«Г.П.Серов Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы М.: «Экзамен», 2000 г. — 768 с. ...»
Земельные участки, входящие в охранные зоны электрических сетей, не изымаются у землепользователей и используются ими для проведения сельскохозяйственных работ с обязательным соблюдением правил охраны электрических сетей.
Параметры охранных зон зависят от напряжения электрических сетей установленными в соответствии с «Правилами охраны электрических сетей до 1000 вольт», утвержденными постановлением Совета Министров СССР от 11.09.72 г. № 662; «Правилами охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт», утвержденными постановлением Совета Министров СССР от 26.03.84 г. № 255.
Согласно «Правилам охраны линий и сооружений связи Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства РФ от 09.06.95 г. № 578 на трассах радиорелейных линий связи в целях предупреждения экранирующего действия распространению радиоволн эксплуатирующие предприятия определяют участки земли, на которых запрещается возведение зданий и сооружений, а также посадка деревьев. Расположение и границы этих участков предусматриваются в проектах строительства радиорелейных линий связи и согласовываются с органами местного самоуправления.
Производство всех видов работ, в охранной зоне линии связи и линии радиофикации (за исключением вспашки на глубину не более 0,3 метра) на принадлежащем юридическому или физическому лицу земельном участке, осуществляется с письменного согласия предприятия, в ведении которого находится эта линия связи и линия радиофикации [179].
Охранные зоны магистральных трубопроводов. Устанавливаются в соответствии с «Правилами охраны магистральных трубопроводов», утвержденными постановлением Госгор-технадзора России от 22.04.92г. № 9, Минтопэнерго России от 29.04.92г.
Охранные зоны систем газоснабжения. Федеральным законом «О газоснабжении Российской Федерации» от 31.03.99 г. № 69-ФЗ предусмотрена обязанность установления охранной зоны объектов системы газоснабжения (ст.2).
В соответствии с «Правилами охраны систем газоснабжения», утвержденными Минтопэнерго России 24.09.92 г., зарегистрированными в Минюсте России 24.09.92 г. № 93 для обеспечения сохранности, создания нормальных условий эксплуатации систем газоснабжения и предотвращения аварий и несчастных случаев устанавливаются охранные зоны [179].
Охранные зоны гидрометеорологических станций. В целях обеспечения нормальных условий работы гидрометеорологических станций постановлением Совета Министров СССР от 06. 01. 83 г.№ 19 « Об усилении мер по обеспечению сохранности гидрометеорологических станций, осуществляющих наблюдение и контроль за состоянием природной среды» определена необходимость установления вокруг гидрометеорологических станций любых видов охранных зон в виде участка земли {водного пространства), ограниченного замкнутой линией, отстоящей от границ территорий этих станций на 200 метров во все стороны [179].
Охранные зоны геодезических пунктов. Согласно «Положению об охранных зонах и охране геодезических пунктов на территории Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства РФ от 07.10.96г. № 1170 охранной зоной геодезического пункта является земельный участок, на котором расположен геодезический пункт, и полоса земли шириной 1метр, примыкающая с внешней стороны к границе пункта.
Охранные зоны транспорта. Земли охранных зон транспорта остаются в пользовании колхозов, совхозов и других землепользователей и используются ими с соблюдением установленных ограничений [179].
Охранные зоны объектов государственной охраны. В соответствии с постановлением Правительства РФ «Об установлении вокруг государственных объектов, охраняемых Главным управлением охраны, зон с особыми условиями использования земель» органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны согласовывать с Главным управлением охраны РФ (Федеральной службой охраны РФ) решение вопросов о выделении юридическим и физическим лицам земельных участков, расположенных в зоне с особыми условиями использования земель [179].
15. В соответствии с СанПиН 2.2.1./2.1.1.567-96 — «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация сооружений и иных объектов», утвержденными постановлением Госкомсанэпиднадзора России от 31.10.96 г. № 41 для предприятий, их отдельных зданий и сооружений с технологическими процессами, потенциально опасными для человека, в зависимости от мощности и в соответствии с санитарной классификацией предприятий, производств и объектов, устанавливаются размеры санитарно-защитных зон от 2000 м до 100 м.
Санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не могут рассматриваться как резервная территория предприятия и использоваться для расширения промышленной площадки, а также для перспективного развития селитебной застройки.
Зона санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников [179].
16. Зонирование территории для целей обеспечения экологической безопасности с учетом экологических, социальных и экономических условий предусмотрено и законодательством субъектов Российской Федерации, например, Законом Нижегородской области от 10.09.96 г. № 45-з «Об экологической безопасности» (ст.5). Однако отсутствуют какие-либо рекомендации по принятию решений органами государственной власти о зонировании территорий.
7.2. Особенности правового режима деятельности предприятия в зонах напряженной экологической обстановки регионального уровня
С точки зрения организации экологического аудирования определенный интерес представляет институт зон напряженной экологической обстановки, активно развиваемый в регионах на уровне образований местного самоуправления.
Ниже приводятся примеры зон, создаваемых в регионах.
Группой «Ноохора» Всероссийского общественно-политического движения «Дорога жизни — XXI век» разработаны
«Концепция и программа эколого-экономического полигона на побережье Рыбинского водохранилища» — в пределах Брейтовского, Некоузского, Мышкинского, Рыбинского и Пошехонского районов Ярославской области, Череповецкого района Волгоградской области и Весьегонского района Тверской области [139]. Регион представляет собой эколого-географическую целостность с широким спектром антропогенных нагрузок различной интенсивности. Промышленные районы Рыбинска и Череповца находятся в состоянии, близком к экологическому бедствию. Население сельскохозяйственных районов вымирает. Рыбинское водохранилище — результат крупного, спорного экологического эксперимента, его исследование актуально для нынешних и будущих природопользователей. Необходима разработка нормативного правового акта, определяющего статус территории, узаконивающего специальную налоговую, инвестиционно-кредитную и экспортно-импортную политику, регламентирующего природопользование и хозяйственную деятельность.
В Комитет по экологии Государственной Думы РФ представлена «Комплексная програм-ма по организации и реализации проектов по решению эколого-экономических и медико-биологических проблем в Азово-Черноморском регионе Юга России» (с выделением перечня потенциально опасных районов Азово-Черноморского бассейна) [140]. Комплек-ная программа составлена на основании предложений отечественных и зарубежных специалистов — участников Международного Конгресса «Спасение Черного моря», Международного Симпозиума «Проблемы экосистемы Азово-Черноморского региона и пути их решения» в соответствии с резолюцией Международного Конгресса «Спасение Черного моря», постановлением Правительства РФ (№ 1254 от 02.12.93), Указом Президента РФ (№1470 от 06.06.94), решением Высшего экологического Совета Комитета по экологии Государственной Думы РФ (октябрь 1994 г.) в свете положений Конвенции «О защите Черного моря от загрязнения» (ратифицирована 12.08.93 г). Оргкомитетом Международного Конгресса «Спасение Черного моря», Международной Корпорацией «Сочи-интер-Инвест», НИЦ «Медэко» РАМН при. участии специалистов разработан проект Закона «Об экологической стабильности и экологической реабилитации в Азово-Черноморском бассейне российского региона». Закон имеет целью правовое законодательное обеспечение Комплексной программы экологического возрождения Азово-Черноморс-кого бассейна, экологической стабильности и экологической реабилитации, рационального использования природных ресурсов, предотвращения экологической угрозы личности, обществу и государству от последствий антропогенного воздействия на окружающую природную среду, а также стихийных бедствий и катастроф. Излагаются требования по размещению, проектированию, строительству и вво-г ду в эксплуатацию хозяйственных объектов в Азово-Черно-морском бассейне, устанавливаются прибрежные экологические водоохранные зоны. Предусмотрены основные требования к охране лесов, к рекреационным зонам, к природным лечебным факторам, лечебным местностям, курортам, к особо охраняемым водным объектам в Азово-Черноморском бассейне России, к материалам и веществам, оказывающим воздействие на водные объекты. Охарактеризован статус зон экологического бедствия в Азово-Черноморском регионе России, изложены принципы и методы обеспечения экологической стабильности и экологической реабилитации зон загрязнения, включая ответственность за нарушение законодательства. Учитывается возможность прогнозирования экологической опасности от деятельности других стран Азово-Черноморского региона, определены правовые основы их участия в предотвращении и ликвидации последствий экологических катастроф и стихийных бедствий, экономических отношений по рациональному использованию и охране водных бассейнов Азово-Черноморского региона России. Принципы этих взаимоотношений зафиксированы в проекте Международного соглашения по стабилизации и реабилитации экосистемы Азово-Черноморского бассейна.
В рамках стратегии развития региона и с целью инвестиций в основные комплексы инфраструктуры Черноморского курортного региона, города-курорта Сочи, Юга России создаются корпоративные структуры. Постановлением главы администрации г. Сочи зарегистрирована Международная Корпорация «Сочи-Интер-Инвест». Стратегия развития региона предусматривает превращение Сочи в особую эколого-экономическую рекреационную зону с элементами свободной экономической зоны для обеспечения требуемого уровня экологической безопасности.
При непосредственном содействии Корпорации «Сочи-Интер-Инвест». осуществляются масштабные меры по обеспечению экологической безопасности и рационального природопользования. Научно-производственное объединение «Дары моря» строит искусственные рифы. Исследовательский центр «Морские берега» начал возводить новые гидротехнические сооружения, предотвращающие разрушение берегов. Научно-производственное объединение «Экология» разработало новую технологию получения удобрений, не содержащих гербицидов. Институт курортного дела и туризма приступил к выпуску экологически чистых энергоемких солнечных батарей новой конструкции. АО «Российская корона» по новой технологии очищает воду.
Главным управлением экономики администрации, Комитетом по охране природы Красноярского края, Красноярским филиалом Государственного центра «Природа» на парламентских слушаниях в 1995 г. представлены материалы по обеспечению экологической безопасности населения в зоне Красноярского водохранилища. Специфичные эколого-организационные проблемы Красноярского края включают:
• разделение на межрегиональном уровне ответственности за загрязнение водохранилища;
• разработку межрегиональных (для водосборной площади водохранилища) правил охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами;
• уточнение оценок естественного качества воды для всех рек Енисея, разработку бассейновых предельно-допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, новых правил эксплуатации каскада водохранилищ на Енисее и правил эксплуатации водохранилища Красноярской ГЭС в условиях каскада электростанций. Источниками финансирования этой программы могут стать целевые экологические отчисления Красноярской ГЭС в специализированный фонд (или в Государственный краевой внебюджетный экологический фонд) либо введение рентной платы.
Катастрофическое положение сложилось с экологической безопасностью населения Байкальского региона. Повышение уровня воды в Байкале в результате эксплуатации Иркутской ГЭС ставит задачу переселения местных жителей либо приводит к необходимости холостых сбросов Иркутской ГЭС. Для данного региона актуальна разработка новых правил использования водных ресурсов водохранилищ Ангара-Енисейского каскада ГЭС.
Сотрудниками Вычислительного центра Иркутского госуниверситета, института географии ВСО РАН, Иркутского сельхозинститута разработана Концепция дичеразведения в Байкальском регионе на основе лесных ферм и проект Федеральной целевой программы «Лось», получивших положительный отзыв Федеральной службы лесного хозяйства. Лесные фермы рассматриваются как элемент модели экологически безопасного устойчивого развития Байкальского региона [141].
Задача устойчивого развития таежного окружения урбанизированных районов и территорий экологического бедствия состоит в улучшении образа жизни, питания, оздоровления населения посредством новых способов использования ресурсов Восточно-Сибирской тайги. Правовое положение лесной фермы должно определяться ее ролью в продовольственном комплексе региона и в системе регионального здравоохранения. Лесное фермерство — новый вид лесохозяйственной деятельности, осуществляемой на базе лесоводческой и охотоведческой наук в границах крупного лесохозяйственного предприятия на условиях долгосрочной или бессрочной аренды лесных угодий. Созданы предпосылки для организации экспериментального фермерского хозяйства как полигона для отладки технологии дичеразведения в зонах с экологическими ограничениями Байкальского региона; для разработки и экспериментальной проверки основ фермерства, способствующего гармоничному взаимодействию природы и общества в условиях типичной экосистемы территориально-лесного комплекса Восточной Сибири.
Вариантом решения комплекса эколого-экономических проблем (в том числе, и обеспечения экологической безопасности) могут стать создание эколого-экономического региона «Алтай» и разработка проекта Федерального закона «Об эколого-экономическом регионе «Алтай», предусматривающие создание нового режима жизнедеятельности населения и нового типа социальной организации. Понятие «эколого-экономический подход» включает также «эколого-ресурсный подход» и «эколого-производственный подход». На основе системного подхода к развитию всех отраслей хозяйства Республики Алтай в 1993-94 гг. по международной программе «Лидеры в области развития и окружающей среды» разработана Концепция развития эколого-экономической зоны «Горный Алтай». Общество «Знание» разработало проект по проблеме «Концепция: эколого-экономический подход при развитии территории субъектов РФ на примере эталонных территорий».
В представленных материалах есть определенная общность — необходимость введения особого правового статуса территорий типа экологических (эколого-экономических) полигонов для отработки мер обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. Наиболее четко это предложение сформулировано в отчете Научно-производственного объединения «Химзащита» [142].
Особый режим правового регулирования деятельности на территории, объявленной экологическим полигоном, должен обеспечить ориентацию деятельности администрации территории, руководителей повышенно опасных промышленных объектов, финансовых посредников на решение задач обеспечения экологической безопасности.
Д.В. Шорниковым, Ю.С. Малышевым, Ю.В. Подюшкиным, Л.В. Поповым обсуждается правовая концепция поясов экологической безопасности городов и иных населенных пунктов [181].
Учет аудитором особенностей деятельности предприятий на территориях, обладающих специальным правовым статусом, повысит объективность и качество экологического аудита.
7.3. Источники финансирования деятельности по обеспечению безопасности и защите предприятий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Система финансовых и материально технических резервов (федеральных, республиканских, предприятий) создается в соответствии с законодательством и Положением о Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В систему входят резервы: материальных средств России; чрезвычайный; государственный товарный; мобилизационный; субъектов Российской Федерации; органов местного самоуправления; предприятий (ст.ст.10,11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»). При ликвидации последствий ЧС используются также ведомственные резервы.
Деятельность государственного материального резерва регулируется Федеральным законом «О государственном материальном резерве» от 29.12.94 г. № 79-ФЗ.
Резерв материальных средств МЧС России включает в себя средства защиты, медикаменты, средства малой механизации, приборы контроля окружающей среды и теплую одежду. Он может быть использован частями Гражданской обороны по решению МЧС России. Формируется резерв в составе государственного оборонного заказа исходя из установленных объемов его содержания, наличия и необходимости обновления накапливаемых материальных средств.
Чрезвычайный резерв предназначен для проведения первоочередных работ при ликвидации ЧС и накапливается в составе государственного резерва России. В этот резерв включены: продовольствие, средства защиты и специальная одежда, дозиметрические и осветительные приборы, палатки и контейнерные здания, автомобильная и автотракторная техника, прокат черных металлов, лесные и другие материалы. Формирование указанного резерва начато с 1992 г. Задания министерствам, ведомствам и предприятиям по поставкам необходимых материальных средств формируются в составе государственного оборонного заказа. Решения по использованию резерва принимаются Правительством РФ на основании предложений МЧС.
Для финансирования расходов и мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете, создается резервный фонд Правительства РФ (постановление Правительства РФ от 08.07.97 №838). Его средства расходуются, в частности, на финансирование ремонтных и восстановительных работ по заявкам органов государственной власти Российской Федерации, а также При отсутствии или недостаточности средств организаций, находящихся в зонах ЧС, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов (привлекаемых при ликвидации последствий ЧС в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» ст.24).
Федеральным законом «О пожарной безопасности» предусмотрены фонды пожарной безопасности (ст.28). Создание Региональных финансово-инвестиционных фондов предусмотрено постановлениями Правительства РФ от 18.05.94 г. №496 — в рамках Федеральной целевой программы «Защита от затопления и подтопления городов, населенных пунктов, объектов народного хозяйства и ценных земель на территории Российской Федерации»; отраслевых гарантийных фондов обязательного и добровольного страхования объектов, размещаемых на паводковых землях с повышенной паводковой
опасностью — постановлением от 15.04.95 г. №340 — в рамках Федеральной целевой программы «Защита от наводнений населенных пунктов, народнохозяйственных объектов, сельскохозяйственных и других ценных земель в Приморском крае на 1995-2000 гг.»; страховых фондов министерств и предприятий— постановлением от 26.08.94 г. №989 — «О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, строительстве и на транспорте».
Предусмотрено создание централизованных запасных фондов Госстраха по рисковым видам страхования, межрегионального фонд по страхованию имущества сельскохозяйственных предприятий, резерва платежей по страхованию жизни.
В соответствии со ст.23 Закона «Об охране окружающей природной среды» должны создаваться фонды государственного обязательного и добровольного экологического страхования и страховые резервы страховых организаций. Порядок использования фондов устанавливается Правительством РФ. Законом «О страховании» от 27.11.92 г. в редакции Федерального закона «О страховой деятельности в Российской Федерации» предусмотрено создание страховых резервов страховых организаций, страховых фондов предприятий при осуществлении самострахования и взаимного страхования (ст.26).
В практике западных стран 80-85% отчислений в фонды экологического страхования осуществляются собственниками повышенно опасных объектов, а 15-20% — за счет государственного бюджета. Возможно привлечение дополнительных источников формирования страховых фондов [50].
Система экологических фондов предусмотрена Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст.21).
Основные задачи фондов определены «Примерным положением об экологических фондах на территории Российской Федерации», утвержденным Минприроды 11.07.92 г.
Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2000 г.» экологический фонд определен как целевой бюджетный фонд с сохранением целевой направленности использования денежных средств.
Источники формирования средств экологических фондов определены Законом «Об охране окружающей природной среды» и впоследствии закреплены утвержденными органами управления субъектов Российской Федерации Положениями об экологических фондах.
Примерным Положением об экологических фондах закреплены 12 направлений расходования их средств. В условиях экономической нестабильности, высокой инфляции и сокращения объема финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышается роль экологических фондов.
Экологические фонды в России обеспечивают развитие прогрессивных механизмов финансирования природоохранной деятельности, отражающих переходный характер экономики России: выделение льготных кредитов и ссуд предприятиям на возвратной основе; вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения; долевое участием финансировании проектов, стимулирующее вовлечение дополнительных инвестиционных ресурсов предприятий; выдача гарантий коммерческим банкам по ссудам и кредитам предприятиям на реализацию природоохранной деятельности.
Бухгалтерский учет и налогообложение экологических фондов детально проанализированы Д.С. Хуснутдиновым, Ю.В. Бабиной, В.А. Хайминым, Е.Г. Кашкиной, В.А. Четвериковым [23].
Одним из действенных механизмов повышения экологической безопасности наиболее опасных для окружающей среды приватизируемых предприятий должны стать фонды экологической санации, создаваемые на этих предприятиях решением комитета по управлению имуществом и территориального органа Госкомэкологии России.
Средства, отчисляемые в этот фонд, предназначаются для экологической санации предприятий в соответствии с условиями приватизационного конкурса или же плана приватизации, а также для уплаты страховых премий по экологическому страхованию. Величина отчислений должна зависеть от степени опасности производства для окружающей среды; общего состояний окружающей среды территории, где оно размещено; возможности адаптации к ландшафту данной местности; влияния межрегиональных переносов вредных веществ и площади их «разноса» по прилегающим территориям и определяться местными органами Госкомэкологии России и специальной независимой эколого-экономической экспертизой. При этом суммы, отчисляемые предприятиями в фонд экологической санации, не должны снижать их рентабельность, так как это может привести либо к банкротству, либо уклонению от налога.
Источниками образования фонда являются: часть стоимости имущества предприятия, безвозмездно или на льготных условиях передаваемая его новому владельцу; прибыль, реинвестируемая новым владельцем предприятия в строительство, реконструкцию и техническое перевооружение природоохранных объектов; средства, поступающие предприятию в виде целевых кредитов, беспроцентных ссуд и целевого финансирования на природоохранные нужды, полученные через арбитраж в порядке возмещения нанесенного предприятию ущерба от экологических нарушений, вызванных противоправными действиями других предприятий и организаций, полученные через систему экологического страхования в порядке возмещения экологического убытка или на предупреждение аварийного загрязнения среды; средства за хранение средств фонда в коммерческих банках (Депозитный процент); средства инвесторов; средства территориального экологического фонда; другие источники.
В фонды экологической санации должны передаваться доходы от приватизации, равные стоимости природоохранных объектов на балансе приватизируемых предприятий (т.е. безвозмездная передача природоохранных объектов новым владельцам) и направляться амортизационные отчисления по природоохранным объектам.
Возможен следующий порядок зачисления в фонд средств от выкупа приватизированного предприятия. Для предприятия, очистные сооружения которого требуют расширения или реконструкции, а амортизационных отчислений по этому объекту недостаточно для финансирования соответствующих мероприятий, устанавливается доля стоимости имущества предприятия, используемая для формирования фонда экологической санации, согласованная с местными органами Госкомэкологии России и Мингосимущества РФ.
В фонд зачисляются соответствующие указанной доле средства инвесторов, поступающие в денежной форме. Если акционирование идет при участии иностранных партнеров (совместное предприятие) или же иностранных инвесторов, то при эколого-экономической экспертизе на конкурсе проектов необходимо изначально оговаривать объемы отчислений в фонд экологической санации в виде валютных поступлений или в форме предоставления экологически чистых технологий и оборудования.
Приоритетными считаются проекты, наиболее полно учитывающие экологические факторы и наименее опасные для окружающей среды. Если на данной территории имеются повышенно опасные предприятия с незначительным объемом производства (что характерно для малых и средних городов России) или же в период инфляции и общего спада производства на крупных повышенно опасных производствах резко снижается их рентабельность, то целесообразно создание объединенных фондов экологической санации. Это позволит эффективнее использовать аккумулированные средства для осуществления единой экологической политики в пределах территории. Создание единых территориальных фондов экологической санации должно быть согласовано с местными природоохранными органами.
В зависимости от состояния окружающей среды, эколого-географического положения территории, где расположено производство, от экономической ситуации в отрасли фонд образуется на период до трех лет.
Средства фонда должны расходоваться в строгом соответствии с ежегодной сметой, согласованной с территориальными органами охраны природы, и с учетом обязательств по экологической санации, принятых в установленном порядке новым владельцем предприятия. Трастовые компании, использующие средства фонда экологического оздоровления, помимо общей экспертизы их проектов должны предоставлять местным природоохранным и финансовым органам полный отчет об использовании средств фонда, включая данные по отчислениям от прибыли, переведенным на счет фонда.
Средства, не использованные в течение финансового года в полном объеме, переходят на следующий год в пределах установленного срока действия фонда.
Территориальный орган охраны природы должен осуществлять контроль за соответствием расхода средств фонда утвержденной смете, а отклонения от сметы (без согласования в каждом отдельном случае с руководством территориального органам охраны природы) квалифицировать как использование средств не по назначению. Местные органы охранил природы должны иметь возможность контроля направлениям расходования средств фонда.
Денежные средства, полученные от приватизации и по-1 ступающие в распоряжение соответствующих органов местного самоуправления, помимо фондов, образуемых в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, рекомендуется направлять на образование целевых фондов для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в частности, фонда осуществления* природоохранных мероприятий.
С 1995 г. получили развитие и воплощение в ряде конкретных документов положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в части учета экологического фактора. Приняты совместное распоряжение Госкомимущества и Минприроды от 08.06.95 г. №791-р/1 «Об учете экологического фактора при приватизации государственных; предприятий, организаций», приказ Минприроды от 21.11.95 г. №469 об утверждении «Порядка реализации мероприятий по учету экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций».
РАЗДЕЛ III. ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ АУДИТ КАК ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Глава 8. Экологический аудит как организационно-правовой механизм регулирования деятельности в экологической сфере
8.1. Экологический аудит как вид экологического контроля
Результаты анализа целей, задач и процедур применения организационно-правового и экономико-правового механизмов обеспечения рационального природопользования, техногенной безопасности окружающей среды (охраны окружающей среды) и экологической безопасности предприятия как элементов систем безопасности в экологической сфере (п. 6.1.3.) свидетельствуют о том, что в значительной мере их применение сводится к проведению экологического контроля в той или иной форме (предупредительного, оперативного). Именно экологический контроль рассматривается как важнейшее правовое средство обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Тем самым дается «расширительное» толкование понятия «экологический контроль». Ориентация части правовых механизмов экологического права на решение задач экологического контроля отмечается, в частности, М.М. Бринчуком [2].
Близкой к указанной трактовке экологического контроля придерживаются СВ. Макаров, Л.Б. Шагарова. Экологическое аудирование, понимаемое ими как самостоятельный вид природоохранной деятельности, включено ими в «систему экологического контроля и управления в Российской Федерации» ([26], стр. 9), хотя в нормативных правовых актах и в научных публикациях по обсуждаемым вопросам, это понятие не используется.
Выскажем некоторые суждения о функциях и особенностях экологического аудита как правового механизма, сравнивая их с назначением и функциями иных правовых и организационных механизмов и имея ввиду при этом высказанное по данному вопросы мнение председателя Союза экологов Башкортостана А. Веселова [177].
1. Нормирование качества окружающей среды (экологическое нормирование) — это установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства, прежде всего Закона «Об охране окружающей природной среды», федеральных законов «Об охране атмосферного воздуха», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и иных нормативных правовых актов.
2. Стандартизация определена Законом РФ от 10.06.93 г. «О стандартизации» как деятельность по установлению норм, правил и характеристик (требований) в целях обеспечения: безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии; единства измерений; экономии всех ресурсов; безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Соответственно, экологическая стандартизация может быть определена как установление в стандартах требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды.
Количественно и качественно определенные в процессе экологического нормирования и экологической стандартизации характеристики и показатели состояния окружающей среды составляют существенную часть экологических требований.
Таким образом, экологическое нормирование и экологическая стандартизация формируют своего рода эталон состояния окружающей среды. Контроль за природоохранной деятельностью предприятия с целью обеспечения соответствия этому эталону реального состояния окружающей среды в процессе промышленно-хозяйственной его деятельности и составляет суть экологического контроля.
3. Оценка воздействия на окружающую среду — это главное правовое средство обеспечения у1чета и выполнения экологических требований на стадии подготовки хозяйственного, управленческого и иного решения. Результаты оценки включаются в материалы, представляемые на экологическую экспертизу (ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе») [187].
4. Экологическая экспертиза является формой предупредительного экологического контроля/Экологическая экспертиза определяется Федеральным законом «Об экологической экспертизе» как установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы (ст.1) [187].
5. Экологическое лицензирование и договорные отношения о природопользовании создают основания для приобретения права природопользования. Основные положения о лицензировании закреплены Законом «Об охране окружающей природной среды», Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Законом «О недрах», Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами.
6. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды создает основание для приобретения права на осуществление таких видов деятельности (применительно к предприятиям) как:
• утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, опасных для окружающей среды материалов и веществ (кроме радиоактивных);
• проведение природоохранных работ на территориях (акваториях), хозяйственных и природных объектах;
• проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель в целях их консервации и реабилитации;
• проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова и снятия плодородного слоя;
• экологический мониторинг источников загрязнения окружающей среды;
• разработка нормативов предельно допустимых выбросов (сбросов) (включая радиоактивные) загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов, допустимых уровней воздействия на окружающую среду; обоснования лимитов природопользования;
• разработка технических (удельных) нормативов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, размещения отходов;
• экологическая паспортизация оборудования, производств предприятий, производственных и природных объектов, территорий;
• проведение экологического аудирования производств предприятий-природопользователей и субъектов предпринимательства;
• ведение территориальных кадастров природных ресурсов;
• производство, наладка и эксплуатация природоохранного оборудования, средств измерений и контроля экологических параметров производств и транспортных средств;
• производство добавок и присадок к моторному топливу;
• осуществление видов деятельности, связанных с оценкой экологической безопасности материалов, веществ, технологий, оборудования промышленных производств и промышленных объектов;
• работы и услуги по ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера.
Основные положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды закреплены постановлением Правительства РФ от 26.02.96 г. № 168 и приказами Госкомэкологии России от 14.12.99 г. № 764; от 18.06.96 г. №282.
Наряду с информационной и превентивной функциями лицензирование выполняет контрольную функцию: выдавая лицензии, заключая договора о природопользовании, выдавая разрешения на осуществление деятельности в соответствии с лицензиями, государственные органы осуществляют предупредительный контроль за соблюдением природопользователем — лицензиатом требований законодательства об охране окружающей среды и о безопасности.
7. Экологическая сертификация — процедура подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя и потребителя организация удостоверяет в письменной, форме соответствие продукции (работ, услуг) экологическим требованиям. Правовые основы сертификации закреплены Законом «О сертификации продукции и услуг» (в редакции федеральных законов от 27.12.95 г. № 211-ФЗ, от 31.07.98 г. № 154-ФЗ) и рядом подзаконных актов, в частности, приказом Минприроды России № 18-95 г. Одной из ее целей является контроль безопасности продукции для окружающей среды.
Отметим, что в связи с переходом России на модель устойчивого развития и, как следствие, устойчивого управления лесами, в Лесном кодексе РФ появилась норма об обязательной сертификации лесных ресурсов (ст. 71).
Лесная сертификация распространяется не только на древесину, отпускаемую на корню, и второстепенные лесные ресурсы, но и на сами леса, а также на лесохозяйственную деятельность, технологии лесозаготовок и систему лесоуправления в целом как на локальном, так и на региональном уровнях, вплоть до осуществляемой на практике национальной лесной политики. Пока еще не выработан единый для всех стран подход к решению этой непростой проблемы, оспариваются даже вопросы, кому может быть предоставлено право обеспечивать лесную сертификацию [37].
Сертификацию определяют как процесс, результатом которого является письменное свидетельство имеющей на это полномочия независимой стороны, оценивающей местонахождение и уровень управления того леса, из которого получен данный лесной продукт [37].
Введение лесной сертификации имеет принципиальное значение как прецедент установления контроля за недопущением поступления «небезопасных», «некачественных» видов сырья для производства. Этот факт наиболее обстоятельно иллюстрирует актуальность обеспечения экологической безопасности предприятия как состояния защищенности от нехватки природных ресурсов (или от угроз, обусловленных «некачественностью» сырья вследствие загрязнения природного объекта).
Таким образом, проведение экологической сертификации является функцией контроля за недопущением в сферу потребления продукции, работ и услуг, не отвечающих экологическим требованиям, т. е. одной из форм предупредительного экологического контроля.
8. Экологическое страхование, рассматриваемое как добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствий, аварий и катастроф (ст. 23 Закона «Об охране окружающей природной среды») предусматривает в рамках договора контроль за деятельностью предприятия по проведению превентивных мер, направленных на снижение вероятности и последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера. При этом определенное внимание уделяется контролю за соблюдением предприятием требований экологического законодательства, т. е. могут выполняться отдельные функции экологического контроля. При этом, естественно, результаты организуемых проверок не имеют юридической значимости проверок, осуществляемых государственными инспекторами по охране окружающей среды [71,188].
9. Декларирование безопасности промышленных объектов имеет целью оценку потенциальных угроз со стороны предприятия окружающей среде и окружающим, а также разработку превентивных мер по снижению масштабов угроз. Экспертизы деклараций безопасности проводятся организациями, имеющими лицензии, а по их результатам возможно принятие соответствующих мер специально уполномоченными органами в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Таким образом, в процессе применения перечисленных организационно-правовых механизмов формируется массив информации, содержащейся в документах, оформленных в соответствии с требованиями законодательства об информации, информатизации и хранении информации, основываясь на которой экоаудитор свидетельствует соответствие (несоответствие) деятельности аудируемого предприятия законодательству, стандартам, нормативам, договорным обязательствам и т. д.
10. Цели и задачи «собственно» экологического контроля определены Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст.ст. 68-72).
Задачи экологического контроля: наблюдение за состоянием окружающей среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности; проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, соблюдению требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей среды.
Экологический контроль осуществляется на стадии строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации, ликвидации, утилизации предприятия — на тех этапах жизненного цикла предприятия, на которых им может быть оказано реальное негативное воздействие на окружающую среду.
11. Экологический аудит предприятия проводится при его эксплуатации, модернизации, консервации, когда возникает потребность засвидетельствовать соответствие его деятельности требованиям безопасности, охраны окружающей среды, защиты от чрезвычайных ситуаций, а также на этапах финансовой и бухгалтерской отчетности и т.д. В некоторых научных работах обсуждается возможность проведения экологического аудита предприятия на этапе его строительства. В данном случае имеется в виду экологический аудит деятельности «дирекции строящегося предприятия», в процессе которой возможно негативное воздействие на окружающую среду. Дирекция строящегося предприятия, осуществляющая свою деятельность в определенной организационно-правовой форме, является по существу «аудируемым предприятием».
Задачи экологического контроля, состоящие в проверке выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному природопользованию, по соблюдению требований природоохранного законодательства, по соблюдению нормативов качества окружающей среды, практически «поглощаются» более широкой постановкой задач экологического аудирования: засвидетельствовать соответствие деятельности предприятия требованиям законодательства не только по охране природы, но и о безопасности, о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также положениям экологической политики, федеральным и региональным программ обеспечения безопасности и собственной стратегии деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта.
Роль и место экологического аудита среди правовых механизмов и юридическую значимость заключений по результатам аудита позволяет уточнить сравнительный анализ прав должностных лиц органов, осуществляющих государственный экологический контроль (установленных ст. 70 Закона «Об охране окружающей природной среды»), и прав экоаудиторов (более детально права, обязанности и ответственность экоаудиторов анализируются в главах 8 и 9 настоящей работы).
Должностные лица имеют право посещать предприятия, проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств на предприятии — в соответствии с законом, экоаудиторы — по договору о проведении экологического аудита.
Требования о соблюдении законодательства о сохранении государственной, служебной, военной и коммерческой тайны относятся и к должностным лицам, и к аудиторам.
Должностные лица имеют право выдавать разрешения на выбросы, сбросы, размещения вредных веществ, устанавливать нормативы выбросов, назначать государственную экологическую экспертизу, давать указания по размещению, проектированию объектов. Аналогичных прав экоаудиторам не предоставлено.
Должностные лица имеют право требовать устранения выявленных недостатков на предприятии. Условиями договоров об экологическом аудировании должна быть предусмотрена обязанность руководства предприятия устранить выявленные в деятельности предприятия несоответствия законодательству до завершения экологического аудита.
Должностные лица правомочны давать указания или заключения по размещению и проектированию объектов. Экоаудиторы могут давать аналогичного характера рекомендации, если проводится экологический аудит как бизнес-аудит, операционный аудит и если это предусмотрено договором и программой экологического аудита. Однако, в этом случае функции экоаудитора существенно выходят за рамки функции засвидетельствования, приближаясь к функциям экологического менеджмента.
Экологический контроль как правовая мера обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды выполняет функции предупредительную, информационную, карательную.
Экологический аудит как правовая мера обеспечения рационального природопользования, техногенной безопасности окружающей среды и экологической безопасности предприятия выполняет предупредительную и информационную функции. При этом различным потребителям результатов экологического аудита выдается четко «дозированная» информация.
Экологический аудит способствует рекламированию предприятия, повышая инвестиционную привлекательность предприятия (в случае положительного заключения по результатам аудита). Результаты экологического контроля не могут быть использованы в целях рекламы предприятия.
Законом «Об охране окружающей природной среды» предусмотрена обязательность решений должностных лиц, осуществляющих экологический контроль, для банковских организаций, финансирующих деятельность предприятия.
Подобной юридической силы заключение экоаудиторов не имеет. Заключение по результатам экологического аудита представляется только его заказчику.
Решения должностных лиц могут быть обжалованы в суде. Результаты некачественно проведенного экологического аудита также могут быть обжалованы в суде, а не качественно проведенный экологический аудит может стать предметом разбирательства Госкомэкологии России — органа, выдавшего лицензию экоаудитору.
В заключение отметим, что целью экологического аудита может быть не только засвидетельствование соответствия деятельности предприятия требованиям безопасности, охраны окружающей среды, защиты от чрезвычайных ситуаций, но и формирование информации, позволяющей инвестору или собственнику предприятия, принимая решение с учетом заключения аудитора, ответить на следующие вопросы:
• возможно ли негативное воздействие на окружающую среду и население при осуществлении деятельности аудируемого предприятия (в какой мере предприятие является источником техногенной опасности — промышленной, пожарной, радиационной, химической и т.д.);
• обеспечена ли защищенность населения и территории (включая расположенные на ней природные объекты, производственно-хозяйственные объекты, объекты социальной инфраструктуры) от угроз со стороны аудируемрго предприятия, как источника указанных выше видов опасности;
• возможно ли воздействие на аудируемое предприятие со стороны загрязненных природных объектов (в какой мере загрязненные природные объекты являются для него источниками экологической опасности);
• обеспечена ли защищенность аудируемого предприятия от угроз со стороны загрязненных природных объектов (обеспечена ли экологическая безопасность аудируемого предприятия).
Основные задачи экологического аудита предприятия в предложенной трактовке в отечественной и зарубежной литературе по экологическому аудированию практически ранее не обсуждались.
Ответы на поставленные вопросы дадут реальную возможность владельцу аудируемого предприятия и потенциальным инвесторам, акционерам, общественности объективно оценить не только инвестиционную привлекательность предприятия, но и его реальную значимость при обеспечении безопасности населения и территорий, его «экологичность».
8.2. Экологический аудит как элемент экологического менеджмента при осуществлении деятельности предприятия
8.2.1. Экологический менеджмент как совокупность принципов, методов и средств управления природоохранной деятельностью предприятия
В. В. Гаврилов, И.В. Лимонова, М.В. Щеглова отмечают, что необходимость отказа от высокозатратных способов сохранения окружающей среды путем технического перевооружения производства на основе ресурсосберегающих и малоотходных технологий, внедряемых с начала 1980-х годов рядом государств, явилась причиной развития экологического менеджмента [23].
В 1992 г. в Великобритании был введен национальный стандарт Britsh Standart for Environmetal managment systems (BS 7750) — первый европейский стандарт по экологическому менеджменту, который вскоре стал использоваться не только в Великобритании, но и в других странах Европы — в Швеции, Норвегии и др. — в качестве национальных стандартов. В настоящее время стандарту следуют более 500 компаний мира.
Британский стандарт BS 7750 был взят в качестве основы для разработки Руководства (Правил) Европейского Союза по экологическому менеджменту и экологическому аудиту 1836/93 Economanagment and audit scheme (EMAS), принятого Советом ЕС в 1993 г.
Система экологического управления — часть государственного регулирования процессами охраны окружающей среды. Основой систем экологического управления является принцип постоянного совершенствования природоохранной деятельности.
Объекты совершенствования: «сама система экологического управления; государственные регуляторы природоохранной деятельности» [23].
Требования к системам экологического управления:
• наличие конкретных требований к используемым предприятием технологиям;
• обязательность информированности общественности и заинтересованных лиц о деятельности предприятия, производимой продукции, об используемых материалах, ресурсах и т.д.;
• публикация экологических целей и задач деятельности предприятия (т. е. его природоохранной политики, стратегии);
• ежегодная публикация результатов деятельности (природоохранной).
Заметим, что последнее требование достаточно четко корреспондирует с нормой, введенной указами Президента РФ от 04.02.94 г. № 236 и от 01.04.96 г. № 440 и закрепившей установление пределов ответственности за экологические результаты хозяйственной деятельности. Именно эти результаты интересуют в первую очередь инвесторов, акционеров и других участников предприятия, а также общественность.
Международная организация по стандартизации, существующая с 1946 г., с созданием в 1993 г. Технического комитета «Экологическое управление» (ISO/TC 207) приступила к разработке международных стандартов по экологическому менеджменту — стандартов серии 14000. Основой для их создания послужили британский стандарт BS 7750, а также уже существовавшие международные стандарты по системам контроля качества продукции — стандарты ISO серии 9000.
Технический комитет ИСО/ТК 207 «Экологическое управление» разрабатывает международные стандарты по следующим направлениям:
• системы экологического управления;
• экологический аудит;
• экологическая маркировка;
• оценка характеристик экологичности;
• оценка жизненного цикла;
• термины и определения.
Направлением деятельности одной из рабочих групп ТК является также учет требований охраны окружающей среды в стандартах на продукцию.
В настоящее время в серии ИСО 14000 в виде стандартов, проектов международных стандартом (ПМС) и проектов комитетов (ПК) насчитывается 20 стандартов [23].
Система стандартов ISO серии 14000 ориентирована, в отличие от других природоохранных стандартов, не на количественные параметры и конкретные требования к воздействию хозяйствующего субъекта на окружающую среду — концентрации веществ, объемы выбросов и сбросов и т.д. — и не на технологии — распространенное в западных странах требование использовать «наилучшую доступную технологию» (best available technology). Основным предметом ISO 14000 является система экологического управления (система экологически ориентированного управления на уровне предприятия или компании) — environmetal managment systems.
Такой характер стандартов обусловлен отчасти тем, что международные стандарты не должны вторгаться в сферу действий национальных нормативов, а также тем, что стандарты ISSO разработаны с учетом оправдавшей себя концепции «глобального управления качеством» (total quality managment), в соответствии с которой одним из основных условий достижения качества продукции является создание надлежащей организационной структуры и распределение ответственности за качество продукции.
Следование стандартам серии 14000 предполагает обеспечение уменьшения неблагоприятного воздействия на окружающую среду на организационном, национальном и международном уровнях.
Стандарты серии 14000 не заменяют установленных нормативными правовыми актами требований, а обеспечивают создание системы определения предприятиями (хозяйствующими субъектами) того, как они влияют на окружающую среду и как выполняются требования национального законодательства.
В настоящее время экологически ориентированные системы управления признаны в качестве основных методов, обеспечивающих эффективное и устойчивое экономическое развитие.
В Российской Федерации в 1998 г. в качестве государственных стандартов приняты международные стандарты ISO 14004, 14010, 14011, 14012 (ГОСТ Р ИСО 14001-98. Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению; ГОСТ Р ИСО 14004-98. Системы управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования; ГОСТ Р ИСО 14010-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы; ГОСТ Р 14011-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой; ГОСТ Р ИСО 14012-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Классификационные критерии для аудиторов в области экологии).
В соответствии со стандартом ГОСТ Р ИСО 14001-98 система управления окружающей средой — это часть общей системы административного управления, которая включает организационную структуру, планирование, ответственность, методы, процедуры, процессы и ресурсы, необходимые для разработки, внедрения, реализации, анализа и поддержания экологической политики [23].
Для понимания роли и места экологического аудита как элемента управления природопользованием, охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности при осуществлении деятельности предприятия уточним понятия «экологическое управление» и «экологический менеджмент».
В работах Ю.Б. Осипова [143], А.С. Шилова [144], в стандартах [145] эти понятия, а также термин «управление качеством окружающей среды» считают тождественными (синонимами). Однако С.В. Макаров, Т.В. Гусева придерживаются несколько иного мнения [146].
Несогласованность терминологии, на наш взгляд возникла из-за отсутствия аутентичного перевода на русский язык принятого на Западе термина «environmental management». «Экологическое управление» и «экологический менеджмент» также тождественны, как и родовые термины «управление» и «менеджмент». Оксфордский русско-английский словарь (1994 г.) и русско-английский словарь А.И. Смирницкого и О.С. Ахма-новой (1969 г.) переводит на английский язык слово «управление», в том числе, таким термином как «management» (a также administration, direction и др., считая их синонимами). В свою очередь, не менее известный англо-русский словарь В.К. Мюллера (1969 г.) первым синонимом русского эквивалента слова «management» ставит именно «управление» (а также — заведование, умение владеть, правление и т.д.).
«Советский энциклопедический словарь» (1986 г.) менеджерами называет профессиональных управляющих, «Словарь иностранных слов» (1989 г.) и «Толковый словарь по управлению» (1994 г.) определяет менеджмент как управление производством, а «Словарь-справочник менеджера» (1996 г.) как тип управления.
В английском, и в русском вариантах Международных стандартов ИСО серии 14000 [147], а также в Британском стандарте по экологическому менеджменту BS 750 [148] термин единственный — «environmental management». Он, по нашему мнению, наиболее точно переводится как обобщающее название системы управления деятельностью предприятия по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Экологический аудит возможно рассматриваться как её функциональный элемент. Это принципиально соответствует общеевропейской Схеме экологического менеджмента и аудирования [149], целью которой является оценка (аудит) и улучшение экологических характеристик деятельности предприятий, а также создание условий для предоставления населению экологически значимой информации.
Вопросы роли и значимости экологического аудита как элемента экологического менеджмента были предметом обсуждения Всероссийской научно-практической конференции «Современный менеджмент в условиях становления рыночной экономики в России» [150].
В соответствии с принятой трактовкой экологического менеджмента как вида управления деятельностью предприятия в экологической сфере уточним его определение: экологический менеджмент — это совокупность принципов, методов, средств (в том числе организационно-правовых) и типа управления природоохранной деятельностью предприятия (обеспечением техногенной безопасности окружающей среды), имеющего целью повышение инвестиционной привлекательности, экологичности предприятия и эффективности его производственно-хозяйственной деятельности.
Система экологического менеджмента предприятия — это часть общей системы менеджмента предприятия, включающей организационную структуру, планирование деятельности, распределение ответственности, собственно практическую работу, процедуры, процессы и ресурсы для разработки, внедрения, оценки достигнутых результатов и совершенствования экологической политики предприятия.
Основными принципами создания системы экологического менеджмента, (согласно ИСО 14004), являются:
• высший приоритет управления;
• создание экологической службы предприятия;
• взаимодействие с участниками деятельности в экологической сфере, заинтересованными в реализации эффективной экологической политики предприятия;
• согласие между руководством и персоналом предприятия по его деятельности в экологической сфере;
• идентификация требований нормативно-правовых актов к экологическим аспектам деятельности предприятия и установление соответствия этим требованиям показателей его техногенной и экологической безопасности;
• оценка показателей воздействия производственных процессов на окружающую среду и воздействия загрязненных природных объектов на предприятие;
• учет экологических требований на всех этапах жизненного цикла предприятия, в особенности, при выпуске продукции или оказании услуг;
• обеспечение материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами требуемого уровня «экологичности» предприятия;
• установление соответствия характеристик экологичности предприятия его экологической политике, перспективным целям и задачам его производственной деятельности;
• оценка качества экологического управления и изыскание возможности улучшения системы экологического менеджмента, т.е. проведение аудита собственно системы как самостоятельного объекта аудита.
Естественно, что аудит системы экологического менеджмента является составной часть экологического аудита предприятия, на котором реализована эта система. Учитывая тот факт, что цели, объем и глубина экологического аудита предприятия устанавливаются договором между заказчиком и аудитором, не исключено, что экологический аудит предприятия может быть ограничен проведением аудита системы управления (экологического менеджмента) предприятия;
• активизация деятельности по созданию систем экологического менеджмента предприятиями-партнерами;
• создание подсистем экологического маркетинга, экологического образования и других.
Для внедрения системы экологического менеджмента необходимо:
• определить экологическую политику и сформулировать требования к системе экологического менеджмента;
• сформировать программу реализации экологической политики предприятия;
• проводить экологический мониторинг, производственный экологический контроль и экологический аудит.
Важнейшим элементом функционирования системы экологического менеджмента является анализ состояния управления качеством окружающей среды, который может быть проведен с учетом требований нормативных правовых актов; экологических аспектов деятельности предприятия; оценки соответствия требованиям стандартов, правил и норм; практики экологического менеджмента; экологической политики и результатов производственной деятельности предприятия; возможности повышения конкурентоспособности продукции, работ и услуг за счет экологических факторов; оценку заинтересованными сторонами эффективности управления предприятием.
Обеспечение соответствия деятельности предприятия основным положениям его экологической политики не менее важная задача системы экологического менеджмента. Политика в области охраны окружающей среды устанавливается в соответствии с общей ориентацией производственно — хозяйственной деятельности предприятия, состоянием окружающей среды в регионе расположения предприятия, с требованиями нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность предприятия. Важно установить уровень ответственности предприятия за экологические последствия его производственно-хозяйственной деятельности. Руководство предприятия ответственно за формирование, внедрение и модификацию природоохранной политики.
При анализе деятельности предприятия по охране окружающей среды рассматриваются вопросы:
• имеет ли предприятие одобренный (согласованный) документ, содержащий основные положения экологической политики;
• отражает ли эта политика цели производственно-хозяйственной деятельности предприятия;
• одобрена ли экологическая политика руководством предприятия, обеспечена ли возможность корректировки этой политики, в т.ч. по предложениям персонала;
• стимулирует ли экологическая политика направление деятельности в области экологического мониторинга, экологического аудита и использования информационных технологий в практике управления;
• предусматривает ли экологическая политика деятельность по непрерывному улучшению экологичности предприятия.
Следующая задача, решаемая в рамках функционирования системы экологического менеджмента — это оценка воздействия на окружающую среду планируемой и осуществляемой деятельности предприятия.
Оценки значимости воздействий включают:
• экологические аспекты: характер, масштаб, интенсивность, вероятность, продолжительность воздействия на окружающую среду;
• влияние экологических аспектов на инвестиционную привлекательность предприятия.
Ответственность за эффективность системы экологического менеджмента должна возлагаться на официальное лицо из состава руководства предприятия, обладающее авторитетом и полномочиями.
Внедрение системы завершается контролем, подтверждающим полное соответствие системы экологического менеджмента направлениям экологической политики, ее целям и задачам.
Задачи обеспечения техногенной и экологической безопасности предприятия, защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера также должны учитываться в системе экологического менеджмента.
Особенностью систем экологического менеджмента является периодический аудит систем с целью засвидетельствования ее соответствия установленным предприятием целям, требованиям стандартов ISO 14001.
Таким образом, роль экологического аудита как элемента системы экологического менеджмента характеризуется следующими положениями.
1. Предметом рассмотрения при проведении экологического аудита предприятия может быть система управления окружающей средой (система экологического менеджмента).
2. Заключение экоаудиторов по результатам экологического аудита предприятия может быть представлено заинтересованным лицам одновременно с публикациями об экологических целях и задачах деятельности предприятия, а также результатов природоохранной деятельности. Это несомненно будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности предприятия.
3. Материалы экологического аудита могут быть использованы руководством предприятия при стратегическом планировании основной деятельности предприятия и его деятельности в экологической сфере (для улучшения природопользования, повышения эффективности охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности предприятия).
В основу разработки стратегии промышленно-хозяйственной и природоохранной деятельности предприятия целесообразно заложить концепцию оценки и управления техногенным и экологическим рисками.
8.2.2. Система руководств по экологическому аудиту
8.2.2.1. Руководство по управлению окружающей средой на основе международных стандартов ИСО серии 14000
В стандартах ИСО серии 14000 применены те же общие принципы, что и в стандартах ИСО серии 9000 по управлению качеством. Предприятия могут использовать существующую систему управления, соответствующую ИСО 9000, в качестве основы для своей системы управления окружающей средой.
Международные стандарты ИСО серии 14000 применимы к организации, которая желает:
• внедрить, поддерживать и улучшать систему управления окружающей средой;
• получить подтверждение о своем соответствии установленной политике в области окружающей среды;
• демонстрировать такое соответствие другим, включая декларации безопасности;
• осуществить внешней организацией сертификацию/регистрацию своей системы управления окружающей средой;
• провести самоопределение и самодекларацию соответствия стандарту.
Стандартами ИСО серии 14000 аудит системы управления окружающей средой определен как систематический и документированный подтверждающий процесс, направленный на объективное получение и оценку свидетельства, содержащего определение — соответствует ли система управления окружающей среды критериям аудита системы управления окружающей средой, установленным организацией, и передачи результатов этого процесса руководству.
Проведение экологического аудита, а также обеспечение готовности к чрезвычайным ситуациям (природного и техногенного характера) являются элементами системы управления окружающей средой, предлагаемыми в стандартах.
Главные вопросы, подлежащие рассмотрению при оценке (экологическом аудите) политики в области окружающей среды:
• соответствует ли принятая политика предприятия его деятельности, продукции и услугам;
• отражает ли политика ценности и руководящие принципы предприятия;
• одобрена ли политика высшим руководством предприятия и назначено ли лицо, ответственное за пересмотр и осуществление политики;
• способствует ли политика установлению целей и задач в области окружающей среды;
• способствует ли политика внедрению новых технологий и совершенствованию практики управления окружающей средой;
• какие конкретные обязательства включены в политику в области окружающей среды, например, в части непрерывного улучшения, предупреждения загрязнения, управления, достижения или превышения требований документации и рассмотрения пожеланий заинтересованных сторон.
Основные вопросы оценки (экологического аудита) состоят в следующем [16]:
• в части оценки людских, материальных и финансовых ресурсов:
• как организация устанавливает и распределяет людские, материальные и финансовые ресурсы, необходимые для удовлетворения целей и задач в области окружающей среды, включая новые проекты;
• как организация прослеживает затраты и прибыль от деятельности, связанной с окружающей средой. Следует отметить, что наличие ресурсов и структура системы управления окружающей средой может налагать определенные ограничения на внедрение и применение этой системы. Для того, чтобы преодолеть эти ограничения, предприятие должно, где это возможно, рассмотреть стратегии кооперации;
• в части оценки организационного упорядочения и интеграции:
• как система управления окружающей средой интегрируется в общий процесс управления бизнесом на предприятии;
• каков процесс балансирования и разрешения конфликтов между целями и приоритетами в области окружающей среды и другими видами коммерческой деятельности (бизнеса) предприятия;
• в части оценки ответственности и обязанностей:
• что входит в сферу ответственности и обязанности персонала, который управляет, выполняет и подтверждает выполнение работ, оказывающих влияние на окружающую среду, определены ли они и документированы;
• каковы связи между обязанностями в части окружающей среды и должностными инструкциями;
• в части оценки осведомленности и мотивации действий;
• каким образом высшая администрация предприятия устанавливает, усиливает (подкрепляет) и передает обязательства организации в политике по окружающей среде своему персоналу;
• до какой степени работники понимают, принимают и разделяют ценности предприятия в области окружающей среды;
• до какой степени разделение ценностей в области окружающей среды служит для мотивации ответственных действий в области окружающей среды;
• каким образом предприятие признает (отмечает) достижения работников в области окружающей среды;
• в части оценки знаний, умения и тренинга:
• как предприятие устанавливает необходимость в тренинге в части окружающей среды;
• как необходимость проведения тренинга для специфических рабочих функций анализируется;
• развивается ли, пересматривается и модифицируется содержание тренинга в соответствии с выявленными нуждами;
• в части оценки связи и отчетности:
• каков процесс получения и реагирования на вопросы, вызывающие беспокойство работников;
• каков процесс получения и рассмотрения вопросов, беспокоящих заинтересованные стороны;
• каков процесс передачи политики и характеристики организации в области окружающей среды заинтересованным сторонам;
• как результаты экологического аудита и проверок системы управления окружающей среды передаются всем относящимся к делу сотрудникам предприятия, сторонним организациям;
• каков процесс ознакомления с политикой организации в области окружающей среды общественности;
• соответствуют ли внутренние и/или внешние связи поддержке непрерывного улучшения в части вопросов окружающей среды;
• в части оценки документации системы управления окружающей средой:
• как процедуры по управлению окружающей средой устанавливаются, документируются, передаются и пересматриваются в рамках документации системы управления окружающей средой;
• имеет ли организация приемы разработки и поддержания документации системы управления окружающей средой;
• как документация системы управления окружающей средой интегрируется с существующей документацией, где это уместно;
• как осуществляется доступ работников к документации системы управления окружающей средой, необходимой для осуществления их деятельности.
Как отмечалось, международными стандартами при оценке системы управления окружающей средой предусмотрена оценка подготовленности к чрезвычайным ситуациям и к осуществлению мер по реакции на них. Применительно к российскому законодательству речь идет о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Деятельность предприятий в области защиты от чрезвычайных ситуаций регулируется законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, о безопасности (промышленной, экологической, при использовании атомной энергии, при уничтожении химического оружия, при осуществлении космической деятельности, пожарной, при обращении с отходами, при транспортировке грузов и т.д.). Регулирование, контроль и надзор за осуществлением соответствующих видов деятельности проводятся специально уполномоченными федеральными органами.
В связи со сказанным становятся сомнительными предложения о целесообразности включения соответствующих процедур оценки деятельности предприятия в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (и гражданской обороны) в качестве элементов экологического аудита системы управления природоохранной деятельностью предприятия. Как неоднократно подчеркивалось, указанные процедуры являются элементами экологического аудита деятельности предприятия в экологической сфере, а не его системы управления природоохранной деятельностью.
В части оценки по измерениям и контролю:
• как осуществляется регулярный контроль характеристик, связанных с окружающей средой;
• каким образом установлены показатели характеристик, связанных с окружающей средой, которые относятся к целям и задачам организации, и что они из себя представляют;
• какой процесс установлен для проведения регулярной калибровки и выборочных измерений и контроля приборов и систем;
• что собой представляет процесс периодической оценки соответствия законодательству и другим документам.
В части оценки записей, документации и управления информацией:
• в какой информации по окружающей среде нуждается предприятие для эффективного управления;
• какие возможности имеет предприятие для установления и прослеживания основных показателей и других данных, необходимых для достижения целей и задач предприятия в области окружающей среды;
• каким образом документация/информация доводится до работников в случае возникновения у них необходимости.
Заметим, что перечисленные вопросы раскрывают суть предварительного экологического аудита системы управления окружающей средой при ее внедрении.
Однако экологический аудит системы управления окружающей средой должен проводиться периодически с целью определения соответствия системы запланированным мероприятиям и своим функциям. Частота экологического аудита должна определяться особенностями производства в части аспектов окружающей среды и потенциальных воздействий.
При определении частоты экологического аудита должны рассматриваться результаты предыдущих экоаудиторов [16]. Заключая обсуждение материалов руководства по управлению окружающей средой на основе международных стандартов ИСО серии 14000, подчеркнем необходимость адаптации их основных положений, терминов и определений к условиям рыночных отношений в России и в особенности к нормам российского законодательства.
8.2.2.2. Руководство по использованию опыта аудиторской оценки на основе международных стандартов ИСО серии 9000
Зарубежные инвесторы в качестве основных предпосылок инвестирования в российские предприятия рассматривают наличие на этих предприятиях системы менеджмента качества по ИСО серии 9000, интегрированной с системой управления окружающей средой. При этом в качестве доказательства наличия и эффективности действия системы менеджмента качества принимается, с одной стороны, декларация предприятия, подтвержденная наличием документированных процедур системы менеджмента качества, соответствующих требованиям стандартов ИСО серии 9000, и доказательств их эффективного функционирования, с другой стороны — официальные заключения признаваемых (аккредитованных или уполномоченных) органов, сделанных на основании процедур аудита, соответствующих требованиям стандартов ИСО серии 9000. Причем предпочтение отдается, как правило, второму варианту [178].
Сравнивая определения понятий «аудит в области окружающей среды» и «проверка (аудит) качества» авторы работы [16] отмечают «принципиальную совместимость этих аудитов и совпадение таких объектов рассмотрения как система, процесс, продукция» (с. 166 [16]).
Заметим:
• вводится новая дефиниция «аудит в области окружающей среды», при этом не поясняется, отличается ли этот вид аудита от экологического аудита;
• вводится новая дефиниция «проверка (аудит) качества» без пояснений, например, различия между аудитом качества и сертификацией как процедурой подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя и потребителя организация удостоверяет в письменной форме соответствие продукции установленным требованиям (Закон «О сертификации продукции и услуг» в редакции Федерального закона от 31.07.98 г. №154-ФЗ,ст.1);
• не ясен смысл термина «принципиальная совместимость» аудитов (в области окружающей среды и качества).
На наш взгляд, как это показано в настоящей работе, при проведении экологического аудита рассматривается существенно более широкий спектр вопросов, нежели при аудите качества. Не очень понятно, о какой «системе» как о «совпадающем объекте» аудитов идет речь. При этом не конкретизируется понятие «системы менеджмента качества по ИСО серии 9000, интегрированной с системой управления окружающей средой по ИСО серии 14000.
В чем следует согласиться с авторами работы [16] — это полезность использования опыта проверки (аудита) системы менеджмента качества при становлении основ российского экологического аудита, и в частности, при формировании целей и задач экологического аудита системы управления природоохранной деятельностью предприятия.
Основу нормативной базы деятельности по разработке, внедрению и оценке системы менеджмента качества составляют международные стандарты ИСО серии 9000, которые располагают, помимо широкой нормативно-методической базы:
• системой общепринятых трактовок положений стандартов;
• разветвленной системой подготовки специалистов по разработке, внедрению и аудиту системы менеджмента качества, что, обуславливает неизбежное обращение к этим-стандартам в процессе деятельности по экологическому аудиту.
Стандарты ИСО серии 9000 являются результатом развития менеджмента качества и результатом развития защиты прав потребителей на информацию о качестве.
Практика показывает, что мотивация подходов заинтересованными лицами является преобладающей практикой во многих странах и отраслях промышленности и/или экономики. Возрастание применения сертификации и/или регистрации системы качества является фактором распространения этого подхода. Когда подход мотивирован заинтересованными лицами, организация первоначально внедряет систему качества, соответствующую требованиям одного из стандартов ИСО 9001, ИСО 9002 или ИСО 9003 в ответ на непосредственные требования потребителей или других заинтересованных лиц.
