«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФГАОУ ВПО «СЕВЕРО-ВОСТОЧНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ...»
Как видно из табл. 10, основное количество обращений посвящено вопросам улучшения жилищных условий. При этом основными проблемами являются переселение из ветхого аварийного жилья, обеспечение жильем отдельных категорий граждан и работников бюджетной сферы и пр. Значительное число обращений касается проблем социального и пенсионного обеспечения, оказания материальной помощи и т.д. Уверенно увеличивается количество гражданских обращений по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, в которых отражаются, прежде всего, претензии граждан к работе коммунальных служб и качеству обслуживания.
Таким образом, указанные формы сотрудничества власти и НКО являются подтверждением того, что в основе деятельности лежит стратегически важное понимание ее системности: обеспечение партнерства между институтами политической власти и обществом, что является одним из важнейших требований управления в условиях демократии. Сегодня формируется достаточно устойчивое понимание того, что реальные шаги по обеспечению открытости власти для самой власти являются важным политическим ресурсом.
В заслугу нынешнего руководства республики можно поставить то, что в результате создания системы взаимодействия с общественностью объективно сложились предпосылки возникновения в республике нового ресурса – общественного капитала. При этом основными элементами общественного капитала являются следующие факторы: власть стремится установить четкие «правила игры»; общество характеризуется развитостью гражданских институтов и наличием эффективных форм взаимодействия с властью, в том числе процедур выявления и согласования интересов; наблюдается рост доверия населения к власти.
Для Республики Саха (Якутия) сегодня этот ресурс становится одним из ключевых, на который разумно делается ставка. Характерным является то, что в регионе объективно складывается ситуация, когда основные элементы общественного капитала становятся системными и составными частями всей системы управления. Происходит осознание важности учета ресурса социального капитала как на государственном, так и на муниципальном уровнях.
Так же как и в других субъектах РФ в Якутии внедряются инновационные механизмы межсекторного социально-политического взаимодействия.
Процедурные механизмы взаимодействия аккумулируют правила выстраивания взаимоотношений организующих гражданское общество институтов и политической власти при решении определенного класса социальных задач. В 2003 году был подписан вышеуказанный Договор о взаимодействии власти и общества между региональными отделениями политических партий, общественными объединениями, Государственным Собранием (Ил Тумэн) РС (Я) и Президентом РС (Я). Документ носит программный характер, содержащий цели, задачи и основные механизмы партнерских отношений.
Также примером процедурных механизмов, с помощью которых возможно отстаивание интересов НКО, является созданный в 2002 году Общественно-консультативный совет при Президенте РС (Я). В его составе представители 47 общественных объединений республики, в том числе региональных отделений всероссийских политических партий, представители органов государственной власти республики. Совет обеспечивает широкое участие общественно-политических сил в реализации механизма влияния на принятие и претворение в жизнь государственных политических решений.
К примеру, в 2009 году на заседаниях Общественно-консультативного совета при Президенте Республики Саха (Якутия) рассматривались такие важные вопросы, как Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год, состояние и поддержка развития среднего и малого предпринимательства в РС (Я), реализация плана действий по снижению негативных последствий финансового кризиса на экономику Якутии; молодежная политика республики, реализация государственной целевой программы «Социально-экономическое развитие села РС (Я) на 2007-2011 гг.», перспективы развития профессионально-технического образования в Республике Саха (Якутия) и др.
Полезным механизмом консультаций органов представителей власти в гражданским обществом является общественная экспертиза «социальных» законопроектов. Возможности для некоммерческих общественных организаций или активных граждан для участия в процессе принятия решений или выступления в качестве экспертов расширяются, представители общественных структур приглашаются для работы в комитетах, общественных советах и рабочих группах, занимающихся широким кругом вопросов. Также некоммерческие организации включены в долгосрочное стратегическое планирование. Важным направлением вовлечения некоммерческих общественных организаций в жизнь местных сообществ становится экспертиза программ, осуществляемых на средства бизнес-структур.
К группе процедурных механизмов, реализуемых в Якутии, также относятся и общественные (парламентские) слушания. Развитие инфраструктуры как часть инвестиционной деятельности невозможно без согласования интересов бизнеса с интересами населения. И сегодня некоммерческие общественные организации, имеющие определенный опыт, а также связи с населением, становятся важным участником такого рода процессов.
Также активное взаимодействие институтов политической власти и НКО в Якутии нередко принимает и несколько иные формы. Так, более ранней стадией и менее определенной по задачам разновидностью переговорных площадок являются круглые столы и семинары. Эта процедура позволяет ставить и совместно обсуждать проблемные темы, не имеющие пока своего политического, правового или социально-технологического разрешения. Проведение данных мероприятий безусловно содействует поиску таких решений.
Организационно-структурные механизмы определяются тем, что властные политические институты совместно с гражданскими объединениями, функционирующими на той же территории, создают новую структуру, которой делегируется часть функций по решению социально значимых задач через вовлечение граждан и общественных инициатив при финансовой поддержки со стороны органов политического управления. Примером могут являться созданные в республике Союз женских организаций, Союз детских общественных объединений, Фонд развития малого предпринимательства в РС (Я) и др. Так, например, Союз детских общественных объединений РС (Я) включает более 500 детских общественных организаций, объединяющих около 100 тысяч детей и взрослых. Основная цель Союза – через самоактуализацию, саморазвитие личности ребенка, через приобщение к значительным социокультурным ценностям, через включенность в социально значимую деятельность - воспитание патриота, гражданина своей Родины. При этом финансирование Союза детских общественных объединений РС (Я) осуществляется напрямую из республиканского бюджета. Указанная поддержка осуществляется на основании принятого еще в 1995 году Постановления Правительства РС(Я) «О государственной поддержке детских общественных организаций».8
[144]
Таким образом, опыт внедрения организационно-структурных механизмов взаимодействия властных институтов и НКО в Республике Саха (Якутия) также указывает на приоритетную роль политической власти в этом процессе.
Социально-технологические механизмы основываются на социально-политической технологии, созданной некоммерческими общественными институтами и выгодно отличающейся по эффективности использования средств и качеству результатов от иных технологий или подходов, применявшихся государственными или муниципальными учреждениями. Это во многом обусловлено высокой квалификацией участников некоммерческого сектора, где сосредоточен большой интеллектуальный потенциал. Опыт, квалификация и непосредственный контакт с населением позволяют им наиболее оперативно и точно выявлять острые социальные проблемы и находить незатратные и эффективные пути их разрешения. Так, например, поддержку власти и широкое применение в Якутии нашла технология проведения программ и проектов в рамках добровольческого молодежного движения. С 2001 года активно работает молодежное движение «Волонтер», созданное по инициативе правительства республики.
Хотя сегодня задача оказания всесторонней поддержки деятельности некоммерческих организаций названа в числе приоритетов региональной политики, до сих пор региональные негосударственные агенты рынка социальных услуг пользуются лишь разовой поддержкой.9
[145]
Причиной этого является отсутствие на общефедеральном уровне рациональной и последовательной политики в сфере социального развития. При этом и на уровне регионов механизмы включения общественных некоммерческих структур в систему социального обслуживания не сформированы.
Доминирование государственного управления в социальной сфере РС (Я) до сих пор остается приоритетным. Система социальной защиты региона представлена, в основном, не всегда эффективными государственными институтами, они более финансово и ресурсно обеспечены, находятся в структуре государственной и муниципальной власти. Это объясняется и тем фактом, что распределение средств на социальные нужды в большинстве случаев носит неконкурсный характер.
Тем не менее в Республике Саха (Якутия) идет процесс внедрения конкурсных механизмов взаимодействия некоммерческих объединений с институтами власти. Общественные организации Якутии ежегодно принимают активное участие в федеральных грантовых конкурсах. В 2008 году гранты Общественной палаты РФ получили 6 республиканских общественных организаций – некоммерческая организация Фонд поддержки коренных малочисленных народов Севера «Норд-Сир», общественная организация «Аборигенка», благотворительный фонд - Организация информационной поддержки «Праздник жизни», Союз женских организаций РС (Я), Республиканская общественная организация «Ассоциация эвенков Республики Саха (Якутия)», автономная некоммерческая организация «Союз ветеранов «Ньурбакан».
Особое место в этой группе механизмов, как и в самой системе партнерства властных структур и НКО в сфере социального развития, занимает понятие «социальный заказ». В Республике Саха (Якутия) некоторые аспекты выстраивания взаимоотношений власти и некоммерческих общественных организаций в рамках государственного социального заказа отражены в республиканском законе «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления РС (Я) с общественными объединениями», а также в других нормативно-правовых актах.1
[146] 0
В соответствии со статьей 6 данного закона размещение социальных заказов производится заказчиками целевых программ РС (Я), целевых программ муниципальных образований РС (Я) на основе результатов конкурсов на размещение социальных заказов для реализации целевых программ, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления республики.
Таким образом, в Якутии социальный заказ строится на использовании программно-целевого подхода, т.е. формировании системы плановых решений социальных проблем с использованием целевых программ; принципе конкурсности в привлечении дополнительных ресурсов.
Так, например, в течение ряда лет Комитетом по делам семьи и детства при Президенте РС (Я) при взаимодействии с общественными некоммерческими организациями проводится конкурс программ и проектов для включения в республиканские программы по семейной социальной и молодежной политике.
При этом необходимо иметь в виду, что бюджетное финансирование социального заказа совсем не означает, что этот заказ в полном объеме должны реализовывать государственные и (или) муниципальные институты управления. Более целесообразным является конкурсное распределение имеющихся средств для его выполнения. То есть проведение конкурсных мероприятий на получение права реализации заказа в целом или его отдельных частей. Это позволяет выбрать тех, кто эффективнее и качественнее справится с выполнением сформулированного социального заказа.
За счет конкурсного размещения социального заказа институты политической власти получают возможность определить организации, способные лучше выполнить его. Лучше - означает выполнение заказа при меньшем объеме финансирования по сравнению с первоначально планируемым, что сэкономит государственные средства, либо предоставление за те же деньги большего объема услуг или обеспечение более высокого качества. Как раз независимые некоммерческие организации являются более эффективными, чем государственные и муниципальные учреждения, и тем самым обеспечивают более эффективное использование государственных средств.
Так, например, Министерством по молодежной политики РС(Я) реализуются конкурсные программы на соискание грантов Президента Республики Саха (Якутия) на лучший молодежный проект социально-экономического развития. При этом гранты, как правило, не используются на покрытие операционных расходов организации, а предназначены для финансирования конкретного проекта, который соответствует программным целям правительства и в силу этого считается имеющим публичную ценность.
По мнению некоторых экспертов, затраты на организацию и проведение конкурсов социальных заказов значительно превышают получаемые выгоды. Кроме того, поиск эффективных исполнителей в отличие от коммерческих заказов не может привлечь значительного количества исполнителей, в социальной сфере они все, как правило, хорошо известны, и конкуренция здесь практически отсутствует.1
[147] 1
Вместе с тем, развивая гражданское участие в решении социальных проблем, можно не только решать проблемы, но и вовлекать в эту деятельность тех, кому эти проблемы являются наиболее близкими. Таким образом можно привлечь значительные силы людей, заинтересованных и неравнодушных, а также ресурсы тех организаций, которые примут участие в реализации социальных инициатив и проектов.
Однако отсутствие федерального и республиканского законов о государственном социальном заказе негативно влияет на порядок разработки, утверждения и выполнения тех или иных социальных программ. Отсутствие надлежащей нормативно-правовой основы и несистемный подход к этой работе придают данному процессу хаотичный характер. Не отработан и затруднен механизм контроля за исполнением утвержденных программ. Сложно удается выявить наиболее приоритетные социальные нужды, а также редко достигается обеспечение программ требуемыми ресурсами.
Как правило, исполняются немногие социально значимые проекты, финансирование которых предусмотрено в республиканских или муниципальных бюджетах на очередной финансовый год. Но чаще важнейшие программы в социальной сфере не всегда выполняются.
Таким образом, принятие региональных законодательных актов или муниципальных положений о социальном заказе позволит:
- упорядочить процедуру разработки и реализации социальных программ;
- создать необходимую правовую основу для формирования, размещения и исполнения социальных заказов на конкурсной основе путем заключения государственных контрактов с организациями, представившими лучшие заявки;
- закрепить системный подход к реализации целевых социальных программ;
- повысить эффективность использования бюджетных средств, выделяемых для решения проблем социального развития;
- разграничить функции заказчиков и исполнителей социальных программ, повысив ответственность последних за целевое расходование средств;
- расширить ресурсную базу целевых социальных программ путем вовлечения в их реализацию широких слоев населения, бизнес-структур, общественных некоммерческих объединений, которые могут выступать как инициаторами, так и исполнителями государственных социальных заказов;
- обеспечить привлечение частных инвесторов (бизнеса) для финансирования местных социальных программ.
Как уже отмечалось, активное участие бизнеса в реализации социальных проектов, программ и в оказании благотворительной помощи связано с новым пониманием роли бизнеса в обществе.
В настоящее время в Республике Саха (Якутия) идет интенсивная работа по разработке и дальнейшему принятию проекта республиканского закона «О социальной ответственности бизнеса».1
[148] 2 Данный законопроект предусматривает взаимодействие в сфере экологии, стимулирование ориентированных на охрану окружающей среды мероприятий, сохранение объектов действующего производства, развитие и техническая модернизация производственных мощностей, содействие в ликвидации неблагоприятных последствий, вызванных воздействием природных и климатических факторов и многое другое. Принятие закона позволит организовать проведение комплексной оценки воздействия объектов промышленного освоения природных ресурсов на уклад и условия жизни местного населения, проведения дополнительных природоохранных мероприятий, установления параметров компенсации материального ущерба, нанесенного в результате деятельности предприятий. При этом главная суть партнерства, конечно, заключается в его добровольности.
Также соглашения могут оговаривать вопросы создания новых рабочих мест и содействия занятости населения, дополнительных льгот высвобождаемым работникам, повышения уровня квалификации работников, профилактического лечения и оздоровления работников, строительства социальных объектов, жилья.
В Якутии на сегодняшний день уже наработана практика заключения соглашений с крупными компаниями о социально-политическом сотрудничестве в сфере решения вопросов социальной сферы.
Так, например, действующей на территории республики акционерной компании «АЛРОСА» разработан и реализуется план социально-экономического развития, который включает в себя ряд направлений, такие как:
- «Жилье» - программа, в рамках которой обеспечиваются жильем вновь нанимаемые сотрудники, улучшаются жилищные условия, в том числе неработающих пенсионеров. В 2005 году на эти цели компания выделила 162 млн рублей, а компенсация выплаты сотрудникам, выезжающим из районов Крайнего Севера, составили более 1 млн. рублей. Кроме того, оказывается содействие муниципальным жилищным программам: в 2006 году на эти цели было израсходовано свыше 350 млн. рублей.1
[149] 3
- «Здоровье» - оплата лечения сотрудников и содержание принадлежащих компании лечебных учреждений: 350 млн рублей направляется на медицинское обслуживание, 280 млн рублей – на летний отдых и санаторно-курортное лечение.1
[150] 4
Успешно реализуется договор о сотрудничестве региональных властных структур с ОАО «Сургутнефтегаз», в соответствии с которым предусмотрено финансирование строительства факультета по подготовке специалистов нефтяной и газовой промышленности, трудоустройство жителей Ленского района Якутии, имеющих соответствующую квалификацию, строительство жилья и социальных объектов, автодорог и пр.
Социально ответственный бизнес также может делать инвестиции в инфраструктуру той территории, на которой расположены его предприятия. Ряд крупных и средних бизнес структур Якутии оказывают материальную помощь детским дошкольным учреждениям, реабилитационным центрам, школам, детским домам, а также перечисляет средства на развитие улусов (районов) республики. Только в 2008 году акционерной компанией «Якутскэнерго» привлечено для попечительской деятельности 37 млн рублей, из них на укрепление материально-технической базы учреждений образования – 19 млн руб., профориентационные мероприятия, производственные практики учащихся и студентов – 10,5 млн рублей.1
[151] 5
Более того, в Республике Саха (Якутия), как и в ряде субъектов РФ крупные и средние компании и предприятия также идут по пути создания совместных объединений для реализации тех или иных социальных проектов. Так, например, с 2000 года в республике действует общественная организация – Ассоциация попечительских советов учреждений образования, основной целью, которой является решение в рамках национального проекта проблем образования посредством привлечения бизнес-структур. Деятельность подобного рода учреждений основывается на непосредственном взаимодействии с государственными институтами и указывает на формирование и развитие корпоративной благотворительности.
Таким образом, выстраивая отношения с властью посредством функционирования указанных механизмов, некоммерческие общественные организации Якутии обеспечивают выполнение гарантированных государством прав, позволяют формулировать и отстаивать коллективные интересы, оказывают востребованные социальные услуги.
Тем не менее на основе анализа форм и механизмов социально-политического партнерства можно утверждать, что в Республике Саха (Якутия) наблюдается устойчивая тенденция выстраивания четкой структурированной системы межсекторного взаимодействия, основанной на налаживании конструктивного взаимного сотрудничества всех трех основных ее акторов – политической власти, некоммерческого сектора, бизнеса (рис. 2).
Рис. 2. Система межсекторного социально-политического взаимодействия в РС(Я)1
[152] 6
В связи с этим, учитывая позитивный настрой и желание субъектов вступать во взаимодействие, целесообразным будет обобщить разносторонние векторы деятельности власти, бизнеса и институтов некоммерческой самоорганизации граждан Республики Саха (Якутия) в комплексную систему межсекторного социально-политического партнерства. Функционирующие в республике нормативные и структурные механизмы послужат предпосылкой к ее созданию.
Помощь данному процессу должна оказать инфраструктура межсекторного партнерства. В нее входят уже существующие рабочие группы; разнопрофильные коллегии республиканских министерств и ведомств; общественные центры поддержки некоммерческих общественных организаций; предприятия и организации различных форм собственности, вовлеченные в реализацию межсекторных социальных программ; средства массовой информации, информирующие население о деятельности общественных и государственных институтов социальной политики.
Развитие комплексной системы межсекторных социально-политических взаимодействий на уровне субъекта РФ предусматривает наличие следующих этапов:
1) координация со стороны органов власти и привлечение к системе взаимодействия некоммерческих организаций и регионального бизнеса, разработка и подписание соответствующего соглашения. Его основная цель - закрепление на правовой основе стратегии, приоритетных направлений и механизмов межсекторного взаимодействия в регионе, а также критериев его эффективности, обязательств сторон по реализации взаимодействия в различных сферах развития региона. Стратегическая часть документа действует на период до 5 лет, а обязательства сторон принимаются ежегодно с учетом изменения ситуации в регионе;
2) создание на каждом административном уровне (региональном, местном, профильном) межсекторных рабочих групп. Обеспечение более широкого участия в действующих межсекторных структурах и в составах коллегий республиканских министерств и ведомств, администраций городов и районов представителей профильных общественных организаций и бизнес-структур. Совместная разработка программ социального развития региона, социальных проектов коммерческих структур;
3) оценка качества услуг, предоставляемых НКО, и пересмотр региональной политики в социальной сфере с введением новых эффективных конкурсных механизмов взаимодействия. В частности, целевые социальные программы могут быть разделены на три вида: а) программы, полностью реализуемые властью; б) программы, которые могут реализовываться совместно с властью, НКО и бизнесом; в) программы, которые могут быть полностью выполнены НКО на основе их победы в конкурсе социальных проектов;
4) данные конкурсы целесообразно проводить через специально созданные структуры. В качестве такой структуры предлагается модель фонда местного сообщества, который создается по инициативе региональной власти при участии ведущих предприятий республики. На конкурсы могут быть вынесены как некоторые целевые социальные программы региона, так и непосредственно утвержденные в рамках конкурса актуальные социальные направления. Средства бизнес-доноров могут быть предоставлены НКО в рамках конкурса и как именные гранты. Фонд, согласно региональным законам, устанавливает принципы и регулирует порядок конкурсов, в том числе вопросы обеспечения информирования участников и прозрачности процедур, а также обязательного публичного аудита использования грантов.
5) развитие и поддержка в Республике Саха (Якутия) экспертной деятельности некоммерческих организаций. Приглашение активистов третьего сектора для работы в комитетах, общественных советах и рабочих группах по оценке законодательства в социальной сфере. Включение некоммерческих организаций в долгосрочное стратегическое планирование. Проведение экспертиз программ регионального бизнеса, согласования интересов бизнеса с интересами населения. Сегодня экспертные некоммерческие организации, имеющие опыт и знание региональных процессов, должны стать важными участниками процесса гармонизации социальных отношений в регионе;
6) пропаганда средствами массовой информации общественных инициатив, объединений и иной самодеятельной активности граждан. Создание при властных структурах служб по связями общественностью и СМИ. Исследования показывают, что там, где уже функционируют подобные службы, информированность и взаимопонимание властных структур и населения заметно возросли;
7) законодательное закрепление технологий межсекторного взаимодействия в нормативно-правовой сфере, соответствующих стратегиях и концепциях. Комплексная модель межсекторного взаимодействия должна быть закреплена в системе стратегических нормативно-правовых документах региона;
8) оценка эффективности и мониторинг развития системы взаимодействия. Этот этап предполагает не только отслеживание обратной связи по реализации межсекторных проектов и программ, но и поиск идей, инновационных технологий, которые в дальнейшем будут снова закладываться в соответствующие стратегии, прописываться в соглашениях и апробироваться на практике.
Предложенная модель межсекторного взаимодействия в регионе в отличие от традиционных подходов позволит:
- сформировать и реализовать интерактивную и адресную гражданскую социальную политику, обеспечить связь государственного управления с интересами общества;
- гарантировать адекватную социальную базу управленческих решений, повысить адресность социальных услуг;
- перейти к новой стратегии управления государства в сфере социального развития, когда институты государственной власти выполняют координирующие и медиаторные, а не исполнительно-распорядительные функции;
- достичь максимальной эффективности инвестиций в социальную сферу за счет привлечения трудовых ресурсов граждан и средств бизнеса;
- создать в сфере предоставления социальных услуг дополнительные рабочие места, перевести часть трудовых ресурсов из материального производства в социальную сферу;
- решать острые социальные проблемы силами НКО, в особенности там, где государство не способно или не успевает реагировать на вызовы времени;
- снизить потребности в социальной помощи за счет преодоления иждивенческого мышления и поведения;
- в целом постепенно перераспределить социальную ответственность между региональной властью, работодателями и производством; гражданами и их объединениями.
Таким образом, обобщая выводы данного параграфа, можно констатировать, что:
- во-первых, в Республике Саха (Якутия) наблюдается устойчивая тенденция выстраивания структурированной определенным образом системы межсекторных взаимодействий, основанных на налаживании конструктивного взаимного сотрудничества всех трех основных ее акторов – политической власти, некоммерческого общественного сектора (НКО), бизнес-структур;
- во-вторых, превалирование государственной формы управления в сфере социального развития Республики Саха (Якутия) до сих пор остается приоритетным. Институты политического управления республики ставят задачу организовать участие некоммерческого общественного сектора в обеспечении социальной сферы, что выражается в принимаемых властью политических решениях;
- в-третьих, в Республике Саха (Якутия), как и по России в целом, сложилась разнообразная практика форм и механизмов межсекторного социально-политического партнерства. Исследование показало, что в Якутии, как и в других субъектах Дальневосточного федерального округа РФ, в основном, внедряются конкурсные, организационно-структурные, процедурные механизмы межсекторного взаимодействия. Однако зачастую распределение ресурсов и средств на реализацию различных социальных программ и проектов носит неконкурсный характер;
- в-четвертых, корпоративная социальная ответственность в РС (Я) характеризуется тем, что инвестирование региональных социальных мероприятий и проектов осуществляется, в основном, крупными промышленными компаниями и предприятиями. Мелкий и средний бизнес в системе межсекторных взаимодействий РС (Я) практически не представлен. Благотворительная деятельность, а также финансирование НКО являются для представителей бизнеса их личными инициативами. Более того, финансирование отдельных социальных мероприятий и организаций со стороны компаний и предприятий является бессистемным. Анализ показывает, что некоммерческие общественные организации и объединения, напротив, отличаются более продуманной стратегией действий, контролем финансовых расходов, осуществляют экспертное обеспечение в социальной сфере и, следовательно, могут являться партнерами бизнес-структур в решении проблем социального развития региона.
2.3. Институт Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана) в РС (Я) как медиатор в системе межсекторных социально-политических взаимодействий
Становление и развитие социального правового государства и гражданского общества предполагают наличие государственных институтов, направляющих свою деятельность, как на решение общезначимых социальных вопросов, так и на реализацию частных гражданских интересов посредством выполнения арбитральных и медиаторных функций в системе взаимодействия власти и общества по соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о государственных правозащитных организациях (институтах) – комиссиях по правам человека, создающихся при главе государства или региональных структурах исполнительной власти, а также об институте Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана).
При этом необходимо отметить, что комиссии по правам человека в отличие от института Омбудсмана, являясь общественным органом, в то же время входят в структуру исполнительной ветви государственной власти и выполняют сугубо совещательные и консультативные функции. Что же касается Уполномоченного по правам человека, то данный государственный институт внесудебной защиты является конституционным государственным органом, который независим ни от одной ветви власти и реализует непосредственную защиту граждан на основании их обращений. Омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.1
[153]
Первый Омбудсман как должностное лицо, как посредник, отстаивающий права народа перед королем, появился в Швеции в 1809 году. Затем подобные должности постепенно возникают и в других странах мира. Однако в большинстве государств этот институт сформировался значительно позже, во второй половине ХХ столетия. Сегодня почти в 50 странах действует более 150 различных органов и структур, выполняющих функции Омбудсмана. Во многих странах для обозначения этой должности используются другие названия, например, в Великобритании – Парламентский Уполномоченный по делам администрации, во Франции – Посредник, в Польше - Уполномоченный по гражданским делам, в Румынии и Молдове – Парламентский адвокат и пр. В Российской Федерации эта должность называется Уполномоченный по правам человека.
Роль института Омбудсмана как посредника и медиатора во взаимоотношениях между политической властью и обществом возрастает существенно. Появление института Уполномоченного по правам человека в России свидетельствует о серьезной институциональной попытке укрепить формирующуюся демократическую политическую систему. И это является существенной особенностью стран «третьей демократической волны», для которых институт Омбудсмана оказывается важным механизмом создания «самой публичной администрации, переориентации государственной службы на решение проблем простых людей, на смещение центра тяжести самой политики от «государственного интереса» к правам и интересам каждого человека».2
[154] Выступая своеобразным институциональным посредником между властью и обществом, Омбудсман заведомо попадает в конфликтное поле постоянно актуализирующегося противоречия между суверенностью (монолитностью) государственной власти и плюрализмом интересов гражданской сферы. Между гражданским обществом и государством имманентно присутствует потенциальный конфликт, который является необходимым условием для обеспечения реальной возможности граждан и их объединений контролировать действия правящей элиты и влиять посредством гражданской экспертизы на функционирование государственной вертикали власти.3
[155]
Итак, институт Уполномоченного по правам человека является новым структурным элементом политической системы современной России и получил достаточно широкое развитие. Сегодня действует федеральный Уполномоченный по правам человека (В.П. Лукин), а также региональные уполномоченные в более чем 50 субъектах федерации.
В Республике Саха (Якутия) государственный правозащитный институт был учрежден в 2002 году с принятием соответствующего республиканского закона.4
[156] Якутия стала 22-м субъектом РФ, где был учрежден данный орган внесудебной защиты прав человека.
Уполномоченный по правам человека связан с государственным управлением и находится в определенном соотношении с государственной службой. Вместе с тем Уполномоченный по статусу и функционально занимает особое положение. Этот институт связан с потребностями гражданского общества и функционирует в связи с обращениями граждан.
За более чем семилетний период деятельности к Омбудсману республики и его общественным представителям в городах и улусах (районах) поступило более 11 с половиной тысяч обращений граждан (рис. 3).
Рис. 2. Количество обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в РС(Я) за весь период деятельности5
[157]
Динамика количества поступающих обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в РС (Я) указывает на растущую информированность населения республики о деятельности данного правозащитного института, а также на общий рост уровня политической и правовой культуры.
По категории тематики обращений основную долю составляют заявления, касающиеся жилищных прав (табл. 11). В своих заявлениях граждане указывают на неудовлетворительные жилищные условия и просят оказать содействие в получении жилья.
На втором месте находятся заявления, относящиеся к сфере трудовых прав. Как показывает статистика, граждане жалуются в основном на невыплату заработанных денег, соответствующих расчетов при увольнении, проезда в отпуск, незаконное применение мер дисциплинарного взыскания и пр.
Как видно из приведенных ниже данных, значительная часть граждан вынуждена обращаться к Уполномоченному по правам человека с вопросами, затрагивающими сферу социальной защиты и социального обеспечения.
Таблица 10
Категория тематики обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в РС(Я) по годам6
[158]
| № | Категория тематики обращения | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Всего |
| 1 | Жилищное право | 116 | 222 | 404 | 445 | 563 | 481 | 365 | 2596 |
| 2 | Трудовое право | 67 | 74 | 228 | 236 | 362 | 189 | 224 | 1380 |
| 3 | Право социального обеспечения | 118 | 131 | 124 | 128 | 431 | 144 | 153 | 1229 |
| 4 | Гражданское право | 92 | 124 | 136 | 156 | 182 | 193 | 163 | 1046 |
| 5 | Уголовное право | 62 | 88 | 42 | 79 | 150 | 176 | 196 | 793 |
| 6 | Конституционное право | 49 | 51 | 49 | 67 | 83 | 55 | 73 | 427 |
| 7 | Здравоохранение | 37 | 47 | 56 | 64 | 105 | 53 | 71 | 433 |
| 8 | Исполнение наказаний | 51 | 48 | 34 | 59 | 36 | 48 | 54 | 330 |
| 9 | Семейное право | 11 | 15 | 14 | 16 | 20 | 15 | 17 | 108 |
| 10 | Другое | 240 | 323 | 103 | 640 | 768 | 388 | 508 | 2970 |
| Итого: | 843 | 1123 | 1190 | 1890 | 2700 | 1742 | 1824 | 11312 | |
Таким образом, основная масса поступающих обращений касается вопросов социальной сферы и социального развития региона. Это связано с тем обстоятельством, что катастрофическое падение уровня жизни населения в период 1990-х годов произошло во многом из-за допущенных государством ошибок при проведении реформ. Социальная политика отводилась на второй план и полностью зависела от результатов реформирования экономической сферы. Непоследовательная политика полумер, направленных на преодоление последствий снижения уровня жизни большинства населения, не могла быть эффективной. Лишь в последние годы на фоне относительно успешного развития экономики наметились позитивные изменения в пользу приоритетов социального развития.
Сформулировать общее начало подхода Уполномоченного по правам человека к осуществлению своей деятельности в области защиты прав граждан в сфере социального развития не так легко. Дело в том, что данная сфера является весьма трудной. В ней отражается состояние экономики, законодательства и политики. На нее воздействуют коллективный опыт населения, профсоюзов и заслуга самого работника.
Конституция России провозглашает основные направления социальной политики социального государства: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление гарантий социальной защиты, которые, по существу, являются конституционными обязанностями государства в социальной сфере.
Обобщая свою практику в данной сфере, сам Уполномоченный указывает, что одними из важнейших проблем, возникающих при реализации основных прав и свобод, в том числе и социальных, являются вопросы о сфере их применения, а также об объеме свободы в содержании каждого из прав. Подчеркивается, что конституционные нормы, обращенные к государству, отражают, в основном, опосредованный характер его деятельности в социальной сфере. Не сформулирована четкая и прямая ответственность государства перед человеком и гражданином, а также индивида перед государством.7
[159]
Необходимо сказать, что не все обращения граждан к Уполномоченному по правам человека связаны с реальным нарушением прав и свобод. Однако значительная часть заявлений отражает факты несоблюдения и (или) ущемления прав граждан в различных сферах жизнедеятельности общества (табл. №12).
Таблица 11
Категория нарушенных прав человека в РС(Я) по годам
| № | Категория нарушенных прав человека | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Всего |
| 1 | Социально-экономические права | 124 | 188 | 237 | 472 | 756 | 157 | 344 | 2278 |
| 2 | Гражданские права | 97 | 131 | 124 | 274 | 361 | 69 | 310 | 1366 |
| 3 | Политические права | 14 | 20 | 18 | 21 | 43 | 11 | 48 | 175 |
| 4 | Иные права и свободы | 138 | 177 | 112 | 193 | 210 | 50 | 168 | 1048 |
| Итого: | 373 | 516 | 491 | 960 | 1370 | 287 | 871 | 4868 |
Данные указывают, что нарушение и ущемление прав граждан в большей степени происходят в социальной и экономической сферах. В меньшей степени нарушаются гражданские и политические права.
Основным направлением деятельности Уполномоченного по правам человека является работа с обращениями граждан по восстановлению их нарушенных прав. По результатом этой работы готовятся ежегодные доклады о деятельности, в которых отражаются ее итоги (табл. 12).
Таблица 13
Итоги рассмотрения нарушенных прав человека в РС(Я) по годам в % от общего количества.
| № | Итоги | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
| 1 | Оказана помощь, консультация | 51,7 | 49,7 | 55,8 | 52.1 | 58.3 | 60,9 | 56,4 |
| 2 | Восстановлены | 29,6 | 30,2 | 21,4 | 24,9 | 25.2 | 23,7 | 23,3 |
| 3 | На контроле | 6,1 | 5,4 | 7,7 | 9,4 | 6,5 | 10,7 | 10 |
| 4 | Не обосновано | 7,1 | 8,3 | 10,3 | 14,4 | 3,7 | 2,1 | 4,7 |
| 5 | Не восстановлено | 5,5 | 6,4 | 4,8 | 5,2 | 6,3 | 2,2 | 5,6 |
