«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФГАОУ ВПО «СЕВЕРО-ВОСТОЧНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ...»
Сегодня формируются новые подходы и трактовки к определению проблем в социальной практике, метода анализа социальных реформ, объяснения социального развития. Общие вопросы рассматриваются в контексте институтализации социальной сферы, эволюции и сравнительного анализа социального законодательства.
Практически на всех уровнях российского общества отношение к социальным реформам в нашей стране является неоднозначным. Необходимость в преобразованиях не вызывает сомнения. Однако существует и стойкое несогласие в вопросах стратегии и механизмах их реализации. В целях более детального изучения и анализа состояния современной социальной сферы считается необходимым рассмотрение развития социальных функций государства в России в аспекте исторического метода исследования.
Большинство исследований в области строительства социально ориентированного государства указывают на то, что полномасштабная активизация социальных функций государства в России берет свое начало со становления социалистической системы. С провозглашением Советской власти государство принимает на себя всю совокупность социальной ответственности и становится единственным субъектом социальной политики. Основываясь на философии марксизма-ленинизма, социальная политика партии и государства была ориентирована на создание общества всеобщего равенства и социальной справедливости, основанного на уравнительном принципе распределения социальных благ и удовлетворении материальных потребностей. По мнению классиков, социализм «должен обеспечить всем членам общества средства к существованию и свободному развитию их потребностей, притом во всевозрастающей мере».1
[60] По сути дела, руководством страны был взят последовательный курс на создание в СССР социального государства, которое стало обозначаться как социалистическое.
Содержание этих двух понятий государства является весьма близким как по провозглашенным целям и основным атрибутам, так и по механизмам решения задач.
Исследователь С.В. Калашников отмечает, что существовавшее в Советском Союзе противопоставление социалистического и буржуазного социального государства лежало в сфере политического противостояния, а не расхождения идеологических позиций. Именно соответствие социальной политики Советского Союза представлениям о социальной роли государства в буржуазных странах, некоторое совпадение социал-демократической и социалистической идеологий обеспечили притягательность и восхищение СССР за рубежом.2
[61]
В связи с этим нельзя не согласиться с авторами, которые указывают на то, что СССР также был социальным государством, но только отличавшимся от демократического социального государства своей автократичностью.
Тем не менее экономический подъем 60-х годов ХХ в. на Западе совпал с серьезными экономическими трудностями в СССР, которые негативно сказались на социальной политике. Кризис оказался столь глубоким и всеобъемлющим, что в конечном счете продемонстрировал ошибочность базовых принципов построения советской модели социального государства (государства благосостояния), несовместимость их потребностям экономического развития. Ряд современных исследователей называет несколько основных причин неудачи построения в Советском Союзе социального государства:
- в рамках проводимой экономической политики советское государство не могло обеспечить поступательное развитие уровня жизни всех граждан (поскольку заявлялось и реализовывалось всеобщее равенство);
- с развитием мирового информационного пространства социальные стандарты (высокие для развитых стран) стали влиять на социальную политику нашей страны;
- низкая дифференциация заработной платы противоречила провозглашаемому принципу оплаты по труду.3
[62]
Весьма важной причиной неудавшегося социального эксперимента явилось отсутствие институтов гражданского общества и взаимосвязи экономических и социальных стимулов развития, что и определило советскую модель социального развития как впечатляющий образец государства социальных услуг.
В итоге по средней продолжительности жизни в 1985 году СССР был на 35-м месте в мире, на здравоохранение в этом же году тратилось около 4% национального дохода (в развитых странах эта цифра составляла 10-12%). Неквалифицированным трудом в СССР были заняты около 40% трудящихся.4
[63] В таких условиях советское государство в конце своего существования ужесточило контроль над социальными выплатами, произошло частичное сокращение социальных программ, снижение социальных гарантий. Сокращение социальной ориентации внутренней политики СССР было связано с осознанием невозможности достижения провозглашенных целей. А желание жить «как на Западе» наряду со стремлением к гражданским свободам стало определяющим мотивом вовлечения населения в так называемую перестройку.
В этих условиях возникла необходимость разработки новых концепций и подходов социальной политики, способной элиминировать социальное напряжение, вызванное внедрением рыночных форм экономических отношений, а также научно обоснованной концепции социальной стратегии и тактики перестройки. Однако такие концепции не приобрели сколько-нибудь целостного характера и не были реализованы на практике, что сыграло существенную роль в провале попыток модернизации социализма. Вот почему последующий переход к новой политической и социальной системе оказался особенно болезненным и противоречивым.
Распад Советского Союза, повлекший глубокие трансформационные процессы в сфере дальнейшего политического, экономического и социального развития, стал началом нового этапа строительства социального государства в Российской Федерации. Однако задачу разработки социальной политики приходилось решать в совершенно иных политических и социально-экономических условиях.
Как уже отмечалось, впервые официально понятие «социальное государство» применительно к нашей стране было использовано в тексте Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года. Это стало отправной точкой для дискуссии о том, какой должна быть модель российского социального государства.
Безусловно, провозглашение нашей страны социальным государством, главным принципом которого при любых системных и структурных трансформациях политической сферы и экономики является реализация активной социальной политики, ориентированной на обеспечение высоких жизненных стандартов для большинства граждан, оказалось значительным прорывом в развитии российской государственности.
При этом весьма важное значение для формирования и развития социального государства в Российской Федерации имеет структура самого государства. Россия является самой многосубъектной федерацией в мире. Социально-экономическое развитие страны не может успешно осуществляться без самостоятельного формирования и реализации субъектами Российской Федерации социальной политики в своем регионе.
В настоящем исследовании сделана попытка дать характеристику процессу становления и развития современной социальной государственности в России через призму реализации политики государства в социальной сфере на региональном уровне.
Строительство социальной политики на уровне региона - достаточно новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не был достаточно самостоятельным носителем социально-экономических и политических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя региональные проблемы социального развития существовали всегда. Социальная политика осуществлялась по сформированным центром правилам. Сегодня, наоборот, органы государственного и общественного управления региона, а также институты гражданского общества становятся главными субъектами социальной политики в регионе.
Думается, что при особой актуальности и приоритетности социальных проблем сегодня можно выделить из общих направлений развития реформ в качестве объекта рассмотрения процесс реализации государственной социальной политики в одном из специфических северных регионов России – в Республике Саха (Якутия).
По мнению многих российских исследователей, социальная политика, которая сложилась в нашей стране в 1990-х годах, носила, в основном, пассивный характер, поскольку центр реформаторских усилий был направлен на финансово-экономическую сферу.5
[64] В итоге на социально-политической авансцене продолжали сосуществовать остатки советской социальной системы, робкие рыночные новации (проверка нуждаемости, попытка введения страховых начал в пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание), а также такие вновь появившиеся уродливые явления, как единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы, переход от страховых взносов к единому социальному налогу (ЕСН), массированное развитие неформальных платежей. Кроме того, из-за бюджетных сложностей государство было вынуждено резко уменьшить финансирование социальных программ (табл. 1). То же самое произошло и при приватизации предприятий. Население в значительной степени перешло на самообеспечение за счет неформальной занятости и ведения натурального хозяйства.
Таблица 1
Динамика социальных расходов в России и некоторых зарубежных
странах в % к ВВП6
[65]
| Страны | 1980 г. | 1990 г. | 2000 г. |
| Германия | 20,5 | 22,8 | 22,0 |
| Франция | 23,2 | 26,4 | 28,2 |
| Италия | 18,4 | 22,3 | 22,7 |
| Великобритания | 13,9 | 15,0 | 16,8 |
| Швеция | 23,2 | 24,0 | 28,1 |
| США | 11,9 | 12,4 | 13,9 |
| Япония | 12,0 | 12,9 | 17,6 |
| Россия | 26,0 | 17,0 | 12,7 |
Соответственно о какой-либо цельной социальной политике в этот период говорить не приходится, поскольку упор делался на поддержание социальной стабильности, а также сглаживание и устранение тех негативных социальных последствий, которые имели место в результате социально-политических и экономических структурных трансформаций российского общества в начале последнего десятилетия прошлого века.
В этой критической ситуации стало необходимым радикально менять подходы, находить новые пути обеспечения социальной защищенности исходя из реальных возможностей. Но уже тогда было ясно, что восстановить в одночасье прежние социальные гарантии людей в полном объеме и в старой форме невозможно. На смену старой системе социального обеспечения должны были прийти концептуально новые, адаптированные к рыночным отношениям социальные ориентиры. Сложность переходного периода потребовала новых подходов к формированию региональной социальной политики, базирующейся на привлечении, в основном, собственных ресурсов и на созданном экономическом потенциале.
Что же касается Республики Саха (Якутия), то динамику развития социальной политики в данном регионе можно разделить на два основных этапа, каждый из которых отражает теоретические и практические особенности управления социальной сферой в зависимости от конкретных политических и экономических реалий:
- первый этап (с 1990 г. – по 2001 г.) – период наибольшей политической самостоятельности;
- второй этап (с 2002 г. – по настоящее время) – процесс централизации управления социальной сферой.
На первом этапе состояние социальной сферы в целом отражало политическую и экономическую ситуацию в республике, которая оставалась сложной и противоречивой.
Переломным моментом в назревшей необходимости изменения всей социально-политической системы в республике послужило принятие 27 сентября 1990 года Верховным Советом ЯАССР Декларации о государственном суверенитете, что, по мнению большинства специалистов, было крупным шагом по пути повышения государственного статуса республики и преодоления социально-экономического отставания.
Еще накануне этого события на II сессии Верховного Совета ЯАССР 25 сентября 1990 года первый Президент РС (Я) М.Е. Николаев в своем докладе говорил, что «суверенитет даст нам возможность обеспечения социальной защиты населения республики в условиях рыночной экономики, реализации социальных программ по ликвидации отставания в развитии социальной сферы по структурной перестройке».7
[66]
Диалектика и логика развития социальной стратегии обусловили концептуально новые ориентиры республики. С учетом специфических условий Республики Саха (Якутия) – неразвитости ее производственной и социальной инфраструктуры, низкого стартового уровня социально-экономического развития по сравнению с другими регионами России, низкой обеспеченности жильем и другими социальными благами изначально был принят путь более «мягкого» и «гибкого» перехода к рыночным отношениям, проводилась активная социальная политика, нацеленная на адаптацию населения к рыночным условиям, поддержку слабозащищенных ее слоев. Это, безусловно, указывало на приверженность к социальной ориентации данного региона.
Однако в принятой в 1992 году Конституции РС (Я) выражение «социальное государство» не было зафиксировано. В то же время в статье 2 Основного Закона республики отмечено, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Государство имеет основной целью и задачей создание условий для материального благосостояния и духовного развития народа, равных возможностей всем гражданам».8
[67] Из этого следует, что и на декларативном уровне зафиксирована приверженность данного субъекта федерации к идеям социального государства.
Основной целью социальной политики в Республике Саха (Якутия) в этот период было создание социально ориентированной экономики, достижение стабильности и согласия в обществе. Упор был сделан на целевые программы, направленные на сохранение уровня жизни населения за счет обеспечения занятости трудоспособного населения, улучшения пенсионного обеспечения, повышения размеров стипендий, пособий, компенсаций и других социальных выплат.
Модель реформ в Республике Саха (Якутия) в целом совпадала с общероссийской, но при этом утверждалось, что региональная специфика определяет некоторые особенности методов ее реализации. Считается, что ряд факторов, таких как:
- экстремальные природно-климатические условия;
- изначально более низкий стартовый уровень социального и экономического развития республики по сравнению с другими регионами России;
- существенная дифференциация уровней развития социальной и производственной инфраструктуры;
- большой разрыв в стандартах жизни между жителями улусов (районов) и городов;
- сильные миграционные процессы, неразвитость транспортной инфраструктуры и т.д., обусловили низкую адаптивную способность населения республики к изменениям в социально-экономической и политической сфере.9
[68]
Основываясь на этих положениях, руководство республики посчитало необходимым обеспечить населению продвижение к рынку с минимальными потерями. Таким образом, основной точкой приложения силы государства стала амортизация социальных последствий проводимых реформ.
Указанное магистральное направление определило стратегию, тактику, механизм решения социальных проблем, что, собственно, и составило социальную политику Республики Саха (Якутия).
Исходя из декларируемой цели всех преобразований главной задачей социальной политики республики в исследуемый период явилась концентрация всех средств и сил на амортизации негативных социальных последствий реформ и снижения уровня социальной напряженности. Для этого было необходимо:
- защитить малоимущие слои населения;
- обеспечить все слои населения основными социальными гарантиями;
- поддержать оптимальное соотношение между доходами активного и нетрудоспособного слоев населения;
- регулировать социальные взаимодействия между различными социальными группами, не допуская конфликтов.
Для решения этих задач в начале 1990-х гг. потребовалось сформулировать собственную концепцию региональной социальной политики, реконструировать всю систему управления социальной сферой, переориентироваться на собственные ресурсы.
В связи с необходимостью формирования собственной региональной политики в РС (Я) была поэтапно реорганизована управленческая структура, ответственная за социальную сферу, началось формирование законодательной базы социальных реформ. В 1992 году Министерство труда было преобразовано в Министерство социальной защиты, труда и занятости населения РС (Я). Главной его задачей стала адаптация населения (в первую очередь, малоимущих и неконкурентоспособных слоев) к формирующейся рыночной экономике с учетом местных особенностей. За довольно короткий срок в республике была создана целостная система социальной защиты населения – система социального страхования, Департамент пенсионной службы, Комитет по охране труда; дальнейшее развитие получила система семейной политики и социальной помощи инвалидам и многодетным семьям. По сфере социальной защиты населения, труда и занятости были приняты наибольшее количество законов, указов и распоряжений президента, постановлений правительства, ряд правительственных программ.
Были приняты: программа социальной защиты малоимущих слоев населения Республики Саха (Якутия), программа содействия занятости населения, программа социальной защиты ветеранов, инвалидов и малоимущих слоев населения, законы «О социальной защите инвалидов РС (Я)» и «Об охране труда», ряд постановлений правительства и указов президента. Законодательно были определены критерии малообеспеченности граждан, дающие право на социальную помощь. Для студентов, ветеранов ВОВ, инвалидов и других слоев населения, не способных участвовать в жесткой конкуренции рыночной экономики, вводились различные льготы и компенсационные выплаты по оплате коммунальных услуг, жилой площади, электрической и тепловой энергии, а также бесплатные или льготные проезды на транспорте.
С 1994 года в республике разрабатывалась программа развития социальной политики, ее приоритеты были отражены в «Основных направлениях социальной политики Республики Саха (Якутия)».
Главными задачами этой программы были недопущение дальнейшего снижения уровня жизни населения, приостановление падения реальных доходов граждан, увеличение заработной платы, социальных выплат, обеспечение социально приемлемого уровня жизни по мере экономического роста.
Динамика показателя уровня жизни в РС (Я) на протяжении второй половины 90-х годов прошлого века была неоднородной, так как периоды роста сменялись периодами снижения. Из табл. 2 видно, что в Якутии, как по России в среднем, в 1995-1999 годах, в основном, наблюдалось снижение этого показателя.
Таблица 2
Показатели уровня жизни в РФ и РС(Я)1
[69] 0
| В процентах к предыдущему году | |||||
| 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | |
| Российская Федерация | 85 | 100 | 105 | 83,7 | 84,3 |
| Республика Саха (Якутия) | 103 | 96 | 104 | 90 | 97,6 |
Однако среди регионов Дальневосточного федерального округа положение по реальным располагаемым денежным доходам в 1998-1999 годах в республике было одним из лучших.
Снижается и покупательная способность денежных доходов (характеризуется соотношением доходов и прожиточного минимума). Необходимо отметить, что темпы снижения покупательной способности в РС (Я) были ниже, чем по России в среднем (табл. 3). Но тем не менее в среднем по России денежные доходы были более «полновесными».
Таблица 3
Отношение дохода к прожиточному минимуму, в %1
[70] 1
| 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | |
| Российская Федерация | 195 | 208 | 227 | 202 | 174 |
| Республика Саха (Якутия) | 170 | 169 | 187 | 173 | 161 |
Однако покупательная способность в республике в 1998 и 1999 годах была самая высокая по Дальневосточному федеральному округу.
Инфляция, явившаяся следствием рыночных реформ, отразилась по-разному на различных слоях населения. В переходной экономике России и Республики Саха (Якутия) наряду с традиционными видами бедности – застойной и временной – появилась новая прослойка. В группу новых бедных вошли слои населения, которые по своему образованию и квалификации, социальному статусу никогда ранее не входили в нижний слой общества. Падение доходов у них, прежде всего, вызвано низким уровнем заработной платы на государственных предприятиях, безработицей и частичной занятостью, несвоевременной выплатой заработной платы и пенсий. Как видно из приведенных ниже данных, уровень бедности в 1995-1999 гг. в Дальневосточном округе, как и по России в среднем, имел тенденцию к росту (табл. 4). По сравнению с 1998 годом рост уровня бедности в республике – один из минимальных. Одна из причин этого – значительное снижение просроченной задолженности по выплате заработной платы.
Таблица 4
Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, в % от общей численности населения1
[71] 2
| 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | |
| Российская Федерация | 24,7 | 22,0 | 20,8 | 23,4 | 29,9 |
| Республика Саха (Якутия) | 29,2 | 30,4 | 28,3 | 29,8 | 33,2 |
| Приморский край | 31,8 | 30,4 | 28,6 | 31,9 | 39,8 |
| Хабаровский край | 29,4 | 27,4 | 24,1 | 24,6 | 28,2 |
| Амурская область | 37,9 | 29,8 | 27,9 | 33,3 | 44,9 |
| Камчатская область | 22,7 | 28,7 | 25,9 | 31,6 | 33,6 |
| Магаданская область | 24,6 | 28,2 | 25,9 | 32,8 | 46,3 |
| Сахалинская область | 24,6 | 33,2 | 32,8 | 36,6 | 36,5 |
Как показывает анализ, для предотвращения падения уровня жизни населения перед властью республики встала необходимость принять ряд мер по стабилизации сложившейся ситуации. Именно тогда, в марте 2000 года, Республикой Саха (Якутия), одной из первых среди субъектов Российской Федерации, был принят закон «О согласованном уровне жизни», который устанавливал базовые правила, определяющие порядок взаимодействия, взаимопомощи и взаимной ответственности всех участников социально-политического и экономического процесса в республике.
Правительство республики принимало меры по снижению диспропорций в уровне заработной платы как между отраслями, так и между профессионально-квалификационными группами работников, определению правовых и организационных основ тарифного регулирования заработной платы, прежде всего, работников бюджетной сферы и сельского хозяйства. С 1 января 1993 года была введена Единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы, согласно которой для первых четырех разрядов работников были установлены повышенные тарифные коэффициенты по сравнению с российской Единой тарифной сеткой, что позволило повысить заработную плату низкооплачиваемым работникам. Кроме того, с 1 апреля 1996 года были установлены компенсационные доплаты к заработной плате работников бюджетной сферы с 1 по 9 разряды.
В 1990-1999 гг. в Якутии наряду с другими регионами Российской Федерации начала складываться и функционировать качественно новая система коллективно-договорного регулирования трудовых отношений между работодателями и наемными работниками – система социального партнерства. Утвердился институт постоянно действующих органов этой системы – российская и региональные трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений Республики Саха (Якутия) создана в 1992 году, согласно Указу Президента РС(Я).1
[72] 3 Ее основными целями были содействие проведению экономических реформ и обеспечение гражданского согласия.
Трехсторонние договоренности о совместных действиях в социально-экономической области находят свое отражение в заключенном на два года республиканском (региональном) соглашении между Правительством РС (Я), Федерацией профсоюзов РС (Я) и республиканскими объединениями работодателей (предпринимателей).
Одним из важнейших направлений государственной социальной политики Республики Саха (Якутия) является развитие системы социальной защиты населения.
В 90-е годы ХХ века в республике была создана достаточно стройная система социальной защиты, обеспечения населения государственными социальными гарантиями. Новая региональная социальная политика позволила значительно увеличить размеры социальных выплат по сравнению с общероссийскими социальными выплатами.
Можно предположить, что социальная защита слабозащищенных нетрудоспособных слоев граждан республики реализовывалась в двух основных направлениях:
- предоставление социальных выплат и компенсаций лицам, имеющим право на льготы;
- оказание натуральной и материальной помощи особо нуждающимся одиноким и престарелым гражданам, многодетным, неполным семьям, а также попавшим в экстремальную ситуацию гражданам.
В рассматриваемый период издано порядка 110 указов и распоряжений по социальной защите ветеранов войны, инвалидов, детей-сирот, многодетных и неполных семей, студентов и других слабозащищенных категорий населения республики.
Таким образом, можно констатировать, что в начале реформирования всей российской социально-экономической и политической системы Правительству Республики Саха (Якутия) удалось обеспечить стабильность в обществе, предотвратить существенное понижение жизненного уровня населения.
С 2000 года ситуация вокруг социальной политики начала кардинально меняться. Во-первых, обозначился серьезный экономический рост (сначала в сырьевых, а затем и перерабатывающих отраслях). Как следствие, во-вторых, начали расти усредненные показатели доходов населения. В-третьих, новое политическое руководство страны заявило о необходимости очередного этапа реформ. В их числе оказалась пенсионная реформа и реформа системы социального страхования в целом.
Однако все эти изменения не смогли обеспечить существенных системных сдвигов в социальной политике. Как указывают российские исследователи, причин тому несколько:
1. Реформы в социальной сфере так и не стали приоритетными в деятельности государства. Основное внимание уделялось поддержанию стабильности финансовой системы, реформе естественных монополий, дебюрократизации экономики. Единственным социальным направлением, по которому началось реальное движение, стала пенсионная реформа.
2. Неразбериха в разграничении полномочий в сфере социальной политики и ее финансового обеспечения между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением.
3. Институты гражданского общества (неправительственные организации, профсоюзы, объединения работодателей) из-за своей общей слабости оказались неготовыми к формированию собственных конструктивных предложений в сфере социальной политики.
4. Экспертное сообщество оказалось сильно ослабленным из-за отсутствия притока молодых кадров, которые предпочитают заниматься финансовыми и экономическими вопросами, а также из-за косности системы высшего образования, не готовящей специалистов по социальной политике.
5. В деятельности политических партий, органов законодательной власти превалировал популизм (требования радикального повышения зарплат, пенсий, пособий, объемов финансирования образования, здравоохранения, культуры), мало было реальных дел.
6. Отсутствовал полноценного диалог между субъектами, формирующими социальную политику, что предопределило недостаточность идей и конструктивных предложений.1
[73] 4
Апогеем складывающихся новых отношений в сфере социального развития стало принятие 22 августа 2004 года нового Федерального закона № 122-Ф3.1
[74] 5 Этот документ определил совершенно иные механизмы взаимодействия между федеральными, региональными и местными органами власти в решении социальных проблем населения. По сути дела, данный законодательный акт послужил началом открытия нового этапа в становлении социального государства в России, предполагающего сокращение многих социальных программ и передачу основной массы ответственности за социальное благополучие граждан региональным органам государственной и муниципальной власти.
Объективными причинами столь радикальных перемен в социальной жизни были:
- во-первых, популистские законы, принятые в 1994-2004 годах, наложили на государство выплату льгот различных социальных компенсаций в год на общую сумму около 6 трлн рублей. Началась полоса судебных исков, и государству негде было взять такую сумму, поскольку весь годовой бюджет составлял около 3 трлн рублей. Необходимо было избежать острой социальной напряженности. В связи с этим была проведена инвентаризация социальных обязательств государства, их упорядочивание и монетизация, т.е. перевод на рыночные механизмы.
- во-вторых, на бумаге льготы были, но реально они не обеспечивались. Для повышения уровня жизни требовалась адресная и фактическая помощь государства.
Еще никогда, пожалуй, социальные реформы не проводились столь стремительно и масштабно. Одним законом внесены изменения более чем в 150 федеральных законов. В частности, коренным образом изменилась установленная до того в Российской Федерации система социальной защиты населения, включая предоставление социальных льгот, гарантий и компенсаций. Вносимые изменения коснулись также вопросов обороны и безопасности государства, науки и культуры, организации и функционирования систем образования и здравоохранения, деятельности судов и иных правоохранительных структур и др.
Следствием этого является передача на уровень субъектов РФ не просто финансирования, а в большинстве случаев и правового регулирования социальной защиты (по терминологии Закона № 122-ФЗ - социальной поддержки) отдельных категорий граждан. Методологически это вызывает сомнение, поскольку даже в отсутствие какого-либо умысла возможны (и допустимы, так как нет регулирования на федеральном уровне) существенные расхождения в перечне социальных гарантий, которые будут предоставляться гражданам, относящимся к одной и той же «льготной» категории законодательством различных субъектов РФ в зависимости от финансового положения этих субъектов и иных обстоятельств. А между тем ст.19 Конституции РФ гарантирует всем гражданам равенство перед законом, а также равенство прав и свобод, в том числе независимо от места жительства и иных обстоятельств.
Принципиальный посыл 122-го закона - сохранение существовавшего уровня социальной защиты граждан, имеющих право на льготы, которые будут предоставляться в форме денежной выплаты.
При переводе натуральных льгот в денежную форму субъекты федерации не имеют права уменьшать совокупный объем их финансирования или ухудшать условия предоставления (преамбула и п. 2 ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ). При этом субъекты РФ не принуждаются к монетизации тех льгот, за которые они теперь отвечают: 122-й закон не содержит требования об обязательности замены. Таким образом, на региональном уровне возможность предоставления льгот в натуральной форме сохранилась.
На наш взгляд, в рассматриваемом законе серьезные сомнения вызывают два момента.
Первый связан с требованием об оценке объема финансирования ранее предоставлявшихся льгот и сохранении уровня гарантий. Оно адресуется исключительно регионам, центр остается как бы в стороне. По-видимому, это и стало одной из причин того, что Правительство Российской Федерации не представило Федеральному Собранию детального обоснования размеров единовременных денежных выплат для отдельных категорий населения.
Второй вытекает из возможного толкования ст. 153 в том смысле, что на региональном уровне объем финансирования выплат по льготам не может быть уменьшен, однако он необязательно должен увеличиваться в соответствии с темпами инфляции. Во всяком случае такого требования 122-й закон не содержит, что может привести к снижению уровня социальной защиты граждан.
Очевидно, что данный законодательный акт требует серьезной доработки, включая уточнение его положений, устранение правовых лакун и т.д. Не зря некоторые эксперты считают, что если бы федеральные органы власти представляли себе объем и характер ответственности, которые возлагает на них в социальной сфере население, редакция этого закона должна была быть существенно иной.1
[75] 6
Опросы, проводимые российскими исследователями показывали, что большинство россиян (65%) рассматривали льготы как государственную поддержку тех, кто в ней нуждается.1
[76] 7 Так, при ответе на открытый вопрос: «Как Вы понимаете выражение «социальные льготы»?» - люди говорили о жизненно важном значении льгот для неимущих и в целом для слаборесурсных групп – ветеранов, инвалидов, многодетных семей и т.д. Наиболее часто неденеджная поддержка этих категорий населения понимается как безусловная обязанность государства, одна из главных его функций.
В связи со сказанным неудивительно, что самое первое и самое эмоциональное прочтение оснований реформы сводились к формуле: «государство отказывается помогать социально незащищенным гражданам, тем самым абстрагируясь от решения вопросов социальной сферы в целом».
Если говорить о сегодняшних оценках и сегодняшнем восприятии реформы социальных льгот российскими гражданами, можно утверждать, что ситуация принципиальным образом не изменилась.
Вышесказанное можно проиллюстрировать несколькими цифрами проведенного опроса (табл. 5).1
[77] 8
Таблица 5
Ответы на вопрос: «Как Вы считаете, кто в большей степени должен отвечать за решение перечисленных проблем?» (в %)
| Сферы ответственности: | Предприниматель | Профсоюзы | Государство | Сами работники |
| Трудовая занятость | 10,6 | 7,3 | 65,2 | 16,9 |
| Достойная заработная плата | 28,5 | 9,5 | 57,0 | 5,0 |
| Предоставление отпуска | 23,4 | 27,7 | 45,6 | 3,3 |
| Условия и охрана труда | 20,5 | 33,0 | 44,1 | 2,4 |
| Профессиональный рост | 17,3 | 6,4 | 24,1 | 52,3 |
| Медицинское страхование | 11,6 | 12,6 | 72,8 | 3,1 |
| Пенсионное обеспечение | 5,8 | 6,9 | 84,9 | 2,4 |
| Жилищная проблема | 5,8 | 4,8 | 76,1 | 13,3 |
| Соблюдение трудовых и социальных прав | 12,0 | 25,9 | 59,0 | 3,2 |
Из полученных данных видно, что именно на государство большая часть граждан России - жителей Республики Саха (Якутия) возлагает ответственность за решение вопросов социальной сферы. Исключение составляют вопросы профессионального роста. При этом необходимо иметь в виду, что для граждан большее значение имеет установление государственной властью определенных правил игры в соответствующей сфере и контроле за их соблюдением, нежели в непосредственном прямом регулировании. Кроме того, если в какой-либо из указанных сфер социального развития, за которую, по мнению россиян, обязано нести ответственность государство, начинают происходить серьезные сбои, то вина за это в их глазах ложится на центральные органы государственной власти. При этом законы и нормы, регулирующие распределение компетенций, не имеют особого значения, поскольку «Центр» либо задал ошибочные «правила игры», либо не обеспечил их нормальное соблюдение.
Следует отметить, что позиция населения о необходимости государственного присутствия в социальной сфере многими учеными рассматривается как патернализм.
Кроме того, определяющая роль федеральных органов государственной власти связана с той социокультурной моделью взаимоотношений государства, общества и личности, которая господствует в национальном сознании. В соответствии с данной моделью общественные интересы выше частных, а государство является лишь инструментом реализации общезначимых интересов и потребностей. Другими словами, для граждан не те или иные группы индивидов должны в борьбе друг с другом уметь отстаивать свои интересы, а государство как выразитель общих интересов должно, принимая во внимание интересы отдельных личностей и социальных групп, на базе общественного консенсуса проводить политику, направленную на благо народа как единой общности.
Если обществу это необходимо, то все его члены должны проявлять к государству максимальную лояльность и признавать за ним право вмешиваться в их частную жизнь, а власть со своей стороны должна о них заботиться.
Готовность государства к такой заботе и ее реализация – основа всей этой системы отношений, легитимности власти государства и встречной готовности граждан выполнять требования власти, их «послушания». Соответственно социальная функция государства всегда будет доминировать над экономической в рамках этой модели отношений, ведь этот симбиоз строится на ответственности сильного (государства) за слабого (отдельного человека) при одновременном праве навязать ему свою волю.
Это, безусловно, совершенно иная модель взаимоотношений личности и государства, а также роли государства в развитии социальной сферы, нежели существующая в других развитых странах, где государственная власть заботится не об абстрактном «благе для всех», а выступает в качестве гаранта реализации, прежде всего, социальных прав личности. Доминирующая в сознании наших граждан социокультурная модель противоречит реализации в России неолиберальной социальной политики государства основанной исключительно на «адресной помощи» наиболее нуждающимся. Но при этом она очень хорошо сочетается с идеей социального государства, для которого экономическая эффективность не является самоцелью, а лишь средством для удовлетворения материальных и духовных потребностей населения.
Поэтому главной задачей социальной политики такого государства является вовсе не раздача благ, а прежде всего обеспечение условий для свободной самодеятельности и самореализации личности, способной создавать эти блага и самостоятельно позаботиться о себе и своих близких.
Как уже отмечалось, трансформация социально-политической системы российского государства в 1990-е годы поставила вопрос о необходимости выбора новой социальной модели и формирования качественно новых социальных институтов. Несмотря на преобладание в российском социуме патерналистских настроений, современная социальная политика все дальше отходит от принципов, базирующихся на уравнительных подходах в предоставлении социальных гарантий.
Так, например, предпочтения опрошенных граждан по вопросу выбора оптимальной социальной модели выглядят следующим образом (табл. 6):
Таблица 6
Ответы на вопрос: «Какой должна быть роль государства в сфере социального развития?»
| Варианты ответов | % |
| Государство не должно вмешиваться в жизнь граждан, каждый рассчитывает только на себя | 2,4 |
| Государство должно помогать только слабым и беспомощным | 10,9 |
| Государство должно обеспечить всем гражданам определенный минимум, а кто хочет получить больше, должен добиваться этого сам | 53,5 |
| Государство должно обеспечить полное равенство всех граждан (имущественное, правовое, политическое) | 32,6 |
| Затруднились ответить | 0,6 |
