«КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ" (постатейный) ...»

Название	Год создания	Площадь, тыс. га	Местоположение
I. Заповедники МПР России
"Азас"	1985	300,390	Республика Тыва
Алтайский	1932	881,238	Республика Алтай
Астраханский*	1919	66,816, в том числе 11,298 - морская акватория	Астраханская область
"Байкало-Ленский"	1986	660,000	Иркутская область
Байкальский*	1969	165,724	Республика Бурятия
Баргузинский*	1916	374,322	Республика Бурятия
"Басеги"	1982	37,935	Пермская область
"Бастак"	1997	91,771	Еврейская автономная область
Башкирский	1930	49,609	Республика Башкортостан
"Белогорье"	1979	2,131	Белгородская область
"Богдинско- Баскунчакский"	1997	18,478	Астраханская область
"Болоньский"	1997	103,600	Хабаровский край
"Большая Кокшага"	1993	22,554	Республика Марий Эл
Большехехцирский	1963	45,439	Хабаровский край
"Большой Арктический"	1993	4169,222, в том числе 980,934 - морская акватория	Таймырский автономный округ
"Ботчинский"	1994	267,380	Хабаровский край
"Брянский лес"*	1987	12,186	Брянская область
"Буреинский"	1987	358,444	Хабаровский край
"Верхне-Тазовский"	1986	631,308	Тюменская область
"Висимский"*	1971	33,497	Свердловская область
"Витимский"	1982	585,021	Иркутская область
"Вишерский"	1991	241,200	Пермская область
Волжско-Камский	1960	10,081	Республика Татарстан
Воронежский*	1927	31,053	Воронежская область
"Воронинский"	1994	10,320	Тамбовская область
"Гыданский"	1996	878,174	Ямало-Ненецкий автономный округ
"Дагестанский"	1987	19,061, в том числе 18,485 - морская акватория	Республика Дагестан
Дарвинский*	1945	112,673	Вологодская область, Ярославская область
"Даурский"*	1987	44,752	Читинская область
"Денежкин Камень"	1991	78,192	Свердловская область
"Джергинский"	1992	238,088	Республика Бурятия
"Джугджурский"	1990	859,956, в том числе 53,70 - морская акватория	Хабаровский край
Жигулевский	1927	23,157	Самарская область
Зейский	1963	99,390	Амурская область
Кабардино- Балкарский	1976	82,507	Кабардино- Балкарская Республика
Кавказский*	1924	280,335	Краснодарский край, Республика Адыгея, Карачаево- Черкесская Республика
"Калужские засеки"	1992	18,533	Калужская область
Кандалакшский	1932	70,530, в том числе 49,583 - морская акватория	Мурманская область, Республика Карелия
"Катунский"*	1991	151,678	Республика Алтай
"Керженский"*	1993	46, 936	Нижегородская область
"Кивач"	1931	10,880	Республика Карелия
"Командорский"*	1993	3648,679, в том числе 3463,30 - морская акватория	Камчатская область
Комсомольский	1963	64,278	Хабаровский край
"Корякский"	1995	327,156, в том числе 83,0 морская акватория	Корякский автономный округ
"Костомукшский"	1983	47,457	Республика Карелия
Кроноцкий*	1934	1142,134, в том числе 135,0 - морская акватория	Камчатская область
"Кузнецкий Алатау"	1989	412,900	Кемеровская область
"Курильский"	1984	65,364	Сахалинская область
Лазовский	1957	120,989	Приморский край
Лапландский*	1930	278,436	Мурманская область
"Магаданский"	1982	883,817	Магаданская область
"Малая Сосьва"	1976	225,562	Ханты-Мансийский автономный округ
Мордовский	1936	32,148	Республика Мордовия
Ненецкий	1997	313,400, в том числе 181,90 - морская акватория	Ненецкий автономный округ
"Нижне-Свирский"	1980	41,615	Ленинградская область
"Норский"	1998	211,168	Амурская область
"Нургуш"	1994	5,918	Кировская область
Окский*	1935	55,744	Рязанская область
"Олекминский"	1984	847,102	Республика Саха Якутия)
"Оренбургский"	1989	21,653	Оренбургская область
"Остров Врангеля"	1976	2225,650, в том числе 1430,0 - морская акватория	Чукотский автономный округ
"Пасвик"	1992	14,727	Мурманская область
Печоро-Илычский*	1930	721,322	Республика Коми
Пинежский	1974	51,522	Архангельская область
"Полистовский"	1994	37,983	Псковская область
"Поронайский"	1988	56,695	Сахалинская область
"Приволжская лесостепь"	1989	8,326	Пензенская область
Приокско- Террасный*	1945	4,945	Московская область
"Присурский"	1995	9,148	Чувашская Республика
"Путоранский"	1988	1887,251	Таймырский автономный округ, Эвенкийский автономный округ
"Рдейский"	1994	36,922	Новгородская область
"Ростовский"	1995	9,532	Ростовская область
"Саяно- Шушенский"*	1976	390,368	Красноярский край
Северо-Осетинский	1967	29,530	Республика Северная Осетия - Алания
Сихотэ-Алинский*	1935	401,428, в том числе 2,90 - морская акватория	Приморский край
Сохондинский*	1973	210,985	Читинская область
"Столбы"	1925	47,154	Красноярский край
"Таймырский"*	1979	1781,928	Таймырский автономный округ
Тебердинский*	1936	85,064	Карачаево- Черкесская Республика
"Тигирекский"	1999	40,693	Алтайский край
"Тунгусский"	1995	296,562	Эвенкийский автономный округ
"Убсунурская котловина"*	1993	323,198	Республика Тыва
"Усть-Ленский"	1985	1433,000	Республика Саха (Якутия)
"Хакасский"	1991	267,565	Республика Хакасия
"Ханкайский"	1990	39,289	Приморский край
Хинганский	1963	93,995	Амурская область
Хоперский	1935	16,178	Воронежская область
Центрально- Лесной*	1931	24,447	Тверская область
Центрально- сибирский*	1985	1021,469	Красноярский край, Эвенкийский автономный округ
Центрально- Черноземный*	1935	5,287	Курская область
"Черные земли"*	1990	121,901	Республика Калмыкия
"Шульган-Таш"	1986	22,531	Республика Башкортостан
"Эрзи"	2000	5,970	Ингушская Республика
"Юганский"	1982	648,636	Ханты-Мансийский автономный округ
Южно-Уральский	1978	252,824	Республика Башкортостан, Челябинская область
II. Заповедники Минобразования России
"Галичья гора"	1925	0,231	Липецкая область
III. Заповедники Российской академии наук
Дальневосточный морской*	1978	64,316, в том числе 63,0 - морская акватория	Приморский край
Ильменский	1920	34,380	Челябинская область
Кедровая падь	1925	17,900	Приморский край
Уссурийский	1932	40,432	Приморский край
Примечание: * - биосферные резерваты ЮНЕСКО.

В соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" государственные природные заповедники России силами своих инспекторских служб проводят работы по обеспечению режима охраны их территорий, а также охранных зон и находящихся в их ведении природных заказников.

Следует отметить, что комментируемый Закон при характеристике государственных природных заповедников смешивает понятие государственного учреждения, создаваемого для охраны и управления заповедником, и собственно государственного природного заповедника как самостоятельного вида особо охраняемой природной территории. Это приводит на практике к затруднениям при определении границ государственного природного заповедника как ООПТ, установлении его режима охраны. Поэтому представляется целесообразным внесение изменений в комментируемый Закон с целью устранения данного логического противоречия.

Развитие системы государственных природных заповедников и национальных парков является приоритетным направлением в государственной экологической политике. В данной сфере принят ряд нормативных правовых актов, направленных на развитие сети заповедников и национальных парков. Например, Указ Президента РФ от 2 октября 1992 г. N 1155 "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации" в целях обеспечения экологической безопасности и сохранения национального природного наследия народов России установил, что сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики Российской Федерации. Правительству РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ было поручено уточнить проект рациональной сети государственных природных заповедников и национальных природных парков, предусмотрев в нем расширение площадей этих территорий до 3% площади Российской Федерации, в том числе за счет территорий бывших военных полигонов, а также этапы и сроки осуществления предусмотренных мероприятий, объемы их материально-технического обеспечения и размеры финансирования за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации; разработать и осуществить меры по совершенствованию управления государственными природными заповедниками, национальными природными парками и другими особо охраняемыми территориями, усилению социальной защищенности их работников, обеспечению надежной охраны государственных природных заповедников и национальных природных парков, строгому соблюдению режима, установленному для особо охраняемых природных территорий. Во исполнение данного Указа было принято распоряжение Правительства РФ от 15 октября 1992 г. N 1868-р.

Первый российский природный заповедник общегосударственного значения "Баргузинский" был образован в 1916 г., поэтому в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. N 736-р в 1997 г. проводились мероприятия, посвященные 80-летию создания первого государственного заповедника в России, по предложению Государственной Думы РФ, поддержанному Госкомэкологией России, Минфином России, Минобразованием России, Рослесхозом и Российской академией наук. Госкомэкологии России было предписано продолжить работу по развитию сети государственных природных заповедников в соответствии с перечнем государственных природных заповедников и национальных природных парков, рекомендуемых для организации на территории Российской Федерации в 1994 - 2005 гг., одобренным распоряжением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. N 572-р.

Распоряжением Правительства РФ от 23 мая 2001 г. N 725-р были одобрены предложения об организации государственных природных заповедников и национальных парков на территории Российской Федерации в 2001 - 2010 гг., предусмотрено создание в период с 2001 по 2010 года 9 государственных природных заповедников и 12 национальных парков.

Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р) рассматривает создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима в числе основных направлений государственной политики в области экологии.

В соответствии с Приказом МПР России от 6 февраля 2003 г. N 79 "О неотложных мерах по повышению эффективности управления системой государственных природных заповедников и национальных парков" утверждены Основные направления развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 г. <*>.

--------------------------------

<*> Приказ МПР России от 23 апреля 2003 г. N 342.

В Основных направлениях, в частности, отмечается, что такие территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. При этом наиболее значимые для этих целей природные комплексы и объекты, как эталонные, так и уникальные, представлены именно в масштабах федеральной системы особо охраняемых природных территорий, основу которой составляют государственные природные заповедники и национальные парки. Создание этой уникальной системы, у истоков которой стояли выдающиеся отечественные ученые-естествоиспытатели и энтузиасты-экологи, является одним из наиболее значимых природоохранных достижений нашего Отечества.

Опыт последних 10 лет отчетливо выявил сильные и слабые стороны сложившейся системы заповедников и национальных парков и продемонстрировал необходимость решения многих существенных проблем, препятствующих стабильному и эффективному функционированию заповедников и национальных парков в принципиально новых политических и социально-экономических условиях, определяющих уклад современной России.

Система национальных парков России по состоянию на 1 декабря 2002 г. включала 35 национальных парков, расположенных на территориях 13 республик, двух краев, 20 областей и одного автономного округа. Начиная с 1992 г. в стране было создано 26 новых заповедников и 18 национальных парков. Кроме того, за это время были расширены территории 22 заповедников и одного национального парка.

В Основных направлениях признается целесообразным (с учетом уже проведенной проектно-изыскательской и организационной работы) создание заповедников и национальных парков разделить на два временных отрезка:

1) 2003 - 2006 гг. В этот период создать государственные природные заповедники:

"Ингерманландский" (Ленинградская область);

"Кологривский лес" (Костромская область);

"Сайлюгемский" (Республика Алтай);

"Южнотаежный пихтовый" (Томская область);

и национальные парки:

"Удэгейская легенда" (Приморский край);

"Зов тигра" (Приморский край);

"Анюйский" (Хабаровский край);

"Шантарские острова" (Хабаровский край);

"Берингия" (Чукотский автономный округ);

"Калевальский" (Республика Карелия);

"Бузулукский бор" (Оренбургская область);

"Онежское Поморье" (Архангельская область);

2) 2007 - 2010 гг. В этот период создать государственные природные заповедники:

"Ставропольский лесостепной" (Ставропольский край);

"Эльтонский" (Волгоградская область);

"Барабинский" (Новосибирская область);

"Шайтан-тау" (Оренбургская область);

"Утриш" (Краснодарский край);

и национальные парки:

"Заволжье" (Чувашская Республика);

"Русская Арктика" (Архангельская область);

"Придеснянский" (Брянская область);

"Сенгилеевские горы" (Ульяновская область).

Кроме того, в период с 2003 по 2010 годы должна быть продолжена работа по расширению территорий существующих государственных природных заповедников, в том числе путем создания биосферных полигонов. Особое внимание следует уделить расширению территорий заповедников Кавказского (Краснодарский край и Республика Адыгея), Тебердинского (Карачаево-Черкесская Республика), Катунского (Республика Алтай), "Кедровая падь" (Приморский край), Ханкайского (Приморский край), "Большая Кокшага" (Республика Марий Эл), Нижне-Свирского (Ленинградская область), "Шульган-Таш" (Республика Башкортостан), Астраханского (Астраханская область), Богдинско-Баскунчакского (Астраханская область), "Черные земли" (Республика Калмыкия), Ростовского (Ростовская область), Дагестанского (Республика Дагестан), Курильского (Сахалинская область), Саяно-Шушенского (Красноярский край), Лапландского (Мурманская область), "Белогорье" (Белгородская область).

К концу 2010 г. необходимо разработать и утвердить новую перспективную схему развития сети государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2015 г., при этом нужно учесть особую актуальность создания таких объектов в Хабаровском крае, Сахалинской области, Республике Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярском крае, Алтайском крае, Мурманской области, Республике Карелия, Московской области.

Данный документ содержит также конкретные предложения правового и организационного, экономического, финансового, методического характера по совершенствованию системы управления особо охраняемыми природными территориями на федеральном уровне.

Земельные участки, леса, водные объекты передаются государственным природным заповедникам в пользование. Федеральными законами, регулирующими охрану и использование отдельных видов природных ресурсов, устанавливается порядок предоставления соответствующих природных объектов в пользование государственным природным заповедникам.

В соответствии со ст. 95 ЗК РФ земли государственных заповедников и национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются им на праве постоянного (бессрочного) пользования. Статья 20 ЗК РФ устанавливает, что в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Вопрос о порядке предоставления в постоянное пользование государственным природным заповедникам участков лесного фонда и водных объектов действующим законодательством напрямую не решен. Например, в лесном законодательстве (Лесном кодексе РФ 1997 г.) предусмотрено право безвозмездного пользования участками лесного фонда, но только в случае, если участки лесного фонда, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, предоставляются сельскохозяйственным организациям в целях обеспечения собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах.

Водный кодекс РФ 1995 г. предусматривает право долгосрочного пользования водным объектом или его частью, предоставляемое на срок от 3 до 25 лет (ст. ст. 41 и 42 ВК РФ). Данное право предоставляется на основании договора долгосрочного пользования. Однако для заключения такого договора государственным природным заповедником как государственным учреждением предварительно должна быть получена лицензия на водопользование (ст. ст. 48 - 53 ВК РФ).

На практике в решениях о создании государственных природных заповедников и национальных парков делается ссылка не на водное или лесное, а на земельное законодательство: в постоянное пользование государственным природным заповедникам и национальным паркам предоставляются земли лесного фонда, земли водного фонда (в том числе подводными объектами), земли сельскохозяйственного назначения и т.д.

Положение о конкретном государственном природном заповеднике утверждается органом, уполномоченным Правительством РФ, - Министерством природных ресурсов РФ.

Статья 7. Задачи государственных природных заповедников

Комментарий к статье 7

На государственные природные заповедники как государственные учреждения возложен ряд задач, важнейшей из которых является осуществление охраны данных природных территорий. Для этой цели в государственных природных заповедниках специальными должностными лицами (государственными инспекторами) осуществляется государственный экологический контроль за соблюдением режима особой охраны заповедника. Подробнее вопросы охраны и государственного контроля за соблюдением установленного режима на территории государственных природных заповедников раскрываются в комментарии к разделу 9 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях".

Второй задачей государственных природных заповедников в комментируемой статье названо проведение научных исследований. В соответствии со ст. 6 комментируемого Закона государственные природные заповедники являются научно-исследовательскими учреждениями.

Приказом Госкомэкологии России от 10 апреля 1998 г. N 205 утверждено Положение о научно-исследовательской деятельности государственных природных заповедников Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды.

В соответствии с ним научно-исследовательская деятельность государственных природных заповедников является одной из основных задач заповедников и включает в себя экологический мониторинг и научные исследования.

Научный профиль заповедника, необходимый объем и основные направления научно-исследовательской деятельности определяются с учетом природных условий, исторических и социально-экономических особенностей формирования заповедника, приоритетных задач охраны природы в регионе.

В заповедниках осуществляются прикладные и фундаментальные научные исследования в области экологии, биологии, почвоведения, физической географии и охраны окружающей среды, направленные на изучение природных комплексов и объектов и долговременное слежение за динамикой природных и антропогенных процессов с целью оценки и прогноза экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения ландшафтного и биологического разнообразия, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов и предотвращения ущерба экосистемам заповедников.

Научно-исследовательская деятельность на территориях заповедников, их охранных зон и биосферных полигонов, а также других ООПТ, находящихся в ведении заповедников, осуществляется методами, не противоречащими установленному на этих территориях режиму особой охраны.

Организация и непосредственное руководство научными исследованиями и экологическим мониторингом, проводимыми в заповеднике, осуществляются заместителем директора по научной работе, который является первым заместителем директора заповедника. В отдельных заповедниках организация и непосредственное руководство научными исследованиями и экологическим мониторингом может осуществляться начальником научного отдела. Организация и выполнение конкретных научно-исследовательских и мониторинговых работ осуществляются научным отделом заповедника. В штат научного отдела могут входить научные сотрудники различных категорий и специальностей, инженеры по мониторингу, а также технический и рабочий персонал.

Научные исследования в заповедниках осуществляются:

штатными научными сотрудниками и научно-техническим персоналом заповедника по планам научно-исследовательских работ, утвержденным в установленном порядке;

научно-исследовательскими учреждениями, высшими учебными заведениями соответствующего профиля и отдельными лицами (в том числе иностранными) на договорных началах по общим с заповедниками программам, согласованным с управлением;

иными штатными работниками научного отдела и других подразделений заповедника.

В научных отделах заповедников систематически организуются и проводятся научные семинары по актуальным проблемам научных исследований и экологического мониторинга. В научных отделах заповедников, имеющих несколько лабораторий, семинары могут проводиться на заседаниях лабораторий. Для участия в семинарах, в том числе и для выступлений с ключевыми докладами и сообщениями, приглашаются сотрудники сторонних научно-исследовательских организаций и вузов. Ежегодно в научных отделах заповедников проводится не менее двух научных семинаров, участие в работе которых обязательно для всех научных сотрудников заповедника и штатных инженеров по мониторингу.

К числу важнейших критериев и показателей работы научных сотрудников заповедников наряду с участием в реализации утвержденных программ относятся:

подготовка и публикация научных работ (статей, тезисов), в том числе в соавторстве, в отечественных и зарубежных периодических и иных научных изданиях, с обязательным учетом импакт-фактора;

подготовка и издание монографий (в том числе коллективных);

участие в научных конференциях и совещаниях, в том числе зарубежных;

повышение профессиональной квалификации, учеба в аспирантуре и докторантуре, подготовка и защита диссертаций.

Научной продукцией заповедников являются:

итоговые и промежуточные отчеты о научно-исследовательских работах (НИР), выполненные по утвержденным программам НИР заповедников, в том числе ежегодная Летопись природы, с участием сотрудников заповедников;

рукописные труды, в том числе диссертации и отзывы на них, а также их авторефераты, рецензии, неопубликованные научные статьи и др.;

научно-практические рекомендации по охране природы и рациональному природопользованию;

научно-методические разработки и рекомендации в области научных исследований и экологического мониторинга;

программы научно-технических работ и технические задания;

компьютерные базы данных и геоинформационные системы;

первичная научная продукция, образовавшаяся в процессе НИР и зарегистрированная на бумажных, магнитных и иных носителях: тематические картотеки, сводные таблицы, дневники наблюдений, журналы регистрации, планы, карты, чертежи, схемы, рисунки, описания постоянных пробных площадей и др.;

публикации в отечественных и зарубежных периодических и иных научных изданиях, монографии, сборники научных трудов заповедников;

научные коллекции и музейные экспозиции;

фото-, видео-, аудио- и фильмотеки, фотографии, негативы, слайды, видеоматериалы, представляющие научный интерес.

Научные фонды заповедников подразделяются на архивные, музейные и библиотечные. К архивным научным фондам относится научно-исследовательская и техническая документация (НТД), образовавшаяся в процессе НИР:

научная продукция на бумажных и магнитных носителях;

фото-, видео- и киноматериалы.

Музейные фонды подразделяются на научные и экспозиционные, которые, в свою очередь, делятся на основные и вспомогательные:

основные научные фонды включают в себя научные коллекции - систематизированные собрания коллекционных образцов природных объектов: чучел, тушек, шкурок, скелетов и их частей, птичьих яиц и гнезд, раковин моллюсков, беспозвоночных животных, сухих или в фиксирующей жидкости, влажных или сухих препаратов животных и растений, образцов почв, минералов и горных пород, палеонтологических объектов и др.;

основные экспозиционные фонды состоят из действующих музейных экспозиций, передвижных фотовыставок, видеофильмов о заповеднике, не потерявших актуальность;

вспомогательные научные и экспозиционные фонды содержат дубликаты коллективных материалов основных музейных фондов, необработанные коллекционные материалы, а также коллекционные материалы, малоценные в научном отношении.

К библиотечным научным фондам относятся:

научная библиотека заповедника;

монографии, сборники научных трудов заповедника, публикации сотрудников заповедника в отечественных и зарубежных периодических и иных научных изданиях в виде оттисков, ксерокопий и др.

Положение предусматривает также порядок периодической аттестации научных сотрудников заповедников, а также создание ученых советов и научно-технических советов. Ученый совет может создаваться в заповеднике, а также в региональном объединении заповедников и является научно-консультативным и совещательным органом.

В состав ученых советов могут входить:

старшие, ведущие и главные научные сотрудники научных отделов заповедников;

директоры и заместители директоров заповедников по научной работе;

сотрудники других подразделений заповедников, имеющие ученую степень;

сотрудники сторонних научно-исследовательских учреждений и вузов, имеющие ученую степень;

работники региональных природоохранных органов, имеющие ученую степень.

Решение о создании ученого совета заповедника принимается директором заповедника (а ученого совета регионального объединения - руководящим органом этого объединения) по согласованию с уполномоченным государственным органом, в ведении которого находится заповедник.

Персональный состав ученого совета заповедника утверждается уполномоченным государственным органом, в ведении которого находится заповедник, по совместному представлению директора заповедника и его заместителя по научной работе, а ученого совета регионального объединения - по представлению его руководящего органа. Председатель ученого совета, его заместитель и секретарь избираются на первом заседании ученого совета из числа его членов сроком на два года.

Ученый совет заповедника выполняет следующие функции:

готовит предложения по определению научного профиля заповедника и основных направлений его научно-исследовательской деятельности;

рассматривает проекты перспективных и годовых планов и рабочих программ научно-исследовательских работ заповедника, а также отчеты об их выполнении;

рассматривает проекты планов и рабочих программ научно-исследовательских работ научных сотрудников заповедника и их отчеты о результатах научной деятельности;

обсуждает итоги и перспективы развития экологического мониторинга на заповедной территории;

обсуждает вопросы издания научных трудов, подготовки к научным и научно-практическим совещаниям и конференциям;

заслушивает научные доклады;

рассматривает вопросы развития сотрудничества заповедника с другими научно-исследовательскими учреждениями и вузами;

оценивает предложения о внедрении в практику результатов научных исследований заповедника;

оценивает перспективные планы оптимизации территориальной структуры заповедников, его границ, создания в регионе заповедника дополнительных особо охраняемых природных территорий;

рассматривает вопросы, связанные с подготовкой и повышением квалификации научных кадров;

утверждает темы диссертаций и проводит их апробации;

рассматривает и утверждает планы и программы проведения в заповеднике научных семинаров по актуальным проблемам.

Ученый совет регионального объединения заповедников выполняет те же функции, что и ученые советы заповедников, входящих в это региональное объединение, а также рассматривает вопросы, относящиеся к компетенции регионального объединения. Заседания ученого совета проводятся не реже двух раз в год. Решения ученого совета заповедника, а также ученого совета регионального объединения заповедников, касающиеся конкретного заповедника, вступают в силу после утверждения их директором заповедника.

Научно-технический совет является консультативным и совещательным органом при директоре заповедника. Состав совета формируется из квалифицированных специалистов научного отдела, а также представителей службы охраны и других подразделений государственного заповедника, иных научно-исследовательских учреждений, региональных природоохранных организаций. Директор заповедника и его заместители являются членами совета в соответствии с занимаемой должностью. Персональный состав совета утверждается управлением по представлению директора заповедника.

Научно-технический совет рассматривает:

вопросы регламентации и поддержания режима особой охраны территории заповедника и его охранной зоны;

перспективы расширения территории заповедника, изменения его границ, а также создания в районе заповедника иных категорий особо охраняемых природных территорий;

планы лесохозяйственных и заповедно-режимных мероприятий;

вопросы, связанные с осуществлением и регулированием ограниченной хозяйственной деятельности на территории заповедника и его охранной зоны;

проекты индивидуального положения о заповеднике, изменений и дополнений к нему;

планы и программы развития эколого-просветительской деятельности;

отчеты о результатах природоохранной и эколого-просветительской деятельности заповедника;

состояние и перспективы сотрудничества заповедника с государственными и общественными природоохранными организациями;

вопросы международного сотрудничества заповедника;

проекты и планы капитального строительства в заповеднике.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Статьей 63 данного Закона предусмотрено, что государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) определен Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1278.

Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды. Порядок предоставления информации о состоянии окружающей среды регулируется законодательством.

Названным Постановлением Правительства РФ установлено, что под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

Экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Организацию и осуществление экологического мониторинга обеспечивают в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации уполномоченный федеральный орган исполнительной власти Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды <*> во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<*> См.: Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262.

Мониторинговая деятельность заповедников направлена на сбор информации о состоянии природных комплексов и объектов, их компонентов и процессов, в них протекающих. Экологический мониторинг в заповедниках имеет долговременный характер и является приоритетным направлением научно-исследовательской деятельности.

Экологический мониторинг в заповедниках осуществляется:

штатными инженерами по мониторингу и техническим персоналом заповедника по долгосрочным планам;

иными лицами на договорной основе.

К сбору информации по программе экологического мониторинга могут привлекаться также штатные научные сотрудники, научно-технический персонал и работники других подразделений заповедника.

В соответствии со ст. 74 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологическое просвещение осуществляется в целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов.

Экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными юридическими лицами.

Письмом Госкомэкологии России от 4 августа 1999 г. N 01-21/24-210 одобрены Рекомендации по организации и ведению эколого-просветительской деятельности в госзаповедниках. В соответствии с данными Рекомендациями эколого-просветительская деятельность государственных природных заповедников осуществляется в целях:

обеспечения поддержки идей заповедного дела широкими слоями населения как необходимого условия выполнения заповедниками своих природоохранных функций;

содействия решению региональных экологических проблем;

участия в формировании экологического сознания и развития экологической культуры населения.

Непосредственная организация и выполнение эколого-просветительской работы осуществляются специализированным структурным подразделением заповедника - отделом экологического просвещения. В штат отдела экологического просвещения наряду с начальником отдела могут входить главные специалисты по экологическому просвещению, методисты и старшие методисты по экологическому просвещению, экскурсоводы, фотографы, художники, таксидермисты, а также технический и рабочий персонал. В отдельных случаях возможно создание сектора экологического просвещения в структуре научного отдела либо отдела охраны заповедной территории.

Эколого-просветительская работа в заповедниках может осуществляться:

штатными сотрудниками отделов (секторов) экологического просвещения;

штатными работниками иных структурных подразделений заповедника;

сторонними организациями (в том числе общественными) и отдельными лицами на договорных началах в рамках утвержденного плана эколого-просветительской работы конкретного заповедника.

Основными направлениями эколого-просветительской деятельности государственных природных заповедников являются:

работа со средствами массовой информации;

рекламно-издательская деятельность;

создание кино- и видеопродукции;

музейное дело и организация визит-центров для посетителей;

экологические экскурсии и познавательный туризм;

работа со школьниками;

взаимодействие с учительским корпусом и органами образования;

экологические праздники и акции <*>.

--------------------------------

<*> См. также письмо МПР России от 26 июня 2001 г. "Обзор эколого-просветительской деятельности государственных природных заповедников в 2000 году".

Государственные природные заповедники могут принимать участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов.

Экологическая экспертиза проводится, как установлено в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", для установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Комментируемая норма направлена, прежде всего, на участие представителей государственного природного заповедника в государственной экологической экспертизе документации при планировании деятельности непосредственно на территории заповедника. Однако, поскольку на территории государственного природного заповедника размещение каких-либо объектов допускается только в исключительных случаях, связанных с функционированием самого заповедника, сотрудники заповедников могут участвовать в экспертизе деятельности, планируемой в охранной зоне заповедника, либо деятельности, способной оказать негативное воздействие на заповедник или его охранную зону.

Формы участия сотрудников государственных природных заповедников в проведении государственной экологической экспертизы могут быть разными: они могут входить в состав экспертной комиссии в качестве экспертов, направлять или выступать со своими замечаниями и предложениями на заседаниях экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.

Формы содействия в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды могут быть различными: стажировки и повышение квалификации специалистов, обмен опытом, участие в совместных проектах в области охраны окружающей среды.

В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.

В дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях дополнительного образования независимо от их профиля и организационно-правовых форм осуществляется преподавание основ экологических знаний. В соответствии с профилем образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов, обеспечивается преподавание учебных дисциплин по охране окружающей среды, экологической безопасности и рациональному природопользованию.

Руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с законодательством.

Представляется, что государственные природные заповедники могли бы проводить обучение экологическим знаниям, повышение квалификации специалистов. Это может стать источником дополнительных внебюджетных доходов государственных природных заповедников, которые можно направить на улучшение материально-технического обеспечения заповедников, повышение социальной защищенности его сотрудников. Порядок получения лицензии на занятие образовательной деятельностью и государственной аккредитации установлен Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.

Статья 8. Порядок образования государственных природных заповедников

Комментарий к статье 8

Комментируемой статьей определяется порядок образования государственных природных заповедников. Процедуру создания государственного природного заповедника необходимо дифференцировать на: 1) процедуру образования государственного природного заповедника как собственно ООПТ; 2) процедуру образования государственного учреждения для охраны государственного природного заповедника.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" были образованы помимо МПР России несколько федеральных органов исполнительной власти, обладающих полномочиями в области охраны окружающей среды и рационального природопользования: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, а также несколько федеральных агентств.

На представление в Правительство РФ документации об образовании государственных природных заповедников прямо не уполномочен ни один из указанных федеральных органов исполнительной власти, однако из анализа Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370 <*>, можно сделать вывод о том, что именно МПР России направляет в Правительство РФ представление об образовании государственного природного заповедника.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260.

МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

Правительство РФ уполномочено на установление охранной зоны государственного природного заповедника с момента вступления в силу изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях", внесенных Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ. До этого момента границы охранной зоны и ее правовой режим определялись соответствующим субъектом РФ.

Необходимо отметить, что комментируемый Закон предусматривает только порядок создания и расширения границ ООПТ. Порядок уменьшения территории государственного природного заповедника или его ликвидации в нем не установлен. Это было обусловлено, видимо, стремлением законодателя исключить возможность уменьшения территории заповедников или их ликвидации. Между тем в федеральном законодательстве об особо охраняемых природных территориях в данной части существует пробел. В законодательстве субъектов РФ имеются положения, касающиеся упразднения ООПТ регионального значения.

Например, в соответствии с Законом Московской области от 23 июля 2003 г. N 96/2003-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемая природная территория областного значения может быть упразднена в случае необратимого разрушения природных комплексов и (или) объектов, в целях охраны которых она организована. Упразднение особо охраняемой природной территории по другим основаниям не допускается. Решение об упразднении особо охраняемой природной территории областного и местного значения принимается соответственно Правительством Московской области и органом местного самоуправления муниципального образования Московской области на основании материалов комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории и заключения государственной экологической экспертизы, а в случаях, предусмотренных законодательством об особо охраняемых природных территориях, - по представлению и (или) по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и (или) органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

Кроме того, в комментируемом Законе не установлен перечень документов, необходимых для образования государственного природного заповедника, как, впрочем, и любой другой особо охраняемой природной территории федерального значения.

В указанном Законе Московской области перечень таких документов предусмотрен применительно к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Это:

пояснительная записка о необходимости образования особо охраняемой природной территории;

материалы комплексного экологического обследования территории, которой предполагается придать статус особо охраняемой природной территории;

проект положения (паспорта) особо охраняемой природной территории;

графические материалы предполагаемой особо охраняемой природной территории (а при необходимости и ее охранной зоны) с указанием границ;

схема территории с данными по категориям земель, формам собственности, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков;

экономическое обоснование организации особо охраняемой природной территории с указанием необходимых затрат, в том числе компенсации убытков, возникающих в связи с изъятием земель и (или) ограничением хозяйственной деятельности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области;

анализ альтернативных вариантов сохранения объектов природы, находящихся на проектируемой особо охраняемой природной территории;

градостроительное заключение по размещению особо охраняемой природной территории;

согласование с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и государственными органами Московской области, перечень которых устанавливается Правительством Московской области.

Указанные материалы подлежат государственной экологической экспертизе. На основании положительного заключения государственной экологической экспертизы Правительство Московской области принимает решение об организации особо охраняемой природной территории областного значения. Детальный порядок образования особо охраняемых природных территорий регионального значения установлен и в г. Москве <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Правительства Москвы от 23 ноября 2004 г. N 803-ПП "Об утверждении Порядка образования особо охраняемых природных территорий регионального значения в городе Москве".

Государственной экологической экспертизе подлежат материалы, обосновывающие создание всех видов особо охраняемых природных территорий: федерального, регионального и местного значения. Порядок проведения государственной экологической экспертизы установлен Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Законодательством предусмотрено проведение двух видов экологической экспертизы: государственной, которая носит обязательный характер, и общественной, которая проводится по инициативе граждан и общественных объединений.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области экологической экспертизы, и его территориальными подразделениями. Такими органами в настоящее время являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

В соответствии с Положением о Росприроднадзоре, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400, данная Федеральная служба организует и проводит в порядке, определяемом Правительством РФ, государственную экологическую экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, субъектов Российской Федерации и местного значения, а также программ реабилитации этих территорий.

К объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня относятся материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения. Государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня подлежат материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения.

Непроведение государственной экологической экспертизы может повлечь судебную отмену решения об образовании или расширении территории, соответствующей особо охраняемой природной территории (см. решение Верховного Суда РФ от 22 января 2004 г. N ГКПИ03-1225).

На практике возникает также вопрос о том, нужно ли переводить земли и земельные участки, отводимые под образуемый государственный природный заповедник, национальный парк или иной вид ООПТ, в состав земель особо охраняемых природных территорий. Земли особо охраняемых природных территорий предусмотрены Земельным кодексом РФ в составе земель особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии со ст. 95 ЗК РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Порядок резервирования земель и земельных участков для государственных или муниципальных нужд, к которым относится и образование особо охраняемых природных территорий, на федеральном уровне в настоящее время не определен, идет работа над проектом соответствующего федерального закона. В этих условиях субъекты РФ могут принимать собственные нормативные правовые, в том числе законодательные, акты, устанавливающие порядок резервирования земель и земельных участков <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Закон Калининградской области от 3 июня 2005 г. N 596 "О резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд", Закон Оренбургской области от 9 ноября 2004 г. "О резервировании земель на территории Оренбургской области".

Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" <*> предусматривает, что перевод земель сельскохозяйственных угодий, земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, земель водного фонда в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, в том числе, с созданием особо охраняемых природных территорий. Однако данный Закон не предусматривает создание ООПТ как основание для перевода земель лесного фонда в земли особо охраняемых природных территорий.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

Таким образом, в случае образования особо охраняемых природных территорий на землях сельскохозяйственного назначения, землях водного фонда эти земли и земельные участки в составе таких земель подлежат переводу в земли особо охраняемых природных территорий. Земли лесного фонда, а на них расположено большинство государственных природных заповедников и национальных парков, такому переводу не подлежат <*>.

--------------------------------

<*> См. также по этому вопросу: Семьянова А.Ю. Организация особо охраняемой природной территории регионального значения на землях лесного фонда // Право и экономика. 2004. N 7.

При этом перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Статья 9. Режим особой охраны территорий государственных природных заповедников

Комментарий к статье 9

Государственный природный заповедник как вид особо охраняемой природной территории обладает самым жестким правовым режимом, исключающим какую-либо хозяйственную деятельность на его территории. При этом комментируемая статья не перечисляет запрещенные виды деятельности, как это сделано, например, применительно к национальным паркам, а устанавливает только допустимые на территории государственного природного заповедника виды деятельности.

Вместе с тем в подзаконном нормативном правовом акте, а именно в Положении о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48 <*>, определены виды деятельности, запрещенные на территории государственного природного заповедника. Это:

--------------------------------

<*> СП РСФСР. 1992. N 4. Ст. 25.

действия, изменяющие гидрологический режим земель;

изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений и горных пород;

рубки главного пользования, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования, за исключением случаев, предусмотренных данным Положением;

сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, ягод, грибов, орехов, семян, цветов и иные виды пользования растительным миром, за исключением случаев, предусмотренных данным Положением;

строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;