Г.П.Серов Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы

М.: «Экзамен», 2000 г. — 768 с.

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации В.Д. Ермаков (Институт международного права и экономики им. А.С. Грибоедова);

доктор экономических наук, профессор И.М. Потравный (Российская экономическая академия им. В.Г. Плеханова).

ISBN 5-8212-0061-Х

В книге Г.П. Серова — профессора кафедры международного и экологического права Международного независимого эколого-политологического университета рассмотрены следующие вопросы: экологический аудит как вид предпринимательской деятельности, аудиторская деятельность в России, аудит в системе национальной безопасности, система экологического менеджмента предприятия, экологический учет как инструмент повышения инвестиционной привлекательности предприятия и как составная часть общего аудита предприятий, организаций, учреждений.

Специальные разделы посвящены правовому обеспечению экологического аудита, защите коммерческой тайны при использовании материалов аудиторского заключения.

УДК 349.6

ББК 65.052

ISBN 5-8212-0061-Х

© Г. П. Серов, 2000 г.

© Издательство «ЭКЗАМЕН», 2000 г.

РАЗДЕЛ I

РАЗДЕЛ II

РАЗДЕЛ III

РАЗДЕЛ IV

РАЗДЕЛ V

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В КОНЦЕПЦИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО АУДИТА

Глава 1. Системообразующие факторы при разработке концепции экологического аудита

1.1. Взаимодействие общества и природы на этапе перехода России к устойчивому развитию

Проблемы определения сущности взаимосвязи человека и среды, взаимодействия общества и природы во все века привлекали внимание различных философских школ и направлений. Жить в согласии с природой — один из основополагающих принципов жизни на Земле, повелевать природой можно, только повинуясь ее законам. Тем не менее взаимодействие общества и природы на современном его этапе имеет все признаки антропогенного экоцида — людьми разрушаются необходимые условия жизнедеятельности и даже — собственного существования.

До середины XX в. природа воспринималась как неисчерпаемый ресурс, а экологические проблемы — как преодолимые. И в настоящее время не многие осознают всю глубину поразившего весь мир и Россию экологического кризиса.

Еще в начале 20-х гг. В. И. Вернадский пришел к мысли, что изменение природы «силой культурного человечества» становится явлением геологического масштаба. Человек как часть биосферы своим трудом многократно усиливает планетарную функцию живого вещества, она становится все более управляемой человеческим разумом. Этот процесс естественно и неизбежно приводит к постепенному преобразованию земной биосферы в «мыслящую оболочку», сферу разума — ноосферу.

По мнению академика Н. Н. Моисеева, устремление в ноосферу должно реализоваться через коэволюцию (совместную, взаимосвязанную эволюцию) человеческого общества и биосферы. Коэволюция рассматривается как развязка узла противоречий в триаде экологии, нравственности и политики, как согласование «стратегии природы» и «стратегии разума». Однако реальные закономерности и темпы эволюции биосферы и человеческого общества настолько различны, что в концепции коэволюции речь идет фактически лишь о глубоком изменении поведения общества по отношению к природе, его подчинении экологическому императиву.

Все большее признание получают теории и концепции, нацеленные на совмещение требований экологии и экономики, предусматривающие экологически безопасное устойчивое развитие общества. В 1983 г. создана Международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию. В 1987г. Комиссия акцентировала внимание на необходимости поиска новой модели цивилизации, опубликовав доклад «Наше общее будущее», в котором показана невозможность ставить и решать крупные экологические проблемы вне их связи с социальными, экономическими и политическими проблемами. После одобрения Генеральной Ассамблеей ООН этого доклада в обиход вошло близкое к понятию «экологическое развитие» понятие «устойчивое развитие»: такая модель социально-экономического развития, при котором достигается удовлетворение жизненных потребностей современного и будущих поколений людей. Многие страны приступили к реализации этой модели.

В России переход к экологически безопасному устойчивому развитию определен указами Президента РФ от 04.02.94 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», от 01.04.96 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

Главное назначение экологической функции государства, при этом состоит в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации конституционного права человека на благоприятную природную среду, обеспечить необходимые условия для осуществления промышленно-хозяйственной и иных видов деятельности.

Решение этой задачи достигается в процессе взаимодействия общества и природы в формах природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Участниками этого взаимодействия являются предприятия.

Природопользование — это деятельность предприятия, связанная с извлечением полезных свойств природных объектов и использованием их для обеспечения технологического процесса и всей деятельности предприятия с целью выпуска продукции, оказания работ и услуг. Организуя природопользование в рамках действующего законодательства, предприятие стремится придать ему рациональный комплексный характер и ограничить техногенное воздействие на окружающую среду.

Охрана окружающей среды в процессе техногенной деятельности — это проведение комплексных мер по недопущению негативных техногенных воздействий на природные объекты и по сохранению естественных условий их существования.

Охрана окружающей среды, в частности, предполагает обеспечение состояния защищенности природных объектов от угроз, возникающих при осуществлении техногенной деятельности, и в этом смысле термины «охрана окружающей среды» и «обеспечение техногенной безопасности природных объектов» тождественны.

Обеспечение экологической безопасности предприятия — это деятельность по нейтрализации угроз его жизненно важным интересам со стороны природных объектов, загрязненных в результате длительной техногенной деятельности, техногенных аварий и катастроф, природных явлений и стихийных бедствий, имеющих экологические последствия, а также от угрозы нехваткой природных ресурсов.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности рассматриваются как формы взаимодействия общества и природы в условиях глобального экологического кризиса. Они взаимосвязаны и взаимообусловлены: неспособность общества организовать природопользование, исключающее негативное антропогенное воздействие на окружающую среду, приводит к возникновению проблемы ее охраны. В свою очередь, неэффективность ее охраны приводит к проблеме обеспечения экологической безопасности.

Одной из функций права как инструмента управления общественными отношениями является экологическая функция — новая, ранее неизвестная правовая функция. Она осуществляется наряду с традиционными политическими, экономическими и культурно-воспитательными функциями. Ее цель состоит в обеспечении качества окружающей среды в условиях современного развития общества средствами правового регулирования и достигается путем разработки, принятия и применения норм права, отражающих требования экологических закономерностей во взаимодействии общества и природы. Особенности экологической функции права обусловлены спецификой предмета правового регулирования, т.е. сферы взаимодействия общества и природы как особой сферы общественных отношений. Экологическая функция по своей форме относится к системе права, а по содержанию — к системе экологии.

Экологическая функция государства реализуется путем применения правовых, организационных и экономических механизмов, закрепленных нормативными правовыми актами. Одним из таких механизмов является экологический аудит предприятий.

Системообразующими факторами при формировании экологического аудита как правового института являются правовые категории «экологическая сфера», «хозяйствующие субъекты (хозяйственные организации)», «техногенная деятельность», «предпринимательская деятельность», «органы государственной власти», «органы местного самоуправления», «опасность», «безопасность», «риск», «убытки», также иные правовые категории, присущие экологическому законодательству, законодательству о безопасности, о защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

1.2. Экологическая сфера жизнедеятельности как операционное и правовое пространство

Экологическое аудирование, как вид деятельности на рынке работ и услуг природоохранного назначения, и деятельность аудируемого предприятия осуществляются в экологической сфере.

Термины «экологическая, политическая, экономическая, социальная, оборонная, информационная сфера» введены Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию и Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденными указами Президента РФ соответственно от 01.04.96 г. № 440, от 17.12.97 г. № 1300, от 10.01.2000 г. №24.

Юристы-экологи используют различные юридические определения терминов «область», «сфера», «территория», «пространство» при уточнении предмета экологического права, объектов и субъектов экологических правоотношений, при осуществлении экологического аудирования. Так, В.В. Петров говорит о сфере взаимодействия общества и природы как об «особой сфере общественных отношений» [1]. М.М. Бринчук использует понятие «строго общественных отношений» в контексте с обсуждением предмета правового регулирования «в сфере интересующих нас отношений» [2]. При этом термины «область», «сфера», «часть» применяются для обозначения группы специфических (экологических) правоотношений.

Б. В. Ерофеев использует термины «сфера государственного регулирования экологопользования», в частности, «сфера»: учета природных ресурсов; разрешительной системы экологопользования; контроля за экологопользованием; охраны государством режима экологического благополучия; осуществления правомочий собственности на природные ресурсы; осуществления вещных прав на землю и находящиеся на ней природные ресурсы [3].

С.Б. Горельцев оперирует понятиями «сфера экологии», «область природных объектов (земель, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха)» [4].

Термин «экологическая сфера» используется в работе Института государства и права РАН [5], а «природно-техногенная сфера» — в работах ряда организаций в рамках государственной научно-технической программы «Безопасность» [6].

В нормативных правовых актах применяются термины «сфера обеспечения экологической безопасности», «область охраны окружающей среды», «земельное, водное и т.д. пространство». Например, в Законе «Об охране окружающей природной среды» используется понятие «сфера взаимодействия общества и природы» (ст.1). При этом термин «сфера» обозначает не только область, часть специфических общественных отношений, но и некое «операционное пространство».

До настоящего времени однозначно не определены наиболее часто используемые термины «окружающая природная среда», «окружающая среда», «природа», «природное богатство», «природные ресурсы», «объекты охраны окружающей среды», «среда обитания человека», «территория», «земля», обозначающие объекты экологических правоотношений и операционный базис, где осуществляется эколого-ориентированная деятельность.

Научные определения и сущность некоторых из этих понятий обсуждаются в работах СА. Боголюбова [7], Н.Ф. Реймерса [8].

Понятия «окружающая среда» и «природная среда» не совпадают из-за включения в первую социальной среды и исключения из понятия «природная среда» части биосферы, коренным образом преобразованной человеком в объекты хозяйственной деятельности (здания, дороги, механизмы, пахотные и иные хозяйственные угодья, промышленные отвалы, зеленые насаждения и т.д.), то есть в техносферу.

Применительно к природоохранной деятельности допустимо также применять термин «природа» [9].

Социальная сфера — это культурно-психологический (информационный, политический, правовой) климат, намеренно и (или) непреднамеренно, сознательно и (или) бессознательно создаваемый для личности, социальных групп и человечества в целом и слагающийся из влияния людей как социально биологических существ друг на друга в коллективах непосредственно и с помощью изобретенных ими средств материального, энергетического, информационного, правового воздействия (Н.Ф. Реймерс [8]).

В экологии общепризнанными понятиями являются «биосфера» и «экологическая сфера Земли».'

Биосфера — среда обитания человека; оболочка Земли, состав, структура и энергетика которой определяются совокупной деятельностью живых организмов [9] — состоит из:

• природных самовосстанавливающихся образований, поддерживающих экологический баланс на планете и в ее регионах, и обеспечивающих существование человечества как генетически обусловленного социально-биологического существа;

• природно-антропогенных образований типа сельскохозяйственных полей, других культурных ландшафтов, не обладающих свойством длительного самоподдержания;

• чисто антропогенных конструкций населенных мест и промышленно-хозяйственных объектов, не обладающих устойчивостью и быстро разрушающихся без поддержки человека [8].

Экологическая сфера Земли как космического тела весьма существенная и определяющая для жизни на ней (и одновременно зависимая от этой жизни), является внешней для биосферы как пространственно, так и функционально. Экологическую сферу Земли определяют свойства планеты и внешние космические воздействия, прежде всего, со стороны Солнца [8]. " /."_." ~

Отсутствие необходимых дефиниций приводит к неоднозначным толкованиям отдельных норм правовых актов. Например, в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94 г. и в одноименных законах Пермской области от 02.04.97 г. № 713 -105, Республики Башкортостан от 14.03.96 г. № 26-з как объекты защиты рассматриваются земельное, водное, воздушное пространство и одновременно — окружающая природная среда. Более того, это приводит к различным наименованиям и даже сути аналогичных законов: в России, Украине, Казахстане — «Об охране окружающей природной среды», в Белоруссии — «Об охране окружающей среды»; в Узбекистане, Таджикистане, Кыргызстане, Туркмении, Азербайджане — «Об охране природы»; в Литве — «Об охране среды» [7].

Учитывая изложенное, приведем определение и раскроем сущность понятия «экологическая сфера», следуя работам автора [10-13].

Экологическая сфера — это часть биосферы и часть экосферы Земли, включающих в свой состав землю, растительный и животный мир, воды (поверхностные и подземные), недра, континентальный шельф, внутренние морские воды, территориальное море, исключительную экономическую зону Российской Федерации, атмосферу (тропосферу, стратосферу, ионосферу, экзосферу), озоновый слой атмосферного воздуха, космическое пространство (в пределах доступных для изучения и практического освоения), т.е. природные объекты как объекты земельных, водных, лесных, горных и иных отношений, в их взаимосвязи и взаимодействии, регулируемых нормами экологического и природоресурсного законодательства.

Экологическая сфера рассматривается: а) как «операционное пространство», где осуществляется:

• промышленно-производственная (наиболее опасная для окружающей среды и окружающих) деятельность предприятия, сопровождаемая стремлением обеспечить рациональное природопользование и ресурсосбережение;

• природоохранная деятельность по предупреждению (нейтрализации) угроз со стороны предприятий природным объектам, окружающей среде в целом;

• деятельность по организации защиты предприятия, населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в частности меры по обеспечению экологической безопасности);

б) как правовое пространство, где реализуются специфические экологические правоотношения (включая экологоаудиторские).

Объекты земельных, водных, лесных, горных и иных отношений, складывающихся в процессе промышленно-хозяйственной, оборонной и иных видов деятельности — это «индивидуализированные» объекты охраны окружающей среды, перечисленные в ст.4 Закона «Об охране окружающей природной среды».

Учитывая определения, закрепленные Земельным кодексом РСФСР, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Законом «О недрах», федеральными законами «О животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 г. №28-ФЗ, к числу индивидуализирующих признаков природного объекта отнесем следующие: выдел в натуре; границы, площадь, объем, топогеодезическая привязка на местности; признаки природного режима (сезонные изменения состояния, объема, площади; связь с иными компонентами экологических систем процессами обмена вещества и энергии); результаты государственной регистрации.

В результате юридического закрепления перечисленных признаков объектами экологических и гражданско-правовых отношений становятся: водные объекты (и их части); объекты животного мира; участки: земельные; лесного фонда; лесов, не входящих в лесной фонд; недр; континентального шельфа; внутренних морских вод; исключительной экономической зоны; территориального моря и т.д.

Из числа объектов, перечисленных ст. 4 Закона «Об охране окружающей природной среды», «не индивидуализированы» такие объекты как атмосферный воздух, генетический фонд, озоновый слой атмосферы, микроорганизмы.

Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.99 г. № 96-ФЗ определено, что атмосферный воздух — это жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений (ст. 1).

Индивидуализация природных объектов позволяет рассматривать их не только как природные (материальные) объекты, но и как юридические объекты, для которых характерны нормы и правила их эксплуатации, охраны, оборота, представляющие собой по существу законность и правопорядок в экологических правоотношениях [3].

Под «природным объектом в виде его элемента», на наш взгляд, допустимо понимать, например, древесно-кустарниковую растительность или обособленный водный объект, находящиеся на земельном участке и являющиеся его составными частями, часть акватории водного объекта, долю земельного участка и т.д. При выделе части (доли) земельного участка необходимо руководствоваться нормами ст.ст.134, 252, 258 Гражданского кодекса РФ.

Перечень природных объектов как объектов экологических правоотношений необходимо дополнить объектами антропогенного («неестественного») происхождения, например, водными объектами в виде водохранилищ (ст. 7, 9.10, 11 Водного кодекса РФ).

Исходя из сказанного, отметим, что в процессе экологического аудита предприятия анализируются, оцениваются результаты воздействия техногенной деятельности на природные объекты.

Активное «вторжение» в экологические системы и природные комплексы объектов, осуществляющих техногенную деятельность, приводит к последовательному переходу природного объекта от естественного состояния к «модифицированному и трансформированному», при котором он не может нормально функционировать без участия человека [3].

В этом случае принципиально новым объектом в экологической сфере становится «экологическая система антропогенного происхождения» и «эколого-экономическая система». ТА Акимовой, В.В Батоян, О.В. Моисеенковым указанные системы предлагается рассматривать как объекты экологических правоотношений по аналогии с природными объектами естественного происхождения [14].

Имеются отдельные примеры того, что указанные предложения специалистов уже учтены при разработке нормативных правовых актов. Так, Законом Ханты-Мансийского автономного округа от 10.02.98 г. № 6-оз «Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения автономного округа» объектами окружающей природной среды на территории автономного округа, подлежащими охране и экологическому контролю, названы «урбанизированные» экологические системы наряду с естественными экологическими системами (ст. 5).

Однако отсутствуют какие-либо нормы, закрепляющие экологические требования именно к экологическим системам антропогенного происхождения (к урбанизированным экологическим системам). С точки зрения обоснования целей, задач и процедур экологического аудита введение понятия урбанизированных экологических систем не имеет принципиального значения, так как проводится экологический аудит предприятия и не появляются новые субъекты правоотношений, не изменяются организационно-правовые формы участников деятельности.

С другой стороны, введение понятия урбанизированной экологической системы предопределяет появление нового объекта безопасности (защиты), что должно быть учтено при разработке классификации объектов защиты. Кроме того, включение предприятия в состав урбанизированной системы требует оценки соответствия его деятельности определенным системным ограничениям как элемента этой экологической системы. Отмеченное обстоятельство расширяет объем аудиторской проверки.

1.3. Виды и организационно-правовые формы деятельности предприятия в экологической сфере

Раскрытие сущности правовой категории «экосфера» позволяет в контексте с нормами гражданского и специального законодательства уточнить содержание различных видов промышленно-хозяйственной, оборонной деятельности, более строго очертить круг ее участников, конкретизировать понятия «хозяйствующий субъект», «хозяйственная организация», «предприятие», «организация», «учреждение», «объект» и т.д. (часто, а иногда и неудачно используемые при обсуждении вопросов экологического аудита), выявить специфику общественных отношений, регулируемых правовыми нормами и возникающими в процессе анализа и оценки деятельности перечисленных участников деятельности (в частности, в процессе экологического аудита).

В настоящее время в России принято значительное число нормативных правовых актов, закрепляющих юридически существование отдельных видов деятельности, связанной с природопользованием, и регулирующих правоотношения между ее участниками.

К числу таких видов деятельности необходимо отнести:

1) деятельность промышленных объектов, объектов топливно-энергетического комплекса, закрепленные федеральными законами «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений», «Об использовании атомной энергии», «О газоснабжении в Российской Федерации»;

2) оборонную деятельность, включающую в свой состав виды деятельности, осуществляемой оборонными промышленными предприятиями по производству продукции (работ, услуг) в военных целях; военную деятельность — повседневную деятельность войск, закрепленную законами «Об обороне», «О космической деятельности», «Об уничтожении химического оружия», «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации»;

3) промышленно-хозяйственную деятельность по производству товаров (работ и услуг) в целях удовлетворения потребностей населения и поддержания необходимых условий жизнедеятельности;

4) деятельность предприятий аграрно-промышленного комплекса и сельскохозяйственных организаций в целях производства продуктов питания для населения и сырья для предприятий.

Приведенный перечень видов деятельности не является исчерпывающим.

Существенно, что в целях обеспечения перечисленных «основных» видов деятельности ряд предприятий, организаций, учреждений осуществляют «обеспечивающие» виды деятельности, например, деятельность по перемещению, складированию, транспортировке материалов (грузов), по обращению с отходами производства, по мелиорации и рекультивации земель, по обращению с пестицидами и агро-химикатами. Указанная деятельность регулируется специальными нормативными правовыми актами.

Необходимо назвать группу предприятий, организаций, учреждений, деятельность которых состоит в осуществлении предусмотренных законодательством видов природопользования с целью, например, добычи полезных ископаемых, заготовки древесины, строительства нефте-, газопроводов и т.д.

Деятельность, основанная на непосредственном использовании природных объектов, регулируется законами «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Водным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами.

Указанные виды деятельности осуществляются ее участниками — хозяйственными организациями (хозяйствующими субъектами) (рис. 1).

Рис. 1. Участники деятельности и их правовой статус

Хозяйственные организации в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ как коммерческие организации осуществляют свою деятельность в организационно-правовой форме хозяйственных товариществ и обществ, производственного кооператива, государственного унитарного и муниципального унитарного предприятий, а как некоммерческие организации и объединения в организационно-правовой форме: потребительского кооператива, общественных или религиозных организаций (объединений); учреждений, финансируемых собственником; благотворительных и иных фондов; некоммерческого товарищества; некоммерческого партнерства и т.д.

Гражданским кодексом РФ установлено, что перечень коммерческих хозяйственных организаций исчерпывающий; в то время как новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций могут вводиться федеральными законами.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ организация (хозяйствующий субъект), имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, признается юридическим лицом (ст.48 Гражданского кодекса РФ). Филиалы и представительства, создаваемые юридическими лицами, не являются юридическими лицами (ст.55 Гражданского кодекса РФ).

Предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 132 Гражданского кодекса РФ).

С точки зрения организации экологического аудита существенно, что в состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, включая земельные участки, здания, оборудование, сырье, продукция, права требования, долги, и очевидно, права пользования иными (кроме земельных участков) природными объектами.

При анализе рисков в современном бизнесе авторы работы [15] под предприятием понимают самостоятельный хозяйственный субъект для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли (стр. 9).

Авторы работы [16] (стр. 129), рассматривая систему руководств по управлению окружающей средой на основе международных стандартов ИСО серии 14000 как часть системы руководств по экологическому аудированию, приводят следующее определение.

«Организация (предприятие) — компания, корпорация, фирма, предприятие или институт, или часть, или комбинация их, независимо от того, включены они в корпорацию или нет, общественные или частные, которые имеют свои собственные функции и администрацию.

Для органов и организаций, имеющих более чем одно функциональное подразделение, отдельное функциональное подразделение может быть определено как организация».

Это, на наш взгляд, некорректное с точки зрения российского законодательства определение вынуждает обратить внимание экоаудиторов на необходимость крайне осторожного использования заимствованных из зарубежных источников терминов, понятий, рекомендаций, правил в практике российского аудита.

Налоговым кодексом РФ от 31.07.98 г. №146-ФЗ введены следующие дефиниций:

• организации — юридические лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международных организаций, их филиалы и представительства, созданные на территории Российской Федерации;

• физические лица — граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства;

• индивидуальные предприниматели — физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также физические лица, самостоятельно осуществляющие на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение дохода от оказания платных услуг, и не подлежащие регистрации в этом качестве в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе частные нотариусы, частные охранники, частные детективы или иные физические лица, занимающиеся деятельностью, не отнесенной гражданским законодательством к предпринимательской).

В рамках представленной работы под предприятием понимается коммерческая или некоммерческая хозяйственная организация вне зависимости от формы собственности, осуществляющая промышленно-хозяйственную, оборонную или иной вид деятельности в одной из установленных организационно-правовых форм, являющаяся юридическим лицом или не являющаяся таковым (филиал юридического лица).

Федеральным законодательством при регулировании специальных видов деятельности могут вводиться иные определения их участников. Это требует дополнительного комментария с целью установления соответствия их организационно-правовых форм формам, введенным Гражданским кодексом РФ.

Федеральным законом «Об обороне» установлено, что участники оборонной деятельности — это органы государственной власти (Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации независимо от форм собственности, а также Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования внутренних войск, железнодорожных войск, иных (кроме Минобороны РФ) министерств и ведомств и органы Минобороны РФ и Вооруженных Сил РФ.

Участие организаций (в любой организационно-правовой форме и независимо от формы собственности, имеющих соответствующие лицензии) в оборонной деятельности регулируется Федеральным законом «О государственном оборонном заказе» (ст.4 п.1).

Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. №3020-1 все предприятия, занятые выполнением военных заказов, независимо от их доли в общем объеме продукции являются оборонными и относятся к объектам исключительно федеральной собственности. ^

Федеральным законом «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации» определено, что организация оборонной промышленности — организация независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющая научную и (или) производственную деятельность по обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации. В соответствии со ст.8 п.1 Федерального закона «Об обороне» организации (оборонные объекты) выполняют договорные обязательства, предусмотренные государственным контрактом, заключенным на выполнение государственного оборонного заказа, на создание объектов военной инфраструктуры, обеспечение энергетическими и другими ресурсами, производства, поставки и ремонт военной техники, другого военного имущества, а также договорные обязательства по подрядным работам и предоставлении услуг для нужд Вооруженных Сил РФ.

Оборонная промышленность — особый вид промышленности; ее основу составляют ракетостроение, авиационная, кораблестроительная, танковая, радиотехничеокая отрасли промышленности, а также производство всех видов боеприпасов [17].

Оборонно-промышленный комплекс по аналогии с определением военно-промышленного комплекса капиталистических стран [17] возможно определить как специфическое объединение производящих продукцию «двойного» или военного назначения предприятий, представителей Вооруженных Сил РФ и части государственно-административного аппарата. В частности, в работе [18] в оборонный комплекс включены отрасли: электроника, радиоэлектроника, авиационная, судостроительная, оборонная, средств связи.

К видам деятельности оборонной промышленности необходимо отнести ракето-, авиа-, корабле-, танкостроение, космическую, при использовании атомной энергии, по уничтожению (утилизации) химического и иных видов оружия и т.д. Отраслевое законодательство допускает проведение различных видов деятельности как в мирных, так и в оборонных целях (например, ст.1 Федерального закона «Об использовании атомной энергии», ст.22 Воздушного кодекса РФ).

Вооруженные Силы РФ состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые образуют виды и рода войск Вооруженных Сил РФ, Тыл Вооруженных Сил РФ и войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ (ст. 11 Федерального закона «Об обороне»). Управление Вооруженных Сил РФ осуществляет министр обороны РФ через Минобороны РФ и Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ.

Виды воинских частей (воинские части, корабли, штабы, управления, учреждения, организации, военные образовательные учреждения профессионального образования) определены Уставом внутренней службы Вооруженных Сил РФ (утвержден Указом Президента РФ от 14.12.93 г.). Они несут боевое дежурство, обеспечивают учебно-боевую подготовку, осуществляют хранение запасов вооружений и военной техники, имущества и материалов, используемых в Вооруженных Силах РФ, участвуют в выполнении государственного оборонного заказа, осуществляют образовательную деятельность.

Указ Президента РФ от 30.11.95 г. раскрывает содержание терминов:

• военные объекты — боевые позиции войск, пункты управления, полигоны, узлы связи, базы, склады и другие сооружения военного назначения;

• войска — объединения, соединения и воинские части Вооруженных Сил РФ и другие воинские формирования, предусмотренные законодательством Российской Федерации;

• специальные объекты — пункты управления государством и Вооруженными Силами РФ и другие объекты, обеспечивающие функционирование федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в военное время;

• режимные объекты — военные и специальные объекты, воинские части, предприятия, организации, учреждения, для обеспечения функционирования которых установлены дополнительные меры безопасности.

На территориях режимных, особорежимных и особо важных объектов Вооруженных Сил РФ выделяются технические территории, к которым относятся командные пункты, оперативно-технические помещения пунктов управления, антенные поля и аппаратные узлы связи, вычислительные центры и средства передачи данных, а также приравненные к ним сооружения. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.05.98 г. на перечисленных технических территориях введены дополнительные условия на осуществление природоохранной деятельности.

Категорирование объектов обуславливает определенную специфику организации аудиторской деятельности с точки зрения необходимости учета закрытости информации.

Снятие в значительной мере режима закрытости деятельности оборонных предприятий, вовлечение в сферу гражданско-правовых отношений не только промышленных предприятий, но и воинских частей, формирований, объектов, иных структур Минобороны РФ и Вооруженных Сил РФ, и, напротив, привлечение к участию в работах по государственному оборонному заказу «гражданских» организаций вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы собственности вынуждают при проведении аудиторской деятельности учитывать статус воинских частей и структур Минобороны РФ и Вооруженных Сил РФ и их гражданскую правоспособность.

К настоящему времени не четко определен гражданско-правовой статус объединений, соединений, частей, учреждений, предприятий и организаций Минобороны РФ и Вооруженных Сил РФ как субъектов правовых отношений, возникающих в процессе природоохранной деятельности Вооруженных Сил РФ, а следовательно, и в процессе аудиторской деятельности. Возникают вопросы о роли воинских частей и иных структур Минобороны РФ в гражданско-правовых отношениях, способны ли они самостоятельно вступать от своего имени в договорные отношения при осуществлении природоохранной деятельности, а также как заказчики экологического аудита; являются ли они объектами налогообложения; могут ли они выступать истцом и ответчиком в суде; являются ли они юридическими лицами или филиалами и представительствами соответствующих ведомств. Общие разъяснения по правовому статусу представительств и филиалов даны в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.96 г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Ответ на поставленные вопросы необходим и с точки зрения определения правового статуса указанных структур как субъектов природоохранной деятельности, Закон «Об охране окружающей природной среды» (ст. 55) закрепляет лишь ответственность органов военного управления возместить вред, причиненный загрязнением окружающей среды, но не называет этих органов.

По мнению М. Беспятко [19] воинские части не могут обладать в полном объеме правами юридического лица. В качестве юридического лица выступает Минобороны РФ, различные управления, на что прямо указывается в соответствующих приказах Минобороны РФ и в положениях о его главных управлениях. Так, согласно приказу Минобороны РФ 1995 г. №180 генеральным заказчиком и фондодержателем выделяемой Минобороны РФ автомобильной техники и автомобильного имущества является Главное автобронетанковое управление Минобороны РФ. Такое положение характерно и для всех других видов имущества, находящегося в

распоряжении воинских частей. Снабжение воинских частей материальными средствами осуществляется системой довольствующих органов. Понятие имущественной обособленности характерно лишь для этих органов и не может быть применимо к воинским частям. Реализация высвобождаемого военного имущества (кроме вооружения и боеприпасов) в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 03.04.96 №545-р производится через специализированное государственное хозрасчетное предприятие при Минобороны РФ. Ст. 186 Положения о финансовом хозяйстве воинской части предоставляет возможность воинским частям заключать договоры по поставкам и услугам. Но так как командир воинской части не является распорядителем кредитов по смете Минобороны РФ, а все условия заключений договоров строго регламентированы приказами, директивами и инструкциями Минобороны РФ, то в этом случае можно рассматривать воинские части как представительства Минобороны РФ. Заключение коллективных договоров (соглашений), индивидуальных трудовых договоров (контрактов) осуществляется на основе Отраслевого тарифного соглашения, в соответствии с которым стороной соглашения от работодателя выступает Минобороны РФ, а не воинская часть (приказ Минобороны РФ 1995 г. №247).

Воинские части в соответствии со ст.1 Положения о финансовом хозяйстве воинской части... финансируются в сметно-бюджетном порядке из государственного бюджета по смете Минобороны РФ. Каждая воинская часть имеет собственные сметы, однако они не имеют самостоятельного значения и являются частью сметы Вооруженных Сил РФ. Получаемые денежные средства воинская часть обязана хранить на текущем счете, открываемом в учреждениях банка (ст. 7 Положения). На практике, как правило, текущие счета открываются филиалам, представительствам и другим обособленным подразделениям предприятий и учреждений, не являющимися юридическими лицами. Текущие счета позволяют осуществлять лишь ограниченные расчетные операции, главным образом связанные с оплатой труда и административно-хозяйственными расходами. Однако М.Г. Загорский придерживается мнения — воинская часть — юридическое лицо [20].

Постановлением Правительства РФ от 24.01.94 г. «О сельскохозяйственных предприятиях Министерства Обороны Российской Федерации» установлено, что указанные предприятия действуют на основании типового устава Минобороны РФ и законодательства.

«Методическими рекомендациями по применению гражданского законодательства при осуществлении государственной регистрации юридических лиц» (исх. Московской областной регистрационной палаты от 18.05.98 г. № ИМ-14-98) в п. 2.9 Некоммерческие организации различных организа-ционно-правОвых форм дано следующее разъяснение: Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 25.12.96 г. установлено, что органы управления внутренними войсками, соединения, воинские части, военно-образовательные учреждения высшего профессионального образования и учреждения внутренних войск являются организациями и могут создаваться как юридические лица в тех организационно-правовых формах, государственная регистрация которых осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации. В п. 2.9. дано следующее примечание: гражданское законодательство не содержит норм, позволяющих рассматривать воинские части Вооруженных Сил РФ как юридические лица, несмотря на наличие у них признаков, соответствующих данному правовому статусу. Не установлен также порядок государственной регистрации воинских частей в качестве юридических лиц. Вместе с тем, Минобороны России вправе создавать государственные организации, действующие в организационно-правовых формах, установленных гражданским законодательством Российской Федерации, Федеральным законом от 12.01.96 г. «О некоммерческих организациях» — учреждения, унитарные предприятия соответственно подлежащие государственной регистрации, в порядке установленном законом.

Нет единой точки зрения по данному вопросу и у судебных органов. Приведем следующие примеры из практики арбитражных судов.

1. В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 03.09.96 г. №803/96 по поводу протеста первого заместителя Председателя Высшего арбитражного Суда РФ на решение от 08.08.95 г. и постановление от 11.10.95 г. Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области по делу № 4079/95 установлено следующее. Товарищество с ограниченной ответственностью «Производственное предприятие «Объем» обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском о взыскании с войсковой части №44414 403134149 рублей неустойки за задержку оплаты работ по договору от 29.03.94 г. №1. Решением от 08.08.95 г. прекращено производство по делу в отношении войсковой части №44414, так как.она не является Юридическим лицом. Во взыскании исковой суммы с привлеченного к участию в процессе в качестве второго ответчика Ленинградского военного округа отказано.

Апелляционная инстанция это решение отменила, обоснованно полагая, что заказчик в соответствии со ст.ст.48, 52 Гражданского кодекса РФ обладает всеми признаками юридического лица и действует на основании Положения о войсковом корабельном хозяйстве Вооруженных сил СССР, утвержденного приказом министра обороны СССР от 22.02.77 г. № 105. Исковые требования удовлетворены за счет первого ответчика — войсковой части №44414.

Президиум Высшего Арбитражного суда считает постановление апелляционной инстанции обоснованным в части признания воинской части юридическим лицом.

2. Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Саратовской области обратился в арбитражный суд области с иском к Главному Штабу военно-воздушных сил РФ и войсковой части 06987 о взыскании ущерба на сумму 39 млрд.руб., причиненного утечкой авиационного керосина (цело №4044/96-18).

Арбитражный суд неоднократно истребовал от ответчиков документы, подтверждающие правовой статус войсковой части и Главного Штаба, однако требуемые документы представлены не были. Определением от 04.11.96 г. арбитражный суд с согласия истца привлек к участию в деле в качестве ответчика Минобороны РФ.

Арбитражный суд в качестве юридического лица рассматривает лишь Минобороны РФ, исходя из того, что воинские части не обладают в полном объеме правами юридического лица. Решением суда в отношении Главного Штаба и войсковой части 06987 производство по делу прекращено. 3. Мурманский областной комитет экологии и природных ресурсов обратился в Арбитражный суд Мурманской области с исковым заявлением о взыскании с войсковых частей 26926 и 26808 суммы около 9 млрд.руб. за вред, причиненный загрязнением нефтепродуктами акватории озера Оленье. Судья Арбитражного суда Мурманской области определил принять исковое заявление к производству (дело №1-33/12 от 27.12.96 г.) полагая, что воинская часть обладает всеми признаками юридического лица.

Завершая обсуждение вопроса о гражданской правоспособности воинской части, выскажем мнение о возможности рассмотрения ее в качестве филиала юридического лица (например, органа в структуре Минобороны РФ или Вооруженных Сил РФ, которому непосредственно подчинена войсковая часть).

Отметим следующее обстоятельство.

В соответствии со ст. 5 Федерального Конституционного Закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28.04.95 г. № 1-ФКЗ одной из основных задач арбитражных судов определена «защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций (далее — организации) и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности».

В соответствии со ст.22 п.1 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 05.05.95 г. № 71-ФЗ установлено, что арбитражному суду подведомственны дела «между юридическими лицами (далее организации), гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя... (далее граждан)».

В соответствии со ст.22 п.6 арбитражный суд рассматривает подведомственные ему дела с участием организаций и граждан Российской Федерации, а также иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями, международных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, осуществляющих предпринимательскую деятельности, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Исходя из анализа ст.ст.32, 38, 39 Арбитражного процессуального кодекса РФ, допустимо сделать вывод о возможности участия в деле филиала юридического лица (в рассматриваемом случае — воинской части). Сторонами в деле являются истец и ответчик — организации и граждане — предприниматели (ст.34 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Практические возможности участия филиалов и представительств как обособленных подразделений юридических лиц достаточно детально рассмотрены Н. Лифшицем — главным консультантом Высшего арбитражного суда РФ в работе [21]. Учитывая, что основные ее положения не утратили своей актуальности и после принятия новой редакции Арбитражного процессуального кодекса РФ, приведем ее некоторые рекомендации, которые могут оказаться полезными и при осуществлении аудиторской деятельности.

В работе отмечается, что объем полномочий, которыми юридическое лицо наделяет соответствующее обособленное подразделение, определяется в утвержденном для него уставе или положении. Филиалу переданы все или часть функций юридического лица. Это означает, в частности, что филиал может осуществлять производственную деятельность, заключать договоры, представлять интересы юридического лица.

При заключении договоров с такими подразделениями необходимо проверять, входит ли в полномочия контрагента заключение соответствующего договора.

При исполнении договоров, совершении различных правовых действий возникают конфликтные ситуации, когда организация не выполняет или ненадлежащим образом выполняет свои обязательства, имеет место нарушение прав и законных интересов других организаций.

Когда организации не могут отрегулировать свои отношения путем переговоров, появляется необходимость обращения за защитой своих прав в орган, разрешающий хозяйственные споры, — в арбитражный суд. Имея в виду, что переписка, документы и другие доказательства сосредоточены в обособленном подразделении, которое осуществляло соответствующие функции юридического лица, целесообразно участие в разбирательстве спора этого обособленного подразделения.

Юридические лица, ссылаются на то, что их обособленные подразделения, находящиеся в разных регионах России, выполняя функции юридического лица, являются держателями документов, но вынуждены направлять их в Москву для подписания исковых заявлений и предъявления в арбитражный суд. Это создает большие неудобства и затягивает разрешение возникающих споров.

Поскольку согласно Арбитражному процессуальному кодексу РФ организации, не являющиеся юридическими лицами не могут быть сторонами в деле (ст.ст.32, 35, 36 Арбитражного процессуального кодекса РФ -95 г.), сторонами в деле являются сами юридические лица. Вместе с тем до арбитражное урегулирование споров, обращение в арбитражный суд с иском, участие в рассмотрении дела, подача жалоб, другие процессуальные действия осуществляют обособленные подразделения в лице их руководителей и заместителей руководителей. Так, претензию, исковое заявление, отзыв на иск подписывает руководитель или заместитель руководителя обособленного подразделения. Полномочия на выполнение этих и других действий в ходе рассмотрения дела должны быть предусмотрены в уставе, положении об этом подразделении или в доверенности.

В случаях, когда ответчик — юридическое лицо поручило защиту своих интересов в арбитражном суде созданному им обособленному подразделению, дело рассматривается по месту нахождения этого подразделения, а не юридического лица.

В случаях, когда иск предъявлен к ответчику по месту нахождения его обособленного подразделения, в процессе рассмотрения дела будет установлено, что этому подразделению не предоставлено право осуществлять полномочия стороны по делу, дело направляется по подсудности по месту нахождения юридического лица.

При участии в рассмотрении дела обособленного подразделения взыскание производится непосредственно с юридического лица и в пользу юридического лица.

В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ исковое заявление, отзыв на исковое заявление, кассационная жалоба направляются другой стороне. В тех же случаях, когда в рассмотрении дела участвует обособленное подразделение, ему следует также направлять копии этих документов. Точно так же и арбитражный суд должен направлять определения и решения не только сторонам, но и обособленным подразделениям, когда они участвуют в рассмотрении дела.

Завершая обсуждение вопроса о гражданской правоспособности воинских частей (как участников гражданско-правовых отношений, возникающих в процессе выполнения ими военной деятельности), заметим, что высказанные положения о юридическим статусе филиалов и представительств могут оказаться полезными при осуществлении экологического аудита участников оборонной^ при использовании атомной энергии и иной деятельности, именуемых в различных нормативных правовых актах как «предприятия», «организации», «учреждения», «объекты», «эксплуатанты» и т.д.

Проведенные обсуждения видов деятельности предприятий и их организационно-правовых форм позволяют высказать следующее положение.

Концептуальные и организационно-правовые основы экологического аудита предприятий должны разрабатываться как основы самостоятельного института экологического права, как правового средства обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности (включая защиту от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).

В этой связи достаточно неудачными выглядят попытки некоторых специалистов рассматривать как самостоятельные, отдельные виды экологического аудита «эколого-экономический аудит», «энергоаудит», «аудит недропользования», «аудит обращения с отходами» и т.д. На наш взгляд, существует единый правовой механизм (правовое средство, институт отрасли права), применение которого должно регулироваться специальными нормативными правовыми актами.

Используя аналогию с общепризнанным правовым механизмом — экологической экспертизой, заметим, что законодатель принял Федеральный закон «Об экологической экспертизе», а не пакет законов об экологической экспертизе недропользования, при обращении с отходами, при обращении с пестицидами и агрохимикатами, при транспортировке грузов и т.д. При этом в качестве объектов экспертизы предусмотрены объекты, имеющие непосредственное отношение к намечаемым видам деятельности.

Иное дело, что в зависимости от вида деятельности аудируемого предприятия, его организационно-правовой формы и других особенностей задачи, содержание экологического аудита различны. Однако это вряд ли может явиться достаточным основанием для правового закрепления различных видов аудита на рынке природоохранных услуг (кроме экологического аудита).

1.4. Система и структура федеральных органов исполнительной власти, выполняющих функции в экологической сфере

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды — это составная часть социального управления, одна из важнейших функций Российского государства. Оно в основном выражается в организационной деятельности государства, его органов, а также общественных формирований по разработке и выполнению (исполнению) правовых актов, планов, программ, мероприятий в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды [22].

В административном праве под управлением (в узком смысле слова) понимаются: дача обязательных для исполнения предписаний, которые чаще облекаются в форму правовых актов; контроль за исполнением этих предписаний и применение соответствующих санкций за их неисполнение или ненадлежащее исполнение. При этом давать предписания могут одни органы, а контролировать их исполнение — другие. Иными словами, управление осуществляется либо непосредственно, либо через уполномоченные органы.

В широком смысле слова под управлением понимается деятельность государственных органов, состоящая применительно к рассматриваемому вопросу в следующем:

• установление правовых основ регулирования природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

• определение основных направлений политики в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на ближайшие годы и на перспективу; принятие (утверждение) экологических программ, планов; их финансирование и материально-техническое обеспечение;

• учет природных ресурсов, ведение их кадастров; осуществление мониторинга окружающей среды в целом и ее отдельных объектов; оценка природных ресурсов и прогнозирование состояния окружающей среды;

• установление лимитов использования природных ресурсов в целях недопущения их истощения; выдача разрешений на природопользование, на сбросы и выбросы загрязняющих веществ и размещение отходов;

• утверждение нормативов платы за использование природных ресурсов, за сбросы, выбросы и захоронение загрязняющих веществ и отходов;

• формирование и контроль за расходованием экологических фондов;

• осуществление государственного экологического контроля;

• принятие решений об ограничении, приостановке или прекращении работы повышенно опасных производств;

• применение санкций к нарушителям экологического законодательства и принятие мер по возмещению ущерба, причиненного экологическими правонарушениями;

• организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги;

• экологическое образование и воспитание;

• международное сотрудничество по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Таким образом, формулируя цели управления природопользованием и охраной окружающей среды, можно сказать, что оно призвано способствовать:

• обеспечению выполнения планов, программ, мероприятий в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а значит и обеспечения экологической безопасности в целом;

• неукоснительному соблюдению требований экологического законодательства всеми органами, независимо от форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами;

• достижению качества окружающей среды, необходимого для сохранения здоровья людей, а также природных объектов и ресурсов.

Правовое регулирование деятельности по экологическому аудированию осуществляется специально уполномоченными органами власти в области охраны окружающей среды. Вопросы правового регулирования детально анализируются в последующих разделах пособия. Однако ряд экологических функций выполняют федеральные органы исполнительной власти. Знакомство экоаудитора с функциями соответствующих органов власти необходимо для понимания им сути правоотношений, складывающихся в процессе подготовки и проведения экологического аудита между участниками аудиторской деятельности.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27.01.99 г. № 2-П определено: под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. «г», Конституции РФ), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

Указом Президента РФ от 14.08.96 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Установлено, что федеральные органы исполнительной власти создаются только с наименованиями и статусом, которые предусмотрены настоящим Указом. Не допускается придание им иного статуса.

Указом Президента РФ от 06.09.96 г. № 1326 в систему федеральных органов включены Федеральные комиссии России.

Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867. Ее образуют Правительство РФ, а также следующие органы, выполняющие экологические функции: Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России); Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России); Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России); Министерство Российской Федерации по атомной энергии (Минатом России); Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России); Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России); Министерство имущественных отношений Российской Федерации; Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству (Госкомрыболовство России); Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России); Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (ФЭК России); Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография); Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет); Федеральная служба земельного кадастра России; Федеральная пограничная служба Российской Федерации (ФПС России); Российское авиационно-космическое агентство (Росавиакосмос); Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России); Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России).

Сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти введены распоряжением Администрации Президента РФ и аппарата Правительства РФ от 09.09.99 г.

Приведем содержание основных обсуждаемых в работе функций органов государственной власти в экологической сфере деятельности.

Правительство Российской Федерации, являясь высшим исполнительно-распорядительным органом страны, в соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ:

• обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

• организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды и природопользования Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

По объему и характеру полномочий органы специальной компетенции подразделяются на три группы: комплексные, отраслевые и функциональные.

Полномочия комплексных органов специальной компетенций.

Упраздненные Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России), министерства (комитеты) по охране окружающей среды субъектов Федерации и районные (городские) комитеты по охране окружающей среды, являясь специально уполномоченными органами государственного управления в области охраны окружающей природной среды, выполняли следующие функции:

• обеспечивали комплексное управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов на основе принципов научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества, рационального, неистощительного природопользования, установления допустимых норм и нормативов нагрузок на окружающую природную среду;

• координировали деятельность министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• проводили единую научно-техническую политику по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• участвовали в совершенствовании экономического, правового и административного механизмов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• организовывали и осуществляли государственную экологическую экспертизу;

• организовывали и осуществляли государственный контроль в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности;

• управляли природно-заповедным фондом, вели Красную книгу России;

• оценивали и прогнозировали состояние окружающей среды, ресурсный потенциал страны, биосферные процессы;

• организовывали и вели регистрацию опасных отходов, в том числе радиоактивных;

• информировали население о состоянии экологической обстановки.

На органы Госкомэкологии России были возложены также ведение экологического мониторинга, учет, оценка и ведение кадастров отдельных видов природных ресурсов. Указанные органы разрабатывали и утверждали экологические нормативы, правила и стандарты в области окружающей среды. Утверждаемые руководителями промышленных предприятий экологические паспорта согласовывались с комитетами по охране окружающей среды.

Госкомэкологии России, его территориальные органы, специализированные инспекции, научно-исследовательские и другие организации, создаваемые Госкомэкологии России для обеспечения своей деятельности, составляли единую систему.

Функции упраздненного Госкомэкологии РФ переданы МПР России.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), комитеты или управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды субъектов Российской Федерации, региональные и территориальные центры, гидрометеорологические обсерватории и бюро, наблюдательные станции и посты осуществляют наблюдение за состоянием атмосферного воздуха, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства и учет вредных воздействий на них, а также наблюдение за уровнями радиации (радиационным фоном), т.е. формирование системы мониторинга. Основу мониторинга составляет сеть станций наблюдения, включа~ ющая посты контроля, лаборатории физико-химического анализа, передвижные лаборатории контроля. Эти органы ежедневно составляют прогноз неблагоприятных метеоусловий, способных вызвать резкое повышение уровня загрязнения вод, воздуха, и соответствующую информацию доводят до предприятий — источников загрязнения.

Департамент санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Российской Федерации, республиканские, краевые, областные, автономных образований, городские и районные центры санитарно-эпидемиологического надзора, а также органы санэпиднадзора На водном и воздушном транспорте осуществляют государственный санитарный надзор за состоянием и охраной природных объектов в части соблюдения санитарно-гигиенических правил. Согласно Федеральному Закону «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Положению о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положению о Министерстве здравоохранения Российской Федерации одной из задач органов санитарно-эпидемиологического надзора является осуществление санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических мероприятий, направленных на предупреждение или ликвидацию загрязнения окружающей среды вредными промышленными выбросами и хозяйственно-бытовыми отходами, а также надзор за проведением мероприятий по предупреждению, снижению интенсивности и устранению шума, электромагнитных и иных ионизирующих излучений.

Департаментом санитарно-эпидемиологического надзора разрабатываются и утверждаются санитарные правила и нормы в области окружающей среды, обязательные для всех органов, должностных лиц и граждан. На областные центры и некоторые городские и районные центры санэпиднадзора, прошедшие аккредитацию в центрах стандартизации, метрологии и сертификации, возложено осуществление сертификации продовольственных товаров, товаров для детей, парфюмерно-косметических средств и некоторых других товаров.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, управления, штабы, региональные центры гражданской обороны, а также подчиненные им войсковые формирования осуществляют руководство и координацию работ в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами, в том числе радиационными, стихийными бедствиями и применением возможным противником средств поражения. Они производят дезактивацию зараженных участков местности и объектов, выемку, сортировку, вывоз и захоронение загрязненного грунта и предметов, обеспечивают население средствами индивидуальной защиты и при необходимости организуют эвакуацию людей.

Полномочия отраслевых органов специальной компетенции.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Минприродных ресурсов РФ, его территориальные органы, в том числе бассейновые, и подведомственные ему организации образуют единую систему.

Геологическая служба Министерства природных ресурсов Российской Федерации и ее региональные (территориальные) подразделения:

• осуществляют в установленных законодательством случаях лицензирование видов деятельности в области геологического изучения недр;

• осуществляют государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр, проектно-сметной документации на проведение работ по геологическому изучению недр;

• организуют составление и ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых, кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и осуществляют ряд других функций.

Служба водного хозяйства Министерства природных ресурсов Российской Федерации и ее бассейновые управления:

• разрабатывают проекты целевых программ по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов;

• осуществляют выдачу разрешений на водопользование, согласовывают предоставление водных объектов для вылова водных биоресурсов при осуществлении промышленного рыболовства, а также при организации любительского и спортивного рыболовства;

• организуют эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем, осуществляют надзор за безопасной эксплуатацией гидротехнических сооружений водохранилищ;

• ведут государственный учет поверхностных и подземных вод, государственный водный кадастр и государственный мониторинг водных объектов;

• организуют и обеспечивают наблюдение и контроль за уровнем загрязнения поземных вод, в том числе радиоактивного.

Упраздненный Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике, его региональные и территориальные органы в сфере охраны и использования земель:

• осуществляли государственный контроль за использованием и охраной земель, являясь в этой области специально уполномоченными органами;

• вели государственный земельный кадастр и мониторинг земель;

• организовывали и проводили работы по землеустройству;

• организовывали работу по систематическому выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель.

Функции упраздненного Госкомзем РФ переданы частично Министерству имущественных отношений России и Федеральной службе земельного кадастра России.

Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу разрабатывает строительные нормы и правила, учитывающие и экологические требования, контроль за соблюдением которых осуществляется нижестоящими региональными органами.

Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, управления охотничьего или охотничье-промыслового хозяйства в субъектах Федерации, государственные охотничьи инспекции осуществляют регулирование использования охотничьих животных и их охрану, в частности надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных.

Департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, управления ветеринарии при органах исполнительной власти субъектов Федерации, районные (городские) отделы ветеринарии при местной администрации и другие органы ветеринарии (станции по борьбе с болезнями животных, ветеринарные лаборатории, участковые ветеринарные лечебницы, ветеринарные участки, пункты) осуществляют ветеринарный надзор в целях обеспечения безопасности продуктов животноводства. На них возложены функции предупреждения и ликвидации заразных и массовых незаразных болезней животных, ведение ветеринарной статистики, связанной с заболеваниями животных. Они также могут проводить ветеринарно-санитарные экспертизы продуктов животноводства, кормов и кормовых добавок.

Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и его региональные и территориальные подразделения (управления, государственные инспекции) осуществляют охрану рыбных запасов, меры по их воспроизводству, регулирование рыболовства, выдачу специальных разрешений (лицензий) на промысел, а также государственный контроль за охраной и использованием запасов рыб, других водных животных и растений.

Упраздненная Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. Федеральная служба лесного хозяйства России, министерства, управления лесами или лесного хозяйства субъектов Федерации, лесхозы, лесничества осуществляли исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства.

На них были возложены: ведение государственного лесного кадастра; мониторинг лесов; организация и обеспечение проведения обязательной сертификации древесины; государственный контроль за охраной объектов животного мира и состоянием среды их обитания на землях лесного фонда; государственный пожарный надзор в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд.

Перечисленные органы были наделены соответствующими полномочиями по выявлению, устранению и предупреждению нарушений экологического законодательства, а также по применению административных- санкций к правонарушителям. Они были вправе приостанавливать, ограничивать или запрещать экологически вредную деятельность.

Функции упраздненного Рослесхоза РФ переданы МПР России.

Полномочия функциональных органов специальной компетенции.

Федеральный горный и промышленный надзор России и подчиненные ему округа и нижестоящие инспекции организуют и осуществляют государственный горный надзор за соблюдением всеми пользователями недр правил безопасного ведения работ, в том числе в целях предупреждения и устранения вредного воздействия этих работ на население и окружающую природную среду.

Государственный таможенный комитет Российской Федерации и подчиненные ему органы выполняют природоохранные функции путем принятия мер по борьбе с незаконным вывозом природного наследия, животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также незаконным ввозом товаров, представляющих угрозу для здоровья населения и окружающей природной среды. В определенной мере эти задачи выполняет также Федеральная пограничная служба Российской Федерации, на которую, кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 29.08.97г. № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» возложена задача по обеспечению охраны и государственного контроля за биологическими ресурсами территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Эти обязанности выполняет специальное структурное подразделение пограничной службы — Морская охрана, располагающая скоростными плавсредствами.

Компетенция Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности, а также органов Главного управления медико-биологических и экстремальных проблем Минздрава Российской Федерации выполняют соответствующие задачи по обеспечению промышленной безопасности.

Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии, подведомственные ему территориальные органы стандартизации и метрологии (управления, отделы, центры) устанавливают порядок и правила проведения работ по стандартизации, метрологии и обязательной сертификации, в том числе в области окружающей природной среды, осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией, а также государственный метрологический контроль и надзор.

Федеральная служба Российской Федерации по геодезии и картографии и ее территориальные органы занимаются вопросами экологического картографирования, участвуют в мониторинге окружающей среды, а также взаимодействуют с другими органами по вопросам природно-ресурсных кадастров.

Государственный комитет Российской Федерации по статистике, подведомственные ему территориальные органы государственной статистики обеспечивают сбор, обработку, хранение и защиту статистической информации, в том числе и о состоянии окружающей природной среды.

Глава 2. Становление и тенденции развития экологического аудита

2.1. Социально-экономическая обусловленность экологического аудирования

Результаты социально-экономических преобразований в России закрепляются принятием важнейших документов, предопределяющих направления дальнейшего ее развития. К их числу относятся, прежде всего, Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому (экологически безопасному) развитию и Концепция национальной безопасности Российской Федерации.

Согласование целей экономического развития и хозяйственной деятельности с экологическими требованиями и ограничениями, обусловленными продолжающимся глобальным экологическим кризисом, ухудшением состояния окружающей среды, истощением природных ресурсов, становится актуальной задачей хозяйствующих субъектов, общества и государства.

Установление множественности форм собственности на природные ресурсы, природные объекты — земельные участки, участки лесного фонда, недр, континентального шельфа, водные объекты, вовлечение природных объектов в экономический и деловой оборот привели к возникновению принципиально новых гражданско-правовых отношений в экологической сфере деятельности.

Владельцы предприятий — природопользователей обязаны выполнять требования не только по рациональному природопользованию, охране окружающей среды от негативного воздействия деятельности предприятия, но и по обеспечению защищенности предприятия от негативного воздействия загрязненных природных объектов и от нехватки природных ресурсов (по обеспечению его экологической безопасности), по защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Инвестиционная привлекательность и реальная стоимость предприятий стали определяться не только стоимостью их основных средств, экономическими показателями их хозяйственной деятельности, но и в значительной мере их «экологичностью».

Возникает необходимость независимой объективной квалифицированной оценки результатов не только хозяйственной, но и природоохранной деятельности предприятия, деятельности по обеспечению рационального природопользования, его собственной защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В результатах оценки заинтересованы владельцы предприятий, инвесторы, банки, страховые организации, контролирующие органы (в области охраны окружающей среды, безопасности и защиты от чрезвычайных ситуаций), налоговые органы, общественность.