«Г.П.Серов Экологический аудит. Концептуальные и организационно-правовые основы М.: «Экзамен», 2000 г. — 768 с. ...»
Угрозой жизненно-важным интересам предприятия является воздействие факторов, характерных для опасной ситуации. Появление связей «опасность — негативно воздействующие факторы опасности — жизненно-важные интересы предприятия» свидетельствует о переходе постоянно существующей ситуации (которая и определяется как опасность) в новое состояние, характеризуемое возможностью негативного воздействия факторов на конкретное предприятие. Категория «опасность» переходит в категорию «угроза».
Рассмотрим внешние для предприятия угрозы в экологической сфере, возникающие вследствие действия факторов общероссийского масштаба.
В качестве факторов, обусловленных процессами, происходящими внутри России, назовем следующие.
1. Угроза истощения природных ресурсов и ухудшения экологической ситуации на территории, где осуществляется основная деятельность предприятия. Угроза находится в прямой зависимости от уровня развития экономики и готовности общества осознать глобальность и важность проблем обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Для предприятий России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, недостаточной развитости законодательной основы природоохранных мероприятий, их высокой ресурсоемкости, отсутствия либо ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры.
Угроза усиливается вследствие вывоза стратегически важных сырьевых ресурсов; появления экологических беженцев (мигрантов), локальных экологических конфликтов, обусловленных созданием новых техногенно опасных предприятий и возникновением загрязненных природных объектов.
2. Ослабление государственного надзора и отсутствие эффективных правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. О характере возникающих при этом проблем антропогенного воздействия на окружающую среду и проблем, обусловленных изменением естественных природных свойств окружающей среды, дают представление материалы Межведомственной комиссией по экологической безопасности Совета Безопасности РФ (табл.3, 4) [45, 46].
Таблица 3
Угрозы вследствие антропогенного воздействия
№п/п обсуждения
Обсуждаемые проблемы
Дата рассмотрения
1
Экологический риск от загрязнения подземных вод
27.04.94 г.
2
Угроза здоровью населения России в связи с ростом потребления алкоголя, совместно с МВК по (охране населения)
30.09.94 г.
3
Экологические проблемы, связанные с подтоплением территорий
17.11.94 г.
4
Угроза в связи с истощением и расхищением лесных ресурсов.
16.06.94 г.
Таблица 4
Угрозы вследствие нарушения природного равновесия
№п/п обсуждения
Обсуждаемые проблемы
Дата рассмотрения
1
Экологический риск от загрязнения подземных вод
27.04.94 г.
2
Угроза здоровью населения России в связи с ростом потребления алкоголя, совместно с МВК по (охране населения)
30.09.94 г.
3
Экологические проблемы, связанные с подтоплением территорий
17.11.94 г.
4
Угроза в связи с истощением и расхищением лесных ресурсов
16.06.94 г.
3. Нарушения законодательства Правительством Российской Федерации (например, принятие распоряжений по переводу лесных земель в нелесные в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, принятые с нарушением законодательства [109]) и субъектами Российской Федерации, располагающими сырьевыми ресурсами — Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и др., по вопросам природопользования и собственности на природные ресурсы [7].
4. Криминализация общественных отношений в экологической сфере, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и эколого-экономической деятельности и рост экологических правонарушений.
5. Случаи технологического и экологического терроризма (диверсий) — в 1996 г. выявлено более 30 случаев анонимных обращений в адрес различных органов власти и управления с угрозами совершения диверсионных и террористических актов.
Основываясь на общих дефинициях терроризма и террористических акций, закрепленных Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» от 25.07.98 г., введем следующие определения:
• технологический терроризм — уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) полного или частичного, предприятий, нарушающие техногенную безопасность окружающей среды, осуществляемые в целях устрашения населения или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов;
• ядерный терроризм — уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) полного или частичного ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, ядерного оружия, нарушающие радиационную безопасность населения и безопасность при использовании атомной энергии, осуществляемые в целях устрашения населения или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов. Определения объектов ядерного терроризма даны Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» (ст. 3);
• экологический терроризм — загрязнение, засорение, порча, разрушение, (или угроза указанных действий) природных объектов, нарушающие экологическую безопасность предприятий, населения и территорий, осуществляемые в целях устрашения населения или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов;
• террористическая акция техногенного (ядерного, экологического) характера — непосредственное совершение преступления террористического характера в форме взрыва, поджога, применения или угрозы применения ядерных взрывных устройств, радиоактивных, химических, биологических, взрывчатых, токсических, отравляющих, ядовитых веществ; уничтожения, повреждения или захвата предприятий, осуществляющих промышленную, оборонную и иные виды деятельности; уничтожения, загрязнения природных объектов; нарушение техногенной, радиационной, экологической безопасности, осуществляемое в целях устрашения населения или оказания воздействия на принятие органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов.
По аналогии с общим определением понятия «диверсия» [17], введем следующие определения: техногенная (ядерная, экологическая) диверсия — подрывные действия, направленные на нарушение техногенной, радиационной, экологической безопасности.
По сравнению с террористической акцией диверсия, на наш взгляд, имеет более локальную цель — уничтожение объекта и не имеет своей целью оказание воздействия на принятие органами, власти решений, выгодных диверсантам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов.
Западные ученые-обществоведы обнаружили, что в «социальной литературе не имеется фундаментальных теоретических исследований, специально посвященных феномену экологического терроризма». В связи со сказанным активизировалось проведение конференций, семинаров, симпозиумов, в США издается журнал «Терроризм», появилась специальная научная дисциплина — «террология».
Внешние источники экологической угрозы национальным интересам России и жизненно-важным интересам предприятия проявляются вследствие крупномасштабных, долговременных «трансграничных» воздействий на окружающую среду. Их иллюстрацией являются проблемы, обсуждавшиеся Межведомственной комиссией по экологической безопасности Совета Безопасности РФ (табл. 5) [45].
Таблица 5
Внешние угрозы экологической безопасности России
№п/п обсуждения
Обсуждаемые проблемы
Дата обсуждения
1
О качестве продовольственного сырья и продуктов питания в РФ и мерах по усилению контроля за их ввозом, производством и реализацией населению (совместно с МВК по охране здоровья населения)
9.05.94 г.
2
Об угрозе экологической безопасности России от ввоза токсичных отходов.
17.05.94 г.
Классическим примером внешней экологической угрозы является проект Китайской Народной Республики №635 О переброске части вод реки Иртыш на север Китая [85, 86]. В результате реализации проекта будет нарушен водный баланс регионов Сибири, а значительное число предприятий, расположенных в регионе, оказывается перед угрозой нехватки водных ресурсов.
К аналогичному эффекту приведет деятельность ряда компаний — монополистов («Генеральная вода», «Лионская вода», «Темзская вода» и др.), пытающихся приватизировать национальные запасы питьевых вод ряда стран или взять под контроль в долгосрочную аренду. По этой схеме берутся под контроль воды в Монреале, Праге, Касабланке, Мехико, Джакарте, Маниле, — на очереди Москва и Санкт-Петербург [87].
Вполне реальные угрозы отсутствия сырьевой базы возникли для предприятий лесо-промышленного комплекса ряда регионов Карелии в связи с блокированием европейских рынков сбыта для ее леса. Блокирование осуществляется по инициативе «Гринпис», Фонда дикой природы под предлогом защиты лесов — «легких» Европы [88, 89].
О реальности угрозы лишения права России использовать природные ресурсы Арктического шельфа свидетельствуют заявления Германии и Японии о необходимости применения к Северному Ледовитому океану общих принципов конвенции по морскому праву [90].
Воздействие может быть преднамеренным или непреднамеренным [110]. Преднамеренное воздействие может осуществляться в формах экологической агрессии или экологической диверсии «из вне» в различных их проявлениях.
По аналогии с используемым в международном праве понятием агрессия введем понятие экологическая агрессия, под которой понимаем осуществление одним государством спланированных воздействий на состояние окружающей среды или запасы природных ресурсов другого государства, представляющих угрозу его жизненно-важным интересам. Примерами такой агрессии, на наш взгляд, являются упомянутые выше действия иностранных государств и международных организаций.
Примерами «скрытой» экологической агрессии являются:
• незаконные действия по трансграничному перемещению ядерных расщепляющихся материалов, радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения; опасных токсичных отходов. В результате нарастает тенденция использования территорий Российской Федерации в качестве места захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ, размещения вредных производств;
• экспорт озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции;
• вывоз из России природных ресурсов (стратегического сырья).
Непреднамеренные воздействия возникают в результате трансграничных, региональных и глобальных экологических явлений (кислотных дождей, озоновых дыр, потепления климата); экологически небезопасной международной деятельности (импорта опасных отходов); крупномасштабных аварий.
К нейтрализации внешних угроз возможны три подхода: оборонительный (повышение экологической безопасности путем снижения уязвимости «национальных» экосистем в рамках оборонной безопасности); адаптивный (усиление приспосабливаемости экологических систем); корпоративный (международное сотрудничество для устранения опасности воздействия) [ПО].
Рассмотренные выше угрозы являются угрозами «макроуровня» и не направлены на конкретное предприятие. Однако в силу их масштабности реализация этих угроз несомненно приведет к изменению условий деятельности предприятия.
4.2. Предприятие в структуре национальной безопасности России в иных сферах деятельности
Для раскрытия понятия безопасности и уяснения роли предприятия в экономической, оборонной, информационной и т.д. сферах проанализируем определения основных видов безопасности, следуя соответствующим федеральным законам и Концепции национальной безопасности РФ.
Экономическая безопасность понимается как состояние защищенности экономических интересов населения, государства. Исходя из направленности проводимого исследования, очевидна необходимость включения предприятия в перечень объектов безопасности. Национальные интересы в области экономики являются ключевыми на настоящем этапе реформирования России. Государственная стратегия экономической безопасности одобрена Указом Президента РФ 29.04.96 г. Национальные интересы в сфере экономики определены «Концепцией национальной безопасности Российской Федерации». Сформулированы внешние и внутренние угрозы экономической безопасности; критерии состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности и являющиеся национальными интересами России в области экономики; механизмы реализации Государственной стратегии экономической безопасности страны.
В Управлении экономической безопасности Совета Безопасности РФ подготовлен проект «Примерного перечня показателей для разработки критериев и параметров (пороговых значений) экономической безопасности Российской Федерации» [111]. Первоочередные меры по реализации Государственной стратегии определены постановлением Правительства РФ от 27.12.96 г. Ключевые аспекты экономической безопасности: способность России к самостоятельному экономическому росту; самодостаточность ряда отраслей промышленности для обеспечения задач национальной безопасности; обеспеченность собственной промышленной базой; контроль над экономическим потенциалом (включая недропользование); контроль над денежной системой, рынком ценных бумаг, государственной бюджетной системой [1.12]. Связь между экономическими целями деятельности и экологическими требованиями обеспечивается введением в государственной стратегии понятия экологических качественных индикаторов и количественных показателей.
Энергетическая безопасность — понимается как состояние защищённости населения, государства от нехватки энергетических ресурсов. Исходя из направленности проводимого исследования, необходимо включение предприятия в перечень объектов безопасности. Отношения, возникающие в процессе деятельности в области энергосбережения в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов, регулируются Федеральным законом «Об энергосбережении». В целях реализации указанного закона в части повышения эффективности использования энергетических ресурсов принят Указ Президента РФ от 11.09.97 г, а в части экономического стимулирования энергосбережения приняты постановления Правительства РФ от 08.07.97 г., от 15.06.98 г. №588 «О дополнительных мерах по стимулированию энергосбережения в России»; от 17.06.98 г. №601 «О дополнительных мерах по повышению ответственности потребителей за оплату топливно-энергетических ресурсов».
С целью повышения устойчивости функционирования и обеспечения энергетической безопасности воинских частей Минобороны РФ, объектов производства взрывчатых веществ и боеприпасов с непрерывным технологическим процессом, выполняющих государственный оборонный заказ, федеральных ядерных центров и объектов, работающих с ядерным топливом и материалами, постановлением Правительства РФ от 17.06.98 г. №610 утвержден перечень стратегических организаций, поставки топливно-энергетических ресурсов которым не подлежат прекращению или ограничению ниже установленных им соответствующими федеральными органами исполнительной власти лимитов в натуральном и стоимостном выражении.
Постановлением Правительства РФ от 17.07.98 г. №789 изменен Порядок прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям — потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов.
Обратим внимание на то, что обеспечение энергетической безопасности государства немыслимо без обеспечения экологической, экономической, ядерной, радиационной и промышленной безопасности. Речь идет не только о создании правовой базы энергетической безопасности России, но и о переосмысливании, политических, экологических и экономических основ энергетической устойчивости и безопасности [113].
Комиссией Правительства РФ по оперативным вопросам 07.12.94 г. одобрена «Энергетическая стратегия России» (основные положения). Одним из ее разделов является раздел «Научно-техническая и экологическая политика». Предусматривается учет экологических факторов, создание единых межотраслевых норм и правил, нормативно-технических актов, стандартов по охране окружающей среды и рациональному природопользованию в сфере деятельности объектов топливно-энергетического комплекса, разработка единой отраслевой системы экологического мониторинга, организация геодинамических полигонов и службы для контроля за сейсмической обстановкой в районах расположения экологически опасных энергетических объектов.
Международное Энергетическое Агентство, учрежденное в 1994 г в рамках Организации Экономического Сотрудничества и Развития для выполнения международной энергетической программы, в обзоре «Энергетическая политика Российской Федерации» (1995 г.) отметило, что наиболее рентабельным экологическим мерам должно быть уделено приоритетное внимание, включая обязательства для предприятий по адаптации практики управления энергией и предотвращения загрязнения. Необходимо увязывать различные правовые нормативные акты и программы в области энергетики и охраны окружающей среды.
Постановлением Правительства РФ от 07.05.95 г. №472 утверждены «Основные направления энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года», исходя из приоритетов сохранения энергетической независимости России и обеспечения ее безопасности; уменьшения негативного воздействия энергетики на окружающую среду. Структурная перестройка отраслей топливно-энергетического комплекса предусматривает, в частности, «...дальнейшее развитие электрификации... за счет экономически и экологически обоснованного использования атомных и гидроэлектростанций...».
Постановлением Правительства РФ от 24.01.98 г. №80 принята Федеральная целевая программа «Энергосбережение России на 1998-2005 гг.».
Взаимосвязь между экологической и энергетической политикой явилась предметом рассмотрения совещания старших советников правительств стран Европейской экономической комиссии и парламентских слушаний [114].
Оборонная (военная) безопасность (национальная безопасность России в оборонной сфере) понимается как состояние защищенности суверенитета и территориальной целостности государства. Концепция оборонной безопасности в новых геополитических условиях должна составлять систему научно обоснованных и официально принятых взглядов на такое обеспечение жизненно важных интересов государства и общества, которое предусматривает использование военной силы, пока не будет завершено создание и не заработают в полную меру механизмы достижения безопасности политическими средствами на национальном, региональном и глобальном уровнях [115].
Оборонная безопасность зависит от уровня других видов безопасности — экологической, экономической, информационной, энергетической. Ее исследованиям посвящены работы [103 — 105, 115].
Россия создает систему оборонной безопасности, которая должна обеспечиваться Вооруженными Силами РФ; пограничными войсками; внутренними войсками и другими войсковыми формированиями МВД России; железнодорожными войсками; войсками Федеральной службы безопасности; войсками Федеральной правительственной связи и информации; войсками Гражданской обороны МЧС России, а также другими войсковыми формированиями, создание которых предусмотрено законодательством.
Решение проблем оборонной безопасности страны немыслимо без проведения военной реформы, которая стала приоритетной задачей военной политики России. Одно из основных направлений реформы состоит в снятии устаревших боевых и обеспечивающих средств, консервации, утилизации излишков вооружения, в разработке и внедрении в Вооруженные Силы РФ оборонительных средств, перспективных технологий и боевых систем, включая высокоточное оружие, ударно-разведывательные комплексы, новые типы зенитно-ракетных комплексов, самолетов, самоходных артиллерийских систем, оружия на новых физических принципах. Это потребует дальнейшего развития экологического обеспечения (наряду с инженерным и тыловым) деятельности Вооруженных Сил РФ.
Специфика участия предприятий в оборонной деятельности обсуждались в п. 1.3.
Пожарная безопасность определяется как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Ежегодно в России пожары уносят жизни 16 тыс. человек; утрачивается материальных ценностей на 22 трлн. руб [116]. Общие правовые, экономические и социальные основы ее обеспечения закреплены Федеральным законом «О пожарной безопасности». Принято постановление Правительства РФ от 12.07.96 г. о фондах пожарной безопасности и противопожарном страховании, утвержден типовой устав фонда пожарной безопасности, создаваемых в г. Москве и закрытых административно-территориальных образованиях.
Положением о лицензировании деятельности по разработке, производству и утилизации вооружения, военной техники и боеприпасов (утверждено постановлением Правительства РФ от 27.03.98 г. №358) предусмотрено представление копии заключения государственной пожарной службы о соответствии требованиям пожарной безопасности условий осуществления заявленного вида деятельности (п.6 Положения).
Роль предприятия в выполнении требований обеспечения пожарной безопасности не подлежит сомнению.
Информационная безопасность определяется как состояние защищенности информационной среды общества, обеспечивающая ее формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства (ст.2 Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене»). Повышенное внимание к проблеме информационной безопасности нашло отражение в принятии Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации».
В настоящее время разработана Концепция формирования и развития законодательства в сфере информации, информатизации и информационной безопасности. Законодательство должно быть увязано с законами «О безопасности», «О государственной тайне»- с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 06.10.97 г., а также с указами Президента РФ от 06.03.97 г.; от 09.03.98 г. №61; постановлениями Правительства РФ от 24.03.97 г.; от 01.04.97 г. №361; от 30.04.97 г.; от 02.08.97 г. №973.
Информационная безопасность предприятия является темой дальнейшего обсуждения и одной из целей экологического аудита предприятия.
Безопасность дорожного движения определяется как степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий (в соответствии с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения»). Одним из важнейших его участников является предприятие.
Федеральная дорожная служба России (Положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 13.08.97. №1033) проводит работу по охране окружающей среды; анализирует состояние, разрабатывает и реализует меры по повышению уровня безопасности дорожного движения (п.6 Положения).
Постановлением Правительства РФ от 06.08.98 г. №894 утверждены Правила государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения органами внутренних дел РФ.
21 июля 1997 г. принято постановление Правительства РФ №921 «О порядке образования и использования средств резервного фонда Министерства транспорта Российской Федерации для обеспечения безопасного функционирования транспортных систем и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций».
Воздушным кодексом РФ предусмотрена направленность государственного регулирования использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации на... обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов авиационной и экологической безопасности (преамбула к кодексу).
Постановлением Правительства РФ от 18.06.98 г. №605 государственное регулирование использования воздушного пространства возложено на Минобороны РФ — полное государственное регулирование, и Федеральную авиационную службу России — государственное регулирование деятельности по использованию части воздушного пространства, которая определена для воздушных трасс, местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов.
Воздушным кодексом РФ введена авиационная безопасность (ст.83), определяемая как состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации. Данное определение относит авиационную безопасность к сфере обеспечения специального режима деятельности, а не обеспечения техногенной или экологической безопасности. Применительно к экологическим требованиям указана лишь необходимость определения федеральными авиационными правилами требований к охране окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации (ст.35), а также при сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов (ст.37).
Требования экологической безопасности при эксплуатации, ремонте и испытаниях воздушных судов авиадвигателей на предприятиях гражданской авиации, к атмосферному воздуху и авиационному шуму утверждены приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 29.07.97 г. №338.
Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте» от 25.08.95 г. вводит понятие безопасность движения. Обеспечение безопасности движения — деятельность органов железнодорожного транспорта, органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и граждан, направленная на бесперебойное функционирование железных дорог и недопущение возникновения аварийных ситуаций в перевозочном процессе, а также на снижение последствий возможных аварий (ст.2).
Транспортный устав железных дорог Российской Федерации (ФЗ от 08.01.98 г.) вопросы обеспечения безопасности не регулирует.
Постановление Правительства РФ от 24.06.98 г. №641 «О лицензировании перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса на морском транспорте, практически не затрагивает вопросы правового регулирования отношений по поводу охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
4.3. Техногенная безопасность окружающей среды как состояние ее защищенности от негативного воздействия предприятия
Российским законодательством, в юридической литературе используются термины «экологически безопасная деятельность», «экологически безопасные объекты» и т.д. При этом экологически безопасными считаются деятельность, промышленно-производственный объект, его продукция, работы, услуги, удовлетворяющие экологическим требованиям, закрепленным юридическими нормами.
Так, ст.ст.32,35,40,45,48,49,51,52 Закона «Об охране окружающей природной среды» закреплено следующее положение. Принятие предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами эффективных мер по соблюдению технологического режима, установленных нормативов качества окружающей среды на основе использования утвержденных технологий, надежной и эффективной работы очистных устройств и т.д. является основанием для констатации наличия «экологически безопасных технологий и производства», «экологически безопасных видов топлива», «экологически безопасного удаления, переработки либо захоронения коммунально-бытовых отходов», «экологически безвредных химических веществ» и т.д.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» закрепляет экологические требования к намечаемой хозяйственной и иной деятельности в виде одного из принципов экологической экспертизы— презумпции потенциальной экологической опасности деятельности (ст.З). При этом предполагается, что соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям свидетельствует о ее «экологической безопасности».
Утвержденные указом Президента РФ от 04.02.94 г. №236 основные направления деятельности предусматривают обеспечение экологически безопасного устойчивого развития: экологически обоснованного размещения производительных сил, экологически безопасного развития промышленности, энергетики, транспорта, коммунального хозяйства, сельского хозяйства; установления пределов ответственности за экологические результаты хозяйственной деятельности; оценку хозяйственной емкости локальных и региональных систем.
Приведенные формулировки допускают неоднозначность их толкования — либо под этим понимается размещение, развитие промышленности, при котором исключается негативное воздействие предприятий на окружающую среду, либо понимается обеспечение состояния защищенности промышленных объектов от угроз со стороны загрязненных природных объектов.
Термин «обеспечение экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики...» используется при закреплении функций Межведомственной комиссии по экологической безопасности Совета Безопасности РФ (Указ Президента РФ от 19.09.97 г. №1037).
Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной приказом Минприроды России от 29.12.95 г. №539, экологическая безопасность определена как совокупность состояний процессов и действий, обеспечивающая экологический баланс в окружающей среде и не приводящая к жизненно-важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимых природной среде и человеку.
В Федеральной целевой программе «Экологическая безопасность России» экологическая безопасность рассматривается как национальная проблема и. социально-общественное явление и отмечается, что экологическая безопасность для человека (с одной стороны — как биологического вида и элемента биотической составляющей природных экосистем, а с другой стороны — как субъекта, активно воздействующего на них, доводящего их в ряде случаев в результате своей хозяйственной деятельности до деградации и разрушения), должна рассматриваться как количественная оценка возможных изменений в природных комплексах и экосистемах, при которых не нарушаются их основные структурные и функциональные характеристики и их соотношения.
С данным определением корреспондируется определение экологической безопасности как степени адекватности экологических условий задачам сохранения здоровья населения и обеспечения устойчивого социально-экономического развития.
Показательно, что Законом «О сертификации продукции и услуг» закреплено проведение сертификации в целях контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества (ст.1). Но при этом продукция или технология предприятия, соответствующая экологическим требованиям, не называется «экологически безопасной». По результатам сертификации утверждается с определенной степенью уверенности именно отсутствие негативного воздействия сертифицируемых объектов на окружающую среду. Иными словами, констатируется факт того, что сертифицируемый объект не является источником техногенной (антропогенной) опасности для окружающей среды («объект не опасен»).
Тем не менее, Приказом Минприроды РФ от 23.01.95 г. №18 Об организации системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей среде опять же закреплены понятия «экологически безопасные технологические процессы и оборудование», «экологически безопасная продукция», то есть, процессы, оборудование, продукция, соответствующие экологическим требованиям. Подчеркнем, что использование этих терминов, на наш взгляд, неправомерно: процедура сертификации не предусматривает оценку состояния защищенности сертифицируемых объектов от угроз со стороны загрязненных природных объектов.
В приведенных нормативных правовых актах экологические требования предъявляются к источникам техногенной опасности. Слово «экологические» означает лишь то, что соблюдение этих требований ориентировано на недопущение антропогенного воздействия на окружающую среду, т.е. на недопущение возникновения источников техногенной опасности: промышленной, при использовании атомной энергии, радиационной, пожарной, технологической, технической и иных видов.
Заключения экологической экспертизы, различного рода сертификаты качества, трактуемые как свидетельства экологической безопасности видов деятельности, продукции, работ и услуг, фактически свидетельствуют лишь о том, что при осуществлении соответствующих видов деятельности обеспечивается соблюдение экологических требований. Это снижает риск воздействия источников техногенной опасности на окружающую среду.
Однако при этом источники техногенной опасности не становятся источниками экологической опасности, а состояние экологической безопасности некорректно «присваивается» источнику техногенной угрозы, (но не предприятию, защищаемому от негативного воздействия загрязненного природного объекта). Тем самым используемые определения противоречат основным положениям Закона «О безопасности» и иных нормативных правовых актов о безопасности.
Концепцией экологической безопасности (Минприроды, 1995) определены направления решения проблемы обеспечения экологической безопасности, а фактически, проблемы исключения техногенного воздействия на окружающую среду. Они связаны с ресурсной или техногенной концепцией развития общества. Предполагается решение проблемы чисто технологическими средствами на основе новых технологий без ограничения используемых природных ресурсов. В Концепции отрицается существование экологической опасности кроме локальных случаев, провозглашается отсутствие пределов развития и допускается возможность устойчивого развития, понимаемого как удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей. Экологические проблемы в рамках этой концепции нередко представляются временным явлением, (обусловленным «несбалансированным использованием технологий»), которое будет преодолено в близком или отдаленном будущем. Именно в рамках этой концепции сформировалось современное направление конкретной природоохранной деятельности как системы локальных очисток среды от загрязнения и нормирования показателей качества окружающей среды по узкому набору показателей, а также внедрения ресурсосберегающих технологий.
Но парадоксальной при этом является, на наш взгляд, подмена понятия «техногенной безопасности окружающей среды» понятием «экологической безопасности деятельности (предприятия)». При этом действительно «экологические проблемы», обусловленные негативным воздействием загрязненных природных объектов на предприятия, население, территории и т.д. даже не упоминаются..
Таким образом, необходимо констатировать наличие отдельных юридических норм, допускающих (некорректное, на наш взгляд) понимание «состояния защищенности личности, общества и государства от воздействия загрязненных природных объектов» как «состояние защищенности природных объектов от воздействия антропогенной деятельности». В ряде научных публикаций экологическая безопасность определяется как совокупность действий, состояний, процессов, мер, исключающих угрозу нанесения ущерба окружающей среде (очевидно, со стороны промышленно-хозяйственных предприятии) и тем самым устраняющих причинение вреда человеку в результате неблагоприятного антропогенного изменения ее состояния.
Близкие к приведенной формулировке понятия экологической безопасности используются Н.Ф. Реймерсом [117], О.С. Колбасовым [118], Б.Б. Прохоровым [119], Г.И. Осиповым [120].
Минприроды РФ разработана Концепция экологической безопасности (исх. 07.04.93 г. № 07-37/65-1087). Хотя сама Концепция определяется как совокупность официальных принципов, методов и механизмов защиты жизненно-важных интересов личности, общества и государства от экологической опасности (то есть, от угроз со стороны загрязненных природных объектов в трактовке работы [8],), экологическая безопасность определена как процесс обеспечения защищенности жизненно-важных интересов личности, общества, природы и государства от угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду (заметим — но не от угроз со стороны загрязненных природных объектов).
С.А. Боголюбов полагает, что понятие «экологическая безопасность» включает в себя создание безопасных условий для жизни, труда, отдыха членов общества и отдельных людей [7].
Отметим, что приведенные формулировки не дают определения экологической безопасности, фактически раскрывают сущность деятельности по обеспечению техногенной безопасности окружающей среды. Этот вывод подтверждается сопоставлением их с определением понятия «обеспечения экологической безопасности», предложенным в проекте Федерального закона «Об экологической безопасности». Обеспечение экологической безопасности рассматривается как система действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, в том числе отдаленных.
При использовании упомянутой трактовки экологической безопасности оценка ее состояния может быть проведена на основе отклонения показателей (индикаторов) качества окружающей среды от их установленных значений. Подобный подход получил название «индикативного подхода».
При этом экологическая безопасность рассматривается как количественная мера отклонения определенных параметров, признаков, факторов, характеризующих состояние окружающей среды, от их установленных (оптимальных, допустимых и т.д.) значений.
Например, А.К. Голиченков, выделяя 3 формы экологической деятельности мирового сообщества — рациональное природопользование, охрану природной среды, обеспечение экологической безопасности человека, рассматривает обеспечение экологической безопасности человека как достижение поддержания такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой [121].
Как законодательно установленные количественные оценки уровня экологической безопасности допустимо использовать показатели качества окружающей среды, закрепленные разделом IV Закона «Об охране окружающей природной среды» — предельно допустимые нормы воздействия на окружающую среду, а также критерии оценки состояния окружающей среды для отнесения территорий к зонам чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия (утв. Минприроды в 1992 г.).
Н.А. Махутовым, И.И. Кузьминым отмечается, что в общем случае объективной количественной характеристикой степени экологической безопасности в рассматриваемом случае может быть лишь степень близости состояния экосистемы к границе ее устойчивости [43].
Это утверждение согласуется с положениями, зафиксированными в Концепции экологической безопасности и Федеральной целевой программе «Экологическая безопасность России».
Указанный подход к трактовке экологической безопасности обсуждается в работе [122]. При этом высказывается мнение о спорности приведенного утверждения. По нашему мнению, устойчивость экосистемы не исключает возможности ее загрязнения и, следовательно, возможности возникновения угроз негативного воздействия со стороны загрязненных природных объектов.
Подводя итоги сказанному, отметим, что предложенная трактовка категории «экологическая безопасность» сводит ее обеспечение к охране окружающей среды: экологическая безопасность обеспечена, если достигнуты требуемые значения нормативных показателей качества окружающей среды. При этом полагается, что жизненно-важные интересы личности учтены опосредованно через нормирование качества окружающей среды.
Принципиально важным является рассмотрение деятельности по обеспечению экологической безопасности в контексте защиты экологических прав граждан.
В приведенных определениях экологической безопасности фактически не учитываются два принципиальных положения: источником экологических угроз является загрязненная человеком природная среда [8]; угроза может быть обусловлена необеспеченностью природными ресурсами [11,42, 110].
4.4. Экологическая безопасность предприятия как состояние его защищенности от угроз со стороны загрязненных природных объектов и нехватки природных ресурсов
Активное развитие экологического законодательства в России, возросший интерес общества к проблемам безопасности в экологической сфере при осуществлении техногенной деятельности способствовали продолжению активной дискуссии о своевременности и обоснованности введения категории «экологическая безопасность» и трактовки деятельности по ее обеспечению как новой формы взаимодействия общества и природы наряду с его «традиционными формами» — природопользованием и охраной окружающей среды. Эти вопросы актуальны не только при организации практической деятельности по обеспечению безопасности, но и имеют определенную научно-теоретическую значимость для определения направлений дальнейшего развития концепции и областей применения экологического аудита. Отмеченное вызывает необходимость детального анализа сущности правовой категории «экологическая безопасность».
Категория «экологическая безопасность» закреплена Конституцией РФ (ст.72), международными актами, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 18), законами «О безопасности» (ст. 13), «Об охране окружающей природной среды», иными нормативными правовыми актами, Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ [123], классификатором правовых актов, одобренных указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 (код 160.040.090).
Рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах содружества», принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств участников Содружества независимых государств от 29.12.92 г. и одобренный Государственной Думой РФ (постановление от 20.04.94 г. №96-1гд), определяет экологическую безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также стихийных бедствий и катастроф (ст.1). Близкое к данному определение экологической безопасности закреплено проектом Конвенции об экологической безопасности. С инициативой его подготовки выступила Межпарламентская Ассамблея Государств — участников СНГ; одобрен решением 9 сессии Межгосударственного экологического совета от 08.12.98 г. №19 (г.Тбилиси); рекомендовано его дальнейшая разработка [124, 125].
Закон «Об охране окружающей природной среды» предусматривает право каждого гражданина на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, авариями, катастрофами, стихийными бедствиями (ст.II) и призван способствовать обеспечению экологической безопасности мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия (преамбула к закону). Законом устанавливается превалирующая роль деятельности по обеспечению экологической безопасности.
Дефиниция экологической безопасности законом не введена, хотя эта правовая категория закреплена рядом его статей. Обратим внимание на то, что «право гражданина на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды» по существу означает его право на состояние защищенности от негативного воздействия окружающей среды, т.е. на экологическую безопасность.
Постановлением Правительства РФ от 26.02.96 г. №168 при принятии решения о выдаче лицензии на осуществление отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды указана необходимость проведения экспертизы и экологического аудита на предмет засвидетельствования соответствия деятельности требованиям по экологической безопасности (п.4; 11).
Проект Федерального закона «Об экологической безопасности» (принят Государственной Думой РФ 17.11.95 г.), содержит следующее определение: экологическая безопасность— состояние защищенности жизненно-важных интересов личности, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее.
Показательно вводимое определение экологически опасной ситуации как ситуации, характеризующейся наличием или возможностью негативного изменения состояния окружающей природной среды под влиянием антропогенных и природных воздействий на нее. Законопроект определил место экологической безопасности как составной части «безопасности личности, общества и государства».
Продолжая обсуждение вопросов терминологии и сущности категории «экологическая безопасность», заметим, что отсутствие четкости определения категории «экологическая безопасность» характерно и для законодательства субъектов Российской Федерации. Так, законы Нижегородской области «Об экологической безопасности» от 10.09.96 г. №45-з,
Республики Башкортостан «Об экологической безопасности Республики Башкортостан» от 02.06.97 г. №93-з, Томской области от 27.08.97 г. «Об экологическом аудите в Томской области», Вологорадской области от 03.04.98 г. №163-од «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области», Калининградской области от 21.06.99 г. №133 «Об экологической политике в Калининградской области» вводят определения экологической безопасности, допускающие их неоднозначную трактовку.
Постановлением Исполнительного комитета Всеобщей конфедерации профсоюзов от 26.10.94 г. №2-3 одобрена «Концепция Всеобщей конфедераций профсоюзов о состоянии экологической безопасности в странах СНГ и некоторых приоритетных направлениях деятельности профсоюзов в области ее обеспечения». Первой конференцией общественных неполитических экологических организаций России (Москва, 1995 г.) приняты резолюции: «О взаимодействии общественных экологических организаций в целях преодоления экологического и демографического кризиса в России»; «О соблюдении и защите конституционных прав граждан на экологическую безопасность и охрану здоровья»; «О деятельности общественных экологических организаций и их борьбе за ликвидацию последствий Чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф, пути реабилитации населения и природной среды»; «Об устойчивом развитии России» [7].
Генеральным соглашением между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2000-2001 гг. закреплены принятые сторонами обязательства по защите трудовых прав, охране труда, обеспечению необходимого уровня промышленной и экологической безопасности (ст.24).
Однако дефиниция экологической безопасности в этих актах отсутствует.
В утвержденном 24.05.95 г. Минприроды РФ варианте Концепции экологической безопасности экологическая безопасность определяется как устойчивое состояние окружающей среды, обеспечивающее возможность улучшения качества жизни людей, защищенность от природных и техногенных катастроф, возможность стабильного прогресса общества и государства*.
* В настоящее время на основании приказа Председателя Госкомэкологии РФ от 10.03.2000 № 147 рабочей группой (в состав которой входит и автор) разрабатывается проект концепции экологической безопасности России.
Обратим внимание на существенную компоненту экологической безопасности — состояние защищенности жизненно-важных интересов личности, общества, государства, предприятия от угрозы необеспеченностью природными ресурсами. Обоснованность этой компоненты обусловлена нормами Закона «Об охране окружающей природной среды», предусматривающими необходимость охраны природного объекта от порчи, повреждения, истощения и разрушения. Тем самым конкретизируется обязанность граждан (ст. 58 Конституции РФ и ст. 12 Федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации») бережно относиться к природным богатствам и сохранять природу и окружающую среду.
Как пример заботы о сохранности природных ресурсов назовем норму ст.20 Закона Республики Саха (Якутия) «Об административной ответственности за экологические правонарушения», предусматривающую ответственность за вывоз плодородного слоя почвы без соответствующего разрешения.
Приведем наиболее известные научные трактовки сущности категории «экологическая безопасность», базирующиеся на ее представлении как «состояния защищенности».
1. Экологическая безопасность определяется как состояние защищенности:
• жизненно-важных интересов личности, общества, государства (В.В. Петров [1]);
• биологических основ жизни, здоровья и развития человека (Э.Н. Жевлаков [120]); им же разработан макет концепции экологической безопасности, описывающий в общих чертах ее многоуровневую иерархическую структуру;
• населения, животного и растительного мира, окружающей природной среды в целом от последствий антропогенного воздействия, а также от стихийных бедствий и катастроф (Ю.Е. Винокуров [126]).
А.А. Тер-Акопов формулирует понятие экологической безопасности как обеспеченность жизненно-важных интересов человека природными ресурсами и защищенность его от воздействия негативных факторов природной среды [42]. Он же выдвинул следующие постулаты концепции экологической безопасности: экологическая безопасность — категория социальная, она есть часть проблемы безопасности человека, общества; причины экологических дисбалансов имеют, главным образом, социальный характер; обеспечение экологической безопасности человека должно быть системным [126].
Принципиально указанной трактовки экологической безопасности придерживается и автор, что отражено им в работах [10-13].
2. Сущность экологической безопасности раскрывается через понятия «отношений», «системы общественных отношений». По мнению А.А. Тер-Акопова, экологическая безопасность может быть определена как отношение между обществом и человеком, исключающее причинение вреда человеку посредством воздействия на природную среду его обитания.
С учетом опыта практической деятельности в регионах по обеспечению экологической безопасности, ранее опубликованных работ авторов по проблеме экологической безопасности и результатов их обсуждения на конференциях, семинарах и в научных статьях, в рамках проводимого исследования концептуальных положений экологического аудита под экологической безопасностью предприятия понимается:
• состояние защищенности его жизненно-важных интересов при осуществлении им производственной, оборонной и иных видов деятельности от угроз:
• со стороны природных объектов, естественные свойства которых изменены путем загрязнения, засорения в результате: либо техногенной деятельности (при возникновении аварий, катастроф, при осуществлении длительной хозяйственной, оборонной, военной и иных видов деятельности); либо преднамеренно (путем экологических диверсий, экологической агрессии); либо природных явлений и стихийных бедствий;
• необеспеченностью природными ресурсами, обусловленной уничтожением, порчей, истощением природных объектов.
Экологическая безопасность имеет стохастический (неопределенный) характер, обусловленный неполнотой знаний об устойчивости экологических систем, последствий ее нарушения и воздействия на условия деятельности предприятия. Согласованность деятельности предприятия, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности недостижимо, т.к. неизбежно возникает непредвиденная напряженная экологическая обстановка. Контроль экологической безопасности необходим не только для предотвращения ситуаций с напряженной экологической обстановкой, но и для управления ими.
Проблема обеспечения экологической безопасности основывается на осознании взаимозависимости деятельности предприятия и состояния окружающей среды; на признании необходимости выработки превентивных экологических запретов на осуществление некоторых видов деятельности до загрязнения природных объектов; на понимании обязательности создания социально-экономического механизма при взаимодействии общества и природы типа «природа — товар — деньги — природа»; на приемлемости только «экологосовместимых» и «безопасных» для природных объектов технологий и техники; на признании приоритета техногенной безопасности окружающей среды при организации любых видов деятельности [8].
Именно независимая проверка с целью засвидетельствования соответствия деятельности предприятия перечисленным требованиям, закрепленным законодательно, должна составить основное содержание экологического аудита предприятия.
4.5. Оценка безопасности и инвестиционной привлекательности предприятия
Обобщим ранее высказанные положения о показателях, характеризующих предприятие как источник техногенной опасности для окружающей среды (Rп) и природные объекты как источник экологической опасности для предприятия.
К числу этих показателей отнесены:
1) риск как интегральный показатель техногенной опасности предприятия для окружающей среды, обусловленный потенциальной возможностью его негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении деятельности:
Rп = SS (pij Yij),
обозначения входящих в формулу величин соответствует введенным в п.2.2.;
2) ранее нанесенный экологический ущерб R* в процессе правомерного осуществления техногенной деятельности предприятия.
«Техногенная» составляющая риска Rтехн представляет собой затраты на восстановление нарушенного при осуществлении деятельности предприятия естественного состояния природных объектов:
«Экологическая» составляющая риска Rэкол обусловлена воздействием возникших в результате правомерно осуществляемой производственно-хозяйственной и иной деятельности загрязненных природных объектов на окружающую среду и окружающих.
Особенность ранее нанесенного экологического ущерба заключается в том, что он, как правило, не компенсирован (не предотвращен) собственником предприятия.
3) риск как интегральный показатель экологической опасности для предприятия, обусловленный возможностью негативного воздействия загрязненной окружающей среды на предприятие:
=
где индексы i, j, обозначения и имеют тот же смысл, что и ранее, но относятся к загрязненным природным объектам, воздействующим на предприятие, и к убыткам предприятия, возникшим вследствие этого воздействия.
Очевидно, что суммарный риск, характеризующий предприятие, допустимо представить суммой рисков и ранее нанесенного экологического ущерба:
RS = Rп + R* +.
Сформулируем следующее принципиальное положение: опасность предприятия как участника деятельности в экологической сфере предлагается оценивать величиной суммарного риска, исчисленного в денежном или ином эквиваленте.
Введение предложенных оценок позволяет сопоставить их реальные значения, рассчитываемые для предприятия, с установленными значениями ранее обсуждаемых и законодательно закрепленных показателей «приемлемого риска», «допустимого риска» Rдоп, естественно, при соблюдении требований о единстве размерностей сопоставимых показателей.
Отмеченное обстоятельство открывает принципиально значимую возможность ввести количественную меру отклонения рассчитанного для предприятия значения суммарного риска от значения приемлемого риска и представить ее в виде:
W = |Rдоп| - |RS|,
где |Rдоп|, |RS| — абсолютные величины допустимого (приемлемого риска) и суммарного риска предприятия. Механизм установления предельных значений допустимого (приемлемого) риска требует дополнительных исследований.
Очевидно также, что показатели Rдоп, RS общем случае являются «сверткой» частных показателей, с помощью которых оценивается воздействие каких-то факторов на окружающую среду и на предприятие. Вопросы свертки показателей, несмотря на их очевидную значимость, остаются за рамками настоящей работы.
Принципиально, что введенная величина W является интегральной оценкой предприятия, с одной стороны, как источника техногенной опасности для окружающей среды, а с другой стороны, как объекта, защищаемого от негативного воздействия загрязненной окружающей среды. Существенно, что указанные величины, характеризующие соответствующие свойства предприятия, могут быть сопоставлены с затратами собственника предприятия на обеспечение техногенной безопасности окружающей среды и экологической безопасности предприятия (и даже, как отмечалось, представлены в денежном эквиваленте).
В качестве количественной меры безопасности предприятия предлагается рассматривать величину W — отклонение реального значения (меры) опасности (риска) предприятия от приемлемого его уровня. Таким образом, безопасность предприятия измеряется в «единицах опасности» (риска), а главное может быть количественно оценена с использованием показателей защищенности природных объектов от негативного воздействия предприятия и показателей защищенности предприятия от воздействия загрязненных природных объектов.
Рядом специалистов рассматриваются частные оценки безопасности. Этот вопрос освещен в последующих материалах настоящей работы. Вопрос о взаимосвязи этих показателей с категориями «риск», «инвестиционная привлекательность предприятия» является предметом специального исследования, выходящего за рамки разработки концептуальных положений об экологическом аудите предприятия.
Однако существенным отличием введенной нами оценки безопасности предприятия является следующее: мера отклонения значения оценки опасности предприятия — риска от его допустимого (приемлемого) значения не только характеризует степень безопасности предприятия, но и может рассматриваться как количественная оценка инвестиционной привлекательности предприятия.
Именно этот вывод предопределяет необходимость проверки с целью засвидетельствования соответствия деятельности предприятия требованиям законодательства не только экологического, но и о безопасности, о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, при осуществлении промышленной, оборонной и иных видов деятельности предприятия.
Этот же вывод дает определенную основу для обсуждения юридической значимости результатов экологического аудита в условиях, когда в России, (как это показано в главе 9), фактически отсутствует законодательная основа экологического аудита. Только ориентируясь на получение в процессе экологического аудита предприятия оценки его инвестиционной привлекательности, на заключение экологического аудитора о достоверности представленной документации и о соответствии деятельности предприятия требованиям законодательства, инвестор может принять обоснованное решение о вложении средств в деятельность предприятия.
Отмеченное иллюстрирует цель деятельности по обеспечению безопасности предприятия и природных объектов. Обеспечение безопасности — это деятельность, сводящаяся к применению комплекса мер правового, организационного, методологического, инженерно-технического, научно-методологического, воспитательного и иного характера, с целью нейтрализации угроз жизненно-важным интересам объекта безопасности (в контексте проводимого исследования — предприятия и природных объектов), с целью охраны и оздоровления окружающей среды.
В.И. Данилов-Данильян в качестве основного обобщающего эколого-экономического показателя деятельности по охране и оздоровлению окружающей среды называет предотвращенный экологический ущерб [168]. Очевидно, что при его оценке в определенной мере должны быть учтены предложенные показатели степени опасности предприятия и изменения их количественных оценок при осуществлении мер по нейтрализации техногенных и экологических угроз.
Становится очевидным, что экологический аудит предприятия — один из организационно-правовых механизмов, действие которого направлено на обеспечение безопасности предприятия (и окружающих его природных объектов) с целью повышения его инвестиционной привлекательности.
Заметим, что уже в настоящее время заключения аудиторов представляют значительный интерес также и для заказчика аудита предприятия, его акционеров, природоохранных и правоохранительных органов.
Не исключено, что при разработке правовой базы экологического аудита законодатель закрепит более значимый юридический статус экологического аудита.
Отметим еще один аспект введения показателей безопасности и инвестиционной привлекательности предприятия и установления аналитических соотношений для их расчета применительно к конкретным («индивидуализированным») предприятиям и природным объектам.
Наличие указанных показателей открывает возможность использования концепции оценки и управления техногенным и экологическим рисками при обосновании природоохранной политики предприятия и при выборе наиболее эффективной (в определенном смысле) стратегии природоохранной деятельности.
Указанные направления исследования выходят за рамки собственно экологического аудита предприятия и в большей мере присущи экологическому менеджменту.
Детальнее это направление исследования обсуждается в п. 8.3. предлагаемой работы.
Глава 5. Правовое регулирование безопасности предприятия как источника техногенной угрозы окружающей среде
5.1. Предприятие и экологический аудит как элементы системы безопасности в экологической сфере
5.1.1. Общие положения
Необходимость защиты окружающей среды от негативного воздействия техногенной деятельности требует объединения усилий органов всех ветвей государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий-природопользователей, граждан и их объединений, научных и исследовательских учреждений и т.д. В свою очередь, защита от воздействия загрязненных природных объектов должна предусматривать меры как «индивидуального» характера (защита предприятия от воздействия одного или нескольких природных объектов), так и «группового» характера (защита предприятий, расположенных на территории, от негативного воздействия одного или нескольких природных объектов).
Отмеченное требование, как показывает практика, наиболее эффективно может быть выполнено только на основе комплексного подхода к решению проблем безопасности путем создания систем безопасности. Создание систем безопасности в максимально возможной степени учитывает интересы предприятий и наиболее эффективно с точки зрения использования средств, выделяемых предприятием на природоохранную деятельность.
Вместе с тем, включение предприятия в состав системы безопасности предъявляет дополнительные («системные») требования к нему по координации его природоохранной деятельности с учетом интересов остальных участников системы. Отмеченное предопределяет необходимость при проведении экологического аудита проверки соответствия деятельности предприятия указанным «системным» требованиям и ограничениям.
Основываясь на общем определении системы, введенном в работах по теории сложных систем [98], системы экологической безопасности [10-13], учитывая опыт создания систем экологической безопасности в ряде регионов России и в отдельных отраслях деятельности [128-132], предложим следующее определение: система безопасности в экологической сфере — организационно-функциональное объединение субъектов обеспечения безопасности, имеющих общую глобальную цель — поддержание требуемого уровня безопасности природных объектов и предприятий, согласованные локальные цели и решающих с использованием правовых методов и экономико-правовых механизмов скоординированные задачи для достижения этих целей в условиях единых для участников системы правовых, организационных, финансово-экономических, материальных, временных и иных ограничений.
Закон «О безопасности» предусматривает наличие системы безопасности как элемента единой государственной политики в области экологически безопасного устойчивого развития России (рис. 9).
В целях обеспечения различных видов безопасности создаются Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) (до 1996 г. —Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях), Единая государственная автоматизированная система контроля радиационной обстановки (ЕГАСКРО), Единая государственная система экологического мониторинга (ЕГСЭМ), Федеральная система экологической безопасности, системы охраны отдельных видов природных ресурсов. Ряд систем безопасности входят в состав РСЧС, а между всеми системами организуется функционально-информационное взаимодействие.
Порядок разработки перечисленных систем определен постановлениями Правительства РФ от 02.11.95 г. № 1085 (о создании ЕГАСКРО), 05.11.95 г. № 1113 (о ЕГСЧС) и ведомственными актами.
Федеральная система экологической безопасности создается как функциональная подсистема в составе Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Заметим, что в связи с утверждением Концепции национальной безопасности Российской Федерации и закрепления понятия национальная безопасность России в экологической сфере актуальна задача преобразования Федеральной системы экологической безопасности в Систему национальной безопасности России в экологической сфере.
Создание Системы национальной безопасности в России в экологической сфере» более соответствует современному представлению о безопасности предприятия и о мерах по ее обеспечению. Система национальной безопасности России в экологической сфере должна включать в свой состав Федеральную и иные системы экологической безопасности (местные, территориальные, региональные), а также включать либо, по крайней мере, взаимодействовать, координировать действия систем безопасности окружающей среды, таких как промышленной, пожарной, радиационной и т.д. безопасности. Отмеченное требует разработки Концепции национальной безопасности России в экологической сфере, внесения дополнений в нормативные правовые акты Госкомэкологии России, устанавливающие порядок создания Федеральной системы экологической безопасности, и переосмысливания ее роли как функциональной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Рассматривая предприятие как участника Системы национальной безопасности России в экологической сфере, отметим, что целью экологического аудита являются комплексная оценка и засвидетельствование соответствия деятельности предприятия как субъекта обеспечения техногенной безопасности окружающей среды и как объекта защиты от воздействия загрязненной окружающей среды требованиям законодательства и «системным» ограничениям.
Сформулируем основные принципы построения систем безопасности:
1) комплексный подход к обеспечению всех составляющих частей национальной безопасности России в экологической сфере применительно ко всем объектам обеспечения безопасности, входящим в эту систему, и, прежде всего, применительно к предприятиям и природным объектам;
2) декомпозиция (разукрупнение) задачи обеспечения безопасности путем: определения и учета функциональных особенностей предприятий и состояния природных объектов; постановки каждому субъекту обеспечения безопасности четко сформулированных и скоординированных задач; вменения органам контроля и управления соответствующих обязанностей; изыскания источников финансирования; разработки организационно-правовых, экономических и иных механизмов обеспечения безопасности объектов; «сшивания» (интегрирования) подсистем безопасности в системы более высокого уровня безопасности, и в итоге — построение национальной системы безопасности России и внесение соответствующего вклада в обеспечение глобальной безопасности (рис.10 );
3) организационно-функциональное выделение ведомственных подсистем обеспечения безопасности, ориентированных на обеспечение техногенной безопасности окружающей среды и экологической безопасности предприятия;
4) блочное организационное построение и «гибкое» управление силами и средствами системы: система или ее элементы могут временно переподчиняться иным системам либо, напротив, включать в свой состав организационно-функциональные элементы других систем;
5) государственное управление созданием и централизованное управление применением систем безопасности с учетом реально складывающейся экологической обстановки и с учетом отнесения территорий к зонам напряженной экологической обстановки;
6) информационно-функциональное взаимодействие системы безопасности в экологической сфере с государственными системами предупреждения о чрезвычайных ситуациях, мониторинга, пожарной безопасности и т.д.;
7) изыскание источников дополнительного (по отношению к бюджетному) финансирования путем привлечения к деятельности по обеспечению безопасности финансовых посредников, финансово-промышленных групп, холдинго-трастовых компаний, иных инвесторов, непосредственно заинтересованных в обеспечении безопасности предприятий, и включения их в число участников системы;
8) комплексное применение мер обеспечения безопасности организационно-правового, эколого-экономического, инженерно-технического, научно-методологического, воспитательного и иного характера;
9) использования концепции оценки и управления техногенным и экологическим рисками как научно-практической основы системы безопасности.
Значительную роль в формировании концептуальных принципов и методов управления риском в крупных промышленных регионах играют исследования в рамках международного проекта «Оценка риска и управление им для защиты здоровья людей и окружающей среды от энергетических и других сложных промышленных систем», осуществляемые с 1986г. международными организациями— МАГАТЭ, ЮНЕП, ЮНИДО, ВОЗ. Подготовлено и апробировано в Нидерландах, Югославии, Индонезии, Китае, Швейцарии, Израиле, в России применительно к условиям работы Ленинградской АЭС «Руководство по оценке и ранжированию риска в крупных промышленных регионах и методам создания банков данных о различных видах риска, присущих этим регионам». Разработаны «Принципы и рекомендации по интегральному управлению техногенным риском».
В рамках государственной комплексной научно-технической программы «Безопасность населения и хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф» разработано «Руководство по идентификации опасностей для здоровья населения и окружающей среды, оценке риска от этих опасностей и управлению риском в крупных промышленных регионах России», представляющее собой модификацию указанного выше международного «Руководства» с учетом специфических условий России.
Разработана концепция управления трансграничными рисками в целях поиска компромиссных решений по снижению угрозы для населения и окружающей среды той или иной страны от источников опасности, обусловленных хозяйственной деятельностью других стран. Однако, при проведении указанных исследований практически не рассматриваются методы оценки экологических рисков и показателей экологической безопасности.
В работах [61,133, 134] сформулированы принципы оценки и управления техногенным риском.
С учетом полученных в перечисленных работах результатов предложим следующие принципы оценки и управления экологическим риском:
1) комплекс мер организационно-правового, эколого-экономического, научно-методологического, инженерно-технического и иного характера по нейтрализации потенциальных угроз жизненно-важным интересам предприятия от загрязненных природных объектов допустим, если затраты на осуществление этих мер не превышают получаемого при этом эффекта и обеспечивают снижение экологического риска до приемлемого значения. По существу речь идет о применении общепризнанного критерия «эффективность-стоимость» («затраты-выгода»); при этом целесообразен расчет предотвращенного ущерба, о котором говорит В.И. Данилов-Данильян [168].
2) руководство предприятия, осознавая тот факт, что сама возможность деятельности предприятия в техногенно безопасной и экологически чистой окружающей среде уже является важным достижением в области обеспечения безопасности, соглашаются на наличие приемлемого экологического риска при осуществлении деятельности предприятия;
3) деятельность, при которой возможно образование чрезмерного экологического риска для отдельного предприятия, не может быть оправдана, даже если эта деятельность выгодна для региона, территории в целом;
4) затраты на меры «индивидуальной» защиты предприятия от чрезмерного экологического риска включаются в сумму затрат на реализацию мер по обеспечению экологической безопасности предприятий, являющихся элементами системы безопасности в экологической сфере.
Переход к концепции оценки и управления риском требует внедрения в практику проектирования систем безопасности методов расчета экономических затрат на снижение уровня техногенной и экологической опасности. В целом применение этой концепции должно способствовать обеспечению устойчивого развития России, в частности, путем достижения сбалансированности целей социально-экономического развития территории, целей деятельности предприятий и экологических требований.
Политика в области управления риском будет эффективной и последовательной только в том случае, если управление риском охватывает весь спектр существующих опасностей и угроз техногенного и экологического характера.
С использованием оценок риска и показателей уровня техногенной и экологической безопасности возможны следующие виды решения о состоянии безопасности предприятия: обеспечена, обеспечена недостаточно, не обеспечена. Право принимать соответствующее решение по результатам экологического мониторинга и соответствующих проверок предоставляется субъектам обеспечения безопасности: Президенту РФ, Правительству РФ, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, руководству предприятия — в зависимости от уровня системы безопасности и масштаба решаемых ею задач.
Заключение по результатам экологического аудита предприятия должно быть учтено лицом, принимающим решение о состоянии безопасности предприятия.
5.1.2. Виды систем безопасности в экологической сфере
Федеральная система экологической безопасности предусмотрена как функциональная подсистема РСЧС, осуществляющая информационный обмен со следующими подсистемами РСЧС: информационно — управляющей; защиты и жизнеобеспечения населения при чрезвычайных ситуациях (МЧС России- ответственное за создание подсистемы); охраны лесов от пожаров (Госкомэкологии России- ответственный за создание подсистемы); контроля за обстановкой на потенциально опасных объектах (Госатомнадзор - ответственный за создание подсистемы, Госгортехнадзор - ответственный за создание подсистемы); сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений; защиты городов и населенных пунктов от аварий и стихийных бедствий (Госстрой- ответственный за создание подсистемы); службы противопожарных и аварийно-спасательных работ (МВД- ответственное за создание подсистемы); санитарию- эпидемиологического надзора за состоянием здоровья населения в связи с состоянием среды его обитания; экстренной медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях (Минздрав); предотвращения и ликвидации последствий аварий и катастроф на морском и речном транспорте; службы поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации (Минтранс — ответственное за создание подсистемы); чрезвычайных резервных фондов, финансовых, продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов (Минфин, Минздрав, Минсвязи, Госрезерв — ответственные за создание подсистемы); целевых видов страхования (Минфин).
В соответствии с «Положением о федеральной системе экологической безопасности», утвержденным в декабре 1992 г. Минприроды, основными ее задачами в области обеспечения безопасности являются:
• формирование и проведение на территории Российской Федерации единой государственной политики в области экологической безопасности, предусматривающей разработку, осуществление и контроль за комплексом правовых, нормативных, эколого-экономических, социально-экологических, природоохранных, организационных и других мер по экологической защите населения иг окружающей среды при чрезвычайных ситуациях или при чрезвычайных экологических ситуациях;
• методическое обеспечение деятельности РСЧС в условиях чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия и катастроф;
• организация и руководство системой общегосударственного мониторинга состояния окружающей среды; обобщение первичных данных федеральных служб по гидрометеорологии, лесному хозяйству, геодезии и картографии и других ведомств; оценка состояния повышенно опасных объектов, уровня воздействия нагрузок на окружающую среду, экологического риска для информационного обеспечении РСЧС;
• прогнозирование возможности возникновения чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия и катастроф, оценка масштабов экологических, экономических и социальных последствий;
• организация и руководство системой экологической защиты территорий Российской Федерации от трансграничного заноса и распространения возбудителей опасных болезней мигрирующими и кочующими дикими животными, а также вредных и экологически опасных видов диких животных, растений, грибов и микроорганизмов, способных наносить ущерб биологическим природным ресурсам и народному хозяйству,
• организация и руководство системой подготовки, переподготовки, повышения квалификации и аттестации в области экологической безопасности руководящего состава, должностных лиц региональных систем экологической безопасности и специалистов формирований срочной экологической помощи;
• организация сил, средств и координация мероприятий по срочной экологической помощи и ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций;
• сотрудничество с другими странами и международными организациями.
Федеральная система экологической безопасности объединяет органы Госкомэкологии России в республиках, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге, подведомственные предприятия, учреждения и организации, а также министерства и ведомства, располагающие информацией о состоянии окружающей среде. Она включает: руководящий орган, органы повседневного управления, силы и средства обеспечения экологической безопасности, силы и средства контроля за экологической обстановкой, систему оценки опасных факторов воздействия на окружающую среду, систему научного обеспечения, систему связи и информации [95].
