«Г.П.Серов Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы М.: «Экзамен», 2000 г. — 768 с. ...»
• Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений» ответственность должностных и иных лиц (ст.20) с отсылкой к законодательству Российской Федерации.
К нормам, устанавливающим состав правонарушений в области безопасности опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений, допустимо отнести нормы Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, предусматривающие ответственность за нарушение правил эксплуатации сооружений, устройств, транспорта как за административные правонарушения в области охраны природы (ст.ст.60,78-80,841), в сельском хозяйстве (ст. 100), на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи (ст.ст. 126,135).
Уголовный кодекс РФ рассматривает нарушение правил охраны труда как преступление против конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 143); нарушение правил при ведении горных, строительных работ (ст. 216), на взрывоопасных объектах (ст.217) как преступление против общественной безопасности.
Ответственность за нарушения норм, правил и требований о безопасности при использовании атомной энергии установлена Федеральным законом «Об использовании атомной энергии». Это — ответственность должностных лиц органов государственной власти, органов власти местного самоуправления, органов управления использованием атомной энергии, органов государственного регулирования безопасности, эксплуатирующих организаций, организаций, выполняющих работы и предоставляющих услуги для эксплуатирующих организаций, работников ядерных установок и т.д. за нарушения (ст.61). Действие указанной нормы распространяется на лиц, осуществляющих оборонно-промышленную деятельность, связанную с использованием атомной энергии.
В соответствии с Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» (ст.28) лица, виновные в невыполнении или нарушении требований к обеспечению радиационной безопасности, несут административную, 1ражданс-ко-правовую и уголовную ответственность.
Однако, деятельность, связанная с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, осуществляется на основании иных федеральных законов.
Уголовным кодексом РФ нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики рассматривается как преступление против общественной безопасности (ст.215).
Ответственность за нарушение норм, правил и требований при уничтожении химического оружия установлена Федеральным законом «Об уничтожении химического оружия» от 02.05.97 г. №76-ФЗ.
Новеллой Федерального закона является закрепление ответственности федеральных органов исполнительной власти за нарушение законодательства Российской Федерации в области уничтожения химического оружия (ст.22) наряду с ответственностью должностных лиц (ст.24), граждан (ст.25), государственного заказчика работ и руководителей объектов по уничтожению химического оружия (ст.26). При этом соответствующие органы несут ответственность за: действия (бездействие), приведшие к возникновению чрезвычайных ситуаций; причиненный вред здоровью граждан, имуществу; нанесение ущерба объектам окружающей среды (ст22); непринятие мер по локализации чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ (ст.23).
Должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов власти местного самоуправления несут дисциплинарную, административную, материальную или уголовную ответственность за нарушение нормативно-правовых актов, регламентирующих, в частности, «обеспечение безопасности граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий, и защиту окружающей среды» (ст.24).
Граждане несут ответственность, в частности, за «... организацию мероприятий, которые могут повлечь или повлекли угрозу безопасности граждан и (или) которые могут повлечь или повлекли нанесение ущерба окружающей среде» (ст.25).
Однако, в структуре норм, содержащихся в указанных статьях, по существу отсутствуют диспозитивная часть и санкции за противоправные деяния. Кроме того, не закреплены нормы об ответственности именно юридических лиц и составы правонарушений в области безопасности.
6.2.2. Ответственность за нарушение норм, правил и требований пожарной безопасности
Ответственность за нарушение законодательства установлена:
• Федеральным законом «О пожарной безопасности» — как дисциплинарная, административная или уголовная ответственность собственников имущества; лиц, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководителей предприятий; лиц, в установленном порядке назначенных ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностных лиц в пределах их компетенции (ст.38); как административная ответственность предприятий и иных субъектов предпринимательской деятельности (ст.39);
• Кодексом РСФСР об административных правонарушениях — как ответственность за административные правонарушения в области охраны природы (ст.76), на транспорте и в области дорожного хозяйства (ст.113), посягающие на установленный порядок управления (ст. 169);
• Уголовным кодексом РФ — как ответственность за преступление против общественной безопасности (ст.219);
• Лесным кодексом РФ — как уголовная, административная и иная ответственность лиц (ст.95) с отсылкой к законодательству Российской Федерации.
6.2.3. Ответственность за нарушение законодательства о безопасности при транспортировке грузов
Ответственность за нарушение законодательства установлена:
• Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» от 10.12.95 г. № 196-ФЗ (ст.31) дисциплинарная, административная, уголовная и иная ответственность;
• Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (ст.ст.103,105,106,109-111,115) — как ответственность за административное правонарушение на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи;
• Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» от 14.07.97 г. (ст.994) — как ответственность за нарушение правил хранения, перевозки и применения пестицидов;
• Уголовным кодексом РФ — как ответственность за преступления против безопасности движения, с нарушением правил эксплуатации транспорта как преступления против общественной безопасности и общественного порядка (ст.ст.263,264,266-269), а связанные с нарушением правил вождения боевых, специальных, транспортных машин, полетов, кораблевождения как преступления против военной службы (ст.ст.350-352).
6.2.4. Ответственность за нарушение норм, правил и требований информационной безопасности
Ответственность за нарушение законодательства установлена:
• Уголовным кодексом РФ — как ответственность за нарушение норм:
• закрепляющих право гражданина на получение информации (ст.ст. 140,237); устанавливающих порядок получения и распространения сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну (ст. 183), относя соответствующие преступления к сфере экономической деятельности;
• предусматривающих сохранность сведений, составляющих государственную тайну (ст.283), относя соответствующее преступление к преступлениям против основ конституционного строя и безопасности государства;
• предусматривающих исключение неправомерного доступа к компьютерной информации (ст.272), создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ (ст.273), нарушение правил эксплуатации ЭВМ (ст.274), относя соответствующие преступления к преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка.
6.3. Ответственность за нарушение экологических требований
6.3.1. Ответственность за нарушение норм природоохранного законодательства
Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст.84) предусмотрена административная ответственность за нарушения, в результате которых возникнут источники либо техногенной опасности для окружающей среды, либо экологической опасности в виде загрязненных природных объектов, либо возникнет угроза необеспеченностью природными ресурсами.
Федеральным законом «О внесении дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и статью 12 Закона Российской Федерации «О плате за землю» от 28.06.97 г. предусмотрена административная ответственность за уничтожение и (или) повреждение мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений на землях сельскохозяйственного назначения, за сооружение или эксплуатацию линий связи, электропередачи, трубопровода и иных объектов на мелиоративных землях без согласования со специально уполномоченными государственными органами (ст. 1).
Уголовным кодексом РФ предусмотрена уголовная ответственность за экологические преступления, состоящие: в нарушении правил безопасности, т.е. приводящие к возникновению источников техногенной опасности для окружающей среды и населения (ст.ст.246-249); в нарушении правил охраны окружающей природной среды, т.е. приводящие к возникновению загрязненных природных объектов — источников экологической опасности (ст.ст.250-252,254,255); в причинении вреда природным ресурсам, т.е. приводящие к уменьшению их запасов (ст.256-262).
Заметим, что ответственность за приведенные выше виды административно наказуемых нарушений санитарно-эпидемиологических требований к водным объектам, питьевой воде, почвам, атмосферному воздуху (ст. 57 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения») должна рассматриваться как ответственность за нарушение требований об экологической безопасности. Действительно, речь идет, в частности, о нейтрализации угрозы нехватки природных ресурсов.
При установлении соответствия деятельности предприятия как субъекта обеспечения безопасности требованиям законодательства экоаудитору необходимо иметь ввиду основные рекомендации, сформулированные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.98 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения».
Отмечается, что высокая степень опасности этого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал, а также право каждого на благоприятную окружающую среду (п. 1).
Особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения вреда окружающей среде и здоровью людей (п. 2).
Эксплуатация промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других объектов с неисправными очистными сооружениями и устройствами, отключение очистных сооружений и устройств, нарушение правил транспортировки, хранения, использования минеральных удобрений и препаратов, совершение иных действий, повлекших загрязнение водоемов и водных источников и причинивших существенный вред животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, должны квалифицироваться по соответствующей статье 250Уголовного кодекса РФ (п.9).
Создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 247 Уголовного кодекса РФ) подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде (п. 6).
Составы экологических правонарушений представлены в проекте Федерального закона «Об экологической безопасности» (ст.ст.20-22). Законами Республики Башкортостан от 02.06.97 г. «Об экологической безопасности» (ст.ст.18-19), Нижегородской области от 10.09.96 г. «Об экологической безопасности» (ст.28), Волгоградской области от 03.04.98 г. № 163-од «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области» (ст. 29), Калининградской области от 21.06.99 г. №1 33 «Об экологической политике в Калинградской области» (ст. 19, 20) предусмотрена уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность за экоправонарушения и экопреступления в соответствии с российским законодательством.
Сопоставление составов нарушений законодательства об экологической безопасности с составами экологических правонарушений, предусмотренными ст.84 Закона «Об охране4 окружающей природной среды», Кодексом РСФСР об административных нарушениях» (глава VII), Уголовным кодексом РФ, позволяет отметить следующие новеллы законодательства об ответственности за нарушение норм экологической безопасности.
Как составы правонарушений предусмотрены:
• преднамеренные разрушение или повреждение объектов, способные создать экологически опасную ситуацию;
• финансирование «экологически опасной деятельности» организаций независимо от форм их собственности.
Тем не менее упомянутые статьи являются бланкетными.
6.3.2. Ответственность за нарушение норм, правил, требований санитарно-эпидемиологической безопасности
Ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических норм, правил и требований установлена:
• Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.99 г. № 52-ФЗ — как дисциплинарная, административная и уголовная ответственность должностных лиц и граждан (ст. 55); как гражданско-правовая ответственность граждан и юридических лиц за причинение вреда вследствие нарушения санитарного законодательства (ст. 57). В частности, предусмотрена административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению населения, атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, воздуху в местах постоянного или временного пребывания человека, почвам, содержанию территорий городских, сельских поселений и промышленных площадок, сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления;.
• Кодексом РСФСР об административных правонарушениях — как правонарушение, посягающее на право граждан и здоровье Населения (ст.ст.42,43);
• Уголовным кодексом РФ — как ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст.236), выпуск или продажу товаров, выполнение работ, не отвечающих требованиям безопасности потребителя (ст.238) — преступления против здоровья населения и общественной нравственности.
Перечисленные выше нормативно-правовые акты закрепляют виды ответственности, по существу, за нарушение норм, правил, требований по техногенной безопасности окружающей среды и окружающих.
6.3.3. Ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха
Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.99 г. №96-ФЗ установлено: лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст.31).
Возмещение вреда, причиненного здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей природной среде загрязнением атмосферного воздуха, предусмотрено ст. 32.
6.4. Гражданско-правовая ответственность за загрязнение окружающей среды вследствие нарушения норм техногенной безопасности
Одним из негативных экологических результатов деятельности предприятия может явиться причинение вреда здоровью и имущественным интересам физических лиц и имущественным интересам юридических лиц либо экологическим правонарушением, либо при правомерном длительном осуществлении деятельности, либо вследствие аварий и катастроф.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.98 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» в соответствии со ст.1064 Гражданского кодекса РФ и ст. 86 Закона «Об охране окружающей природной среды» констатируется обязанность причинителя вреда возместить вред в полном объеме независимо от того, причинен ли вред в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности. Если вред причинен субъектами, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды и окружающих (ст. 1079 Гражданского кодекса РФ, ст.88 Закона «Об охране окружающей природной Среды»), то ответственность наступает вне зависимости от наличия вины причинителя вреда. Лица, совместно причинившие вред, в соответствии со ст. 1080 Гражданского кодекса РФ несут солидарную ответственность перед потерпевшим.
Обязанности возмещения вреда вследствие загрязнения окружающей среды при осуществлении промышленной, оборонной и иных видов деятельности установлена:
• федеральными законами «Об использовании атомной энергии» (ст.2); «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О космической деятельности» (ст. 18), Воздушным кодексом РФ (ст. 135); «О федеральном железнодорожном транспорте» (ст.20. п.4); «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 55);
• проектом Федерального закона «Об экологической безопасности» (ст.22 — «...лица, виновные в причинении вреда гражданам и окружающей среде в результате создания экологически опасных ситуаций, обязаны возместить причиненный ими ущерб»).
Ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба природным объектам и обязанность его возмещения предусмотрены ст. 131 Водного кодекса РФ; ст.56 Федерального закона «О животном мире»; ст. 46 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации»; ст.ст.83,85, 111 Лесного кодекса РФ; ст.51 Закона «О недрах»; ст. 125 Земельного кодекса РСФСР.
В информационном письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.07.93 № С-13/ОСЗ-241 разъяснены некоторые особенности применения лесного законодательства при рассмотрении споров в области охраны природы.
Предусмотрено, что право предъявлять в арбитражном суде иск о возмещении причиненного предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами-предпринимателями ущерба лесному хозяйству имеют работники государственной лесной охраны, перечень которых утверждается государственным органом управления лесным хозяйством Российской Федерации.
Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 11) установлено право каждого гражданина как на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия на окружающую среду (вызванного хозяйственной или иной деятельностью), аварий, катастроф, так и на возмещение вреда в полном объеме, причиненного имуществу граждан (ст.90). Кроме того установлено, что «... военные органы обязаны возместить вред, причиненный окружающей природной среде и здоровью человека» (ст.55).
Право граждан обеспечивается возмещением вреда в судебном или административном порядке.
Возмещение причиненного вреда может осуществляться на основании решения суда в связи с предъявлением иска к субъектам деятельности по поводу загрязнения природного объекта: при правомерном длительном осуществлении деятельности, вследствие аварии, катастрофы, в связи с экологическим правонарушением, повлекшим причинение вреда. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.98 г. №14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» разъяснено: на основании ч.4 ст.29 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР вопрос о возмещении материального ущерба, причиненного экологическим правонарушением, суд вправе решать самостоятельно, независимо от предъявления иска.
Применительно к военной деятельности следует отметить, что загрязнителями окружающей среды являются воинские части, однако, законодательство не отвечает на вопрос о том, какие «военные органы» обязаны возместить вред. Возникают вопросы, связанные с юридическим статусом воинской части — загрязнителя окружающей среды, с возложением ответственности на соответчиков — предприятия и организации, выполнявшие работы, услуги или представлявших какие-либо изделия по договорам с Минобороны РФ, ненадлежащее исполнение которых в той или иной мере способствовало загрязнению окружающей среды; с правоотношениями между территориальными комитетами Госкомэкологи Росший, органами исполнительной власти, органов власти местного самоуправления и воинскими частями как природопользователями, загрязнителями окружающей среды.
В условиях проведения правовой, военной, экономической реформ, когда различные структуры Минобороны РФ и войск становятся субъектами гражданско-правовых отношений наряду с «гражданскими» предприятиями и организациями, решение этих вопросов имеет принципиальное значение для регулирования повседневной деятельности Вооруженных Сил РФ (данный вопрос обсуждался в п. 1.3. настоящей работы).
Соответствующие правовые механизмы привлечения к ответственности за ранее нанесенный экологический ущерб в настоящее время апробируются прежде всего в практике арбитражных дел.
В связи с вышеизложенным возникают вопросы не только о механизме возмещения вреда, причиненного при осуществлении оборонной деятельности, но и о перераспределении ответственности между субъектами оборонной деятельности, собственниками природных объектов, государством, финансовыми посредниками (банками, страховыми организациями, инвестиционными, паевыми, пенсионными фондами), а также участниками работ по выполнению государственного оборонного заказа.
В зависимости от решения указанных вопросов устанавливается степень ответственности за причиненный вред субъектов военной и оборонной деятельности, а также собственников природных объектов. Кроме того, определяются возможности применения правовых и эколого-экономичес-ких механизмов обеспечения прав граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, прежде всего, таких механизмов как экологического страхования (страхования ответственности субъектов оборонной деятельности), экологического аудита, образования или привлечения существующих государственных фондов и резервов, использования возможностей финансовых посредников и финансово-промышленных структур и т.д.
Перераспределение бремени ответственности за причиненный вред преследует не только обеспечение прав граждан и юридических лиц на возмещение вреда, но и способствует обеспечению финансовой устойчивости субъектов оборонной деятельности.
При этом следует иметь ввиду нормы страхового законодательства и опыт экологического страхования в России: страхованию не подлежат риски, связанные с осуществлением деятельности, негативные последствия которой были известны страхователю (например, последствия загрязнения окружающей среды, обусловленные «разрешенным» загрязнением при соблюдении установленных нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ и размещения производственных отходов); страховая организация не осуществляет страхового возмещения (обеспечения), если страховой случай произошел вследствие экологических правонарушения.
Основные процессуальные действия по возмещению вреда, причиненного загрязнением окружающей среды при осуществлении промышленной оборонной и иной деятельности рассматриваются в комплексе неотложных мер по защите экологических прав граждан и по обеспечению финансовой устойчивости участников деятельности.
Схема взаимодействия участников деятельности, органов власти, собственников (пользователей, концессионеров, арендаторов) природных объектов, физических и юридических лиц, при реализации основных процедур возмещения вреда приведена на рис. 17.
Рис. 17. Механизм возмещения вреда и компенсаций физическим и юридическим лицам
Основные процедуры и варианты их применения сводятся к следующим:
1) страхование предприятием ответственности за вред, причиненный имущественным интересам собственника природного объекта загрязнением этого объекта в результате аварии, катастрофы.
2) Страхование предприятием ответственности за вред, причиненный здоровью и имущественным интересам физических и юридических лиц вследствие негативного воздействия загрязненных природных объектов (экологическое страхование как страхование ответственности предприятия).
3) Экологический аудит предприятия, организации, учреждения на этапе подготовки проекта договора страхования.
4) В случае загрязнения природного объекта вследствие аварий и катастроф на объекте — страхователе (событие А) собственник природного объекта обращается к предприятию — загрязнителю с требованием возместить вред, причиненный загрязнением природного объекта; либо обращение в суд с иском к предприятию — загрязнителю. М.М. Бринчук обратил внимание на то, что по конструкции ст.86 Закона «Об охране окружающей природной среды» потерпевшей стороной выступает природная среда, конкретнее, природный объект, являющийся не субъектом, а объектом права. Вред возмещается обладателю права собственности на природный объект [2].
5) В случае негативного воздействия загрязненных природных объектов с причинением вреда имуществу и нематериальным благам (жизни и здоровью) физических лиц и имуществу юридических лиц (событие Б) физические и/или юридические лица обращаются к собственнику природного объекта с требованием о возмещении вреда, причиненного им загрязненным природным объектом.
Основанием для обращения к собственнику служит норма ст. 11 Закона «Об охране окружающей природной среды» и ст.210 Гражданского кодекса РФ о бремени содержания собственником принадлежащего ему имущества. Основываясь на указанной норме полагаем, что противоправное деяние собственника природного объекта состоит в бездействии, результатом чего явилось загрязнение природного объекта и негативное его воздействие на население и территорию. При отказе собственника природного объекта от возмещения вреда заинтересованные лица имеют право обращаться в суд с иском.
М.М. Бринчуком отмечено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате....бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, либо должностных лиц этих органов... подлежит возмещению (за счет казны Российской Федерации, либо казны субъекта Российской Федерации, либо казны муниципального образования) [2].
6) Обращение физических и/или юридических лиц к предприятию — загрязнителю с требованием о возмещении вреда, причиненного воздействием загрязненного природного объекта (если лицо, которому причинен вред, ранее не обратилось к собственнику природного объекта с требованием о возмещении вреда). Основанием для обращения служат нормы ст.42 Конституции РФ, ст.ст. 86-90 Закона «Об охране окружающей природной среды», если нарушение прав потерпевшего вызвано экологическим правонарушением.
7) Обращение собственника загрязненного природного объекта в суд с иском к предприятию — загрязнителю в соответствии с правом регресса в случае, если собственник возместил вред, причиненный загрязненным природным объектом физическим или юридическим лицам; основанием для обращения является норма ст. 1081 Гражданского кодекса РФ.
8) Обращение физических и/или юридических лиц к специально уполномоченным органам в области охраны окружающей среды или в природоохранную прокуратуру с просьбой о защите их нарушенных прав (если они ранее не обращались к собственнику загрязненного природного объекта или к предприятию-загрязнителю).
9) Обращение в суд с иском к предприятию-загрязнителю или к собственнику загрязненного природного объекта).
10) Обращение специально уполномоченных органов или природоохранных прокуратур в суд для защиты прав физических и юридических лиц; основаниями для обращения служат норма Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и положения о специально уполномоченных органах в области охраны окружающей природной среды.
11) Обращение страхователя в соответствии с правилами страховой деятельности к страховой организации о возмещении причиненного вреда в соответствии с наступившим страховым случаем.
Процессуальные действия в случае удовлетворения требований истца о возмещении вреда сводятся к следующим:
I. Собственник загрязненного природного объекта возмещает причиненный вред в натуре или возмещает причиненные убытки добровольно (ст. 1082 Гражданского кодекса РФ); в возмещении причиненного вреда возможно участие экологического фонда (ст.89 п.4 Закона «Об охране окружающей природной среды»).
II. Предприятие — загрязнитель (причинитель вреда) возмещает вред в натуре или возмещает причиненные убытки добровольно (ст. 1082 Гражданского кодекса РФ).
III. Страховая организация осуществляет страховое возмещение (страховое обеспечение) в пределах своей лимитированной ответственности (гл. 48 Гражданского кодекса РФ, Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации»). Страховая организация, произведя страховое возмещение (обеспечение), может обратиться в суд по поводу оценки причиненного вреда (убытков) третьим лицам (возможно, с регрессным иском к предприятию — загрязнителю).
IV. Особая ситуация со страховым возмещением возникает в случае его превышения величины лимитированной ответственности страховой организации.
В случае недостаточности страхового возмещения для полного возмещения причиненного вреда лицо, застраховавшее свою ответственность в пользу потерпевшего, возмещает разницу между страховым возмещением и фактическим размером ущерба (ст. 1072 Гражданского кодекса РФ с отсылкой к ст.ст.931.935 п. 1).
V. Законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда (ст. 1064 п.1 Гражданского кодекса РФ). В связи с тем, что возмещение причиненного вреда может привести к финансовому банкротству предприятия — загрязнителя, ст.55 ФЗ «Об использовании атомной энергии» установлена лимитированная ответственность предприятий, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии.
VI. В связи с тем, что убытки и вред, ответственность за которые несет предприятие, может превышать предел его ответственности, ст.57 ФЗ «Об использовании атомной энергии» предусмотрено участие государства в возмещении убытков и вреда до полного их возмещения (субсидиарная ответственность государства).
В постановлении Конституционного Суда РФ от 01.12.97 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» отмечено, что существенное нарушение прав граждан вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС порождает особый характер, отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно-правовая обязанность государства вытекает из положений статей 2, 18, 53 Конституции РФ.
Обязанность государства по возмещению вреда от экологических бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на защищенность от радиационного излучения, связанного с использованием ядерной энергетики, которая согласно пункту «и» части первой ст.71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации и объекты которой относятся исключительно к федеральной собственности. Данная конституционно-правовая обязанность государства конкретизируется в федеральных законах «Об использовании атомной энергии», »О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и «О радиационной безопасности населения».
В работе [137] обращается внимание на то, что постановлением Правительства РФ от 12.04.96 г. принято решение о подписании Венской Конвенции о гражданской ответственности (она не ратифицирована Государственной Думой РФ). Таким образом, ст. 1072 Гражданского кодекса РФ и ст.57 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» не противоречат друг другу.
Как видно из сделанных отсылок к статьям ряда федеральных законов, в природоохранном законодательстве и проекте Федерального закона «Об экологической безопасности» не предусмотрены нормы о лимитированной ответственности предприятия-страхователя и о субсидиарной ответственности государства. Между тем, результаты негативного воздействия загрязненных природных объектов на население и территории вполне сопоставимы с последствиями аварий и катастроф на АЭС.
Отмеченное является предпосылкой для дальнейшего развития законодательства о безопасности при осуществлении промышленно-хозяйственной, оборонной и иных видов деятельности.
6.5. Правовые основы ответственности за ранее нанесенный экологический ущерб
Наряду с решением основной задачи экологического аудита предприятия — засвидетельствовать соответствие деятельности предприятия требованиям законодательства о безопасности, охране окружающей среды, защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, для объективных выводов о безопасности и инвестиционной привлекательности предприятия существенна оценка экологического ущерба, нанесенного в процессе ранее осуществлявшейся им деятельности. В общем виде проблема оценки ранее нанесенного экологического ущерба обсуждалась в п.3.2.2. В контексте с обсуждаемым выше (п.7.4.) вопросом о гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный предприятием вследствие загрязнения окружающей среды при осуществлении промышленной, оборонной и иных видов деятельности, своевременно рассмотреть и вопрос об ответственности за ранее нанесенный экологический вред.
Указанный вопрос актуален в связи с проведением в России второго (денежного) этапа приватизации государственных предприятий.
Отметим следующие обстоятельства:
• собственником предприятий до их приватизации являлось государство;
• государство является владельцем части пакета акций предприятия после его приватизации, оно заинтересовано в предоставлении собственнику приватизированного предприятия определенных льгот, которые могут рассматриваться как некоторая компенсация непредвиденных расходов нового собственника;
• активизируется привлечение российских и зарубежных инвесторов, без чего практически невозможны ни структурная перестройка экономики, ни «простая» максимизация доходов от приватизации (так как объем государственных вложений в развитие производственной и оборонной сферы постоянно сокращается).
В современных условиях состояния экономики последнее обстоятельство весьма существенно.
Постановлением Правительства РФ от 13.10.95 г. №1016 одобрена «Комплексная программа стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации».
Применительно к области международного инвестиционного сотрудничества разработаны проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР», «О свободных экономических зонах», «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами». Указанные проекты обсуждаются Государственной Думой РФ. В 1995 —99 гг. принят пакет федеральных законов об организации отдельных видов деятельности на условиях соглашений о разделе продукции, направленных на создание благоприятных условий для вложения инвестиций.
После известных постановлений Правительства РФ от 17.08.98 г. массовый масштаб приобрело «бегство» иностранного капитала из России.
В 1994-96 гг. межведомственной рабочей группой, созданной в развитие решений Российско-Американской комиссии по экономическому и технологическому сотрудничеству из специалистов Минтопэнерго РФ, Минэкономики РФ, Минфина РФ, Госкомимущества РФ, Минприроды РФ, представителей Агентства США по Международному Развитию и Гарвардского института Международного Развития проведены исследования по проблеме определения ответственности за ранее нанесенный экологический ущерб при осуществлении приватизации. Основные результаты исследования представлены докладе «Установление ответственности за ранее нанесенный экологический ущерб при проведении приватизации в России» [70]. Доклад явился информационно-аналитической базой по рассматриваемой проблеме для VI сессии комиссии, состоявшейся в период с 29.01.96 по 31.01.96.
Сущность проблемы и полученные при ее исследовании выводы применимы к предприятиям осуществляющим промышленно-хозяйственную, оборонную и иные виды деятельности и состоят в следующем.
В законодательстве Российской Федерации отсутствуют понятие и однозначное толкование ответственности за ранее нанесенный экологический ущерб, механизмы по его компенсации. Хотя на федеральном уровне Правительство РФ формирует политику приватизации и инвестирования, но многие ограничения для зарубежных инвесторов устанавливаются более чем 3000 органами власти на местах. Отмечены случаи диаметрально противоположных действий при принятии решений по освобождению зарубежных инвесторов от ответственности за ранее нанесенный экологический ущерб федеральными и региональными органами власти.
Опросы сотрудников Всемирного Банка и зарубежных инвесторов, вкладывающих свои капиталы в экономику стран Центральной и Восточной Европы, показали, что одной из важнейших причин осторожности их инвестиционной политики является высокий риск ответственности «новых собственников» предприятий и организаций за ранее нанесенный экологический ущерб. Этот риск, обусловлен ущербом, причиненным населению и территориям и некомпенсированным прежним собственником (государством), высоким уровнем загрязнения окружающей среды и высоким уровнем экологической опасности для населения и территорий.
Как показывает опыт решения проблемы в США и странах Европы (Польше, Чехии, Словении, Нидерландах и др.), потенциальный собственник имеет возможность получить от государства уступку в обмен на признание им ответственности за ранее нанесенный экологический ущерб.
При продаже предприятий используются следующие формы уступок: снижение цены предприятия; выделение фондов для возмещения затрат на восстановление качества окружающей среды; обязательства правительства по компенсации новому собственнику потерь, связанных с возмещением ранее нанесенного экологического ущерба. При этом используются три метода количественной оценки ответственности: оценка затрат на восстановление естественного качества окружающей среды; оценка затрат на «очистку» окружающей среды до согласованных стандартов; оценка и компенсация ранее нанесенного экологического ущерба.
Оценка затрат связана не только с ранее нанесенным экологическим ущербом, но и с «наносимым» и «будущим» ущербом при осуществлении правомерной деятельности предприятия.
В процессе приватизации: могут создаваться фонды под неотложные природоохранные мероприятия; возможно страхование ответственности заранее нанесенный экологический ущерб (такая практика существует в США); возможно предоставление гарантии ответственности заранее нанесенный экологический ущерб Мингосимущества РФ (при участии Госкомэкологии России, органов исполнительной власти и власти органов местного самоуправления), а также предоставляться иные льготы.
На приватизируемые предприятия — участников комплексных федеральных программ распространяются условия предоставления на конкурсной основе льготных целевых государственных кредитов на охрану окружающей среды. Мингосимущество РФ вправе устанавливать льготную минимальную стоимость природоохранного имущества.Предусматривается возможность организации целевых природоохранных фондов предприятий, расположенных в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним.
Для предприятий, подлежащих выводу с занимаемых территорий по экологическим соображениям, предлагается сохранение за ними прав на освобождаемую территорию (п. 1.7.1а. проекта «Положения об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий»).
При выборе формы приватизации, составлении программы инвестиций, определении условий коммерческого конкурса можно рекомендовать учитывать отношение величины ранее нанесенного экологического ущерба к стоимости основных средств приватизируемого предприятия, которая является основой для расчета первоначальной цены предприятия (этот вопрос рассмотрен в главе I).
Анализ состояния разработки механизма возмещения ущерба окружающей среде, нанесенного прошлым загрязнением, позволяет констатировать следующее.
В соответствии с решением Правительственной комиссии по окружающей среде и природопользованию (п.4) (Протокол заседания от 03.03.98 г. № 1) Госкомэкологии России поручено разработать нормативный правовой акт по механизму возмещения ущерба окружающей среде, нанесенного прошлым загрязнением.
Результатом совместной работы Госкомэкологии России и Мингосимущества России по формированию подходов к учету экологического фактора в процессе приватизации государственного и муниципального имущества явилось закрепление соответствующих положений по учету экологического фактора в следующих нормативных правовых документах: «Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», утвержденной Указом Президента РФ от 24.12.93 г. № 2284 (п.6.33), совместном распоряжении Госкомимущества России и Минприроды России от 08.06.95 г. № 791-р/1 «Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций», а также в ст.21 ФЗ от 21.07.97 г. № 123 —ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».
Госкомэкологии России ведется работа, связанная с решением вопросов по возмещению ущерба окружающей среде, нанесенного прошлым загрязнением.
Обращается внимание на необходимость решения в процессе подготовки документов следующих вопросов:
• целесообразность включения стоимости прошлого экологического ущерба в общую стоимость приватизируемого объекта с правом расходования этой суммы только на природоохранные мероприятия;
• возможность учета стоимости возмещения прошлого экологического ущерба (при способе приватизации — продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями, если социальным условием является выполнение природоохранных мероприятий) при реализации природоохранных мероприятий;
• определение границ ответственности нового собственника имущества с учетом соответствующих отрезков времени проведения приватизации (заявка на приватизацию — решение о приватизации — объявление о приватизации — план приватизации — заключение договора — исполнение договора и регистрация прав нового собственника на недвижимое имущество).
Все эти аспекты должны быть проработаны по каждому способу приватизации в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации».
Высказанные положения должны послужить основой для дальнейшего совершенствования правового регулирования ответственности за ранее нанесенный экологический ущерб и должны быть включены в программу экологического аудита предприятия.
6.6. Ответственность в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Виновные в невыполнении или недобросовестном выполнении законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создании условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, непринятии мер по защите жизни и здоровья людей и других противоправных действиях должностные лица и граждане Российской Федерации несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую и уголовную ответственность, а организации — административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (ст. 28).
Завершая обсуждение обязанности и ответственности предприятий, должностных лиц, граждан выскажем несколько замечаний общего характера.
При экологическом аудите предприятия экоаудитору необходимо иметь ввиду следующие обстоятельства.
1. Отсутствует общепризнанное понятие правонарушения (преступления) в сфере безопасности, определяемое как противоправное деяние (бездействие), направленное на дезорганизацию мер по обеспечению техногенной и экологической безопасности. В частности, необходимы нормы аналогичные, например, норме о предупреждении причинения вреда (ст. 1065 Гражданского кодекса РФ): опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является следствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, прекратить соответствующую деятельность.
2. Не в полной мере реализован принцип взаимной ответственности государства, общества и граждан по обеспечению безопасности: отсутствуют нормы, устанавливающие ответственность государства по обеспечению безопасности; законодательно закреплена лишь ответственность граждан, должностных лиц и предприятий. Необходима разработка норм по аналогии с нормами Федерального закона «Об уничтожении химического оружия» от 02.05.97 г. (ст.ст. 22-26),
3. Нормы, предусматривающие ответственность за совершение противоправных деяний в области обеспечения безопасности объекта, не систематизированы, взаимно не увязаны, содержатся не только в различных законодательных актах, но и в различных разделах и главах одного и того же законодательного акта. Например, рассмотренные выше статьи Уголовного кодекса РФ относят нарушения норм и правил пожарной безопасности, безопасности объектов атомной энергетики, безопасности при ведении горных, строительных работ, работ на взрывоопасных объектах, безопасности движения, правил эксплуатации..., а также экологические преступления и преступления в сфере компьютерной информации к преступлениям против общественной безопасности. Тем самым дается достаточно широкое толкование понятию «общественная безопасность», что не в полной мере соответствует определениям различных видов безопасности, введенным законодательством о безопасности.
Одобрение Указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 классификатора правовых актов также свидетельствует о необходимости дальнейшей систематизации нормативных правовых актов об ответственности в экологической сфере с учетом опыта обеспечения безопасности как состояния защищенности жизненно-важных интересов объектов от угроз со стороны загрязненных природных объектов.
4. Нормы, помещенные в рассмотренных нормативных правовых актах и содержащие состав правонарушений законодательства о безопасности, состоящих в преднамеренном разрушении или повреждении объектов, способных создать экологически опасную ситуацию, либо состоящих в преднамеренном захвате ядерных объектов, должны быть увязаны с нормами Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 25.07.98 г.
Глава 7. Особенности правового режима деятельности и природопользования предприятия на территориях напряженной экологической обстановки
7.1. Территории напряженной экологической обстановки и последствия отнесения их к зонам специального юридического статуса
Возникновение потенциальных источников техногенной и экологической опасности на части территорий Российской Федерации, нарушение природного равновесия и ухудшение состояния здоровья населения и условий жизнедеятельности требуют придания таким территориям статуса зон напряженной экологической обстановки и введения особого правового режима хозяйственной деятельности, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения безопасности.
Придание территории статуса зоны имеет целью: обеспечить восстановление и не допустить дальнейшего нарушения естественного состояния окружающей среды; исключить негативное ее воздействие на условия жизнедеятельности населения и промышленно-хозяйственной деятельности.
Зоны различаются:
• механизмом воздействия техногенных факторов на окружающую среду и степенью нарушенного природного равновесия;
• видом и степенью экологических угроз со стороны загрязненной окружающей среды условиям промышленно-хозяйственной деятельности и здоровью населения;
• процедурами объявления и закрепления правового статуса территорий (зон);
• правовым режимом хозяйственной деятельности и природопользования;
• комплексом мер организационно-правового, эколого-экономического, научно-методического, инженерно-технического, финансово-ресурсного, воспитательного и иного характера, направленных на предупреждение (или ликвидацию) негативных изменений окружающей среды и организацию защиты от воздействия загрязненной окружающей среды;
• санкциями за экологические правонарушения и экологические преступления, допущенными на территории, отнесенной к зоне;
• процедурами снятия правового статуса зоны.
1. Зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия предусмотрены Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст.ст.58,59), Водным кодексом РФ (ст. 116), Лесным кодексом РФ (ст.46), Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации» (cm.6n.24), Градостроительным кодексом РФ от 07.05.98г. М73-ФЗ (ст. 37).
Законом «Об охране окружающей природной среды» предусмотрено объявление зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия постановлениями Верховного Совета РФ, либо указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Приказом Минприроды от 06.02.95 г. № 45 утвержден «Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации», где предусмотрено объявление зоны Указом Президента РФ. «Временное положение о зонах чрезвычайной экологической ситуации» (Минприроды, 1994 г.) предусматривает, что инициаторами объявления зон могут быть органы государственной власти, в том числе Правительство РФ. В работе [7] отмечается, что существует мнение о целесообразности рассмотрения в качестве инициаторов органов местного самоуправления, общественных экологических движений. Обсуждается вопрос о месте подачи соответствующих материалов (с целью исключения торможения хода инициативного процесса при прохождении материалов по всем возможным инстанциям).
Целесообразно, на наш взгляд и впредь осуществлять указанную деятельность под эгидой Госкомэкологии России, так как положением о нем (утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.05.97 г. № 643) на него возложена межотраслевая координация и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Требования к материалам, представляемым на государственную экологическую экспертизу, утверждены приказом Минприроды от 28.03.96 г. № 113. Требования предназначены для органов государственной власти, общественных объединений, организаций и специалистов, участвующих в деятельности по приданию территории соответствующего статуса. Определены форма и состав материалов о состоянии окружающей природной среды и здоровья населения территории, структура и содержание проекта Федеральной программы неотложных мер по выводу территории из состояния чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия.
Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (ст.7) определены полномочия, права и обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы (Госкомэкологии России). Ст. 11 этого Закона материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации отнесены к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня. Очевидно, что действие ст. 11 распространяется на водные объекты, площади их водосбора, на участки лесного фонда и на участки континентального шельфа.
Оценка состояния окружающей природной среды и здоровья населения проводится в соответствии с «Критериями оценки экологической обстановки территорий для выделения зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия», утвержденными Минприроды России 30.11.92 г. В рамках государственной комплексной научно-технической программы «.Экологическая безопасность России» в 1993-95 гг. проведена апробация «Критериев...» в Астраханской, Иркутской, Московской, Пермской, Челябинской областях, в гг. Ангарске, Дзержинске, Медногорске, Новочеркасске, Кирово-Чепецке, в республиках Саха-Якутия и Калмыкия-Хальмг-Тангч. В институте географии РАН завершено создание карты экологических ситуаций Северного Кавказа. Выделены относительно удовлетворительные, конфликтные, напряженные, кризисные и катастрофические отдельные экологические проблемы (общее загрязнение вод, нарушение режима, засоленность и др.) [7].
Результаты ранжирования территорий показали целесообразность законодательного закрепления наряду с зонами чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия также территорий с напряженной экологической обстановкой {территории экологического риска), где в результате хозяйственной деятельности начались негативные изменения в окружающей среде и требуется проведение предупредительно-профилактических мероприятий. Соответствующие предложения включены в проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон « Об охране окружающей природной среды».
Предлагается при разработке программ вывода территорий из напряженной экологической обстановки (которые должны получить статус федеральной целевой программы) руководствоваться «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденным постановлениями Правительства РФ от 26.06.95 г. № 594, от 08.07.97 г. № 844 о внесении изменений и дополнений в Порядок, а также методическими указаниями Минэкономики РФ о порядке разработки федеральной целевой программы. Это ускорит процесс согласования проектов программ.
Установленным порядком прошли государственную экологическую экспертизу для объявления зонами чрезвычайной экологической ситуации Кузнецкий угольный бассейн Кемеровской области, г. Нижний Тагил и г. Братск; на очереди — более десятка территорий с неблагоприятной экологической обстановкой. При этом Минприроды действовало по предложению Президента РФ, либо Правительства РФ [7]. Постановлением Правительства РФ от 21.06.96 № 720 утверждена Федеральная целевая программа «Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г.Чапаевска Самарской области». Проект программы разработан Минприроды, администрацией Самарской области и администрацией г.Чапаевска совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти на основании комплексного обследования территории и населения во исполнение постановления Правительства РФ от 02.11.95 г. № 1071. Однако из анализа этого постановления не следует, что указанная территория объявлена зоной чрезвычайной экологической обстановки или экологического бедствия.
В зонах чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия: вводится особое регулирование градостроительной деятельности в соответствии с Градостроительным кодексом РФ от 07.05.98г. № 73-ФЗ {ст.5 п.З), а именно: для зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия территорий субъектов Российской Федерации, территориально-производственных комплексов, городов, крупных промышленных центров и отдельных промышленных комплексов разрабатываются территориальные комплексные схемы охраны природы и природопользования {ст. 10 п.2); устанавливаются ограничения на использование территорий для осуществления градостроительной деятельности {ст.37, п. 3); в соответствии с постановлением СМ РСФСР от 09.01.91 г. № 13 {примечание к приложению № 4) коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости атмосферного воздуха, водных объектов и почвы, учитываемые при расчете платежей за загрязнение окружающей среды, могут увеличиваться в 2 раза для природопользователей, расположенных в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера, на территории национальных парков, особо охраняемых и заповедных территориях, а также на территориях, включенных в международные конвенции; ужесточается ответственность за экологические преступления в соответствии со ст.ст. 247, 250, 254, 256, 258 Уголовного кодекса РФ и в соответствии с п.5.6. «Временного порядка оценки и возмещения вреда окружающей среде в результате аварии» (приказ Минприроды от 27.06.94 г. № 200); осуществляется компенсация вреда здоровью граждан путем выдачи экологического пособия, установления экологических льгот для населения; проведения страховых выплат [41]; в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26.06.99 г. № 692 устанавливается особый порядок зачета срока военной службы в местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями в стаж работы для получения процентной надбавки к оплате труда; ограничивается свобода передвижения граждан, порядок регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания [138] на основании ст.8 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
Финансирование мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия производится за счет средств министерств и ведомств, предприятий и учреждений, организаций — непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и республиканских бюджетов в рамках программы неотложных мероприятий (Закон «Об охране окружающей природной среды»). Кроме того, в бюджете Российской Федерации должна быть отдельная строка о финансировании мероприятий по реабилитации соответствующих территорий.
Порядок снятия статуса зон определен Госкомэкологии России (по заключению государственной экологической экспертизы Указом Президента РФ) [7].
2. Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» закреплено понятие зоны чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.
Чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера — это обстановка, внезапно сложившаяся на территории в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия. Границы зоны чрезвычайной ситуации (ЧС) определяются руководителями работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Для установления единого подхода к оценке чрезвычайных ситуаций, определению границ зоны чрезвычайных ситуаций и адекватного реагирования на них постановлением Правительства РФ от 13.09.96 г. № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайные ситуации подразделены на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные, трансграничные. Виды ЧС достаточно наглядно охарактеризованы в работах [48, 51, 134].
При возникновении чрезвычайных ситуаций Президент РФ в соответствии со cm.cm.56, 58 Конституции Российской Федерации может ввести на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение; он же принимает решение о привлечении при необходимости к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.
Правительство РФ принимает решения о непосредственном руководстве ликвидацией чрезвычайных ситуаций и об оказании помощи в случае, их возникновения, определяет порядок привлечения Войск гражданской обороны к ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Органы государственной власти субъектов РФ. принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и обеспечивают их проведение; организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, поддерживают общественный порядок в ходе их проведения.
При возникновении чрезвычайных ситуаций у собственников могут изыматься земельные участки, а также возможно принудительное прекращение права пользования участками лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд (ст. 28 Лесного кодекса РФ).
Возможно изменение приоритета использования, а также приостановка деятельности сетей и средств электросвязи в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24.05.2000 г. № 405.
Общественные объединения могут участвовать в мероприятиях в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с законодательством РФ и со своим уставом.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами предприятий, учреждений, организаций (независимо от их организационно-правовой формы), органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация, под руководством комиссий по чрезвычайным ситуациям [ 134].
Государственную экспертизу предполагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или могут влиять на обеспечение экологической безопасности населения и территорий, можно рассматривать в качестве превентивной меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Экспертиза организуется и проводится МЧС России [134].
Организации, предприятие, учреждения обязаны:
• планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования в чрезвычайных ситуациях;
• обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, создание финансовых и материальных резервов;
• обучать работников организаций способам защиты.
Порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций определен постановлением Правительства РФ 24.07.95 г. № 738.
Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций представляет собой достаточно сложную организационную и финансовую проблему. Федеральное собрание РФ утверждает бюджетные ассигнования на финансирование деятельности и мероприятий в указанной области. Правительство РФ. организует работу и обеспечивает выполнение специальных федеральных программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; обеспечивает создание федеральных резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также определяет порядок использования указанных резервов. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Предприятия, организации, учреждения создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Порядок выделения средств из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий регулируется постановлением Правительства РФ от 13.05.97г. М 576.
Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определено, что статус зоны чрезвычайной ситуации прекращается выполнением плана оперативных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций.
3. Вследствие аварийного загрязнения значительной части страны в результате Чернобыльской катастрофы (радиационное поражение) возник вред «особого рода», отличающийся продолжительностью воздействия и надолго обуславливающий экологическое неблагополучие территории. Фактически «чернобыльское» законодательство регулирует режим зон чрезвычайной экологической ситуации (экологического бедствия).
Реабилитационные и компенсаторные мероприятия, ограничение хозяйственной и других видов деятельности рассчитаны здесь на неопределенно длительный период. В случае иной (не радиационной) аварии эти мероприятия займут, по мнению законодателя, сравнительно короткий период [41, 134].
Действие Закона « О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», распространяется на территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Указанные территории подразделяются на зоны: отчуждения; отселения; проживания с правом на отселение; проживания с льготным социально-экономическим статусом. Границы этих зон, устанавливаемые в зависимости от радиационной обстановки и с учетом других факторов, не реже чем один раз в три года пересматриваются Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 25.12.92г. № 1008 «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», установлены виды деятельности и порядок ее организации в зоне отчуждения, режим проживания жителей в зоне отселения и порядок хозяйственного использования ее территории, режим проживания населения в зоне проживания с правом на отселение, порядок добровольного отселения из нее жителей, осуществления на этой территории хозяйственной и иной деятельности, проведения мероприятий по охране здоровья и снижению риска заболеваемости населения.
4. Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» (ст. 1) установлены:
• санитарно-защитная зона;
• зона наблюдения. Зона наблюдения — территория за пределами санитарно-защитной зоны, на которой проводится радиационный контроль.
В пределах зоны наблюдения установлен статус территорий, прилегающих к особо радиационно-опасным объектам (постановление Правительства РФ от 12.03.97 г. № 289).
К полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности отнесено введение особых режимов проживания населения в зонах радиоактивного загрязнения (ст. 6). Однако, законодатель не дает определения этой зоны. Распоряжением Правительства РФ от 19.12.96 № 1871-р МЧС совместно с рядом министерств и ведомств поручено представить в Правительство РФ проект нормативного акта с соответствующими материалами, определяющими границы зон радиоактивного загрязнения территорий Российской Федерации.
Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» установлено, что размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте в соответствии с нормами и правилами. Проект согласовывается с органами санитарно-эпидемиологического надзора и утверждается органами местного самоуправления (ст. 31).
Для некоторых объектов использования атомной энергии санитарно-защитная зона и зона наблюдения могут быть ограничены пределами территории объекта, здания, помещения (ст. 31).
В санитарно-защитной зоне в районе размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения запрещается размещение промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны. В зоне наблюдения действуют меры по аварийному планированию (ст. 31 Федерального закона» Об использовании атомной энергии»).
Отметим некоторую несогласованность определения зоны наблюдения, введенного указанными федеральными законами: зона наблюдения, включающая в себя санитарно-защитную зону (ст. 31 Федерального закона «Об использовании атомной энергии»); зона наблюдения — территория за пределами санитарно-защитной зоны, на которой проводится радиационный. контроль (ст. 1 Федерального закона «О радиационной безопасности населения»).
В соответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» и другими правовыми нормативными актами в области обращения с ядерными материалами постановлением Правительства РФ от 10.07.98г. № 746утверждены Правила организации системы государственного учета и контроля ядерных материалов, Правилами предусмотрен статус зоны баланса материалов, т.е. территориально и административно установленной зоны в пределах ядерной установки или пункта хранения ядерных материалов. В этой зоне на основании измерений определяется количество ядерных материалов при каждом их перемещении в зону и из нее и подводится баланс ядерных материалов за установленный период времени.
5. Федеральным законом «Об уничтожении химического оружия» установлен статус зоны защитных мероприятий, то есть территории вокруг объекта, по хранению химического оружия или объекта по уничтожению химического оружия в пределах которой осуществляется специальный комплекс мероприятий по обеспечению коллективной и индивидуальной защиты граждан, защиты окружающей среды от возможного воздействия токсичных химикатов вследствие возникновения чрезвычайной ситуации.
Границы перечисленных зон устанавливаются Правительством РФ. Введение зон защитных мероприятий рассматривается как мера по предупреждению вреда, причинение которого не исключено при правомерной деятельности потенциально опасных предприятий.
В зонах защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг объектов по хранению и по уничтожению химического оружия, образуются поликлинические консультативно-диагностические центры обследования граждан, проживающих и работающих в зонах (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.09.99 г. № 1082).
6. Федеральным законом « О гражданской обороне» 12.02.98 г. № 28-ФЗ введено группирование территорий по степени опасности. В соответствии со ст. 1. этого закона территория, отнесенная к группе по Гражданской обороне — это территория, на которой расположен город (или населенный пункт), имеющий важное оборонное и экономическое значение, с находящимися на нем объектами, представляющий высокую степень опасности возникновения ЧС в военное и мирное время. К сожалению, понятие «высокая степень опасности» количественно и даже качественно не охарактеризовано.
Порядок категорирования территорий по группам определен постановлением Правительства РФ от 03.10.98 г. № 1149.
7. Постановлением Правительства РФ от 17.02.2000 г. № 135 утверждено Положение об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в целях защиты окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Ширина запретной зоны составляет от 100 до 400 м. Обязательно обустройство пятидесятиметровой противопожарной полосы.
Запретный район имеет ширину не менее 3 км и устанавливается для военных складов ракет, боеприпасов, взрывчатых и химических веществ, легковоспламеняющихся и горючих жидкостей.
Границы запретной зоны и запретного района утверждаются руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся военные склады, по представлению органов военного управления, в ведении которых они находятся.
Установление границ запретной зоны и запретного района должно производиться с учетом требований природоохранного законодательства Российской Федерации, взрывной и пожарной безопасности (п. 5).
На территории запретной зоны при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов запрещается проживание граждан, нахождение граждан без специального разрешения, строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, устройство туристических лагерей и зон отдыха, оборудование стоянок автотранспорта, разведение открытого огня (костров), стрельбы из огнестрельного оружия и проведение иных работ, за исключением противопожарных и других мероприятий по обеспечению безопасности военного склада. На территории запретной зоны не допускается ликвидация имеющихся там дорог и переправ, осушение и отведение русла рек.
На территории запретного района запрещается строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, проведение ландшафтно-реабилитационных, рекреационных й иных работ, создающих угрозу безопасности военному складу и сохранности находящегося там имущества.
В целях обеспечения защиты населения, объектов производственного, социально-бытового и иного назначения и охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на военных складах, в запретных зонах и запретных районах органами военного управления, в ведении которых находятся военные склады, разрабатываются планы оповещения и совместных действий соответствующих подразделений Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, Государственной противопожарной службы МВД РФ, аварийно-спасательных служб по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, эвакуации населения и имущества.
План подлежит обязательному согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (органами, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций) и утверждается руководителем органа военного управления, в ведении которого находится военный склад. Практическая отработка плана проводится не реже одного раза в год, как. правило, перед наступлением весеннего сезона.
8. В качестве зоны с высокой степенью вероятности возникновения ЧС допустимо рассматривать территорию закрытого административно-территориального образования (ЗАТО). Правовой статус ЗАТО, регулирование особенностей местного самоуправления, меры по социальной защите проживающих и работающих в ЗАТО граждан определены Законом «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14.07.92 г. и Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон «О закрытом административно-территориальном образовании» от 28.11.96 г. Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ. По состоянию на 01.05.98 г. 37 ЗАТО находятся в ведении Минобороны РФ, 10 — в ведении Минатома РФ [7].
Территориям, прилегающим к границам ЗАТО, присваивается статус зоны воздействия в случае установления вредного воздействия на них предприятий и (или) объектов, расположенных в ЗАТО. Статус зоны воздействия присваивается территориям в соответствии с положением, утвержденным Правительством РФ.
Порядок обеспечения особого режима ЗАТО на территории которого расположены объекты Минатома России, предусмотрен Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11.06.96 г. № 693.
9. Федеральным законом «Об охране озера Байкал» от 01.05.99 г. № 94-ФЗ введен правовой статус территорий: Байкальская природная территория (ст.2), экологические зоны — центральная, буферная и атмосферного, влияния, территорий традиционного природопользования на байкальской природной территории (ст.9). Особенности земле- и лесопользования определены ст. 10,11.
Введена экологическая паспортизация хозяйственных объектов (ст.ст. 6, 17, 18).
10. В соответствии с Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» в целях охраны окружающей среды во внутренних морских водах и территориальном море могут устанавливаться временно опасные для плавания районы. Решения об установлении и открытии таких районов и правилах осуществления в них деятельности принимает Правительство РФ (ст. 15). Временно опасные для плавания районы устанавливаются на определенный срок решением специально уполномоченного Федерального органа исполнительной власти по обороне. Указанные решения вступают в силу после объявлении в «Известиях мореплавателям». Этим же Федеральным законом определено понятие «прилежащая зона Российской Федерации» (ст.22): морской пояс за пределами территориального моря, внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. В прилежащей зоне Россия осуществляет контроль, необходимый для предотвращения нарушений санитарных правил. Приведенные положения не затрагивают прав России, установленных федеральными законами, касающимися исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (ст.23).
В запретных для плавания районах полностью или частично запрещаются добыча морских млекопитающих, лов рыбы придонными орудиями лова, подводные или дноуглубительные работы, отбор образцов грунта, подводные взрывы, зависание и посадка летальных аппаратов и другие виды деятельности.
11. Зоны безопасности вокруг искусственных островов (500м) предусмотрены ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (ст. 16).
12. Федеральным законодательством введены зоны особого режима использования земель. Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.95 г. № 33-ФЗ к особо охраняемым природным территориям относятся участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранной, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния [179].
В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности [179J.
13. Постановлением Правительства РФ от 23.11.96 г. № 1404 утверждено Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах.
Функции заказчика по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос для водных объектов, за исключением водохранилищ, предоставленных в обособленное пользование, возлагается на бассейновые и другие территориальные органы управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов РФ. По водохранилищам, предоставленным в обособленное пользование, эти функции возлагаются на водопользователя.
Проекты водоохранных зон утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов управления использования и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов РФ.
Государственная экспертиза, в том числе экологическая, и согласование проектов водоохранных зон осуществляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В пределах водоохранных зон запрещаются отдельные виды работ [179].
14. Охранные зоны промышленно-хозяйственных объектов.
