КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
"ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ"
(постатейный)
Е.А. ГАЛИНОВСКАЯ, Н.В. КИЧИГИН, М.В. ПОНОМАРЕВ
Сведения об авторах:
Галиновская Елена Анатольевна, ведущий научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП при Правительстве РФ), кандидат юридических наук.
В 1989 г. закончила юридический факультет МГУ, в 1995 г. в ИЗиСП при Правительстве РФ защитила кандидатскую диссертацию на тему "Правовое регулирование использования земельных участков в крестьянском (фермерском) хозяйстве". В Институте работает с 1993 г. Специалист в области земельного и аграрного законодательства. С 1995 г. постоянно преподает в высших юридических учебных заведениях г. Москвы. Автор более 50 научных публикаций - преамбула, разделы 1 (статьи 1, 2), 3 (статьи 12, 13, 15 совместно с Н.В. Кичигиным), 8.
Кичигин Николай Валерьевич, научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, кандидат юридических наук. Автор более 20 научных публикаций по проблемам экологического и природоресурсного права - разделы 2, 3 (статьи 12, 13, 15 совместно с Е.А. Галиновской), 4, 5.
Пономарев Михаил Вячеславович, научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, старший преподаватель кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. Автор более 10 научных публикаций по экологическому и природоресурсному праву, вопросам государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием - разделы 1 (статьи 3, 4, 5), 6, 7, 9, 10, 11, 12.
Комментарий посвящен анализу и разъяснению норм Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" в новейшей редакции с учетом международных документов, действующего федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также правоприменительной и судебной практики.
14 марта 1995 года N 33-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ
Принят
Государственной Думой
15 февраля 1995 года
(в ред. Федеральных законов от 30.12.2001 N 196-ФЗ,
от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Преамбулой определен основной объект правового регулирования комментируемого Федерального закона - особо охраняемые природные территории (далее также ООПТ). Здесь же установлены наиболее важные принципы регулирования охраны и использования природных объектов, входящих в состав указанных территорий.
Исходя из исключительной социальной, экологической важности отдельных местностей, представителей фауны или флоры, на основе данного Закона для них определены особые условия охраны.
При реализации охраны окружающей среды применяется несколько концептуальных решений. Так, государством урегулированы использование и охрана природных объектов, осуществляемые на основании специального законодательства - водного, лесного, земельного, об охране и использовании животного мира и т.д., - и сформированы предпосылки охраны окружающей среды в целом, составляющие основу экологического законодательства.
В основе установления особого режима охраны природных объектов, входящих в состав одной территории, лежит один из принципиальных подходов экологического регулирования и природоохранной деятельности государства. Природный объект не изолирован, он входит в сложную экологическую систему, поэтому защита ценного природного объекта требует комплексного подхода и установления режима охраны на территории его расположения. Кроме того, существенную экологическую ценность часто имеет не только, например, отдельно взятый вид животных, а природный комплекс как таковой - допустим, редкий природный ландшафт.
Представленное в преамбуле определение ООПТ учитывает обе цели образования таких территорий. Таким образом, особо охраняемая природная территория является объектом особой охраны и рассматривается как единый, комплексный объект правового регулирования. Исходя из этого, участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними представляют собой особо охраняемую территорию в совокупности. При этом в состав ООПТ надлежит включать и охраняемый природный объект или комплекс, поскольку они являются причиной и основой образования данной территории.
Понятия природного комплекса и природного объекта, которыми оперирует настоящий Закон, установлены Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <*>, в соответствии с которым природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природный комплекс, в свою очередь, определен указанным Федеральным законом как комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Указание преамбулы на то, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния, подчеркивает, что особо охраняемые территории представляют собой основной "запас" экологически ценных природных объектов в стране. В большинстве случаев в состав особо охраняемых природных территорий включены редкие или исчезающие представители флоры и фауны, не встречающиеся в других местах планеты, а сами территории представляют собой неповторимое сочетание разнообразных природных объектов, возникшее и существующее в естественных или искусственных условиях. Обеспечение охраны таких территорий - важнейшая обязанность государства, в границах которого они располагаются.
Следуя указанному положению преамбулы, Земельным кодексом РФ к объектам общенационального достояния отнесены земли, входящие в состав ООПТ. Пунктом 2 ст. 95 ЗК РФ установлено, что земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности.
Следует заметить, что не только комментируемым Законом, но и иными федеральными законами установлены положения, относящие ряд наиболее важных и ценных объектов к национальному или общенациональному достоянию.
Так, Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" установлено, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся, соответственно, к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите. Согласно Основам законодательства РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "О культуре" культурное достояние народов Российской Федерации - это совокупность культурных ценностей, а также организации, учреждения, предприятия культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение и в силу этого безраздельно принадлежат Российской Федерации и ее субъектам без права их передачи иным государствам и союзам государств с участием Российской Федерации.
В целом правовое значение определения ООПТ, как и иных объектов, получивших схожий статус, в качестве общенационального достояния следует искать в том, что режим данных территорий должен обеспечивать экологические интересы всего общества, а использование природных объектов на территории в интересах частных лиц должно быть исключено или существенно ограничено.
Последний абзац преамбулы дает представление о круге отношений, регулируемых комментируемым Законом, определяет не только основные действия - организация, охрана и использование ООПТ, но и устанавливает принципы их реализации. Как видим, принципиальные цели деятельности государства и местного самоуправления в рамках обеспечения функционирования ООПТ имеют исключительно публичный характер и сведены преамбулой к природоохранным, научным и гуманитарным целям, к образованию и воспитанию граждан.
Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях
Комментарий к статье 1
Настоящей статьей определяется общее понятие законодательства об особо охраняемых природных территориях. С принятием комментируемого Закона в Российской Федерации формируется система законодательства, регулирующего отношения в области организации, охраны и использования ООПТ. Данные отношения представляют собой особый круг правовых отношений с конкретно определенными субъектами, предметом и объектом регулирования и принимаемыми на основе Конституции РФ и настоящего Закона нормативными правовыми актами.
Федеральные законы, как и иные нормативные правовые акты государства, должны следовать всем нормам, установленным Конституцией РФ. В то же время ряд норм Конституции непосредственно направлен на создание правовых основ охраны окружающей среды, обеспечения экологических прав граждан, охраны и использования природных объектов и формирования особо охраняемых природных территорий. Именно данные нормы и следует понимать как определенные настоящей статьей соответствующие положения Основного закона.
К указанным конституционным положениям относятся следующие:
земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9);
каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);
в ведении Российской Федерации находятся:
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (ст. 71);
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (ст. 72).
Исходя из положений комментируемой статьи, соотношение норм, закрепленных настоящим Законом и иными нормативными актами, таково, что нормы об ООПТ, содержащиеся в иных нормативных актах, должны соответствовать комментируемому Закону. В этом заключается основное значение систематизации законодательства, в том числе законодательства об ООПТ. Настоящий Закон играет центральную роль в определении перечня и правового режима ООПТ в России. Иные нормативные акты, в том числе регулирующие смежные правовые отношения, не могут устанавливать нормы о природных территориях, противоречащие данному Федеральному закону.
В то же время содержание данного Закона должно быть согласовано с положениями земельного, водного, лесного законодательства, законодательства об иных природных ресурсах, законодательства гражданского, административного и иных отраслей при использовании конкретных природных объектов в границах ООПТ, имущественных или административных отношений.
Так, например, данным Законом даже в целях особой охраны ООПТ невозможно установить некое особое право собственности на природный объект, определить особый вид или статус органов исполнительной власти, идущие вразрез с положениями административного законодательства о системе исполнительной власти в Российской Федерации, дать отличное от специального законодательства понятие природного объекта и т.д. Данные условия соотношения различных нормативных актов являются общими для формирования законодательной системы в государстве.
Существует тесная связь между комментируемым Законом и принятым позже него Федеральным законом "Об охране окружающей среды".
Закон об охране окружающей среды является основным федеральным законом, определяющим основы природоохранной деятельности в целом. Таким образом, в том, что касается законодательно закрепленных методов охраны окружающей среды, основных направлений регулирования природоохранной деятельности, данный Закон, в сравнении с Законом об ООПТ, имеет высшую юридическую силу. В то же время данным Законом учитываются нормативно установленные особенности правового режима ООПТ, устанавливается положение, согласно которому режим охраны ООПТ обеспечивается законодательством о данных территориях, а также определяются отдельные существенные требования по обеспечению их охраны.
Так, ст. 58 Закона об охране окружающей среды определяет, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной, для чего устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд.
Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.
Тем же Законом определено, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны предусматриваться меры по сохранению особо охраняемых природных территорий и памятников природы. В целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и ООПТ от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны.
Пункт 3 ст. 21 Закона об охране окружающей среды определяет, что при установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.
Как уже было сказано, нормативные акты, регулирующие отношения в области установления и поддержания режима охраны ООПТ, должны отвечать целям сохранения территорий. Нормы подзаконных актов не должны противоречить основным требованиям по соблюдению режима ООПТ, должны быть согласованы и подчинены общим концептуальным подходам к осуществлению особой охраны территорий. Это подтверждается и судебной практикой.
Верховным Судом Российской Федерации было рассмотрено гражданское дело по заявлению гр. К. и ОМННО "Совет Гринпис" о признании недействующим Постановления Правительства РФ от 15 сентября 2003 г. N 571 "О Сочинском общереспубликанском государственном природном заказнике". Заявители обратились в Верховный Суд РФ с указанным выше заявлением о том, что оспариваемое Постановление Правительства РФ, в нарушение требований ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе", не прошло государственную экологическую экспертизу.
Как установлено Судом, названным Постановлением Правительства РФ были изъяты земельные участки общей площадью 33222 га у государственного учреждения "Сочинский национальный парк" и предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование Сочинскому общереспубликанскому государственному природному заказнику.
В опровержение этих фактов не предъявлено каких-либо убедительных данных и представителями заинтересованных лиц (Правительства РФ, Сочинского природного заказника).
Рассмотрев все обстоятельства дела, суд пришел к выводу о том, что п. 1 оспариваемого Постановления Правительства РФ в указанной заявителями части не может быть признан соответствующим Федеральным законам "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях" и Земельному кодексу РФ. Довод представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемое Постановление Правительства РФ в указанной части не является нормативно-техническим, инструктивно-методическим документом, а поэтому его реализация не может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду и, следовательно, оно не требовало проведения государственной экологической экспертизы, не может быть признан обоснованным.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.
Анализ норм Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 15 и ст. 24) свидетельствует о том, что режимы особой охраны территорий национальных парков и территорий государственных природных заказников существенно отличаются друг от друга.
На территориях национальных парков непосредственно Законом предусмотрены меры по охране окружающей среды, в частности, запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам национального парка.
В отличие от особого режима охраны территорий национальных парков, на территориях природных заказников режим особой охраны определяется не нормами Закона, а положениями о заказниках, утверждаемыми специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. На территории заказников Закон уже не исключает определенных видов деятельности, если они не противоречат целям их создания или не причиняют вред природным комплексам.
Кроме того, в силу ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, занятые государственными национальными парками, изъяты из оборота, а земельные участки, занятые государственными природными заказниками, лишь ограничены в обороте.
Земли государственных национальных парков не подлежат приватизации, а приватизация земель природных заказников законом не исключена (ст. 95 ЗК РФ).
Из приведенных выше норм Федеральных законов следует, что уровень особой охраны изымаемых земельных участков у Сочинского национального парка в связи с их передачей в бессрочное пользование Сочинскому природному заказнику, территория которого используется в качестве охотничьих угодий, значительно снижается, что не исключает нанесения ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира названного парка и его природной среде в целом.
Исходя из этого и учитывая, что соответствующего положения о Сочинском природном заказнике до настоящего времени не принято, Суд не согласился с утверждением представителей заинтересованных лиц о том, что реализация оспариваемого Постановления не может привести к негативному воздействию на объекты растительного и животного мира, а также на природную среду Сочинского национального парка, поскольку при указанных выше обстоятельствах такой вывод возможен лишь на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Ссылка на то, что при изъятии земельных участков у Сочинского национального парка и передаче их в постоянное пользование природному заказнику их статус особо охраняемых природных территорий не изменяется, также справедливо не была принята во внимание судом, т.к. законом предусмотрены различные виды особо охраняемых природных территорий и с разным уровнем их охраны, что, в целом, определяет их различный статус.
Судом также было указано на то, что изъятие земельных участков у Сочинского национального парка и предоставление их в постоянное пользование природному заказнику противоречат требованиям закона. Так, согласно п. 4 ст. 58 Федерального закона "Об охране окружающей среды" изъятие земель природно-заповедного фонда, к которому относятся земли национальных парков и природных заказников, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Из содержания п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ следует, что в пределах земель особо охраняемых природных территорий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
Суд принял во внимание также и Постановление Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769, утвердившее Положение о национальных природных парках РФ, согласно п. 28 которого изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков также запрещается, поскольку оно в установленном порядке утратившим силу не признано.
Соглашаясь с мнением суда, представленные выше положения, по нашему мнению, следует толковать в том смысле, что в ряде случаев законом установлен запрет изъятия земельных участков у конкретных особо охраняемых природных территорий. И неважно, что изымаемый участок передается другой ООПТ.
Статья 2. Категории и виды особо охраняемых природных территорий
Комментарий к статье 2
Настоящей статьей устанавливаются основные категории особо охраняемых природных территорий, а также базовые требования к формированию и обеспечению режимов особой охраны ООПТ.
Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливается основной перечень особо охраняемых природных территорий, которые могут быть созданы в Российской Федерации. При этом п. 7 настоящей статьи определено, какие категории ООПТ могут иметь только федеральное значение (заповедники, национальные парки), а какие могут иметь или (и) региональное, или (и) местное значение.
Это означает, что для создания ООПТ необходимы конкретизация режима особой охраны территории и отнесение ее к одному из видов ООПТ, установленных настоящим Законом. Исходя из положения п. 2 настоящей статьи, перечень категорий ООПТ, установленных п. 1, не является закрытым, и Правительство РФ, органы государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления вправе устанавливать иные категории территорий.
Ряд субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления реализовали данное право, приняв соответствующие нормативные правовые акты. Так, некоторыми субъектами РФ устанавливаются такие ООПТ, как природные парки, экологические полигоны и др.
Положение п. 3 настоящей статьи корреспондирует с нормой ст. 52 Закона об охране окружающей среды, согласно которой в целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны.
Условия об учете особо охраняемых территорий при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства отражены также в иных нормативных правовых актах.
Так, Градостроительным кодексом РФ установлено, что осуществление градостроительной деятельности производится с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, документы территориального планирования должны содержать схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий. В рамках Федерального закона "О землеустройстве" установлено, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя в том числе природно-сельскохозяйственное районирование земель, что в целом должно включать и планирование земель в целях создания ООПТ и обеспечения их охраны.
Согласно п. 6 комментируемой статьи в настоящее время представляется важным соотнести положения, приведенные в этом пункте, с положениями действующего законодательства о праве собственности на конкретные природные объекты, что, собственно, следует и из положений п. 8 комментируемого Закона, поскольку указанные в данном пункте статьи ГК РФ определяют основные начала отнесения объектов правоотношений, в том числе природных, к федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности. Так, ст. 214 ГК РФ определено, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.
Статья 3. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий
Комментарий к статье 3
Статьей 72 Конституции РФ установлено, что особо охраняемые природные территории относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "д" ч. 1). Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 29 декабря 2004 г.) содержит перечень полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. ст. 5 - 7). В соответствии с положениями ст. 5 данного Федерального закона к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся образование ООПТ федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение государственного учета ООПТ, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости, и ряд иных полномочий. Согласно ч. 1 ст. 8 данного Закона государственное управление в области охраны окружающей среды (в том числе и в области организации и функционирования ООПТ) осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <*> (в ред. от 3 ноября 2004 г.), который в ст. 18 устанавливает перечень полномочий Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. К ним относятся: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Правительство РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в различных сферах государственного управления, в том числе и в области организации и функционирования ООПТ. В настоящее время к данным органам относятся Министерство природных ресурсов РФ и находящаяся в его ведении Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370 <*> (в ред. от 30 июля 2004 г.), МПР России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая особо охраняемые природные территории, в частности, разрабатывает и принимает правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260.
В структуре Министерства природных ресурсов РФ в настоящее время функционирует Департамент государственной политики в сфере охраны окружающей среды, который, в соответствии с Положением о нем, утвержденным Приказом МПР России от 19 января 2005 г. N 4 <*>, осуществляет обеспечение деятельности Министерства в ряде сфер, в том числе и в сфере функционирования особо охраняемых природных территорий. К задачам Департамента относится участие в выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере формирования и развития системы ООПТ. Департамент осуществляет ряд функций, в том числе:
--------------------------------
<*> См.: интернет-сайт Министерства природных ресурсов РФ http://mnr.gov.ru.
разрабатывает и представляет на утверждение правила ведения государственного кадастра ООПТ, формы учетной документации по ООПТ и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений; положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения, биосферных полигонах государственных природных заповедников;
организует и осуществляет нормативное правовое и методическое обеспечение в области организации и функционирования ООПТ по ряду вопросов (создание новых, расширение и изменение границ существующих ООПТ федерального уровня; функционирование ООПТ, находящихся в ведении МПР России, включая соответствующую разрешительную деятельность; научно-исследовательская деятельность, экологическое образование и просвещение, развитие познавательного туризма на ООПТ; а также иные вопросы в данной области, находящиеся в сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных органов исполнительной власти);
организует представление в установленном порядке необходимых документов для включения государственных природных заповедников и национальных парков в состав международной сети биосферных резерватов, а также в Список объектов природного наследия, участвует в работе по созданию международных трансграничных особо охраняемых территорий;
обобщает передовую практику, включая зарубежную, в том числе и в области формирования и развития системы ООПТ.
В составе Департамента государственной политики в сфере охраны окружающей среды МПР России в настоящее время действует Отдел нормативного регулирования в сфере особо охраняемых природных территорий, а в составе Правового департамента - Отдел законодательства об особо охраняемых природных территориях и животном мире.
В ведении МПР России находится также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования ООПТ федерального значения до принятия соответствующего акта Правительством РФ. В соответствии с п. п. 5.1.2 и 5.1.9 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 <*>, Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования ООПТ федерального значения, а также государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель ООПТ. Согласно п. 5.4.4 Положения Росприроднадзор организует и проводит в порядке, определяемом Правительством РФ, государственную экологическую экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса ООПТ федерального значения, субъектов Российской Федерации и местного значения, а также программ реабилитации этих территорий.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.
В структуре Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в настоящее время функционирует Управление особо охраняемых природных территорий, экологической экспертизы и разрешительной деятельности, в составе которого действует Отдел особо охраняемых природных территорий.
Перечнем должностных лиц структурных подразделений центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных органов и учреждений, осуществляющих контроль и надзор в сфере природопользования, утвержденным Приказом Росприроднадзора от 12 ноября 2004 г. N 146 <*>, была установлена новая система должностных лиц Росприроднадзора, осуществляющих инспекционный контроль в различных сферах природопользования, в том числе и в сфере охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков.
--------------------------------
<*> Документ официально опубликован не был (см. СПС КонсультантПлюс).
Так, руководитель Росприроднадзора в настоящее время одновременно по должности является главным государственным инспектором Российской Федерации по контролю и надзору в сфере природопользования, его заместители и начальники управлений, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, являются заместителями главного государственного инспектора РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования.
Заместители начальников управлений и начальники отделов, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, являются старшими государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования; заместители начальников отделов, главные и ведущие специалисты данных управлений - государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования.
Начальники главных управлений Росприроднадзора по федеральным округам одновременно по должности являются главными государственными инспекторами Российской Федерации по контролю и надзору в сфере природопользования по федеральным округам; их заместители, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, - заместителями главных государственных инспекторов РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по федеральным округам.
Начальники отделов и заместители начальников отделов главных управлений Росприроднадзора по федеральным округам, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, являются старшими государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по федеральным округам; главные и ведущие специалисты данных управлений - государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по федеральным округам.
Начальники управлений Росприроднадзора по субъектам Российской Федерации одновременно являются главными государственными инспекторами Российской Федерации по контролю и надзору в сфере природопользования по субъектам РФ; их заместители, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, одновременно по должности являются заместителями главных государственных инспекторов РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по субъектам Российской Федерации.
Начальники отделов и заместители начальников отделов управлений Росприроднадзора по субъектам Российской Федерации, ведающие вопросами контроля и надзора в сфере природопользования, являются старшими государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по субъектам Российской Федерации; главные и ведущие специалисты данных управлений - государственными инспекторами РФ по контролю и надзору в соответствующей сфере природопользования по субъектам Российской Федерации.
Директоры государственных природных заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Росприроднадзора, являются главными государственными инспекторами по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков; их заместители - заместителями главных государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков; иные должностные лица данных заповедников и национальных парков, осуществляющие охрану их территорий, - старшими государственными инспекторами, участковыми государственными инспекторами и государственными инспекторами по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков.
После изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти 9 марта 2004 г. заинтересованной общественностью стали высказываться идеи о централизации государственного управления ООПТ на федеральном уровне. Наибольшую активность в отстаивании данных позиций проявляют общественные экологические объединения.
Так, Законодательное Собрание Нижегородской области, поддержав инициативу заповедника "Керженский" и экологического центра "Дронт", направило обращение к Президенту РФ о необходимости создания специального федерального органа управления ООПТ. В данном обращении, утвержденном Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 27 мая 2004 г. N 1003-III, выражалась обеспокоенность по поводу ситуации, сложившейся в системе государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в системе МПР России и подведомственных ему органов исполнительной власти нет функции управления ООПТ. Между тем уникальная система ООПТ России является одним из наиболее значимых природоохранных достижений страны. В этой связи предлагалось определить уполномоченный федеральный орган управления ООПТ.
Предложения аналогичного характера были высказаны Председателем Совета Федерации ФС РФ Сергеем Мироновым <*>. По его мнению, основными проблемами функционирования ООПТ являются проблемы несовершенства государственного управления ООПТ (в частности, отсутствие специализированного федерального органа исполнительной власти, надлежащим образом его осуществляющего; передача многих ООПТ федерального значения в региональное подчинение и др.), проблемы финансирования (в связи с чем многие государственные заповедники сменили приоритеты с научно-исследовательской на эколого-просветительскую деятельность, в том числе на познавательный туризм), проблемы материальной и социальной защищенности сотрудников заповедников, и, наконец, законодательные проблемы (в том числе проблемы несоответствия земельного, лесного законодательства и законодательства об особо охраняемых природных территориях).
--------------------------------
<*> См. подробнее: С. Миронов. Защитим природу - будем жить // Российская газета. 19.06.2004.
Наконец, данная точка зрения была поддержана Председателем Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Э.А. Памфиловой. В своем обращении к Президенту РФ В.В. Путину от 28 декабря 2004 г. <*> Э.А. Памфилова отмечала нецелесообразность и неспособность осуществления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования управления в области организации и функционирования ООПТ федерального значения. В данном обращении было выдвинуто предложение о создании указом Президента РФ в непосредственном подчинении Правительства РФ специализированного Федерального агентства по особо охраняемым природным территориям, уполномоченного осуществлять государственное управление в этой сфере.
--------------------------------
<*> Текст обращения см. в интернет-издании: "Право - природе: российское экологическое законодательство". 2004. N 110 // официальный веб-сайт Центра охраны дикой природы: http://www.biodiversity.ru.
Было также предпринято коллективное обращение к Президенту РФ и со стороны неправительственных экологических организаций. В совместном обращении Всемирного фонда дикой природы (WWF) России, Гринпис России, Международного социально-экологического союза, Всероссийского общества охраны природы, Союза охраны птиц России и Благотворительного фонда "Центр охраны дикой природы" <*> говорилось о том, что в созданной структуре государственного управления в сфере экологии судьба системы заповедников и национальных парков не может не вызывать обеспокоенности.
--------------------------------
<*> Текст обращения см. в интернет-издании: "Право - природе: российское экологическое законодательство". 2004. N 110 // официальный веб-сайт Центра охраны дикой природы http://www.biodiversity.ru.
Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования ООПТ федерального значения лишь временно, "до принятия соответствующего нормативного правового акта Правительства Российской Федерации". Таким образом, вопрос об осуществлении государственного управления в данной сфере окончательно не решен. Между тем в данном обращении указывалось на то, что закрепление данных функций за Росприроднадзором представляется нецелесообразным в силу ряда причин.
Во-первых, созданная управленческая модель противоречит идеологии и задачам проводимой административной реформы (федеральные службы, в частности Росприроднадзор, в соответствии с положениями Указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", не вправе осуществлять функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, в том числе и через подведомственные государственные учреждения, а осуществление функций государственного управления заповедниками и национальными парками неотделимо от управления соответствующим государственным имуществом, и, кроме того, сами заповедники и национальные парки являются федеральными государственными учреждениями и в рамках своей деятельности оказывают платные услуги в соответствии с действующим законодательством, а Росприроднадзор осуществляет ведение кадастра ООПТ, несмотря на то что ведение кадастра должно было осуществляться федеральными агентствами).
Во-вторых, функция государственного управления системой заповедников и национальных парков не свойственна Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и потому не приоритетна. Дело в том, что в структуре Росприроднадзора в настоящее время не существует специализированного управления особо охраняемых природных территорий (хотя в МПР России ранее был соответствующий Департамент), а действует лишь отдел в составе пяти человек.
И в-третьих, созданная на сегодняшний день модель государственного управления системой ООПТ игнорирует апробированную десятилетиями мировую практику территориальной охраны природы (так, в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, ЮАР и ряде других государств, известных своей природоохранной деятельностью, управление национальными парками осуществляется специализированными органами государственной власти. В Российской Федерации также предлагается создать специализированное Федеральное агентство по особо охраняемым природным территориям, действующее под непосредственным руководством Правительства РФ).
Статья 6 Закона об охране окружающей среды, установившая полномочия органов государственной власти субъектов РФ в данной сфере, к их числу относит создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения.
Аналогичное полномочие с некоторыми коррективами закреплено и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*> (в ред. от 29 декабря 2004 г.). В соответствии с положениями п. 8 ч. 2 ст. 26.3 данного Закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относятся создание и обеспечение охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения. Для этих целей в собственности субъекта РФ, согласно п. "д" ч. 2 ст. 26.11 данного Закона, может находиться имущество, необходимое для содержания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Часть 2 ст. 8 Закона об охране окружающей среды устанавливает, что органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды (в том числе и в сфере организации и функционирования ООПТ), определяются самими субъектами РФ.
Организационно-правовая форма органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в данной сфере, совершенно различна. Это могут быть, например, соответствующие департаменты или отделы республиканских министерств и краевых администраций и иные структурные подразделения органов исполнительной власти субъектов РФ (в г. Москве, например, управление особо охраняемыми природными территориями регионального и местного значения в настоящее время осуществляет Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы - в соответствии с Положением о данном Департаменте, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 19 ноября 2002 г. N 939-ПП (в ред. от 9 декабря 2003 г.), он является специально уполномоченным органом Правительства Москвы по управлению ООПТ регионального и местного значения в г. Москве).
Статья 10 Закона об охране окружающей среды устанавливает, что управление в области охраны окружающей среды (в том числе и в области организации и функционирования ООПТ) осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Статьей 7 данного Закона, устанавливающей перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, не закреплено ни одного полномочия, прямо относящегося к управлению ООПТ.
Между тем, в соответствии с п. 27 ч. 1 ст. 14, п. 22 ч. 1 ст. 15 и п. 30 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> (в ред. от 30 декабря 2004 г.) к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов относятся создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории соответствующих поселений, муниципальных районов и городских округов. Соответственно, согласно положениям подп. 18 п. 2, подп. 16 п. 3 и п. 4 ст. 50 указанного Закона в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов может находиться имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории данных видов муниципальных образований.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Статья 4. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий
Комментарий к статье 4
Понятие и условия ведения кадастра ООПТ определены Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249 "О порядке ведения кадастра особо охраняемых природных территорий" <*>. В соответствии с его положениями под государственным кадастром ООПТ понимается официальный документ, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 44. Ст. 5014.
Несколько иное понятие государственного кадастра ООПТ закреплено в Правилах ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденных Приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. N 312 <*> (в ред. от 31 марта 1998 г.). Согласно нормам данных Правил он представляет собой государственный свод регулярно обновляемых систематизированных данных, необходимых для управления особо охраняемыми природными территориями и обеспечения экологически безопасного развития регионов Российской Федерации.
--------------------------------
<*> БНА ФОИВ. 1997. N 16.
Согласно указанным Правилам кадастр является официальным документом, содержащим информацию обо всех категориях ООПТ федерального, регионального и местного значения. Сведения кадастра служат основанием для принятия управленческих и иных решений в области природопользования и охраны окружающей природной среды, подлежат обязательному учету при разработке планов экономического и социального развития территорий, схем землеустройства и районной планировки, градостроительной документации, при проведении государственной экологической экспертизы, при решении других вопросов, имеющих отношение к использованию природных ресурсов и воздействию на окружающую природную среду.
Государственный кадастр ООПТ ведется в целях учета и оценки состояния природно-заповедного фонда Российской Федерации и ООПТ разного ранга, определения перспектив развития системы таких территорий, повышения эффективности функционирования системы ООПТ по поддержанию экологического баланса регионов, усиления государственного контроля за соблюдением соответствующего режима охраны, а также в целях учета кадастровой информации при планировании социально-экономического развития регионов и осуществлении хозяйственной деятельности.
Кадастр выполняет следующие функции: накопление и систематизация данных о существующих и перспективных ООПТ, мониторинг ООПТ; анализ состояния и эффективности функционирования разных категорий ООПТ федерального, регионального и местного значения; обеспечение информацией об ООПТ органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, министерств и ведомств, государственных и общественных организаций, частных лиц.
Кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов.
Кадастр, в соответствии с положениями Постановления Правительства РФ "О порядке ведения кадастра особо охраняемых природных территорий", ведется:
по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории (в настоящее время, в соответствии с п. 5.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, ведение кадастра ООПТ федерального значения осуществляет Росприроднадзор; МПР России, как уже говорилось, в соответствии с п. 5.2.35 Положения о Министерстве природных ресурсов разрабатывает и принимает правила ведения данного кадастра, формы учетной документации и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений);
по особо охраняемым природным территориям регионального значения, являющимся собственностью субъектов РФ, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
по особо охраняемым природным территориям местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, - органами местного самоуправления.
Содержание, структура и порядок ведения кадастра ООПТ установлены Правилами ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденными Приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. N 312 (в ред. от 31 марта 1998 г.). В соответствии с положениями данных Правил государственный кадастр особо охраняемых природных территорий содержит сведения о:
правовом статусе и нормативной правовой базе функционирования ООПТ;
географическом положении, границах и площади ООПТ;
административной и ведомственной подчиненности;
задачах, возложенных на конкретные ООПТ;
режиме и способах особой охраны этих территорий;
охранных зонах ООПТ (площадь, границы, режим);
экологической, научной, просветительской, рекреационной, экономической, исторической и культурной ценностях этих объектов;
степени изученности и местах хранения информации о качественных и количественных характеристиках охраняемых природных комплексов и их элементов;
собственниках, владельцах, природопользователях, землепользователях и арендаторах земель и иных ресурсов ООПТ, способах и интенсивности хозяйственного и иного использования ООПТ и их охранных зон;
степени сохранности, угрожающих факторах и антропогенной нарушенности природных комплексов ООПТ и их компонентов;
мерах, предлагаемых по восстановлению и воспроизводству растительного и животного мира конкретных ООПТ;
структурных подразделениях и штатном персонале ООПТ как государственных природоохранных учреждений;
юридических или физических лицах, взявших на себя обязательства по обеспечению охраны ООПТ (адрес, обязательства, сроки, штаты);
финансировании и материально-технической базе ООПТ;
последнем обследовании ООПТ (сроки, направленность работ);
лицах и организациях, которые могут быть привлечены в качестве экспертов для оценки ситуации на ООПТ и вокруг нее;
источниках дополнительных сведений, имеющих отношение к ООПТ.
Кадастр состоит из трех разделов, содержащих информацию об особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.
В разделе кадастра "Особо охраняемые природные территории федерального значения" содержатся сведения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках, памятниках природы, дендрологических парках и ботанических садах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах и иных установленных Правительством РФ категориях ООПТ федерального значения. В этом и иных указанных далее разделах учетными единицами кадастра являются отдельные ООПТ.
В разделе кадастра "Особо охраняемые природные территории регионального значения" содержатся сведения о государственных природных заказниках, памятниках природы, природных парках, дендрологических парках и ботанических садах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах и иных установленных органами исполнительной власти субъектов РФ категориях ООПТ регионального значения.
В разделе кадастра "Особо охраняемые природные территории местного значения" содержатся сведения о лечебно-оздоровительных местностях и курортах и иных установленных органами местного самоуправления категориях ООПТ местного значения.
Информация для кадастра подготавливается на основе единых методических подходов и представляется по унифицированным формам на бумажных и электронных носителях в виде картографических материалов (географических карт, топографических планов, электронных карт), таблиц (электронных таблиц), описаний, электронных банков данных. Сведения об ООПТ собираются и обновляются на основе нормативных документов органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, научно-исследовательских, проектно-изыскательских и инвентаризационных материалов, результатов специальных обследований, данных мониторинга, а также иных источников информации, содержащих достоверные данные об ООПТ федерального, регионального и местного значения.
За состоянием информации, содержащейся в кадастре, осуществляется текущий контроль. По мере поступления новой информации или данных об изменении уже имеющихся сведений в кадастр вносятся необходимые дополнения и изменения. При обновлении кадастровых данных предыдущие сведения архивируются и подлежат постоянному хранению. В кадастре должны содержаться ссылки об устаревшей информации и сведения о датах поступления или изменения информации.
К упомянутым Правилам ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий прилагаются Типовая форма учетной документации по особо охраняемой природной территории и методические указания по ее заполнению. Данная Типовая форма содержит одинаковый для всех категорий ООПТ базовый набор кадастровых показателей и характеристик, соответствующих требованиям, предъявляемым к подобного рода информации указанными Правилами. Сокращение списка базовых кадастровых показателей не допускается. Форма заполняется на каждую существующую ООПТ федерального, регионального и местного значения, находящуюся на территории субъекта Российской Федерации, а также на перспективные ООПТ, целесообразность организации которых признана соответствующими подразделениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Некоторыми субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральным порядком был установлен свой порядок ведения государственного кадастра ООПТ. Так, например, Положение о порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий в г. Москве утверждено Постановлением Правительства Москвы от 19 февраля 2002 г. N 139-ПП <*>, порядок ведения государственного кадастра ООПТ в Республике Карелия - Постановлением председателя Правительства Республики Карелия от 10 февраля 1997 г. N 70 "О ведении государственного кадастра особо охраняемых природных территорий в Республике Карелия" <**>.
--------------------------------
<*> Вестник Мэрии Москвы. 2002. N 10.
<**> Собрание законодательства Республики Карелия. 1997. N 3.
Статья 5. Участие граждан и юридических лиц в организации, охране и функционировании особо охраняемых природных территорий
Комментарий к статье 5
Участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды закреплено в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды в ст. 3 Закона об охране окружающей среды.
В соответствии с положениями ст. ст. 11 и 12 указанного Федерального закона граждане, общественные и иные некоммерческие объединения имеют право оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды.
При этом органы государственной власти РФ обязаны учитывать мнения и предложения граждан и общественных объединений в различных вопросах охраны окружающей среды, в том числе и связанных с вопросами организации, охраны и функционирования особо охраняемых природных территорий. Например, при проведении государственной экологической экспертизы материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения (в соответствии с положениями ст. ст. 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" данные материалы являются объектами государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней), как и в любых иных случаях при осуществлении государственной экологической экспертизы, должно учитываться мнение граждан и общественных объединений.
Раздел II. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРИРОДНЫЕ ЗАПОВЕДНИКИ
Статья 6. Общие положения
Комментарий к статье 6
Основной целью создания государственных природных заповедников является сохранение особо ценных природных объектов и комплексов. С этой целью все объекты живой и неживой природы на территории государственного природного заповедника полностью изымаются из хозяйственного использования и подлежат защите со стороны государства под угрозой административного или даже уголовного преследования.
По данным Государственного доклада "О состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации в 2003 году", подготовленного МПР России, на конец 2003 г. в ведении МПР России находились 95 государственных природных заповедников и 35 национальных парков общей площадью свыше 40 млн. га (почти 2% от территории страны), имеющих статус государственных природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений, в которых трудились более 9 тыс. работников.
На 31 декабря 2003 г. в Российской Федерации числилось 100 государственных природных заповедников общей площадью 33,711 млн. га, в том числе сухопутной площадью (с внутренними водоемами) 27,238 млн. га, что составляет 1,59% от территории России. В ведении МПР России находилось 95 государственных природных заповедников, Российской академии наук - четыре, Минобразования России - один заповедник. Заповедники расположены на территории 19 республик, 5 краев, 35 областей, одной автономной области, 7 автономных округов (см. таблицу).
Государственные природные заповедники
Российской Федерации <*>
--------------------------------
<*> Данные взяты из Государственного доклада "О состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации в 2003 году". Более поздние данные на момент написания настоящего комментария опубликованы не были.
