«Г.П.Серов Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы М.: «Экзамен», 2000 г. — 768 с. ...»

Руководящим органом системы является Комиссия по чрезвычайным экологическим ситуациям и экологической безопасности Госкомэкологии России. В Комиссию входят руководители подразделений Госкомитета, Государственного института прикладной экологии и руководители тех природоохранных органов, на территории которых складывается угрожающая обстановка или возникла чрезвычайная экологическая ситуация. Территориальные звенья системы экологической безопасности создаются природоохранными органами на местах по согласованию с Госкомэкологии России и при взаимодействии с территориальными комиссиями МЧС России.

Силы и средства контроля за экологической обстановкой и обеспечения экологической безопасности складываются из: создаваемой совместно с Минобороны РФ службы мониторинга состояния окружающей среды, контроля за обстановкой на повышенно опасных объектах; центральной специализированной инспекции аналитического контроля; государственной автоматизированной информационно-управляющей системы экологической безопасности; сил и средств территориальных природоохранных органов; сил и средств государственных и ведомственных служб контроля за состоянием окружающей среды и деятельностью природопользователей.

В составе федеральной системы экологической безопасности разрабатывается автоматизированная информационно-управляющая система «Экологическая безопасность». Предполагается использовать возможности войск радиационной, химической, биологической защиты Минобороны РФ.

Региональные и территориальные системы экологической безопасности создаются в связи с проведением Президентом РФ и Правительством РФ курса на перемещение центра тяжести социально-экономического развития в регионы, что выдвигает проблему обеспечения их экологической безопасности в ряд ключевых.

Отсутствие системы государственных стандартов и контроля экологической безопасности в регионах создает условия для неконтролируемой хозяйственной деятельности, не регламентируемого крупномасштабного загрязнения обширных территорий, повышает вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций. При трансграничных переносах возможно глобальное загрязнение атмосферы, поверхностных вод и территорий, во много раз превышающих размеры отдельного региона. Указанные обстоятельства привели к тому, что суммарный ущерб окружающей среде, нанесенный при отсутствии государственной системы контроля и управления экологической безопасностью в регионах, вывел из хозяйственного оборота территории, по размерам сопоставимые с рядом стран Европы.

Следует подчеркнуть, что именно в регионах на территориях закрытых административно-территориальных образований сосредоточены повышенно опасные ядерные и химические предприятия Минатома, Минэкономики, Минобороны РФ, воинские части, могильники, хранилища и склады отравляющих веществ и оружия массового уничтожения.

Примерная схема организации деятельности по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности по опыту закрытого административно- территориального образования г. Трехгорный Челябинской области представлена на рис. 12.

Рис. 12. Организация и управление охраной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности

Возникающие на уровне регионов проблемы экологической безопасности многообразны, отличаются новизной и сложностью. Решение их возможно только с использованием системного подхода, за счет глубокой научной проработки методологии и путей решения проблемы. Основным требованием является способность прогнозирования экологически опасных ситуаций антропогенного и природного характера, проведение превентивных мероприятий, снижающих уровень аварийности, а также ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и компенсация нанесенного ущерба.

Из вариантов систем экологической безопасности, разработанных в рамках комплексных научно-технических программ «Экология России», «Экологическая безопасность России», «Безопасность», представляется наиболее завершенным вариант региональной системы экологической безопасности «Чистая Ижора». Структура, состав и функции основных элементов представлены на рис. 13. В состав региональной системы безопасности может входить экологический полигон — обособленная территория для отработки принципов построения системы экологической безопасности (рис.14) [130]. Одной из задач экологического полигона является организация службы оценки (мониторинга) экологического риска — как научной и практической основы деятельности по обеспечению экологической безопасности. Необходимость оценки и управления экологическим риском — принципиальное отличие деятельности по обеспечению экологической безопасности от деятельности по организации рационального природопользования и охраны окружающей природной среды (рис. 15).

Рис. 13. Структура региональной системы экологической безопасности (вариант 1)

Рис. 14. Структура взаимодействия экологического полигона

Рис. 15. Организация и управление техногенным риском

Р. Маминым, Н. Елиной высказано мнение о возможности создания систем экологической безопасности практически в любом городе России вне зависимости от экономико-промышленного потенциала и природно-климатических, экологических, социальных и иных условий [131].

Региональные и территориальные системы экологической безопасности — перспективный инструмент решения проблемы экологической безопасности в условиях ограниченных финансовых, материальных и иных возможностей. Цель создания, участники и инфраструктура системы экологической безопасности представлена на рис. 16.

Рис. 16. Структура региональной системы экологической безопасности (вариант 2)

Региональные и территориальные системы экологической безопасности создают наиболее благоприятные условия для вовлечения в деятельность по ее обеспечению финансовых посредников, а также новых финансово-промышленных структур, сформировавшихся в условиях рыночных отношений в России.

5.1.3. Экологический аудит и иные правовые, организационные и экономические механизмы обеспечения безопасности окружающей среды и предприятия

Законом «Об охране окружающей природной среды» определен экономический механизм охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Отнесение различных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности к организационному и к правовому механизму законодательно не закреплено. Экологи-юристы высказывают по этому вопросу несколько различные мнения [1-4, 121].

Не вдаваясь в обсуждение этого методологического вопроса, отметим, что указанные механизмы включают в свой состав экологическое нормирование; экологическую экспертизу; экологический мониторинг; экологический контроль; экологическое лицензирование, экологическое страхование.

Практическую значимость имеют правовые методы и правовые механизмы регулирования информационного обеспечения и доступа к экологически значимой информации; природопользования, промышленно-хозяйственной и оборонной деятельности на территориях экологически опасной ситуации; применение института ответственности за экологические правонарушения и экологические преступления и возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды и/или негативным воздействием загрязненного природного объекта.

После принятия Закона «Об охране окружающей природной среды» определенное развитие получили правовая база и теоретические исследования оценки воздействия на окружающую среду, экологического лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, экологического аудита, экологической сертификации, оценки и управления экологическим риском, оценки и возмещения ранее нанесенного экологического ущерба. Большие надежды возлагаются некоторыми специалистами на экологический менеджмент [23].

Состав правовых средств обеспечения техногенной безопасности (охраны) окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, защиты от чрезвычайных ситуаций с учетом этапов жизненного цикла производственных объектов представлен в табл. 6, 7 [Ш, 11].

Таблица 6

Комплекс мер организационно-правового и эколого-экономического характера по обеспечению безопасности предприятия на различных этапах его жизненного цикла

Таблица 7

Комплекс мер организационно-правового и эколого-экономического характера по обеспечению различных видов безопасности предприятия

В качестве комплексных мер по нейтрализации угроз жизненно-важным интересам защищаемых объектов следует отметить меры, обсуждаемые Межведомственной комиссией по экологической безопасности Совета Безопасности РФ (табл. 8) [45, 46].

Таблица 8

Комплексные меры по обеспечению безопасности

№п/п обсуждения

Обсуждаемые проблемы

Дата обсуждения

1

О неотложных мерах по снижению экологического*) риска от техногенных аварий

12.10.93 г.

2

О создании экологических подразделений Минприроды России

12.10.93 г.

3

Обеспечение экобезопасности при обращении с радиоактивными отходами

9.11.93 г.

4

О первоочередных мерах по обеспечению ядерной и радиационной безопасности атомной подводной лодки "Комсомолец"

9.11.93 г.

5

О комплексе мер по обеспечению, экобезопасности при уничтожении химического оружия

14.12.93 г.

6

О мерах по предотвращению деградации почв России с целью снижения угрозы национальной безопасности

14.12.93 г.

7

Об организации системы наблюдения за ультрафиолетовой радиацией как меры по обеспечению экобезопасности

11.01.94 г.

8

Об осуществлении мероприятий по защите территорий Северного Прикаспия от затопления

8.02.94 г.

9

Об обеспечении экобезопасности при чрезвычайных ситуациях

14.07.94 г.

10

Об обеспечении экобезопасности при уничтожении ядерного оружия

15.12.94 г.

11

Об обеспечении экобезопасности при захоронении радиоактивных отходов и при обращении с отработавшим ядерным топливом

24.01.95 г.

12

Обеспечейие экобезопасности мест прошлого производства и хранения, планируемого уничтожения химического оружия

24.01.95 г.

*) под экологической безопасностью фактически понимается техногенная безопасность окружающей среды.

Эколого-экономическое обоснование состава и последовательности применения соответствующих мер определяет существо разработки планов «превентивных мероприятий» по снижению вероятности возникновения и масштабов техногенных и экологических угроз защищаемым объектам безопасности.

Следует констатировать возникновение группы специфических общественных отношений при осуществлении деятельности именно по обеспечению состояния защищенности объектов безопасности от угроз со стороны загрязненных природных объектов, либо от угроз необеспеченностью природными ресурсами путем разработки и реализации комплекса организационно-правовых, эколого-экономических, научно-методологических, материально-технических и иных мер, направленных на нейтрализацию угроз.

Таким образом, содержательная часть проблемы обеспечения безопасности в экологической сфере — регулирование конкретно-предметных общественных отношений: на «начальном этапе» обеспечения — при осуществлении промышленно-хозяйственной, оборонной и иных видов деятельности с целью недопущения негативного техногенного воздействия на природные объекты; на «заключительном этапе» обеспечения — при практической реализации комплекса неотложных мер по защите предприятий от загрязненных природных объектов.

В комплекс мер по нейтрализации угроз со стороны загрязненных природных объектов могут входить меры «по оздоровлению» природного объекта, по восстановлению его естественных природных свойств, и в этом случае правомерно понимать «обеспечение экологической безопасности» как синоним «охраны окружающей природной среды».

Однако иногда общество вынуждено принимать «антиэкологические» меры по обеспечению защищенности объектов безопасности, не имеющие целью восстановление нарушенных свойств природного объекта, а, напротив, направленные на его уничтожение (изъятие его из естественной экологической системы). В качестве примера можно напомнить засыпку озера Карачай, представляющего угрозу населению и территории вследствие радиационного загрязнения его вод. В этом случае правомерно понимать «обеспечение экологической безопасности» как синоним защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [185].

Изложенные выше материалы свидетельствуют о необходимости и актуальности оценки деятельности предприятия по применению соответствующих организационно-правовых механизмов обеспечения безопасности.

5.2. Основы правового регулирования безопасности предприятий, деятельность которых повышенно опасна для окружающей среды

Представленные материалы посвящены анализу основ правового регулирования безопасности предприятий, осуществляющих промышленно-хозяйственную, оборонную, с использованием атомной энергии и иные виды деятельности.

При этом безопасность предприятия промышленная, при использовании атомной энергии и т.д. понимается как состояние защищенности предприятия, прежде всего, от внутренних угроз того или иного характера (от пожара, от радиационных, химических угроз, технического, технологического и т.д. характера), источником которого является само предприятие.

Утверждается, что если предприятие промышленно, радиационно, ядерно, пожаро, технологически, технически и т.д. безопасно, то оно не представляет собой угрозы техногенного характера для окружающей среды.

Состояние защищенности предприятия от «собственных» внутренних угроз техногенного характера гарантирует исключение негативного воздействия этого предприятия на окружающую среду (естественно, если на предприятии не совершаются экологические правнарушения, приводящие к возникновению источников техногенной опасности).

Таким образом, анализируется начальный этап единой технологической цепочки обеспечения безопасности путем недопущения возникновения источника техногенной угрозы со стороны предприятия окружающей среде.

Отмеченное подчеркивает необходимость включения проверок и засвидетельствования соответствия деятельности предприятия требованиям законодательства о промышленной, пожарной, радиационной, ядерной и т.д. безопасности, о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в программы экологического аудита предприятия. При этом анализируется обеспечение не экологической безопасности предприятия (как это утверждается в многочисленных научных публикация), а различных видов его техногенной безопасности. Напомним, что вопросы правового регулирования экологической безопасности предприятия (как состояния его защищенности от негативного воздействия загрязненных природных объектов) рассмотрены ранее в п. 4.4. настоящей работы.

5.2.1. Основы правового регулирования промышленной безопасности опасных производственных объектов

Законодательство о промышленной безопасности формируется в виде комплексной отрасли права. Соответствующие нормы и требования содержатся также в нормативных правовых актах, относящихся к смежным отраслям права (экологическому, санитарному, об охране труда, о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера). Базовым нормативным правовым актом является Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.97 г. №116-ФЗ.

В преамбуле к закону устанавливается, что Закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации, хотя в ст.ст. 7; 8 узаконены требования промышленной безопасности на всех этапах жизненного цикла объектов.

Промышленная безопасность опасных производственных объектов определена как состояние защищенности жизненно-важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и их последствий.

Из определения следует, что объектами промышленной безопасности являются личность, общество, хотя фактически законодатель вводит нормы о промышленной безопасности опасного производственного объекта, регулирующие обеспечение его защищенности от внутренних угроз. Внутренние угрозы могут быть обусловлены нарушениями на этом объекте норм, инструкций и правил технической, технологической и т.д. безопасности.

Таким образом, предметом правового регулирования являются отношения по поводу предприятия и нейтрализации внутренних угроз объекту.

С точки зрения обеспечения безопасности в экологической сфере принципиальным недостатком федерального закона является отсутствие указания на то, что объектом промышленной безопасности является окружающая среда (природные объекты). Для подтверждения сказанного обратимся к проекту Федерального закона «О промышленной безопасности». Он мог быть включен в систему законодательства о промышленной безопасности, в соответствии с одобренным Указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 классификатором правовых актов (090.010.030) и направлен на развитие и детализацию общих положений Закона РФ «О безопасности». Сферой его действия должны были явиться отношения по обеспечению промышленной безопасности во всех отраслях промышленности за исключением деятельности, связанной с использованием атомной энергии, уничтожением химического оружия, транспортными перевозками, переработкой промышленных отходов, использованием взрывчатых веществ в составе боеприпасов.

В соответствии с проектом Федерального закона: промышленная безопасность — это состояние защищенности людей, общества, природной среды, материальных и культурных ценностей от угрозы возникновения промышленных аварий.

Показательно, что название проекта Федерального закона содержало только слово «о промышленной безопасности» без указания объекта безопасности (защищаемого объекта).

Ст.3 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» установила обязательность соответствия требований промышленной безопасности (условий, запретов, ограничений) требованиям в области защиты от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, государственных стандартов.

Указанная норма констатирует наличие кроме промышленной безопасности иных видов безопасности — экологической, пожарной и допускает наличие «самостоятельно» действующих требований защиты от ЧС, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды (имеется ввиду — от источников техногенной опасности).

Одной из новелл Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» является закрепление основ промышленной безопасности, в частности: лицензирования видов деятельности в области промышленной безопасности; требований к проектированию, строительству, приемке в эксплуатацию, эксплуатации опасного производственного объекта; требований по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности; экспертизы промышленной безопасности; обязательного страхования ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта; разработки декларации промышленной безопасности.

Федеральный надзор в области промышленной безопасности осуществляет федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, его территориальные органы и другие федеральные органы исполнительной власти.

Одним из источников повышенной техногенной опасности для окружающей среды является система газоснабжения, в частности, ее производственные и иные объекты.

Правовое регулирование промышленной безопасности в организациях, занимающихся газоснабжением, осуществляется в соответствии с федеральными законами «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об экологической экспертизе», «О газоснабжении в Российской Федерации», Законом «Об охране окружающей природной среды» и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

5.2.2. Основы правового регулирования безопасности гидротехнических сооружений

Правовое регулирование безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основе Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.97 г. №117-ФЗ.

Безопасность гидротехнических сооружений (законодатель не называет ее вида) трактуется как их свойство, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов.

Обратим внимание на то, что законодатель говорит не о безопасности гидротехнических сооружений как состоянии их защищенности от внешних и внутренних угроз, а о безопасности населения, окружающей среды и хозяйственных объектов как о состоянии их защищенности от угроз со стороны аварий, катастроф на гидротехнических сооружениях, либо от вредного воздействия вод и жидких отходов, нейтрализуемого с помощью гидротехнического сооружения. Виды вредного воздействия вод определены ст. 117 Водного кодекса РФ.

Следуя ст. 3 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений», под гидротехническими сооружениями понимаются водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, ограждающие хранилища жидких отходов промышленных организаций, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.

С точки зрения обеспечения безопасности принципиальным положением Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений», является установление: общих требований к обеспечению безопасности; обязанностей собственника гидротехнического сооружения; обязанности декларирования безопасности гидротехнического сооружения и государственной экспертизы деклараций; обязательности лицензирования деятельности по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений.

В связи с тем, что гидротехнические сооружения могут находиться в муниципальной собственности, обратим внимание на обязанности собственника, установленные ст.9 Федерального закона: осуществлять оценку безопасности сооружений, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности; систематически анализировать причины снижения безопасности сооружения; финансировать мероприятий по эксплуатации сооружения, обеспечению его безопасности.

Совместно с органами местного самоуправления собственник сооружения обязан информировать население о вопросах безопасности сооружения.

Собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация несут ответственность за безопасность гидротехнического сооружения.

Постановлением Правительства РФ от 16.10.97 г. №1320 осуществление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений возложено на: Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор) по поднадзорным организациям, производствам, объектам и работам; Министерство топлива и энергетики РФ — по гидро и тепловым электростанциям; Министерство природных ресурсов РФ — по организациям, производствам и объектам остальных отраслей экономики.

Постановлением Правительства РФ от 20.05.98 г. №466 функции государственного надзора за безопасностью судоходных гидротехнических сооружений возложены на Минтранс РФ. Установлено также, что Минтранс РФ осуществляет их в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 16.10.97 г. №1320.

Постановлением Правительства РФ от 13.08.98 г. №950 в положения о Минтопэнерго России, Минтранс России,

Минприродных ресурсов России в связи с принятием Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» внесены изменения и дополнения, касающиеся их функций в области обеспечения безопасности гидротехнических сооружений.

Постановлением Правительства РФ от 23.05.98 г. №490 О порядке формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений указанная обязанность возложена на Минприродных ресурсов РФ, а на Минтопэнерго РФ, Минтранс РФ и Госгортехнадзор России возложена обязанность формирования и представления в Минприродных ресурсов РФ материалов по поднадзорным объектам.

Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений» установлено, что органам местного самоуправления могут быть переданы полномочия на осуществление надзора (ст. 13):

• организация разработки и утверждения правил безопасности гидротехнических сооружений, утверждение критериев безопасности гидротехнических сооружений;

• участие в размещении гидротехнических сооружений, согласовании заданий на проектирование гидротехнических сооружений, согласовании их строительства и реконструкции, контроле за качеством строительства гидротехнических сооружений, приемке их в эксплуатацию, а также в согласовании правил эксплуатации гидротехнических сооружений;

• ознакомление с материалами по вопросам гидротехнических сооружений и организация технического контроля.

Для проверки гидротехнических сооружений органы надзора за безопасностью гидротехнических сооружений могут формировать инспекционные комиссии.

Принципиально важным является закрепление Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений» обязательного страхования риска гражданской ответственности за причинение вреда. Страхователем является собственник сооружения или эксплуатирующая организация (ст. 15).

Собственник гидротехнического сооружения, а также эксплуатирующая организация в случае, если гидротехническое сооружение находится в государственной или муниципальной собственности, обязаны иметь финансовое обеспечение гражданской ответственности.

5.2.3. Основы правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии

Различные виды деятельности, осуществляемые с использованием атомной энергии, установлены ст.4 Федерального закона «Об использовании атомной энергии».

Обеспечение безопасности при использовании атомной энергии в Российской Федерации является особо актуальной проблемой [183].

Основные задачи правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении всех видов деятельности в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях заключаются:

• в создании правовых основ системы государственного управления использованием атомной энергии и системы государственного регулирования безопасности;

• в установлении прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и иных юридических лиц и граждан.

В соответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» государственное управление использованием атомной энергии осуществляют специально уполномоченные на то Президентом РФ или по его поручению Правительством РФ органы управления использованием атомной энергии. В их компетенцию входят, в частности, разработка и реализация мер по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии в подведомственных им организациях; при обеспечении пожарной охраны объектов использования атомной энергии и контроль за выполнением требований пожарной безопасности (ст.20).

Из анализа норм ст.ст. 24,25 Федерального закона следует, что государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии включает в себя регулирование ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности и контроль в области охраны окружающей среды и пользования природными ресурсами.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21.01.97 г. №26 органами государственного регулирования безопасности являются Госатомнадзор, Минздрав, Госгортехнадзор и Министерство внутренних дел России.

Функции органов государственного регулирования безопасности и/или органов управления использованием атомной энергии при разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии определены постановлением Правительства РФ от 01.12.97 г.

Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» устанавливает виды безопасности:

• при использовании атомной энергии, определяя ее как защиту отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности;

• ядерную, радиационную, техническую и пожарную безопасность объектов.

Источниками радиационной опасности для окружающей среды являются ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Законодатель не раскрывает сущности и не вводит определений ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности объектов.

Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» вводит понятие «радиационной безопасности населения», определяемой как «... состояния защищенности настоящего и будущего поколения человечества on...воздействия ионизирующего излучения» (ст.1). Тем не менее, Федеральный закон регулирует отношения по поводу обеспечения радиационной безопасности именно объекта от внутренних угроз

различного характера. Это подтверждается установлением норм о производственном контроле за обеспечением радиационной безопасности (ст. 11), о требованиях к ее обеспечению при обращении с источниками ионизирующего излучения (ст. 14), о регламентации правилами радиационной безопасности требований к технической безопасности при работах с источниками ионизирующего излучения (ст.9 ч.3), ориентированных на превентивные меры в масштабах объекта.

Федеральный закон предусматривает обеспечение радиационной безопасности населения проведением комплекса мер правового, организационного, инженерно-технического, санитарно эпидемиологического, медико-профилактического, воспитательного и образовательного характера (ст.4), устанавливает полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности населения и определяет содержание государственного управления в области ее обеспечения, государственного надзора и контроля за ее обеспечением (ст. 5-12). Таким образом, деятельность по обеспечению защиты отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности регулируется настоящим законом путем установления прежде всего норм обеспечения безопасности (ядерной, радиационной, технической, пожарной) собственно объектов — потенциальных источников радиационной опасности для населения. При этом реализуется принцип — исключить возможность появления техногенных угроз для окружающей среды, источником которых является предприятие. Именно на это направлена деятельность по обеспечению радиационной безопасности населения: безопасность населения — через безопасность объекта (предприятия).

Экологическое законодательство конкретизирует требования по ядерной и радиационной безопасности. Например, Закон «Об охране окружающей природной среды» закрепляет: полномочия органов власти и управления, органов экологического контроля; обязанности граждан в области охраны окружающей среды (в том числе и в сфере обеспечения ядерной и радиационной безопасности — ст.ст.5-10); обязанности органов экологического контроля по установлению нормативов радиационно-безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей среде и в продуктах питания, радиационного облучения населения. В обязанности соответствующих органов вменяется осуществление постоянного контроля с помощью радиометрических приборов за уровнями радиационного облучения населения, соприкасающегося с радиоактивными веществами (ст.29).

Закон требует проводить размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию атомных электростанций, исследовательских реакторов, транспортных средств и объектов оборонной деятельности с атомными реакторами (ст.48), осуществление работ с радиоактивными веществами и радиоактивными отходами с соблюдением правил и норм ядерной и радиационной безопасности (ст.50).

Механизм исполнения требований определен постановлением Правительства РФ от 28.12.92 г. № 1026 Вопросы строительства атомных станций на территории Российской Федерации.

Закон запрещает ввоз в целях хранения и захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправку в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов (ст.50). Указанная норма конкретизируется постановлениями Правительства РФ от 29.07.95 г. № 773 «Об утверждении Порядка приема для последующей переработки на российских предприятиях отработавшего ядерного топлива зарубежных атомных электростанций и возврата образующихся при его переработке радиоактивных отходов и материалов»; от 16.03.96 г. № 291 «Об утверждении Положения о порядке вывоза из Российской Федерации и ввоза в Российскую Федерацию радиоактивных веществ и изделий на их основе»; а также приказом Государственного таможенного комитета от 27.06.96 г. № 402 «О порядке экспорта и импорта ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий».

Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.99 г. в отличие от прежней его редакции не устанавливает требования о соблюдении нормативов вредных физических воздействий на здоровье человека и окружающую среду и нормативов предельно допустимых уровней содержания радиоактивных веществ в атмосферном воздухе; Земельный кодекс РФ содержит нормы, направленные на предотвращение загрязнения земель химическими и радиоактивными веществами свыше допустимых концентраций (ст.ст.101,102). Нормы, направленные на предотвращение загрязнения лесов, содержатся в Лесном кодексе РФ (ст. 101). В Водный кодекс РФ включены нормы, запрещающие сброс сточных вод, если он превышает установленные нормативы вредного, в том числе радиационного, воздействия. Нормы, запрещающие загрязнение недр радиоактивными и другими вредными веществами, содержатся в Законе «О недрах».

При осуществлении деятельности с использованием атомной энергии (или контроле за ней) необходимо руководствоваться постановлениями Правительства РФ: : от 16.06.97 г. № 718 О порядке создания единой государственной системы контроля и учета индивидуальных зон облучения граждан;

• от 11.10.97 г. № 1298 Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;

• от 01.12.97г. № 1511 Об утверждении Положения о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии;

• от 12.03.97 г. № 289 Об определении территорий, прилегающих к особо радиационно опасным и ядерно опасным производствам и объектам, и о формировании и использовании централизованных средств на финансирование мероприятий по социальной защите населения, проживающего на указанных территориях, а также на финансирование развития социальной инфраструктуры этих территорий в соответствии с Федеральным законом «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно опасных производств и объектов».

Министром РФ по атомной энергетике 11.10.99 г. утверждено Положение о государственном учете и контроле радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в Российской Федерации (зарегистрировано в Минюсте 11.11.99 г. № 1976).

Полномочия органов местного самоуправления в области использования атомной энергии определены Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» (ст. 12).

Органы местного самоуправления обеспечивают: участие в обсуждении и решении вопросов размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения; принятие решений о размещении и сооружении на подведомственных им территориях радиационных источников, имеющих местное значение; участие в проведении экологической экспертизы проектов объектов использования атомной энергии, намечаемых к сооружению ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения на подведомственных им территориях; предоставление земельных участков для размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения; информирование населения через средства массовой информации о радиационной обстановке на подведомственных им территориях; разработку и принятие мер по защите граждан, их личной собственности, снижению ущерба, восстановлению нормальной деятельности организаций в случае возникновения аварий на объектах использования атомной энергии, своевременному информированию населения об угрозе радиационного воздействия и уровнях радиоактивного загрязнения окружающей среды.

Кроме того, органами местного самоуправления утверждается проект санитарно-защитной зоны в районе размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ (ст.31).

Органами местного самоуправления и общественными организациями при наличии обоснований могут вноситься предложения о выводе из эксплуатации ядерных установок (и даже принимаются соответствующие решения), а также об ограничении проектных технико-экономических показателей их работы (ст. 33).

Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» (с т. 27) установлена обязанность граждан наряду с выполнением требований федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, государственный надзор и контроль в области радиационной безопасности, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выполнять требования органов местного самоуправления по обеспечению радиационной безопасности. Наличие этой нормы, на наш взгляд, предполагает правомочие органов местного самоуправления по разработке указанных требований.

Как составляющую безопасности при использовании атомной энергии необходимо рассматривать безопасность при транспортировке особо опасных грузов, ядерных материалов и радиоактивных веществ. Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» транспортные организации с участием отправителей и получателей указанной продукции, эксплуатирующих организаций, а при необходимости — органов местного самоуправления, соответствующих органов государственного регулирования безопасности, в том числе органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, органов внутренних дел и формирований гражданской обороны обязаны осуществлять мероприятия по предупреждению транспортных происшествий и аварий и по ликвидации их последствий, а также мероприятия по защите работников объектов использования атомной энергии, населения, окружающей среды и материальных ценностей (ст.46). Правила формирования, функционирования и финансирования региональных аварийных формирований эксплуатирующих организаций, используемых для ликвидации последствий аварий при транспортировке ядерных материалов и радиоактивных веществ утверждены постановлением Правительства РФ от 20.06.97 г.

5.2.4. Основы правового регулирования безопасности при обращении с отходами производства и потребления и с биологическими отходами

Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» от 24.06.98 г. №89-ФЗ и другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.

Отходы производства и потребления (далее — отходы) — остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти продукты образовались.

Право собственности на отходы могут быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.

В случае, если отходы сброшены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствие с гражданским законодательством.

К полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:

• лицензирование деятельности в области обращения с опасными отходами;

• установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами;

• осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

• определение порядка ведения государственного кадастра и организация его ведения.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:

• проектирование и строительство объектов размещения отходов, а также объектов использования и обезвреживания отходов;

• участие в ведении государственного кадастра отходов.

Специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являются федеральные органы исполнительной власти, на которые в установленном порядке возложено выполнение задач и функций государственного управления в области обращения с отходами.

Предусмотрено лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами и требования к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов (соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека).

Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Требования к эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов сводятся к следующим:

• соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека;

• проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения;

• проводить мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов;

• в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Запрещается захоронение отходов на территория городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Требования к обращению с отходами на территориях городских и других поселений сводятся к следующим.

На опасные отходы должен быть составлен паспорт на основании данных об их составе и свойствах, оценки их опасности. Порядок паспортизации определяет Правительство Российской Федерации.

Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.99 г. № 52-ФЗ закреплены санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления.

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» вменил индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами, обязанности:

• вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов;

• представлять отчетность в порядке и в сроки, которые определены специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области статистического учета по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией;

• обеспечивать хранение материалов в течение срока, определенного специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (ст. 18).

Плата за размещение отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 23).

Государственный контроль за деятельность в области обращения с отходами включает в себя:

• контроль за выполнением экологических, санитарных и иных требований в области обращения с отходами;

• контроль за соблюдением требований к трансграничному перемещению отходов;

• контроль за соблюдением требований пожарной безопасности в области обращения с отходами;

• контроль за соблюдением условий осуществления деятельности по обращению с опасными отходами на основании соответствующих лицензий;

• контроль за соблюдением требований предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при обращении с отходами.

Юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами (ст. 26)

Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют юридические лица> осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

Общественный контроль в области обращения с отходами осуществляют граждане или общественные объединения (ст. 27).

Определенный вид деятельности представляет собой трансграничное перемещение отходов (ст. 17). Ввоз отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания запрещается.

Положение о государственном регулировании трансграничных перевозок утверждено постановлением Правительства РФ от 01.07.96 г. № 766.

Во исполнение постановления Правительства РФ Госкомэкологии России, Госгортехнадзором России, Минздрав РФ, Государственным таможенным комитетом РФ издан приказ от 31.12.98 г. № 787/396/256/910 Об утверждении порядка контроля и надзора за трансграничными перевозками опасных отходов (зарегистрирован в Минюсте РФ 16.06.99 г. per. № 1805).

Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в области обращения с отходами в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» органы местного самоуправления должны быть информированы индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходов, которые могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц, либо имуществу юридических лиц. Органы местного самоуправления организуют деятельность в области обращения с отходами на территориях поселений, определяют порядок сбора отходов с их разделением на пищевые отходы, текстиль, бумагу и другие.

В соответствии с Законом «О защите прав потребителей» разработаны и постановлением Правительства РФ от 10.02.97 г. № 155 утверждены Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов.

Предусмотрено, что органы местного самоуправления устанавливают режим работы муниципальных организаций, оказывающих услуги по вывозу бытовых отходов и устанавливают предельные сроки вывоза бытовых отходов (пп.5,14).

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» разработаны и утверждены начальником Департамента государственного экологического контроля Минприроды РФ 06.07.95 г. Временные методические рекомендации по проведению инвентаризации мест захоронения и хранения отходов в Российской Федерации. Однако закрепление функций органов местного самоуправления и организации их взаимодействия с территориальными природоохранными органами отсутствует.

Не закреплены обязанности и степень участия органов местного самоуправления в регулировании выбросов вредных веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления (ст. 18 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»).

Введены в действие утвержденные Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 04.12.95 г. №13-7-2/469 (зарекомендовано в Минюсте РФ 05.01.96 г. №1005) Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов.

Категорически запрещены уничтожение биологических отходов путем захоронения в землю, сброс биологических отходов в бытовые мусорные контейнеры и вывоз их на свалки, и полигоны для захоронения.

Сбор и уничтожение трупов диких (бродячих) животных проводятся владельцем, в чьем ведении находится данная местность (в населенных пунктах — коммунальная служба) (п.2.3.).

Выбор и отвод земельного участка для строительства скотомогильника или отдельно стоящей биохимической ямы проводят органы местной администрации по представлению организации государственной ветеринарной службы, согласованному с местным центром санитарно-эпидемиологического надзора (п.5.1.).

Требования к размещению скотомогильников определены Правилами.

Скотомогильники и биохимические ямы, принадлежащие организациям, эксплуатируются за их счет; остальные — являются объектами муниципальной собственности (п.6.1.).

Контроль за выполнением требований настоящих Правил возлагается на органы государственного ветеринарного надзора (п.7.1.).

5.2.5. Основы правового регулирования пожарной безопасности

Федеральный закон «О пожарной безопасности» определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, юридическими лицами независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Пожарная безопасность — состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

Меры пожарной безопасности — действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности.

К сожалению, неоднозначную трактовку допускают понятия «пожарная безопасность государства», «пожарная безопасность общества», предусмотренные наряду с пожарной безопасностью личности и имущества.

Предусмотрено создание системы обеспечения пожарной безопасности — совокупности сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.

Должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора имеют право вносить в органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности (ст.6).

Установленный порядок учета пожаров и их последствий обязателен для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (ст.27).

В случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим (ст. 30).

Утверждены Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности Приказом Министра внутренних дел РФ от 23.11.98 г. № 769, зарегистрировано в Минюсте РФ 31.12.98 г. № 1678).

К нормативным документам относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности (п. 3).

Полномочия федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по разработке и утверждению нормативных документов по пожарной безопасности определен п.5.

В определении пожарной безопасности, введенном Федеральным законом «О пожарной безопасности», не упоминаются в качестве объектов безопасности леса, древесно-кус-тарниковая растительность, земли, водные объекты и т.д., пожар для которых представляет серьезную опасность.

Обязанности лесопользователей по охране лесов от пожаров предусмотрены Лесным кодексом РФ (ст. 94). Впервые законодатель ввел в лесное законодательство институт государственного пожарного надзора, ранее существовавший только в системе МВД РФ (ст. 95) [37].

Постановлением Правительства РФ от 27.07.98 г. № 850 утверждено Положение о государственной лесной охране Российской Федерации. На государственную лесную охрану возложено проведение государственного пожарного надзора в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд.

5.2.6. Основы правового регулирования защиты предприятия от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера как одного из основных направлений обеспечения его безопасности

Базовым (специальным) нормативным правовым актом в области защиты является Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94 г. № 68-ФЗ.

Законом введены основные понятия — население, территория, чрезвычайная ситуация, зона чрезвычайной ситуации, а также установлены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти по отношению к подведомственным организациям и иным организациям*, входящим в состав отрасли, утверждают и издают в соответствии с федеральными требованиями отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, доводят до сведения организаций отраслевые требования, нормативные документы по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

* Используемые в рамках настоящего закона термины «организация», «объект производственного и социального назначения» аналогичны термину «предприятие», принятому в настоящей работе.

Обязанности организаций в области защиты населения и территорий* от чрезвычайных ситуаций установлены ст. 14 Федерального закона. Основными обязанностями организаций, проверка выполнения которых должно стать одной из задач экологического аудита, являются: планирование мер по повышению устойчивости функционирования организаций; организация и проведение аварийно-спасательных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях, создание финансовых и материальных резервов.

* Под территорией законодатель понимает земельное, водное, воздушное пространство в пределах Российской Федерации или его часть, объекты производственного и социального назначения, а также окружающую природную среду. В настоящей работе используются термины «природные объекты», «предприятия», расположенные на определенной территории (части земной поверхности).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий. Так, приняты законы Республики Башкортостан от 14.03.96 г. № 26-з, Пермской области от 02.04.97 г. № 704-104, города Москвы от 05.11.97 г. №46.

Существенно, что этими законами определены обязанности организаций не только при осуществлении комплекса мер организационно-правового, инженерно-технического, но и экономического характера. Так, Законом г.Москвы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» для организаций, осуществляющих деятельность, связанную с повышенным риском возникновения чрезвычайных ситуаций (с повышенно опасной деятельностью), установлена обязанность застраховать свою ответственность за причинение ущерба гражданам и окружающей среде.

Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.99 г. № 96-ФЗ закреплены мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей (ст. 19). Установлено, что при получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий юридические лица, имеющие источники выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению их выбросов, согласованные с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, обеспечивающими контроль за проведением и эффективностью указанных мероприятий. Постановлением Правительства РФ от 24.11.99 г. № 1292 специально уполномоченным органом определен Государственный комитет РФ по охране окружающей среды.

При изменении состояния атмосферного воздуха, которое вызвано аварийными выбросами вредных веществ в атмосферный воздух и при котором создается угроза жизни и здоровью человека, принимаются экстренные меры в соответствии с законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Отмеченная взаимосвязь между нормами, закрепленными указанными федеральными законами, подчеркивает единство целей при осуществлении предприятием деятельности в области защиты от чрезвычайных ситуаций: она направлена как на защиту окружающей среды от воздействия предприятия, так и на защиту предприятия от воздействия загрязненной окружающей среды.

Вышесказанное свидетельствует о том, что проверка с целью засвидетельствования соответствия деятельности предприятия требованиям законодательства в области защиты от чрезвычайных ситуаций является одной из задач экологического аудита предприятия.

Глава 6. Обязанности и ответственность предприятия — субъекта обеспечения безопасности в экологической сфере

В соответствии с Конституцией РФ обеспечение национальной безопасности Российской Федерации путем совместной целенаправленной деятельности государственных и общественных институтов, а также граждан — обязательное и непременное условие эффективной защиты ее национальных интересов.

Законом «О безопасности» определено:

• основной субъект обеспечения безопасности — государство;

• субъекты обеспечения безопасности — граждане, общественные и иные организации и объединения (ст.2).

Предприятие — природопользователь, осуществляющее промышленно-хозяйственную, оборонную и иные виды деятельности — субъект обеспечения безопасности.

Одним из основных принципов обеспечения безопасности является взаимная ответственность личности, общества и государства (ст.6).

Указами Президента РФ от 04.02.94 г. № 236 и от 01.04.96 г. № 440 одним из основных направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития России определено «установление пределов ответственности за экологические результаты хозяйственной деятельности».

Исходя из сказанного, становится очевидным, что предприятие обязано осуществлять комплекс превентивных мер, направленных на исключение возможности возникновения угроз техногенного характера для окружающей среды вследствие его деятельности, а также мер по собственной защите от воздействия загрязненных природных объектов. Отступление от соответствующих норм, правил и требований квалифицируется как правонарушение. Сущность превентивных мер в определенной степени может быть конкретизирована при; анализе норм, предусматривающих ответственность юридических лиц, должностных лиц и граждан за правонарушения в экологической сфере и закрепленных федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации о безопасности, охране окружающей среды, защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

6.1. Обязанности предприятия как субъекта обеспечения безопасности и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Обязанности предприятия по обеспечению собственной безопасности (от внутренних угроз техногенного характера) и по предупреждению негативного воздействия на окружающую среду (при достижении приемлемого уровня собственной безопасности предприятия) в процессе осуществления им промышленной, оборонной и иных видов деятельности закреплены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и подзаконными актами о безопасности, нормативными актами органов местного самоуправления.

Засвидетельствование соответствия деятельности предприятия возложенным на него обязанностям по обеспечению безопасности — одна из задач экологического аудита.

Приведем соответствующие нормы, имея ввиду, что их перечень не является исчерпывающим, а их обсуждение имеет целью лишь иллюстрацию подхода к решению одной из задач экологического аудита. Совершенно ясно, что при экологическом аудите предприятия перечень норм, устанавливающих его обязанности, должен быть существенно дополнен экоаудитором на основании соответствующих подзаконных актов, регулирующих обеспечение безопасности в рассматриваемой области деятельности предприятия.

1. Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» установлено: эксплуатирующая организация должна иметь лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии, должна обладать финансовыми, материальными и иными ресурсами, достаточными для осуществления своих функций, создает специальный фонд для финансирования затрат, связанных с выводом из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, и для финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов (ст.34).,

Эксплуатирующая организация несет всю полноту ответственности за безопасность ядерной установки, радиационного источника и пункта хранения, а также за надлежащее обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами. Она обеспечивает организацию и координацию разработки и выполнения программ обеспечения качества на всех этапах создания, эксплуатации, вывода из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника и пункта хранения; разработку и реализацию мер по предотвращению аварий и снижению их негативных последствий для окружающей среды и населения; разработку и реализацию мер пожарной безопасности; радиационный контроль в санитарно-защитной зоне и зоне наблюдения (ст.35).

Обязанности и порядок действий эксплуатирующей организации по осуществлению мероприятий по защите населения и окружающей среды при возникновении аварий должны быть предусмотрены планами указанных мероприятий (ст.36).

Оборудование, изделие и технологии при использовании атомной энергии подлежат обязательной сертификации (ст.37).

Обязанности организаций при транспортировке ядерных материалов и радиоактивных веществ, в целях предупреждения транспортных происшествий и аварий, при хранении и переработке ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов предусмотрены ст.ст. 45-48.

Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» от 09.01.96 г. №3-Ф3 установлены обязанности соответствующих организаций проводить производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, оценивать радиационную безопасность по установленным показателям, ежегодно заносить результаты оценки в радиационно-гигиенические паспорта организаций, территорий (ст. 13), планировать и осуществлять мероприятия по обеспечению радиационной безопасности (ст. 14), обеспечивать радиационную безопасность при радиационной аварии (ст.ст. 19, 20). 2. Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.97 г. № 116-ФЗ установлено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект*, обязана: иметь лицензию на его эксплуатацию; иметь на объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ; разрабатывать декларацию промышленной безопасности; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий; вести учет аварий и инцидентов и их причин; осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности (ст.ст. 9, 11), обязательное страхование ответственности (ст. 15).

* Опасный производственный объект— предприятия или их цеха, участки, площади и т.д. В материалах настоящей работы перечисленные объекты входят в «предприятие», рассматриваемое как объект экологического аудита.

Требования промышленной безопасности к проектированию, строительству, приемке в эксплуатацию объекта, к проведению экспертизы и к разработке декларации промышленной безопасности установлены ст.ст. 8,13,14.

3. Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.97 Г. №117-ФЗ установлены обязанности собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующей организации: обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности; осуществлять оценку безопасности; обеспечивать проведение регулярных обследований; создавать финансовые и материальные резервы для ликвидации аварий (ст. 9); составлять декларацию безопасности (ст.10), выступать с инициативой о проведении государственной ее экспертизы (ст. 11), осуществлять обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда (ст. 15).

4. Федеральным законом «О пожарной безопасности» от 21.12.94 г. № 69-ФЗ закреплены обязанности предприятия: устанавливать меры социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению; создавать и содержать в соответствии с установленными нормами органы управления и подразделения пожарной охраны, в том числе на основе договоров с Государственной противопожарной службой; предоставлять по требованию должностных лиц Государственной противопожарной службы сведения и документы о состоянии пожарной безопасности на предприятиях, в том числе о пожарной опасности производимой ими продукции, а также о происшедших на их территориях пожарах и их последствиях (ст. 37).

5. Федеральным законом «Об энергосбережении» от 03.04.96 г. №28-ФЗ провозглашены основные принципы управления в области энергосбережения, в частности, энергетические обследования организаций, реализация демонстрационных проектов высокой энергетической эффективности (ст.8).

Условия обязательных энергетических обследований организаций сформулированы ст. 10.

Обязательное энергетическое обследование целесообразно проводить в рамках экологического аудита предприятия. Постановлением Правительства РФ от 15.06.98 г. № 588 О дополнительных мерах по стимулированию энергосбережения в России определено: федеральным органом исполнительной власти при определении объемов потребления топливно-энергетических ресурсов (лимитов в натуральном и стоимостном выражении) подведомственным организациям и предприятиям бюджетной сферы: устанавливать задания по экономии топливно-энергетических ресурсов за счет реализации потенциала энергосбережения; Федеральной энергетической комиссии РФ: учитывать при регулировании цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию и природный газ экономически обоснованные затраты производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов на реализацию программ энергосбережения и проведение энергоаудита.

6. Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.99.Г. № 69-ФЗ установлено, что правовое регулирование промышленной безопасности в организациях, занимающихся газоснабжением в Российской Федерации, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Законом РФ «Об охране окружающей природной среды», Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 30).

Каждый объект систем газоснабжения, отнесенный в установленном законодательством Российской Федерации порядке к категории опасных, а также проекты нормативных, правовых актов и технические проекты в области промышленной безопасности систем газоснабжения и их объектов подлежат государственной экологической экспертизе в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В отношении каждого объекта газоснабжения постоянно осуществляется прогнозирование вероятности возникновения аварий, катастроф. Требования, нормы, правила и методика прогнозирования вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения утверждаются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченными в области промышленной безопасности (ст.31).

Организация — собственник системы газоснабжения кроме мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области промышленной безопасности, обязана обеспечить на стадиях проектирования, строительства и эксплуатации объектов системы газоснабжения осуществление комплекса специальных мер по безопасному функционированию таких объектов, локализации и уменьшению последствий аварий, катастроф. Органы исполнительной власти и должностные лица, граждане, виновные в нарушении правил охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения, строительстве зданий, строений и сооружений без соблюдения безопасных расстояний до объектов систем газоснабжения или в их умышленном блокировании Либо повреждении, иных нарушающих бесперебойную и безопасную работу объектов систем газоснабжения незаконных действиях, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской федерации. Здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических лиц, допустивших нарушения (ст. 32).

Организация — собственник опасного объекта системы газоснабжения обеспечивает его готовность к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации последствий в случае их возникновения посредством осуществления следующих мероприятий: создает аварийно-спасательную службу или привлекает на условиях договоров соответствующие специализированные службы; осуществляет разработку планов локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации их последствий; создает инженерные системы контроля и предупреждения возникновения потенциальных аварий, катастроф, системы оповещения, связи и защиты; создает запасы материально-технических и иных средств. Перечень мероприятий по обеспечению готовности опасного объекта системы газоснабжения к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации их последствий разрабатывается организацией — собственником системы газоснабжения и согласуется с территориальным подразделением федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности (ст. 33).

7. Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.99 г. № 96-ФЗ обязанности предприятий по охране атмосферного воздуха отдельной статьей не установил. Указанные обязанности определяются на основе главы III Организация деятельности в области охраны атмосферного воздуха, главы IV Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, главы V Контроль за охраной атмосферного воздуха.

Анализируя нормы, закрепленные в перечисленных главах, приведем в качестве основных обязанностей предприятий следующие: разработка и согласование с территориальными органами Госкомэкологии РФ мероприятий по охране атмосферного воздуха (ст.9 п.1); соблюдение гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха; осуществление установленных технических, предельно допустимых (временно согласованных) выбросов вредных веществ в атмосферный воздух при наличии разрешений территориальных органов Госкомэкологии РФ (ст. 12); внедрение только новых техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, отвечающих установленным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха (ст.ст. 15; 42); наличие сертификатов топлива при его использовании, наличие сертификатов, устанавливающих соответствие содержания вредных веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств техническим нормативам выбросов; запрет на выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей среды не установлена; учет фонового уровня загрязнения атмосферного воздуха при проектировании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности; запрет размещения и эксплуатации объектов, не имеющих предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных веществ; запрет на хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и поселений загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, а также их сжигание без специальных установок; своевременный вывоз отходов на специализированные места их хранения или захоронения.

Юридические лица (предприятия), имеющие источники выбросов вредных веществ, при получении прогнозов неблагоприятных метеорологический условий, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов, согласованные с территориальными органами Госкомэкологии России.

Юридические лица, имеющие источники выбросов вредных веществ, подлежат государственному учету (ст.21), а также проводят инвентаризацию выбросов и вредных физических воздействий на атмосферный воздух (ст.22).

Производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух (ст.25).

Аналогичные обязанности установлены для юридических лиц, имеющих стационарные и передвижные источники выбросов вредных веществ (ст. 30).

8. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.99 г. № 52-ФЗ установил обязанности юридических лиц:

• выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц;

• обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению;

• осуществлять производственный контроль за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактически) мероприятий при выполнении работ и оказания услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции;

• проводить работы по обоснованию безопасности для человека новых видов продукции и технологии ее производства, критериев безопасности и/или безвредности факторов среды обитания и разрабатывать методы контроля за факторами среды обитания;

• своевременно информировать население, органы местного самоуправления, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

9. Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94 г. №68-ФЗ определены следующие обязанности организаций:

• планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций;

• планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях;

• обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях в составе военизированных формирований;

• создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 14).

Кроме того, предусмотрена государственная экспертиза предполагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций (ст.26).

6.2. Ответственность за нарушение законодательства о техногенной безопасности окружающей среды

6.2.1.Ответственность юридических лиц за нарушение законодательства в области промышленной безопасности

Ответственность за нарушение законодательства установлена:

• Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ст. 17) с отсылкой к законодательству Российской Федерации;