«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФГАОУ ВПО «СЕВЕРО-ВОСТОЧНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ...»
Как видно, достаточно интенсивное взаимодействие органов власти и НКО происходит на уровне местного самоуправления, ведь НКО становятся здесь реальными партнерами органов муниципалитетов в решении вопросов местного значения.
Таким образом, на основании приведенных выше данных можно заключить, что взаимодействие некоммерческих общественных организаций с органами государственной власти республики и местного самоуправления носит достаточно регулярный характер и осуществляется в различных формах.
Одними из ключевых форм взаимодействия государства с общественными институтами, а также участия последних в процессе принятия политических решений, являются общественные палаты и общественно-консультативные советы, создаваемые, как правило, по инициативе властей при главах государственных образований.
В 2006 году по инициативе президента России начала свою работу Общественная палата Российской Федерации. В основе ее создания лежит аккумулирование огромного опыта работы, который за длительное время накопила российская общественность и институты формирующегося гражданского общества. За сравнительно короткое время принципиально новый для нашей страны гражданский институт в той или иной степени стал каналом прямой и обратной связи между политической властью и обществом.
Однако с самого начала формирования Общественной палаты, в научной и общественно-политической среде не утихают споры по поводу ее значимости и места в социально-политической системе общества.
Так, например, Г.Г. Водолазов указывает на три главные черты, которые не позволяют считать Общественную палату РФ структурой гражданского общества:
- ее формирование «сверху», через отобранных президентом РФ людей;
- зависимость Общественной палаты от ее аппарата, который в соответствии с законом является государственным органом и который управляет всеми финансами палаты;
- чрезвычайно слабое представительство основной массы региональных, то есть «низовых» самоорганизованных гражданских структур.
В данном случае, по мнению ученого, этот институт является не общественной самоуправляемой структурой, а консультативным органом при президенте, что не имеет ничего общего с гражданской самоорганизацией.2
[100] 0
Другой российский эксперт А. Прудник считает, что на самом деле от общественных палат, как от общегосударственной, так и от региональных, ничего не зависит. Людям, избранным в общественную палату, просто дают возможность рассуждать, обсуждать и даже осуждать те или иные законодательные инициативы. Но на самом деле их мнение никого не интересует, и никто с ним считаться не будет. По сути дела, Общественная палата является неким отстойником для людей, любящих поболтать на те или иные общественно-политические темы.2
[101] 1
Кроме того, необходимо отметить, что идею Общественной палаты раскритиковали авторы резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) по России. В многостраничном докладе говорится по этому поводу следующее: «...трудно понять, почему возникла необходимость в создании нового органа, выполнение функций которого обычно осуществляет избранный демократическим путем плюралистический парламент, с одной стороны, и подлинно независимое и свободное гражданское общество, с другой».2
[102] 2 Действительно, если внимательно вчитаться в ст. 1 («Общие положения») и 2 («Цели и задачи Общественной палаты»), то нетрудно заметить, что они во многом пересекаются с целями и задачами Государственной Думы, члены которой получили мандат доверия избирателей и которая в идеале должна быть органом, представляющим интересы народа.
По выражению А.А. Кара-Мурзы, Общественная палата - это вообще нонсенс. В нормальных странах эту функцию выполняет парламент. Парламент - это и есть общественная палата. Все общественные интересы представлены в парламенте. Есть процедуры, есть Конституция, там все это прописано.2
[103] 3
Тем не менее большая часть экспертов убеждена, что даже если Общественная палата является не гражданской структурой, то безусловно она выполняет функции переговорной площадки. В данном случае роль и активистов российских НКО, и аналитиков заключается в том, чтобы внедриться в этот процесс и, по возможности, его демократизировать, тем самым сделать формат взаимодействия общества и власти более открытым для граждан.2
[104] 4
Таким образом, несмотря на еще столь недлительный срок деятельности, можно сказать, что Общественная палата РФ сумела найти свое место в политической системе России. Сегодня Общественная палата пытается использовать самые разные формы для установления и поддержания эффективного диалога общества и власти: слушания, круглые столы, запросы в государственные органы, оказание правовой поддержки тем, кто в ней нуждается и пр. Важным направлением деятельности нового института является осуществление экспертизы законопроектов, что позволяет на стадии подготовки нормативных актов более точно учитывать общественное мнение по большому кругу вопросов, вводить в законодательство те положения, которые способствуют развития экономики и социальной сферы.
В Республике Саха (Якутия) взаимодействие между общественными объединениями и органами государственной власти осуществляется в рамках созданного в 2002 году общественно-консультативного совета при президенте республики. Совет является постоянно действующим информационно-аналитическим консультативно-совещательным органом, в состав которого входят наиболее массовые, авторитетные политические и общественные объединения республики. Он был создан в целях содействия становлению гражданского общества, повышения эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления, формирования механизмов социального партнерства.2
[105] 5 Сегодня в состав общественно-консультативного совета РС (Я) входят представители более сорока объединений: НКО, политических партий, творческих союзов и др.
В отличие от российской общегосударственной правовой системы отдельного законодательного акта, регулирующего деятельность общественно-консультативного совета в республике нет. Правовые основы деятельности данного органа концентрируются вокруг Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 06 июня 2002 года № 2702
[106] 6, а также обозначенного положения о нем. Тем не менее данное обстоятельство не является препятствием для функционирования данного государственно-гражданского института.
Таким образом, подытоживая все вышесказанное, можно высказать некоторые суждения.
Представления о гражданине и обществе сложились уже давно. Сегодня о гражданском обществе стали говорить внятно, начиная с периода связанного с отказом от социалистической модели социально-политического и экономического развития. При этом само становление декларируемого гражданского общества происходит весьма противоречиво, что позволяет говорить о позитивных и негативных факторах.
Несовершенство налоговой системы приводит к неразрешимым противоречиям. Повышение налогов однозначно предопределяет социальное развитие.
Кроме того, к сожалению сегодня еще не видна разница между индивидуализмом и эгоизмом. Пока индивидуализм не станет одним из определяющих факторов развития социума, сложно будет говорить высокоразвитости частного предпринимательства (бизнеса). Именно развитие инициативного частного бизнеса как позитивного фактора дает самостоятельность людям, независимость от государства, порождая уважение к частной собственности и законам.
Отсюда ясно, что для возникновения и укрепления гражданского общества необходима экономическая база.
Механизм становления гражданского общества должен основываться на самоорганизации общественных институтов (некоммерческих общественных организаций) снизу. При этом сильное правовое социальное государство способствует тому, чтобы общественные организации не превратились в политические партии. При этом учредителем самодеятельных объединений является свободный человек.
Более высокая степень свободы требует от человека повышения ответственности, Именно личность гражданина создает новое гражданское общество, а совершенствование гражданских отношений, которому государство содействует, формирует более развитую личность.
В конечном результате права личности должны стать выше, чем коллективные, что и становится одним основных признаков демократического правового социального государства.
Обобщая вышесказанное, можно обозначить следующие выводы:
- анализ формирования и развития гражданского общества в России указывает на препятствия его вызревания в современных условиях, которые обусловлены незавершенностью процесса социально-политического и экономического реформирования, низким уровнем жизни населения, а также политической и правовой культуры, отсутствием устойчивого среднего класса;
- к специфическим характеристикам российского гражданского общества можно отнести то, что организующие его институты во многом не выполняют свои уставные функции и не пользуются авторитетом в глазах большинства граждан; отсутствие у некоммерческого общественного сектора общей стратегии участия в принятии политических решений свидетельствует о слабости и неокончательной сформированности гражданского общества в нашей стране; государство продолжает оставаться основными актором в процессе определения условий существования и функционирования организующих гражданское общество институтов;
- в силу того, что сохраняется преобладающая роль государства в социальной сфере, и, следовательно, на него ложится основная ответственность за ее эффективность и перспективы развития, некоммерческий общественный сектор продолжает лишь дополнять деятельность традиционных учреждений государственной социальной защиты и не составляет им никакой конкуренции. Таким образом, анализ проблем становления и развития НКО в России указывает на явное преобладание реалистической модели гражданского общества;
- в ходе социально-политического реформирования в Республике Саха (Якутия), как и в России в целом, была сформирована организационная структура НКО. Несмотря на непосредственное участие институтов государства в данном процессе, некоммерческие общественные организации и объединения республики смогли стать одним из определяющих сегментов институциональной структуры социально-политической системы;
- институты политического управления и некоммерческие общественные организации становятся равнозначными субъектами социально-политического взаимодействия. Оба сектора в равной степени заинтересованы в данном партнерстве, поскольку, с одной стороны делегирование государством части социальных функций некоммерческому сектору обеспечивает снижение расходов и ресурсных затрат государственных институтов, с другой стороны, дает возможность общественным объединениям через внедрение в процесс принятия решений и выстраивание конструктивных взаимоотношений с институтами публичной власти и бизнес-сектором более полновесно отстаивать и защищать социальные потребности и интересы граждан. Такое конструктивное взаимодействие является определяющим фактором при решении социально значимых проблем и реализации задач устойчивого развития социального государства и гражданского общества в последующем.
ГЛАВА 2. Практика социально-политического взаимодействия институтов государства и гражданского общества в условиях региона
2.1. Межсекторное социально-политическое взаимодействие: российский и региональный уровни
Итак, некоммерческие общественные организации, которые составляют основу «третьего сектора», играют значительную роль в решении ключевых задач становления гражданского общества и социального государства. То есть процесс трансформации социальной политики движется в направлении привлечения институтов гражданского общества. Как отмечает А.А. Демидов, сегодня происходит модификация рациональной модели управления; меняется состав акторов, участвующих в процессе выработки и реализации социальной политики; процесс принятия политических решений выходит за рамки формальных государственных структур; государство утрачивает статус единственного агента управления, «допустив» других акторов не только к процессу выработки политики, но и к ее реализации.1
[107]
Сегодня в западных демократиях, где вся социально-экономическая система базируется на принципах рыночного хозяйства и частной собственности, все множество юридических лиц подразделяется на три основных сектора.
В основе первого сектора находятся организации государственной и муниципальной собственности.
Второй сектор олицетворяет деятельность частных коммерческих организаций (бизнеса), основной целью которых является извлечение прибыли. При этом их имущество не находится в государственной и муниципальной собственности.
И, наконец, третий сектор являет собой совокупность частных гражданских организаций и объединений, которые не ставят перед собой цель извлечения прибыли от своей деятельности и не распределяют ее между своими участниками. Кроме того, так же как и во втором секторе, имущество этих организаций вне государственной и муниципальной собственности.
В общественно-политической практике эти три сектора называют государственным, коммерческим и некоммерческим. Тем не менее, по мнению многих экспертов, эти названия имеют достаточно условный характер, хотя их использование является допустимым.
Обладая определенными особенностями, данные три сектора, занимая свою нишу в обществе, не очень-то стремятся делиться завоеванными в ней позициями с другими секторами.
Однако, оставаясь только в своей нише, сектор автономно не может решать все актуальные для него задачи.
Как отмечает российский исследователь В.Н. Якимец, суть межсекторного социального партнерства состоит в налаживании конструктивного взаимодействия между данными тремя секторами. Представители каждого сектора имеют разные возможности и ресурсы для участия в решении проблем социальной сферы. У них разные представления о самой природе социальных проблем. Но, несмотря на все различия и связанные с ними противоречия, сотрудничество секторов необходимо, поскольку ни государство, ни бизнес, ни граждане не могут в одиночку преодолеть социальную несправедливость и конфликты.2
[108]
Отсюда социальное партнерство – это конструктивное взаимодействие различных социальных групп и классов, в котором заинтересована каждая из сторон. Социальное партнерство активно и целенаправленно содействует формированию основ гражданского общества, в котором различные социальные группы, слои и классы, имеющие специфические интересы, создают свои институты, через которые образуют устойчивую социальную общность, обеспечивающую социальную и политическую стабильность в обществе. О социальных технологиях партнерства, составляющих основу новой парадигмы социального познания, смысл которой состоит в поддержании устойчивого единства и согласия социальных субъектов на основе признания прав каждого (речь идет в работе О.Б. Ионовой).3
[109]
Идеализированно межсекторное социальное партнерство понимается как конструктивное взаимодействие организаций двух или трех секторов для решения социальных проблем, «выгодное» каждой из сторон в отдельности и населению территории, где оно реализуется, в целом. Однако поскольку общественный некоммерческий сектор, являясь одним из основных сегментов политической системы, оказывает помощь в определении курса политики государства, а также непосредственное участвует в принятии политических решений, межсекторное партнерство (взаимодействие) наряду с социальным также является политическим. В связи с этим более целесообразно определять межсекторное партнерство (взаимодействие) как социально-политическое.
С началом глубоких социально-политических и экономических трансформаций в России начала складываться нормативно-правовая база, направленная на становление межсекторных социально-политических взаимодействий. Так как сегодня нормативно-правовая база, регулирующая взаимоотношения государственных структур с организующими гражданское общество институтами, является достаточно разработанной, в данном параграфе более подробно остановимся на анализе этого сегмента межсекторных социально-политических взаимодействий.
В нормативно-правовых актах отмечается содействие гражданским инициативам по решению социальных проблем, с которыми сталкивается население. Российская Федерация по типу развитых демократий, ориентируется здесь на два принципа:
- методы финансового обеспечения работ по выполнению социальных программ (государственные гранты, субсидии, контракты или договоры с общественными организациями, прямое финансирование НКО и др.);
- сочетание прямых и косвенных налоговых льгот, предоставляемых общественным объединениям, а также другим юридическим организациям, оказывающим поддержку НКО (льготы при уплате налогов на прибыль, на собственность, льготы спонсорам при оплате подоходного налога, налога на наследство, льготные кредиты, гарантии при предоставлении кредитов и т. п., для физических лиц совокупный доход при налогообложении уменьшается на суммы, переданные в НКО).4
[110] В действительности такое партнерство властных, коммерческих и общественных структур определяется наличием механизмов взаимодействия. Механизм межсекторного партнерства - это разработанная сообща представителями двух или всех трех (власть, бизнес, общество) секторов совокупность правил, способов, технологий и документации по: а) организации; б) обеспечению ресурсами; в) реализации совместных работ (проектов, акций), которая встроена в схему функционирования социальной сферы на данной территории, направлена на производство актуальной социальной услуги с учетом действующих нормативных и правовых актов.5
[111]
Исходя из действующего федерального законодательства и проектов законов, находящихся на рассмотрении в парламенте России, выделяют следующие механизмы межсекторных взаимодействий:
1. Социальное обслуживание. В основе данного механизма лежит участие общественных объединений в обслуживании населения наряду с другими организациями в таких сферах деятельности, где требуется лицензирование (медицина, образование и пр.).
2. Государственное социальное спонсорство. Указанный механизм основан на предоставлении различных льгот некоммерческим организациям по уплате налогов, полного или частичного освобождения от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом, материально-технического обеспечения и субсидирования благотворительных организаций, безвозмездного целевого пожертвования организациям и т.д.
3. Стимулирование социальной активности прямым финансированием предполагает прямое контрактно-договорное и конкурсное финансирование деятельности организаций и общественно-полезных программ. Здесь речь идет, например, об осуществлении целевого финансирования и поддержки социально значимых программ общественных объединений по их заявкам в форме государственных грантов; заключение договоров на выполнение работ и предоставление услуг; социальный заказ на выполнение государственных программ на конкурсной основе; финансирование на конкурсной основе программ, реализуемых благотворительными организациями; размещение среди НКО государственных и муниципальных социальных заказов на конкурсной основе; льготные кредиты и гарантии по кредитам.
4. Социальное побуждение негосударственных спонсоров основано на предоставлении налоговых льгот физическим и юридическим лицам, оказывающим материальную поддержку в форме взносов.
5. Государственный социальный заказ. Принципы, правила и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на социальные программы предприятиями независимо от форм собственности через конкурсный механизм.
6. Лоббирование. Легализация и правовое регулирование лоббистской
деятельности для содействия реализации конституционного права граждан РФ на участие в управлении делами государства путем воздействия на процесс принятия решений органами власти, а также для обеспечения гласности работы этих органов.
К сожалению, проанализировав приведенные выше механизмы, можно прийти к выводу, что многие из названных способов оказываются декларативными, по сути, неработающими.
После вступления в 2006 году в силу Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», согласно которому произошло некоторое ужесточение государственного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью некоммерческих организаций, федеральная регистрационная служба отказала в регистрации 11000 некоммерческим организациям – 13% от общей численности заявок на открытие НКО.6
[112] Из этого можно сделать вывод о том, что органами государственного управления России организации некоммерческого сектора признаются менее надежными с точки зрения государственной безопасности нежели бизнес-структуры. С целью недопущения ограничения конституционного права граждан на объединение многие российские эксперты считают необходимым привести в соответствие законы об НКО и общественных объединениях с положениями Гражданского Кодекса РФ и законом о защите юридических лиц. Кроме того, необходимо информировать государственные структуры о том, что организации некоммерческого сектора являют собой основной элемент гражданского общества. Следовательно, необоснованные ущемления прав граждан на объединение приводят к увеличению социальной нагрузки на государство и социальной напряженности.
Вместе с тем самими некоммерческими общественными организациями неоднократно предлагается принятие Федерального закона «О системе взаимодействия органов власти Российской Федерации с общественными некоммерческими организациями». Принятие такого нормативного акта обеспечит разработку более детализированных правовых актов о социальном заказе, гранте, фондах и т.д.
Сегодня законодательная база, регулирующая взаимодействия властных институтов с НКО, имеется во всех регионах России. Так, в первой половине 2006 года законодательство в этой области на региональном уровне состояло из 1363 нормативных актов, принятых в 88 субъектах РФ.7
[113] Оно включало в себя такие различные формы диалога, как общественные палаты и консультативные советы, государственная поддержка НКО, социальный заказ, общественная экспертиза принимаемых политических решений, обращения граждан, благотворительность и т.д. В 2007 году количество правовых актов, определяющих те же формы взаимодействий институтов власти и общества, увеличилось до 2351. В 2008 году региональная законодательная база увеличилась до 3042 нормативных актов. Необходимо отметить, что в этот период наблюдается увеличение численности нормативных документов, касающихся социального заказа, а также государственной поддержки на местном уровне.
При этом, как отмечает исследователь Е.Н. Сидорова, на первый взгляд, принятие федеральных законов о социальном заказе и о грантах почти не имеет смысла, поскольку во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время уже приняты и успешно действуют соответствующие правовые акты, и существование норм одновременно на федеральном уровне и уровне субъектов РФ способно привести к ряду противоречий, вынуждающих заниматься трудоемкой работой по приведению одних норм в соответствие с другими. С другой стороны, сложно ожидать от регионального закона о взаимодействии достаточно детальной регламентации концептуальных принципов конкурсности, открытости и прозрачности, а также обязательности независимой экспертной оценки. Следовательно, такую регламентацию должна содержать система норм, реализуемых на межгосударственном и федеральном уровнях, а также на уровне, регулирующем межсубъектные отношения. На уровне субъектов Российской Федерации нормы закона должны быть разработаны с учетом необходимости наименьшего вторжения в систему уже действующих норм и регулируемых ими отношений.8
[114]
Учитывая всю сложность нормативно-правового обеспечения и регулирования межсекторных взаимодействий, можно выделить следующие проблемы:
- отсутствие проработанности институтами власти обозначенных в нормативных актах механизмов межсекторных взаимодействий;
- исключение ряда норм, декларированных при принятии законов, в результате появления новых нормативных актов (особенно это касается предоставления налоговых льгот для НКО);
- отсутствие опыта у субъектов взаимодействия пользоваться многими правилами и нормами.
Тем не менее, несмотря на указанные сложности, можно констатировать, что за последние 10 лет была создана значительная правовая база, определяющая статус и условия деятельности организаций разных секторов, принципы взаимодействия между ними. Расширение регионального законодательства свидетельствует об укрепляющейся тенденции постепенного и поступательного развития нормативной базы, создания основы для укрепления межсекторного партнерства в регионах.
На практике организация межсекторного социально-политического взаимодействия в России имеет несколько подходов.
- Взаимное информирование и координация деятельности:
- организация и проведение в органах законодательной власти слушаний с участием представителей общественных некоммерческих организаций;
- обсуждение различных проектов социальных программ в структурах исполнительной власти с участием в этом процессе НКО;
- направление в ассоциации, объединяющие неправительственные общественные структуры, проектов законов и иных нормативных правовых актов для осуществления социальной экспертизы;
- привлечение представителей НКО в работу по подготовке законопроектов, социальных программ в рамках создаваемых рабочих групп при органах законодательной и исполнительной власти;
- организация и проведение конкурсных мероприятий по разработке региональных целевых социальных программ; гласное подведение итогов конкурса;
- создание советов, обеспечивающих координацию деятельности различных государственных и некоммерческих организаций по реализации соответствующих программ, контроль за их выполнением, включение в эти советы представителей общественных организаций и объединений.
2. Участие некоммерческих общественных организаций граждан в реализации государственных и муниципальных социальных программ:
- участие общественных организаций в реализации государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
- поддержка проектов и программ некоммерческих организаций, обеспечивающих достижение целей государственных и муниципальных программ, в таких формах, как субвенции, грант, субсидии, бюджетный кредит и т.д.9
[115]
3. Государственное стимулирование деятельности общественных организаций:
- предоставление налоговых и иных льгот некоммерческим организациям, а также лицам, оказывающим материальную поддержку НКО;
- субсидирование деятельности некоммерческих организаций;
- передача в собственность НКО государственного или муниципального имущества на безвозмездной основе.
4. Корпоративная социальная ответственность, которая представляет собой ответственность коммерческих организаций перед обществом и его структурами, с которыми они сталкиваются в процессе деятельности. Сюда относятся:
- ответственность бизнеса во взаимоотношениях с партнерами;
- ответственность в отношении потребителей;
- ответственная политика в отношении работников;
- экологическая ответственность;
- ответственность бизнеса перед общества в целом1
[116] 0
В ходе реформирования социально-политической системы в России стали также внедряться инновационные методы и механизмы взаимодействия некоммерческого сектора с органами государственного управления. В подавляющем большинстве современных исследований выделяется пять основных групп механизмов взаимодействия власти и НКО:1
[117] 1
- конкурсные:
- социально-технологические;
- организационно-структурные;
- процедурные;
- комплексные, или комбинированные.
Применение указанных механизмов на практике во многом зависит от различных факторов, имеющихся в том или ином субъекте федерации. Значительную роль здесь играют открытость институтов государства, степень развития третьего сектора, уровень социальной ответственность бизнеса, наличие и эффективность законодательной базы, регулирующей отношения власти и некоммерческих общественных организаций, опыт равноправного партнерства данных субъектов социальной сферы.
Первая группа – это конкурсные механизмы. Основой реализации данной группы механизмов является проведение конкурсных мероприятий среди некоммерческих организаций. Сюда входят механизмы социального заказа, гранта, тендера, конкурса социальных проектов и пр. Финансирование некоммерческих общественных институтов стороны государственных властных структур и местного самоуправления оправдано главным образом в той мере, в какой оно служит интеграции усилий в решении наиболее острых социальных вопросов. Подобные программы по своей целевой направленности связаны с оказанием социальной помощи гражданам и с поддержкой различных отраслей социально-культурной сферы.
Особое место в данной группе механизмов, как, впрочем, и в самой системе взаимодействия власти и НКО, в сфере социального развития занимает социальный заказ. Несмотря на то, что в нашей стране сам термин «социальный заказ» начал активно использоваться в 90-х годах ХХ столетия, при этом единого определения ему нет. В данном отношении современный дискурс концентрируется вокруг трех основных подходов к пониманию сущности социального заказа. Он рассматривается и как отношения, и как мероприятия, и как механизм решения социальных проблем.
Проект федерального закона «О государственном социальном заказе» государственный социальный заказ определяет как механизм реализации задач, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального, регионального и муниципального уровней, определяемых социальными программами. Государственный социальный заказ обеспечивается за счет бюджетных и внебюджетных источников, привлекаемых для решения вопросов развития социальной сферы. То есть государственный социальный заказ являет собой государственное поручение на выполнение мероприятий и мер, направленных на решение социальных проблем.1
[118] 2
Так, например, в Магаданской области в соответствии с целевой программой «О финансовой поддержке общественных объединений в Магаданской области на 2008-2010 годы»1
[119] 3 успешно реализуют проекты 24 общественные организации. Все проекты связаны с решением приоритетных задач социального развития территории. Программой предусматривается финансирование проектов общественных инициатив на конкурсной основе. В Хабаровском крае с 2009 года действует Положение «О краевом конкурсе предприятий, производственных участков и социальных проектов общественных организаций инвалидов».1
[120] 4 Согласно данному положению, конкурс проводится для оказания содействия в развитии объединений и предприятий общественных организаций инвалидов, создания условий, повышающих уровень жизни инвалидов и их социальной интеграции.
С 2004 года в стране действует Всероссийский конкурс социальных проектов НКО, который организуется Общественной палатой совместно с аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В 2009 году объем грантового финансирования составил около 1,5 млрд рублей.1
[121] 5 Грант является новым финансовым источником для социально ориентированных общественных организаций, особенно в субъектах с более низкими показателями в экономическом развитии.
Вторая группа механизмов взаимодействия государственной власти и НКО – социально-технологические механизмы. Они основываются на социальной технологии, созданной институтами гражданской самоорганизации и отличающейся по степени эффективности использования методов, применяемых институтами государственного и муниципального управления. В эту систему попадает такие механизмы взаимодействия, как экологические экспертизы, а также инициативы граждан по защите окружающей среды и экологических прав в форме судебных исков, приемные семьи, центры для неизлечимо больных, система гериатрической реабилитации на дому, программы общественного развития муниципалитетов и т.д.
В 2007 году в г. Якутске Республики Саха (Якутия) состоялось заключительное заседание по заявлению четырех граждан и неправительственных экологических организаций из пяти городов России, в котором истцы просили суд признать незаконным приказ об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов ТЭО (проекта) «Расширение трубопровода системы «Восточная Сибирь – Тихий океан». 1 этап. Усть-Кут-Талаканское месторождение» и признании недействительным положительного заключения экологической экспертизы от 16 октября 2006 года.
Общественники-экологи с самого начала выступали против непродуманного проекта оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), указывали на многочисленные нарушения природоохранного законодательства. Материалы по ОВОС были подготовлены с нарушением требований законодательства. Государственная экспертиза основывалась на неполных материалах ОВОС, подготовленных с нарушением требований законодательства, и на заключениях общественных экспертиз, проведенных с нарушением требований закона.
На основании анализа всех документов, представленных сторонами, предложений и замечаний общественности суд решил признать недействительным заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
К третьей группе относятся организационно-структурные механизмы. Для них характерно создание государственными структурами совместно с организующими гражданское общество институтами новых объединений, которым делегируются определенные функции по решению социальных проблем территории при поддержке органов управления. Так, в Сахалинской области действует некоммерческий фонд поддержки и развития молодежных инициатив.1
[122] 6 В г. Благовещенске Амурской области открыт центр поддержки общественных объединений.1
[123] 7
Четвертая группа – процедурные механизмы взаимодействия. Они базируются на правилах сотрудничества институтов некоммерческой самоорганизации граждан и органов государственной власти при решении определенного класса социальных задач. Эти механизмы формируются в процессе партнерского взаимодействия и проявляются в форме соглашений (договоров), действующих в течение определенного периода. Сюда подпадают, например, определенные правила и процедуры, зафиксированные в соответствующих законах и постановлениях, общественные палаты, комитеты, форумы граждан, круглые столы, координационные и общественные советы, соглашения, общественные и парламентские слушания и т.д.
Так, например, полезным механизмом консультаций представителей органов власти с гражданским обществом является общественная экспертиза «социальных» законопроектов. Возможности для общественных объединений или активных граждан участвовать в процессе принятия решений или выступать в качестве экспертов или консультантов расширяются. Представители некоммерческого сектора приглашаются для работы в различных комитетах и общественных советах, занимающихся широким кругом вопросов. Также общественные организации включены в долгосрочное стратегическое планирование. Важным направлением вовлечения институтов самоорганизации граждан в жизнь местных сообществ становится экспертиза программ, осуществляемых на средства бизнес-структур. К примеру, в Камчатском крае действует общественная организация «Камчатская лига независимых экспертов». В 2000 году данной организацией была проведена экологическая экспертиза проекта «Газоснабжение Камчатской области. 1 очередь - газоснабжение г. Петропавловска-Камчатского», в ходе которой были выявлены многочисленные грубые нарушения процедуры принятия решения о его реализации.1
[124] 8
И, наконец, пятая группа – комплексные или комбинированные механизмы – это системы взаимодействия, которые несут в себе черты как минимум любой пары вышеназванных. Сюда входят, например, набирающие популярность в России фонды местного сообщества, фонды на базе общественно активных школ, выставки общественных организаций, ярмарки социальных проектов, инициатив и услуг и т.п.
Таким образом, выстраивая отношения с властью посредством функционирования указанных механизмов, некоммерческие общественные организации в России обеспечивают выполнение гарантированных государством прав, позволяют формулировать и отстаивать коллективные интересы, оказывают востребованные социальные услуги.
Разнообразие механизмов межсекторного социально-политического взаимодействия, однако, не позволяет в полной мере говорить о сформированности института социально-политического партнерства. Институционализация социального партнерства предполагает переход от одного этапа развития института к другому, представленного нами как переход от менее сложных механизмов взаимодействия к более сложным и совершенным. В связи с этим нами была предпринята попытка соотнести механизмы межсекторных социально-политических взаимодействий с этапами институционализации. С этой целью мы обратились к опыту зарубежных исследователей, занимающихся исследованиями в области социально-политического партнерства. Для России обращение к западному опыту важно в двух аспектах:
1. Становление и развитие системы социально-политических взаимодействий в США и раде европейских стран происходило на фоне кризисных явлений в сфере политического и социально-экономического развития, что является схожим с современной ситуацией в Российской Федерации;
2. Опыт формирования и развития системы межсекторных взаимодействий в западных демократиях следует применять с учетом сложившейся в нашей стране социально-экономической ситуации, а также незавершенности социально-политических и экономических трансформаций.
Зарубежные исследователи предлагают рассматривать взаимодействие организаций как переход от «простого» социально-политического взаимодействия (например, первый визит к начальнику администрации) к социальному сотрудничеству (например, когда стараниями общественных организаций удается подписать договор с государственными учреждениями о совместной деятельности) и затем к социально-политическому партнерству (например, когда между органами власти и некоммерческими общественными структурами подписывается долгосрочное соглашение о сотрудничестве, когда представители двух секторов становятся равноправными партнерами). Учитывая незавершенность социально-политических и экономических трансформаций в российском обществе, мы считаем, что социально-политическое взаимодействие и сотрудничество есть по сути формы межсекторных социально-политических взаимодействий.
Другими словами, в самом общем виде межсекторное партнерство возникает тогда, представители трех секторов (или любой пары из них) начинают совместную деятельность, осознав, что это выгодно каждой группе и обществу в целом, взаимодействуя в рамках социально-политического сотрудничества и партнерства. Необходимо также иметь в виду, что в основе социально-политического партнерства заложены такие принципы, как заинтересованность каждой из взаимодействующих сторон в поиске путей решения социальных проблем; объединение усилий и возможностей каждой из сторон в преодолении важных проблем, решение которых поодиночке неэффективно; конструктивное сотрудничество между ними в разрешении спорных вопросов; стремление к поиску реалистичных решений социальных задач, а не к имитации такого поиска; децентрализация решений, отсутствие государственного патернализма; взаимоприемлемый контроль и учет интересов; правовая обоснованность кооперации, предоставляющая выгодные каждой стороне и обществу в целом условия взаимодействия.1
[125] 9
Анализируя механизмы взаимодействия общественных некоммерческих организаций и органов власти, мы первоначально применили данную теоретическую концепцию в ходе пилотажного исследования форм взаимодействия НКО и органов власти в субъектах, входящих в Дальневосточный федеральный округ.
Как уже было отмечено, основой социальной стабильности государства является конструктивное сотрудничество властных институтов и гражданского общества в выработке и осуществлении социальной политики во всей ее полноте. Предпосылкой такого сотрудничества является опора на социально ответственный бизнес. Именно соблюдение принципов корпоративной социальной ответственности (филантропии) позволит говорить о бизнес-сообществе как о надежном и серьезном партнере государства в решении задач социальной политики, повышении уровня благосостояния населения, что в полной мере соответствует корпоративной модели социального государства.
В современной литературе нет определенности по поводу того, как соотносятся социальная ответственность бизнеса и корпоративная социальная ответственность. Некоторые авторы предлагают считать корпоративной благотворительностью в отличие от социальной ответственности все, что выходит за пределы расходов непосредственно на работников и создания благоприятных условий труда. Так, например, «шефство» предприятия над детдомом или финансирование строительства церкви считать благотворительностью, а оплату образования работников или их добровольного медицинского страхования – социальной ответственностью. Другие авторы используют «социальную ответственность» и «корпоративную благотворительность» как синонимы указывая на то, что любая благотворительность работает на репутационный капитал компании, создавая своеобразную страховку, и, следовательно, работает на экономическую отдачу.2
[126] 0
Социально ответственный бизнес является одним из основных условий формирования и развития социального государства, поскольку сам бизнес является особым социальным институтом, который вынужден принимать во внимание воздействие своих решений на более крупную социальную систему. По выражению А. Кузевановой, корпорации, которые для реализации своих целей задействуют тысячи людей и затрагивают в результате деятельности интересы еще миллионов других людей, должны считаться с последствиями социального воздействия собственных операций. В этой связи именно социальная ответственность выступает в роли наиболее оптимальной формы взаимодействия бизнеса с социальными группами общества, которая позволяет бизнесу интегрироваться в социально-политическую систему, становясь одним из необходимых элементов социальной реальности.2
[127] 1
Сегодня бизнес-структуры проявляют все большую заинтересованность в вопросах демократии. По мнению некоторых экспертов, российский бизнес заинтересован в строительстве гражданского общества даже больше, нежели сами граждане, лишенные гражданского пафоса. Кроме этого, сегодня бизнесу нужна квалифицированная, здоровая, образованная рабочая сила, а также люди, которые могли покупать товары и предлагаемые услуги.
Важнейшей проблемой взаимодействия бизнеса с институтами власти и НКО является определение степени ответственности каждого из субъектов за решение социальных проблем и социальное развитие общества. Ни в науке, ни в практике нет единого подхода к решению этой проблемы.
Безусловно, в сознании россиян такое понятие, как социальная ответственность, укоренилось достаточно прочно. В его понимании акцент в большей степени делается на слове «ответственность», которое, в свою очередь, тесно связано по смыслу с долженствованием. Исследования показывают, что социальная ответственность, с точки зрения россиян, в большей степени свойственна государству, чем бизнесу. Так, по данным исследований ВЦИОМ 39% опрошенных граждан считают государство более социально ответственным, чем бизнес (последний таковым считают лишь 14% респондентов). Каждый десятый россиянин оптимистично называет в равной мере социально ответственными и государство, и бизнес, однако 29% россиян считают, что ни государство, ни российские компании и корпорации социально ответственными не являются.2
[128] 2 Остается вопрос, что же понимается под социальной ответственностью, и в большей части он касается именно социальной ответственности бизнеса.
Данные проводимых исследований показывают, что для основной части россиян социальная ответственность обозначает помимо уплаты налогов также активное участие бизнеса в решении социальных задач. Объектами ответственности пропорционально являются как собственно работники компаний, так и жители регионов, и общество в целом. В сознании опрошенных главные задачи бизнеса сформулированы достаточно четко - это создание новых рабочих мест и предоставление дополнительного социального пакета работникам, строительство городских социальных объектов, благоустройство региона.
Сегодня в реализации политики социальной ответственности в России принимают участие преимущественно крупные общенациональные компании и подразделения международных бизнес-структур. В контексте распространения стандартов корпоративной социальной ответственности возрастает роль корпоративной филантропии в создании положительной репутации компаний, построении отношений с заинтересованными сторонами, в том числе местными сообществами.
В последние годы наблюдался существенный рост инвестирования российскими компаниями и предприятиями различных благотворительных проектов и организаций третьего сектора. Так, в частности, в 2008 году крупнейшие российские компании потратили на подобную поддержку 13,8 млрд рублей. В 2007 году сумма средств составляла 5,75 млрд рублей.2
[129] 3
Одними из видов благотворительности являются фонды помощи. Они получили юридический статус, трансформируясь из спонтанных инициатив по сбору средств на дорогостоящее лечение в институционализированные инструменты филантропии. Сегодня эти фонды помощи завоевывают все большее доверие у населения, нежели основная масса НКО. Создание фондов местных сообществ (ФМС) является естественным ответом компании на потребность поддержки социально значимых инициатив в регионах присутствия. При этом не только бизнес, но и органы власти могут сыграть роль инициатора создания ФМС на территории своей юрисдикции и способствовать становлению эффективно работающей организации. Модель ФМС обладает рядом преимуществ, делающих фонды надежным подспорьем власти в решении социальных проблем на уровне муниципального образования, города или района. В общей сложности в России действует около 30 фондов, 26 из которых объединены в «Партнерство фондов местных сообществ».2
[130] 4 Необходимо сказать, что действующие фонды наращивают ресурсный капитал и развивают деятельность по ведению собственных приоритетных программ параллельно с финансированием проектов региональных общественных некоммерческих структур. Сегодня наблюдается устойчивая тенденция к появлению и развитию фондов местных сообществ на региональном уровне. Не исключение субъекты, входящие в ДВФО, где уже положено начало созданию центра по развитию сети фондов местных сообществ для информационной, консультационной и организационной поддержки.
Таким образом, сегодня ошибочно может показаться, что в России корпоративная благотворительность находится на достаточно высоком уровне. Объемы пожертвований практически в пять раз превышают сумму всех грантов, выделяемых международными фондами, установлены партнерские отношения с некоммерческими общественными организациями, идет процесс нормативного регулирования стратегической благотворительности. Тем не менее в сфере развития корпоративной социальной ответственности в России все еще сохраняются острые проблемы.
Как показывает опрос населения, уровень доверия граждан к различным благотворительным организациям и фондам остается достаточно низким. Невысоким представляется уровень понимания роли и значимости некоммерческих общественных структур. По сути дела, рост интереса к филантропии, активизация частной благотворительности происходит вне контекста некоммерческого сектора. Вместо системной поддержки эффективно работающих НКО в большей степени практикуется так называемая адресная помощь. Базируясь на косвенных показателях (отчетности ведущих фондов и НКО), можно констатировать, что основную долю средств, инвестируемых в благотворительные проекты, составляют корпоративные пожертвования, что указывает на специфику российской ситуации в отличие от практики западных демократий, где благотворительная деятельность базируется преимущественно на частных пожертвованиях граждан.2
[131] 5
Итак, в целом, отношение к социальной ответственности бизнеса довольно скептичное. Однако в сознании россиян разделена оценка социальной ответственности российских компаний и корпораций и их значения для страны в целом. Влияние крупного бизнеса на жизнь России население оценивает позитивно - более 60% считают, что он оказывает положительное влияние на жизнь страны. И надо отметить, что его влияние по сравнению с другими социальными и экономическими институтами весьма значимо (лучших оценок удостоились лишь наука и образование). И даже роль государства, которое, как мы упоминали выше, является в большей степени социально ответственным, оценивается населением более неоднозначно (о его положительном влиянии заявили лишь 52%2
[132] 6 опрошенных).
Кроме того, для большой части россиян все еще сложно определить, кто конкретно является субъектом социальной ответственности, какие российские компании и корпорации можно назвать таковыми. Результаты всероссийского опроса показывают, что, основываясь на мнениях россиян, ряд представителей российского бизнеса можно по праву назвать лидерами (табл. 8).
Таблица 8
Социально-ответственные российские компании, доля назвавших, в %
| № | Компания | % |
| 1. | Сбербанк | 19 |
| 2. | ЛУКОЙЛ | 17 |
| 3. | ГАЗПРОМ | 16 |
| 4. | Российские железные дороги | 14 |
| 5. | Аэрофлот – Российские авиалинии | 10 |
| 6. | Сибнефть | 7 |
| 7. | Роснефть | 6 |
| 8. | АВТОВАЗ | 5 |
| 9. | Сургутнефтегаз | 4 |
| 10. | ГАЗ | 4 |
| 11. | Росгострах | 3 |
| 12. | Внешторгбанк | 3 |
| 13. | Ингосстрах | 3 |
| 14. | Росэнергоатом | 3 |
| 15. | Другие | 21 |
| 16. | Никакие | 17 |
| 17. | Затруднились ответить | 33 |
Таким образом, проведенные ВЦИОМ исследования позволяют сделать ряд выводов:
1. При достаточно сдержанной в целом оценке социальной ответственности российского бизнеса среди крупных российских организаций выделяется ряд лидеров, в число которых входят компании, наиболее известные россиянам.
2. Необходимо также отметить укрепление их позиций, произошедшее в течение последних лет - увеличивается доля опрошенных, считающих их социально ответственными.
3. Параллельно с этим растет доля респондентов, для которых социальная ответственность не является обезличенной, а приписывается конкретным компаниям - участникам рынка.
Это позволяет сделать вывод о том, что россияне конкретизируют свои представления о социальной ответственности, и уже можно назвать список представителей крупного бизнеса, являющихся устойчивыми фаворитами в данной сфере.
Большинство исследователей отмечают, что приоритетным направлением благотворительной деятельности являются помощь бедным и решение других социальных проблем. Так, например, 92% руководителей компаний считают, что в помощи нуждаются, прежде всего, слабо защищенные категории граждан. Проблемы экологии заботят 30% руководителей предприятий.2
[133] 7
Несмотря на столь высокую заинтересованность бизнес сектора в решении проблем социальной сферы, те же исследования фиксируют отсутствие среди критериев, которыми руководствуются бизнес-структуры при определении помощи такого индикатора, как социальный эффект. Зачастую для донора более значимой является возможность осуществления контроля за расходованием средств нежели результат благотворительной деятельности.
В целом бизнес-структуры отмечают неблагоприятные условия для функционирования своей деятельности в сфере благотворительности. Современные исследования фиксируют следующие проблемы и их оценку, препятствующие ее развитию:
Во-первых, несовершенство налоговой и правовой базы. Несмотря на то, что новый Налоговый кодекс снял многие налоговые льготы, исследователями установлен прежний уровень расходов на благотворительность. Увеличение фондов, направляемых на благотворительные цели, представлено в 34% опрошенных компаний, в то же время 17 % компаний желают сократить свои расходы на благотворительность.2
[134] 8 В условиях действующего Налогового кодекса благотворительность осуществляется в основном «вчерную»: организации стремятся скрывать прибыль, от которой и высчитывается льгота по благотворительности.
Во-вторых, финансовое состояние предприятий и компаний. В некоторых источниках отмечается отсутствие прямой зависимости между благотворительной деятельностью предприятия и типом его бизнеса, а также между оборотом предприятия и размером благотворительного бюджета.2
[135] 9
В-третьих, недостаточное признание государством субъектов благотворительной деятельности. Многие бизнес-структуры жалуются на «командный» стиль отношений со стороны политической власти. При этом подавляющее большинство (77%) вынужденно откликаются на просьбы власти о финансировании социальных проектов. 96% российских компаний считают, что именно властные структуры несут максимальную ответственность за решение социальных проблем.
В-четвертых, отсутствие гарантий целевого использования средств. Исследователями выявлен еще один парадоксальный факт. Вопреки сложившемуся общественному мнению относительно высокого профессионализма коммерческих компаний и дилетантизма благотворительных организаций в области управления филантропическими проектами на практике чаще всего наблюдается обратная картина. Коммерческие компании бесконтрольно расходуют благотворительные бюджеты, в подавляющем большинстве не имеют стратегии управления этой деятельностью, не контролируют финансовые потоки и не интересуются результатом.3
[136] 0 Лишь 5% предприятий целенаправленно занимаются благотворительной деятельностью. Остальные организации не имеют постоянных объектов благотворительности.
Некоммерческие общественные организации, как показывают исследования, напротив, отдают приоритет социальной эффективности, нацелены на достижение конкретного результата, в большинстве случаев имеют стратегию действий, ведут учет расходов и являются экспертами в социальной сфере.
В-пятых, недоверие бизнеса к посредникам - между ним и получателем помощи – гражданами. При явном преимущественном положении институтов некоммерческой самоорганизации граждан в решении социальных вопросов, ряд исследований указывает на недоверие бизнес-сообщества к НКО, а также отсутствие желания воспользоваться их консультативной помощью. Сегодня основная доля российских компаний считает, что не нуждается в содействии по ведению благотворительных социальных программ.
В-шестых, экономическая нестабильность в стране. Среди системных изменений, которые могли бы содействовать позитивным переменам, опрошенные представители бизнеса хотели бы видеть экономическое стимулирование благотворительности, определение приоритетных направлений поддержки, возникновение внутренней структуры третьего сектора, улучшение взаимоотношений доноров и местной администрации в сфере поддержки социальной сферы.
Также к проблемам развития корпоративной социальной ответственности в России необходимо отнести отсутствие традиций благотворительности, должного понимания у коммерческих структур и власти социального эффекта благотворительной деятельности.
По результатам Всероссийского форума «Благотворительность в российских регионах: проблемы и перспективы развития» в декабре 2008 г. было принято обращение участников, где содержались рекомендации для рассмотрения на Совете Общественной палаты Российской Федерации о формировании благоприятных условий для развития благотворительности в России. К ним относятся:
1. Разработка стратегии создания прозрачной и устойчивой инфраструктуры для ведения благотворительности;
2. Создание правовых основ для стимулирования корпоративной и частной благотворительности (в том числе поддержка федерального законопроекта «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования налогообложения НКО регулирования благотворительной деятельности и механизмов общественного контроля);
3. Тиражирование успешных моделей и опыта эффективных коммуникаций власти с организациями, реализующими благотворительные социальные программы;
4. Информирование населения о благотворительной деятельности и благотворительных структурах, работающих в России;
5. Упрощение существующих процедур обязательной отчетности, развитие добровольной публичной отчетности НКО и доноров;
6. Развитие публичной отчетности органов исполнительной власти различного уровня, особенно в сфере социального развития, для создания общего информационного поля для взаимодействия;
7. Развитие саморегулирования благотворительного сообщества, создание возможностей для широкой общественной дискуссии по данным вопросам;
8. Создание площадок для обмена эффективными технологиями в сфере обеспечения прозрачности и открытости, а также освещения благотворительной деятельности, которые накоплены в СМИ.
Перечень приведенных выше механизмов, конечно, не исчерпывает все многообразие практики межсекторного социально-политического партнерства, но в общем отражает характерные ее черты и тенденции развития межсекторного взаимодействия в России и ее регионах.
Рассмотрение вопроса становления межсекторного социально-политического взаимодействия органов политического управления и организующих гражданское общество институтов (НКО) в России позволяет сделать следующие выводы:
- в России за последние 15 лет были заложены основы нормативно-правовой базы, характеризующие статус и условия деятельности организаций разных секторов, принципы взаимодействия между ними. Несмотря на сложности законодательного регулирования межсекторного партнерства, в регионах Российской Федерации сформировалась широкая и разнообразная практика механизмов межсекторного социально-политического взаимодействия НКО и власти. На стадии входа в политическую систему, то есть на уровне подготовки принятия политических решений в субъектах, достаточно широко используются совещательные и процедурные механизмы взаимодействия. На стадии выхода из нее - уровне реализации решений, внедряется практика применения конкурсных процедур. При этом широкую перспективу обретают механизмы социального заказа, гранта, фондов местного сообщества;
- бизнес-структуры в России только начинают включаться в процессы межсекторного социально-политического взаимодействия. С одной стороны, бизнес сектор стремится выработать индивидуальные и общие подходы к социальной ответственности. С другой стороны, он вынужден содержать распадающиеся социальные учреждения, сохранять большое количество «советских» льгот для персонала, осуществляя бессистемную благотворительность под «нажимом» местных институтов власти;
- как показывает общероссийская региональная практика становления и развития межсекторного социально-политического партнерства, некоммерческие общественные организации в большинстве случаев имеют стратегию действий, ведут учет расходов и являются экспертами в социальной сфере, выступают партнерами бизнеса в решении социальных проблем. Однако уровень восприятия их роли в других сегментах социально-политической системы еще недостаточно высок.
2.2. Механизмы взаимодействия институтов власти и НКО в РС (Я) по решению вопросов социальной сферы.
Как уже было сказано выше, в настоящее время некоммерческие общественные организации играют все более заметную роль в жизнедеятельности общества. Глубокие системные трансформации как результат социально-политического и экономического реформирования конца 1980-х начала 90-х годов послужили мощным толчком для формирования и развития различных гражданских инициатив не только на общегосударственном, но и на региональном уровнях. В настоящем параграфе попытаемся рассмотреть и проанализировать процесс и механизмы социально-политического взаимодействия институтов некоммерческой самоорганизации граждан (НКО) с органами политической власти по решению проблем социального развития в условиях Республики Саха (Якутия).
В настоящее время на территории Якутии зарегистрировано более 2000 общественных объединений, в том числе около 500 профсоюзных организаций.[137] Кроме того, насчитывается свыше 1200 иных НКО, зарегистрированных в других организационно-правовых формах.
Таблица 9
Численность зарегистрированных НКО РС(Я) по организационно-правовой форме (по состоянию на 18.03.2011 г.)2
[138]
| № | Организационно-правовая форма | Количество |
| 1 | Общественная организация | 557 |
| 2 | Профессиональный союз | 497 |
| 3 | Некоммерческий фонд | 214 |
| 4 | Автономная некоммерческая организация | 141 |
| 6 | Некоммерческое партнерство | 130 |
| 7 | Религиозная организация | 126 |
| 8 | Община малочисленных народов | 89 |
| 9 | Учреждение | 79 |
| 10 | Объединения (союз, ассоциация) юридических лиц | 66 |
| 11 | Общественный фонд | 47 |
| 12 | Общественное движение | 23 |
| 13 | Адвокатские палата, бюро, коллегии | 10 |
| 14 | Общественное учреждение | 9 |
| 15 | Политическая партия | 7 |
| 16 | Объединение работодателей | 4 |
| 17 | Территориальное общественное самоуправление | 4 |
| 18 | Орган общественной самодеятельности | 2 |
| 19 | Совет муниципальных образований | 1 |
| 20 | Ассоциация | 0 |
| 21 | Государственно-общественное объединение | 0 |
| 22 | Иные НКО | 40 |
| Всего | 2046 |
Как видно из представленных данных, наибольшее количество зарегистрированных в Якутии НКО по форме являются общественными организациями. Однако более 60 процентов зарегистрированных организаций фактически прекратили свою деятельность, но при этом остаются в государственном реестре из-за сложности процедуры ликвидации.
В структуре некоммерческого сектора РС(Я) доминируют представительские организации, выступающие от имени определенных целевых групп. Многие из данных организаций в реальности не имеют членской базы и представлены одним лидером, часто работающим на общественных началах, и несколькими волонтерами. Однако именно такие объединения чаще всего принимают участие в заседаниях общественных советов, комиссий, рабочих групп. Наличие реального членства присуще, в основном, для региональных отделений общероссийских общественных объединений.
Вторая по влиянию группа некоммерческих организаций – это надзорные (правозащитные и экологические) организации. Социальные организационные структуры такой направленности реально стремятся к осуществлению общественного контроля. Однако степень эффективности их деятельности является невысокой в связи проявлениями прямой конфронтации с органами политического управления и соответствующей репутацией их лидеров в глазах чиновников. Организуемые и проводимые ими различного рода протестные мероприятия и акции являются малочисленными и часто остаются без внимания со сторонысредств массовой информации.
В основе третей группы находятся сервисные негосударственные НКО. Данная группа по численности превосходит вторую, но при этом является менее заметной в поле публичной политики - мероприятиях и материалах СМИ. Эти НКО практически не оказывают существенного влияния на развитие гражданского общества в регионе, поскольк,у в основном ведут деятельность по оказанию платных услуг. Зачастую подобного рода общественные структуры создаются на базе государственных учреждений и выполняют функцию привлечения дополнительных финансовых источников на развитие данных учреждений. Тем не менее существуют организации, деятельность которых реально направлена на безвозмездную помощь людям.
В четвертую группу входят так называемые проектные некоммерческие общественные структуры. Они ориентированы на участие в различных грантовых программах и конкурсах, а также на выполнение проектов за счет целевых поступлений. Некоторые из этих организаций занимались реализацией проектов по развитию некоммерческого сектора в республике, в том числе по созданию ресурсных центров, которые так и не стали устойчивыми и закрылись по завершении целевого финансирования.
В 2002 году в Якутии была принята Декларация о консолидации, национальном согласии и взаимодействии власти и общества в Республике Саха (Якутия), а уже в 2003 году был подписан Договор о взаимодействии власти и общества между региональными отделениями политических партий, общественными объединениями, парламентом и Президентом Республики Саха (Якутия).3
[139] Но по причине отсутствия четко прописанного механизма реализации договора и его мониторинга и невозможностью определить эффект этот договор оценивался неоднозначно и власть предпочла о нем забыть.
Однако в 2005 году был принят Закон Республики Саха (Якутия) «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с общественными объединениями»,4
[140] установивший ряд инновационных форм государственной поддержки и механизмов взаимодействия политической власти и общественными объединениями. Однако данный правовой акт не содержал «прямого действия» и после серьезных изменений в федеральном бюджетном и налоговом законодательстве стал практически неприменимым.
В целом, некоммерческий сектор в Якутии является разобщенным и при наличии небольшого количества ассоциаций и союзов, в том числе незарегистрированных, характеризуется отсутствием устойчивых связей между НКО. Большинство некоммерческих общественных организаций обладает слабой общественной поддержкой, а также испытывают нехватку финансирования и трудности с техническим обеспечением своей деятельности.
Практически все региональные общественные организации хотя и имеют республиканский территориальный статус, но реально работают только в пределах города Якутска. В других городах и муниципальных образованиях республики представлено не более 20 процентов действующих общественных некоммерческих структур и, в основном, это отделения общественных организаций инвалидов, ветеранов и профсоюзы.
Вследствие этих и других причин реальный рейтинг некоммерческого сектора как партнера в осуществлении социальной политики в республике для органов политического управления, а также бизнес-организаций является сегодня невысоким.
В Якутии, как и в целом в Российской Федерации, структуры государственного управления являются основным актором в сфере реализуемой социальной политики. Политическая власть берет на себя основную массу ответственности за ее эффективность и перспективы дальнейшего развития. Тем не менее преодоление социальных проблем происходит на фоне выстраивания между властными и общественными институтами определенных форм и механизмов сотрудничества. Помимо установленных законодательством и уже ставшими традиционными форм, таких как прием граждан по личным вопросам или проведение разного рода экспертизы, органы управления в республике сознательно пошли дальше.
Используемые формы взаимодействия властных и общественных институтов в Якутии можно классифицировать по нескольким основным признакам:
- по периодичности;
- по ширине охвата населения;
- по формам и количеству участия представителей органов власти;
- по географии работы;
- по тиражированию;
- по эффективности решения конкретных социальных проблем.
Основными формами взаимодействия институтов власти с общественностью, которые используются в республике на протяжении длительного времени, являются личный прием и работа с письмами и обращениями граждан, проведение общественной экспертизы, деятельность Общественно-консультативного совета при Президенте РС (Я), трехстороннее соглашение между органами государственного управления, работодателями и профессиональными союзами, система публичных (парламентских) слушаний, ежегодные отчеты органов исполнительной государственной власти перед населением и пр.
При всем многообразии форм и методов связей с общественностью необходимыми компонентами каждой из них является коммуникация, предполагающая взаимный обмен о целях деятельности, интересах и запросах, предлагаемых сторонами путях и методах решения проблем, учет мнений и точек зрения.5
[141]
Например, одним из каналов взаимодействия, обеспечивающих открытость органов государственной власти, является система работы с обращениями граждан. В основе этой работы лежат задачи повышение результативности рассмотрения обращений граждан, совершенствования анализа их содержания, своевременного информирования органов политического управления республики о злободневных и актуальных вопросах для учета в законопроектной деятельности, координации республиканских органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в совершенствовании стиля и методов работы и ее эффективности.
Так, в частности, в 2008 году в адрес Президента и Правительства РС (Я) поступило 5149 письменных и устных обращений граждан.6
[142] Однако в 2009 году количество обратившихся составило всего 4059.7
[143]
Таблица 10
Тематика обращений граждан к Президенту и Правительству РС(Я) (в % от общего числа обратившихся)
| № | Тематика | 2008 г. | 2009 г. |
| 1. | Жилье | 31,5% | 29,3% |
| 2. | Социальное и пенсионное обеспечение | 12,2% | 14,3% |
| 3. | Жилищно-коммунальное хозяйство | 8,3% | 10,9% |
