«В.Е. ЧИРКИН ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ Учебное пособие юристь МОСКВА 1996 ББК67 4-64 ...»

дельные черты республик парламентарных и, прежде всего, стала возможной ответственность правительства (а также отдельных министров) перед парламентом. Та­кая ответственность обставлена настолько жесткими ус­ловиями, что на практике не применяется. Кроме того, даже при вотуме недоверия вопрос, в конечном счете, решает президент: он может уволить правительство в отставку, а может распустить парламент, выразивший недоверие, может вынести вопрос о доверии правитель­ству на референдум (Египет) и т.д. Легализация данной государственной формы мало связана с традициями и обычаями, она опирается прежде всего на конституци­онные нормы. Это не случайно, поскольку многие пре­зидентские республики возникли на месте монархий или в бывших колониальных странах, и принятие новых конституций означало юридический разрыв с прежними порядками. Однако легитимация поста главы государст­ва была весьма тесно связана с традициями: еще творцы первой, американской конституции 1787 г. конструиро­вали полномочия президента США по образцу британ­ского монарха, что не удивительно: иного опыта они не знали. Главы государств в президентских республиках Азии и Африки обычно использовали значение харизмы, они пытались перенести на себя представления населе­ния о вождях племен, шейхах и т. д. (правда, теперь в масштабе страны), что во многих случаях удавалось. Некоторые президенты африканских государств наряду с титулом президента имели и другие, официальные титулы, призванные подчеркнуть их величие: «лев», «со­лнце», «всепобеждающий», «разгрызающий любую кость» и т.д.

В парламентарной республике правительство форми­руется парламентом, фактически партией или партиями, имеющими большинство в нижней палате парламента или в однопалатном парламенте. Эта схема в принципе такая же, что и в парламентарной монархии, только место монарха при назначении правительства (акте чис­то формальном) занимает президент. Правда, в некото­рых ситуациях бывает, что президент, как и в крайне редких случаях, монарх, вмешивается в процесс форми­рования правительства, но это бывает в исключительных ситуациях. Правительство несет политическую ответст­венность перед парламентом. Он утверждает программу

74

деятельности нового правительства путем голосования, может выразить недоверие всему составу правительства или отдельному министру, и это влечет уход правитель­ства или министра в отставку (правда, при недоверии правительству президент вправе распустить парламент с обязательным назначением новых выборов). Если же новый состав парламента опять выскажется за недоверие правительству (путем голосования большинства), оно обязано уйти в отставку. При солидарной ответственнос­ти правительства весь состав кабинета уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному министру, при индивидуальной ответственности уходит в отставку тот министр, которому выражено недоверие парламентом.

Легализация формы парламентарной республики, как способа управления, мало зависит от традиций и обыча­ев. Она связана почти целиком с конституционными текстами, другими законами. В отличие от президент­ской республики в ряде развивающихся стран, положе­ние главы государства в парламентарной республике не связывается ни с традицией, ни с харизмой, ни с при­своением особых титулов. В парламентарной республике он не обладает существенными властными полномочия­ми. Однако в условиях данной формы, в отличие от президентской республики, действуют важные юриди­ческие фикции, которые оказывают самое прямое вли­яние на процесс осуществления государственной власти.

В большинстве парламентарных республик конститу­ции закрепляют весьма обширные полномочия прези­дента, но на деле он их не осуществляет. Эти полномо­чия фактически реализуются правительством. В некото­рых странах (например, в Индии) это делается на основе конституционной нормы, гласящей что президент осу­ществляет принадлежащие ему полномочия по совету правительству, в других странах существует принцип контассигнатуры: все акты президента для того, чтобы быть действительными, нуждаются в подписи премьер-министра или министров (Италия).

Развитие республиканской формы правления в совре­менном мире свидетельствует об определенной тенден­ции: творцы конституций пытаются совместить плюсы президентской и парламентарной республик и исклю­чить минусы. От президентской республики восприни­маются те стороны, которые обеспечивают стабильность

75

правительства (в парламентарной оно нередко весьма нестабильно, например, в Италии за полвека после вто­рой мировой войны сменилось более 50 кабинетов ми­нистров), от парламентарной берется подконтрольность правительства парламенту, но ограниченная рядом жест­ких условий. Начало такому соединению разных сторон положила французская конституция 1958 г., впервые создавшая модель полупрезидентской республики. Впо­следствии такая форма, но со своими особенностями утвердилась в некоторых развивающихся странах (на­пример, в Шри Ланке), она воспринята с рядом сущест­венных черт конституцией России 1993 г., где безраз­дельно доминирует президент. В условиях полупрези­дентской республики президент имеет обширные полно­мочия, он наделе назначает правительство и министров. Правительство несет ответственность перед парламен­том, но есть особые условия для принятия парламентом вотума недоверия, неудивительно, что после принятия конституции 1958 г. во Франции имели место лишь единичные случаи вотума недоверия правительству (в форме резолюции порицания). В России в соответствии с конституцией правительство подлежит увольнению президентом только при условии, что нижняя палата вынесет вотум недоверия правительству не один раз, а два, причем в срок, не превышающий четырех месяцев. Такой практики еще не было.

В республиках, остающихся парламентарными, тоже принимаются меры для укрепления стабильности прави­тельства. Так, в Германии предусмотрен «конструктив­ный вотум недоверия»: парламент, выражая недоверие канцлеру (главе правительства), обязан одновременно утвердить кандидатуру нового канцлера. Это создает дополнительные сложности на пути отставки правитель­ства. В Германии более чем за четыре десятилетия она имела место всего дважды.

Наконец, в некоторых развивающихся странах, как провозглашавших социалистическую ориентацию, так и идущих по капиталистическому пути, существовали осо­бые республиканские формы правления. В Латинской Америке такую форму принято называть суперпрези­дентской республикой. Она характеризуется особенно широкими властными полномочиями президента. В от­личие от США Сенат в странах Латинской Америки не

76

утверждает министерские назначения президента. Леги­
тимация суперпрезидентской республики связана в со- и
знании народа с известной привычкой к частым воен- ;х
ным переворотам, когда новый предводигель хунты про- :~
возглашает себя президентом с исключительными пол­
номочиями: в истории стран Латинской Америки по
различным подсчетам было 6—7 сотен военных перево- т
ротов (включая неудавшиеся). Однако наряду с пассив­
ным, как правило, восприятием переворотов, население " 1
отрицательно относится и к ним, и к чрезмерной власти И
президента. Не случайно, в некоторых латиноамерккан- '
ских странах (Венесуэле, Уругвае и др.) в последние 1
десятилетия стали вводиться некоторые, правда весьма
слабые, элементы парламентарной республики.

В некоторых странах Африки в 60—90-хх гг. существо­вала монократическая республика. Она была связана с конституционным разрешением деятельности единствен­ной партии, председатель которой был объявлен пожиз­ненным президентом (Бургиба в Тунисе, Иди Амин в Уганде, Нгема в Экваториальной Гвинее, Банда в Малави, Мобуту в Заире и т. д.). В КНДР пост президента (точнее, высшего руководителя государства) был объявлен даже не пожизненным, а наследственным: было заявлено, что после смерти Ким Ир Сена этот пост займет его сын, что и произошло в 1994 г. Кстати, впервые пост несменяемого президента был введен конституцией Югославии для Ио-сипа Броз-Тито. В настоящее время пожизненных прези­дентов нет (в прошлом один из них — Бокасса в Цент­рально-Африканской Республике провозгласил себя даже императором), они были либо свергнуты в результате очередного военного переворота, либо смещены с поста медицинскими консилиумами в связи с достижением преклонного возраста и неспособностью управлять госу­дарством (84-летний Бургиба в Тунисе), что осуществля­лось на основании конституции, но с участием вооружен­ных сил, либо, наконец, внесли изменения в конститу­цию, с отказом от пожизненного характера поста прези­дента, но не от самого президентства (Мобуту в Заире).

Легализация монократической республики осущест­вляется обычно путем внесения соответствующих поло­жений в конституцию. По форме это соответствует нор­мам права, но на деле такие изменения представляют собой просто реализацию воли всевластного президента

77

послушным ему парламентом, состоящим только из пар­тийной верхушки, возглавляемой тем же президентом (существовал партийный ценз: депутатами парламента могли быть только члены единственной, правящей пар- \ тии). Иногда такая квази-легализация осуществлялась даже не парламентом, а съездом «государственной» пар­тии. На деле, ни в том, ни в другом случае она не соответствовала принципам права, была «неправедной легализацией». По существу, президент принимал сам для себя законы о своем величии.

Не будучи легальной, такая власть не была и легитим-
ной, но в восприятии африканского населения, особен­
но его отсталых, невежественных слоев это не всегда s
было так. Монократические республики подпитывались
традициями племенного вождизма, представлениями о
сверхъестественной силе президентов — носителей влас­
ти, а то и просто инсценировками с неудачными поку­
шениями, устраиваемыми самими президентами и сви­
детельствующими о том, что они запросто побеждают i
любых врагов (Гана, Гвинея и др.). *<

Способы легализации государственной власти зависят | не только от формы правления, но и от формы политико-территориального, государственного устройства.

В условиях простого унитарного государства (т. е. государства, состоящего из административно-террито­риальных единиц и не имеющего в своем составе авто­номных территориальных образований) проблемы лега­лизации государственной власти не вызывают сложнос­тей: существует одна конституция, единое законодатель­ство, принятие конституции не сопряжено с какими-либо дополнительными условиями, относящимися к ад­министративно-территориальным единицам. Так же об­стоит дело и с изменением конституции.

Сложнее стоят вопросы легализации государственной власти в тех унитарных государствах, где имеется поли­тическая автономия, т. е. определенные регионы госу­дарства (обычно населенные национальными меньшин­ствами) обладают правом собственного законодательст­ва (Аландские острова в Финляндии и др.). В этом случае легализация связана с соответствием и соподчиненное- [ тью такого законодательства: предметом законодатель­ства автономии являются вопросы местного значения и ^ оно должно соответствовать актам центра.

78

В федерации процесс легализации государственной власти имеет два уровня, поскольку (правла, не во всех странах) считается, что государственная власть принадле­жит, с одной стороны, федерации, а с другой, своя госу­дарственная власть есть у каждого члена федерации. Кро­ме того, субъекты федерации в тек или иных формах могут принимать участие в легализации федеральной власти. Самый простой пример последнего — создание федера­ции на основе договора между ее субъектами, когда имен­но договор легализует новую власть. Таким был Договор об образовании СССР в 1922 г., договор об объединении Танганьики и Занзибара в государство Танзанию в 1964 г.

Соглашения между субъектами федерации могут при­вести также к делегализации и делегитимации федераль­ной государственной власти. Таким было известное Бе­ловежское соглашение Белоруссии, России, Украины, а затем других субъектов СССР в 1991 г. в Алма-Ате, которое привело к делегализации государственной влас­ти СССР и его исчезновению как государства. На основе соглашения Чехии и Словакии о разделе федерации с 1993 г. перестала существовать федеративная государст­венная власть Чехо-Словакии. Аналогичные процессы (хотя в данном случае с применением вооруженных методов) были присущи Югославии.

Во многих случаях при создании федерации заключе­ние договоров не имело место, и легализация состояла в принятии федеральной конституции. В парламентах или учредительных собраниях, принимающих федеральную конституцию, всегда присутствуют избранные представи­тели всех субъектов федерации. Для того, чтобы обеспе­чить их представительство, обычно в парламенте федера­тивного государства создается вторая палата — Сенат, где субъекты представлены поровну, независимо от числа их жителей (в нижней палате представительство зависит от численности населения). Так было, например, в учреди­тельном собрании Бразилии, которое в 1988 г. приняло новую конституцию. Для того, чтобы такая конституция была действительной, не всегда требуется ратификация ее определенным числом субъектов федерации (как и было в Бразилии), но для того, чтобы внести в нее поправки, такое условие возможно. В США, например, вступление в силу конституции 1787 г. было обусловлено ратифика­цией ее определенным числом штатов, а поправки к

79

конституции вступают в силу только в том случае, если посгте принятия они бупут ратифицированы (утверждены) не менее, чем 3/4 общего числа штатов. В России требуется ратификация поправок 2/3 субъектов федерации (в неко­торые главы российской конституции поправки вносить нельзя).

Выше говорилось о договорах, которые легализуют государственную власть вновь созданной федерации. До­говор возможен не только в связи с созданием федерации, но и ее коренным реформированием. В 1992 г. в Россий­ской Федерации были подписаны три федеративных до­говора, которые установили новые взаимоотношения фе­дерации с ее различными составными частями: республи­ками в системе федерации; областями, краями, городами федерального значения; автономной областью и автоном­ными округами. Это были договоры о разграничении предметов ведения между федеральными органами госу­дарственной власти и органами власти соответствующих разновидностей субъектов федерации. Договоры легали­зовали новые отношения между ними, сложившиеся на практике после распада СССР. С принятием конституции Российской Федерации многие положения этих договоров были поглощены ее нормами, а в случае несоответствия некоторых норм договоров и норм конституции действуют положения конституции.

Договорная форма легализации возможна и при раз­межевании предметов совместного ведения федерации и отдельно взятых республик, которые могут передать не­которые полномочия федерации и, в свою очередь, феде­рация может передать осуществление определенных пол­номочий этим субъектам. Таковы были договоры, заклю­ченные между Российской Федерацией и отдельными субъектами — Татарстаном, Башкортостаном, Свердлов­ской областью и другими в 1994—1996 гг.

Глава IV

ФОРМЫ ЛЕГИТИМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Значение и типы легитимации

Рассмотренные выше формы легализации государст­венной власти (конституционные, договорные и др.) могут выступать и как средства ее легитимации. Однако это возможно лишь в таком государстве, где, по-первых, право рассматривается не как орудие диктатуры опреде­ленною класса, а как общечеловеческая, социальная ценность, и, во-вторых, само право подчинено общегу­манным принципам человечества, воплощает их, соот­ветствует им. Формальная легализация государственной власти в условиях тоталитарных режимов, актами воен­ного командования, принятыми после военных и госу­дарственных переговоров, представляет собой лишь ква-зи-правовое оформление узурпированной власти, а лю­бая узурпация, присвоение власти запрещены конститу­циями, в том числе и в России.

Легитимация государственной власти играет более важную роль, чем легализация, ибо ни одна государст­венная власть не может опираться только на существо­вание законов, провозглашающих ее, или на насилие. Чтобы быть устойчивой, прочной, стабильной, она дол­жна найти поддержку общества, определенных групп, влиятельных личностей. Даже представители тоталитар­ной и авторитарной власти нередко устраивают поездки в разные регионы страны, встречи и совещания с пред­ставителями интеллигенции, журналистами, организуют встречи с коллективами крупных предприятий в поисках поддержки (так было и в СССР, и в России). Такая поддержка возможна прежде всего определенными дей­ствиями (в том числе голосованием), а также мыслями, настроениями, чувствами. В определенных случаях под­держка возможна и бездействием (например, отказ от объявленной забастовки) и даже нейтральным отноше­нием к представителям государственной власти. Иногда бывает важно даже последнее. Государственная власть всегда стремится поставить себя в такое положение, чтобы исключить недоверие к себе и тем более резкое проявление недовольства. Даже если поддержка населе-

81

ния не особенно интересует носителей реальной госу­дарственной власти (например, в условиях восточных деспотий прошлого или диктатур современности), они так или иначе стремятся получить поддержку влиятель­ных сил, будь это каста жрецов, офицерский коропус, узкий круг влиятельных лиц или соратники вождя, вос­хищающиеся его мудрыми решениями. И. В. Сталин, сосредоточивший в своих руках фактически всю полноту власти в СССР, тем не менее в определенные периоды искал поддержку среди членов Политбюро ЦК КПСС.

Элементы легитимации, как признания существую­щего порядка управления обоснованным, справедли­вым, отвечающим чаяниям легитимантов (личностей или групп, поддерживающих власть), существуют, види­мо, при различной широте круга участников процесса легитимации. Гипотетически можно представить себе случай, когда власть узурпатора представляется закон­ной и обоснованной даже для одного лица (например, для Евы Браун, супруги Гитлера, ставшей его женой при падении Берлина и покончившей вместе с ним само­убийством), но это конечно не легитимация в подлин­ном смысле. Подлинная легитимация государственной власти, которая призвана служить юридическим выра­жением общества, представителем его интересов, суще­ствует только тогда, когда такую власть подерживают не отдельные личности или социальные и иные группы, а большинство населения данной страны. Поэтому одна из кардинальных проблем постсоциалистических госу­дарств, в том числе России, заключается в создании упомянутого выше так называемого «среднего класса» (в США, например, к этому «классу» относят лиц, имею­щих доход около 35 тысяч долларов в год при среднеста­тистическом доходе приблизительно 20 тысяч долларов). «Средний класс» имеет неплохие условия жизни, заин­тересован в стабильности, он поддерживает существую­щую систему государственной власти (смена партий у власти и критика правительства не меняют этой систе­мы). Проблемы формирования подлиного правительства большинства, следовательно, связаны с созданием бла­гоприятных условий жизни народа — экономических, по­литических, идеологических и иных. В этом — ключ к легитимации государственной власти.

Как отмечалось, в отличие от легализации легитима-

82

ция государственной власти опирается прежде всего не на внешние, в том числе юридические признаки (хотя некоторые внешние моменты, например, ораторские спо­собности вождей мотут оказать значительное воздейст­вие на публику, равно как и воспитанное в широких слоях населения уважение к закону), а внутренние по­будительные мотивы, внутренние стимулы. Легитима­ция связана с комплексом переживаний и внутренних установок людей. Нельзя навязывать легитимацию лю­дям извне (хотя можно осуществить легализацию). Она создается преданностью людей данному общественному порядку (иногда — правящей личности), который, по представлениям населения той или иной страны, в ус­ловиях конкретной исторической эпохи выражает не­преложные ценности бытия (например, порядки родо­вого строя в прошлом или общечеловеческие ценности в современном демократическом правовом государстве).

В основе этого лежит вера людей в то, что их блага зависят от сохранения и поддержания данного порядка, убеждение в том, что он выражает их интересы. Поэтому легитимация прямо связана с интересами людей, кото­рые чаще всего оцениваются ими осознанно, но иногда имеют неосознанный характер (например, поддержка фашистской власти, которая в конечном счете привела к тяжелейшим бедствиям немецкого народа).

Поскольку интересы различных слоев населения не­одинаковы, и поскольку интересы даже тех слоев, на которые опирается или пытается опереться государст­венная власть в силу ограниченных ресурсов и других обстоятельств (например, давление других групп) могут быть удовлетворены государственной властью только частично, легитимация государственной власти в обще­стве, видимо, за редчайшими исключениями, не может иметь всеобъемлющий, универсальный характер. То, что является легитимным для одних слоев населения, может быть нелегитимным для других. Такова, например, по­вседневная практика отношений труда, капитала и госу­дарственной власти. Оценка поведения государственной власти в их конфликтах, как правило, резко противопо­ложна. Экономические забастовки, признаваемые зако­ном легальными, и легитимные в представлениях работ­ников, часто крайне нелегитимны в представлении пред­принимателей, а минимальный размер заработной пла-

83

ты, установленный государством, который представля­ется легитимным нанимателю, кажется чрезмерно низ­ким и потому нелегитимным работникам.

Различные интересы, существующие в обществе, ве­дут к тому, что легитимация государственной власти в принципе имеет неполный, частичный характер даже тогда, когда ее поддерживает большинство населения. Она имеет частичный характер и тогда, когда интересы всего общества совпадают по какому-то одному или нескольким вопросам (например, освобождение от ино­земного гнета, экономическое развитие страны), по­скольку они расходятся по другим, а в отношении общей цели имеются разные мнения о путях ее достижения.

Как правило, в современных условиях любая государ­ственная власть претендует на то, что она выражает ин­тересы народа или по крайней мере его большинства. Эти положения содержатся почти во всех конституциях стран мира. Интересы большинства, однако, понимаются по-разному. В демократическом правовом государстве счита­ется, что они прежде всего связаны с обшегуманными принципами человечества, в соответствии с которыми должна действовать государственная власть (даже выдви­гая на первый план собственные, национальные интере­сы), и эти принципы должны осуществляться при непре­менном соблюдении прав меньшинства.

В странах тоталитарного социализма считалось (соот­ветствующие положения есть и в конституциях сохранив­шихся социалистических государств), что государственная власть должна выражать интересы эксплуатируемого боль­шинства (в условиях диктатуры пролетариата), подавлять и, в конечном счете, ликвидировать (не физически, а в результате социальных преобразований) эксплуататорское меньшинство. Считалось, что большинство населения, на которое должна опираться социалистическая государст­венная власть — это рабочие и крестьяне-бедняки, затем в этот союз были включены все крестьяне (включая середняков, исключая кулаков). В новейших конституци­ях стран тоталитарного социализма говорилось о рабочих, крестьянах, интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны. Словом, для социалистических кон­ституций категория трудящихся (в разных вариантах) оз­начала большинство, на которое должна была опираться государственная власть. Такая концепция была представ-

84

лена в конституциях СССР 1977 г., России 1978 г. В условиях перестройки в СССР была предпринята попытка укрепить легитимность государственной власти путем применения системы по существу куриальных выборов (по заранее установленным квотам): различные общест­венные организации были привлечены к прямому пред­ставительству в высшем органе государственной власти — Съезде народных депутатов. Были установлены квоты прямого представительства партии, комсомола, профсо­юзов, кооперации и других организаций, включая Акаде­мию наук; каждая из них на своих конференциях или пленумах руководящих органов избирала непосредствен­но определенное число депутатов. Такой порядок исполь­зовался и в России, хотя и с рядом особенностей. Он существовал несколько лет и был упразднен с распадом СССР, а в России — в 1993 г. Эта система не принесла тех результатов, которые ожидали ее создатели. В 1993 г. деятельность Съезда народных делутатов России прези­дентским указом была приостановлена, он был заменен Федеральным Собранием России, избранным в соответ­ствии с положениями, утвержденными указами Президен­та России. Меры, предпринятые Президентом, были ле-гитимными в представлениях большинства населения (хо­тя имели место и выступления против них, в том числе вооруженные в октябре 1993 г.), были поддержаны наро­дом путем массового участия в общественных движениях за реформирование страны, а также голосованием на референдуме по новой конституции 1993 г., но в строго юридическом смысле не все из них обладали достаточной степенью легализации.

В бывших странах социалистической ориентации в Азии, Африке, Латинской Америке социальная опора государственной власти трактовалась более широко. В перечень союза социальных сил были включены солдаты или армия (Конго, Эфиопия и др.), так называемая неэксплуататорская буржуазия (Египет), кочевники и некоторые другие категории населения. Теоретически социальная база легитимации государственной власти в этих странах представлялась в виде двух союзов. Один из них — союз рабочих и крестьян, который составлял основу национального или патриотического фронта, счи­талось, что именно под его давлением и складывается национальный фронт. Последний мыслился не только

85

как объединение партии (партий) и общественных орга­
низаций, но и как соотношение классовых сил. Он
должен был представлять альянс трудящихся (рабочих и
крестьян) с теми нетрудящимися (прежде всего, нацио­
нальной буржуазией), с которыми было возможно со*;
трудничество на этапе общедемократических преобразо*!1
ваний, проводимых правительством. »

Такой подход нашел свое отражение в программах правящих «революционно-демократических» партий (на­пример, в Южном Йемене), а также в некоторых консти­туциях (например, в конституции Народной Республики Бенин 1977 г.). Были сделаны и попытки институциона-лизации данного подхода. В частности, в том же Бенине законы о выборах устанавливали, что различные группы населения (в том числе национальная буржуазия, священ­ники), а также государственные и партийные функционе­ры имели резервированную норму представительства в парламенте, причем она была отнюдь не пропорциональна численности этих групп (шире всего были представлены партийные функционеры).

Следствие легитимации государственной власти боль­шинством населения — ее авторитет. В результате граж­дане, в большинстве добровольно (хотя ии не всегда осознанно, что зависит от способов легитимации) под­чиняются авторитету власти, считают своим долгом или по крайней мере обнаруживают желание принимать уча­стие в формировании и деятельности ее органов (в выборах, референдумах, различного рода консультатив­ных и совещательных советах при государственных ор­ганах, в местном самоуправлении и т. д.). Чем прочнее легитимация и чем шире круг населения, на который опирается государственная власть, тем активнее парти-ципация различных слоев народа. Любое господство принимает устойчивые формы, когда люди согласны ему подчиняться и фактически подчиняются добровольно. Авторитет государственной власти, связанный с легити­мацией, всегда действует сильнее, чем ее качество при­нуждения, опирающееся на легализацию. Вместе с тем, легитимная власть, опирающаяся на поддержку боль­шинства, вправе в интересах всего общества применять меры принуждения, предусмотренные законом, когда иные способы пресекать антиобщественное поведение физических или юридических лиц исчерпаны. В данном

86

случае принуждение, а иногда и насилие со стороны государственной вттасти не только зегальны, но и леги-тимны. Население России в 1991 г. поддержало насиль­ственные меры по ликвидации пугча ГКЧП (создание Государственного комитета чрезвычайного положения), целью которого было восстановление прежних порядков тоталитарного социализма.

Проведенные в некоторых странах опросы свидетель­ствуют, что население стран, особенно тех, где наблю­дается рост преступности, поддерживает жесткие меры по борьбе с ней (опросы показали, что разные группы населения поддержали указ президента России 1994 г. о жестких мерах борьбы с преступностью, хотя по общему мнению специалистов-юристов, его некоторые положе­ния не соответствовали конституционным нормам о правах человека), включая применение смертной казни. Однако бывало и так, что народ, воспитанный на про­паганде человеконенавистнической идеологии, поддер­живал мероприятия по «очищению расы», например, в гитлеровской Германии что привело к физическому уни­чтожению миллионов «неарийцев» в концентрационных лагерях и газовых камерах. Следовательно, не всякие оценки, взгляды, суждения большинства населения де­лают государственную власть безусловно легитимной. Решающим критерием является соответствие этих взгля­дов общегуманным, общечеловеческим ценностям.

Со времени немецкого политолога и юриста Макса Вебера (1864—1920) принято различать три «чистых» типа легитимации государственной власти: 1) традици­онную легитимацию, т. е. господство на основе тради­ционного авторитета, основанное на уважении к тради­циям, вере в их правильность, в то, что власть выражает «дух народа», соответствует обычаям и традициям, уко­ренившимся в качестве стереотипов сознания и поведе­ния. Традиционная легитимация освящается долговре­менной практикой ее соблюдения; 2) харизматическая легитимация, т.е. господство, основанное на вере в лич­ные дарования вождя, его способности, его исключи­тельную миссию. Харизматическая легитимация не свя­зана с разумом, разумными сужденими, а нередко просто отвергает их. Харизматическая легитимность опирается на гамму чувств, это сенсорная по своей природе легитим­ность. Возможно, что понятие сенсорной легитимности

87

может стать более широким, а харизма — лишь одной из разновидностей; 3) рациональная легитимация, т.е. ос­нованная на воспринятом умом убеждении в разумности существующего порядка, законов, правил, принятых в данном обществе для управления им. Этот вид легитим-ности является основным в современном обществе в условиях правового демократического государства. Од­нако в некоторых развивающихся странах, где сильны пережитки первобытно-общинного строя, доминирует влияние религии, такая легитимация не стала еще ос­новной.

В современном обществе, даже в развитых странах, легитимация государственной власти тоже крайне редко опирается лишь на один из способов воздействия, раз­ные приемы, способы и даже типы легитимации пере­плетаются, комбинируются.

Гитлеровский режим, обеспечивая легитимацию, со­четал традиционное почтение немцев к закону, уважение к власти, использовал харизму вождя, принимал такие законы, которые, казалось бы, обеспечивали немцам самый краткий путь к обогащению.

В демократической Великобритании, в других стра­нах англосаксонского права обычай до сих пор играет важную роль, в том числе в легитимации процедуры деятельности парламента, монарха, правительства.

Харизма де Голля во Франции, как лидера Сопротив­ления в борьбе против фашизма, имела огромное значе­ние для укрепления новой государственной власти вско­ре после второй мировой войны.

Для каждого типа легитимации характерны свои ме­тоды проверки (верификации) состоявшейся или не со­стоявшейся с применением средств данного типа леги­тимации. Традиционная легитимация обычно проверя­ется воздействием обычаев, их ролью, харизматичес­кая — воздействием веры, поклонениями вождю, раци­ональная — законопослушанием граждан, их реальными действиями по поддержке ведущих представителей дан-г ной государственной власти, в том числе на выборах, j

В современных условиях наиболее распространенны-* ми формами верификации рациональной легитимации являются выборы (они сохраняют или заменяют партии и лиц, стоящих у рычагов власти), референдумы, резуль-, таты которых означают поддержку мероприятий госу-

88

дарственной власти или, напротив, отклоняют их, хотя такие результаты могут означать лишь то или иное отношение к частным вопросам и не затра!ива!ь про­блему общего доверия или недоверия к государственной власти. Огромное значение придается результатам опро­сов общественного мнения, которые тоже бывают из­менчивы. В 1991 г. граждане России активно поддержа­ли на президентских выборах кандидатуру Б. Н. Ельцина (он победил в первом же туре, набрав абсолютное боль­шинство среди шести кандидатов), а поданным опросов, организованных Независимым телевещанием в конце марта 1995 г. лишь 6% опрошенных: заявили, что безус­ловно доверяют президенту, 78% — не доверяют, 10% — и доверяют, и не доверяют, остальные затруднились ответить. Нужно, однако, подчеркнуть, что хотя данные опросов зависят от реальных результатов политики ру­ководителя государства, на них очень часто оказывают влияние преходящие, несущественные моменты, изме­нение настроений избирателей под влиянием иногда случайных факторов. Важнейшее значение имеет и дей­ствительная репрезентативность опросов. Обратимся еще раз к весьма показательному и, на наш взгляд, даже уникальному примеру президентских выборов в России. Как отмечалось, по опросам рейтинг Президента России был низким еще за несколько месяцев до выборов, состоявшихся в июне — июле. 1996 г., но во втором туре Б. Н. Ельцин собрал большинство голосов избирателей. Видимо, во-первых, эти опросы давали не всегда точные результаты, во-вторых, своими активными действиями, хорошо проведенной избирательной кампанией Прези­дент «переломил» настроение избирателей и добился переизбрания, в-третьих, что важнее всего избиратели голосовали не столько «за», сколько «против». Большин­ство населения не желает возвращения прежних комму­нистических порядков, несмотря на трудности совре­менной жизни, В Б. Н. Ельцине на посту президента они видели гарантию против такого возвращения, что преж­де всего и обеспечило ему победу.

Легитимация государственной власти — довольно об­щее понятие. Она находит более предметное выражение в легитимации ее конкретных носителей, должностных лиц и органов государства, сосредоточивших в своих руках реальные рычаги власти. Прежде всего это отно-

89

сится к парламенту, главе государства, правительству. Во многих странах, особенно в странах англосаксонского права, важный элемент легитимации государственной власти связан также с деятельностью судов.

§ 2. Традиционная легитимация

Как отмечалось, в современных условиях в большин­стве стран традиции имеют сравнительно небольшое значение для легитимации государственной власти, но это вовсе не значит, что они не используются для ее укрепления, для создания представлений о ее законнос­ти, обоснованности. Выше уже упоминалось о значении обычаев в условиях действия англосаксонского права или его влияния, но шире всего традиционные способы легитимации используются в тех странах, где сильны пережитки первобытно-общинных отношений, огром­ное значение имеет религия.

Во многих мусульманских странах, особенно в Сау­довской Аравии, эмиратах Персидского залива для леги­тимации государственной власти используются, каза­лось бы, взаимоисключающие, но на деле однопорядко-вые традиции. По представлениям кочевников-бедуи­нов, идущим от порядков родового строя, носитель государственной власти должен быть избран. Это не может быть парламент, мусульманское право и традиция относятся к коллективу выборных властвующих отрица­тельно, поскольку считается, что в парламент могут быть избраны и не самые достойные граждане. Кроме того, выборы в парламент связаны с деятельностью партий, а партии, по представлениям мусульманских фундамента­листов, разрушают единство уммы (общины правовер­ных). Носителя государственной власти по традиции шариата избирают мужчины племени, способные носить оружие. Это может быть шейх, старейшина, известный своим искусством в военном деле, мудростью и другими выдающимися качествами, которые он и использует на благо сообщества. Он должен быть продолжателем тра­диций халифата, основанного пророком Мухаммедом.

На деле, однако, утвердился наследственный прин­цип занятия трона, хотя и с особенностями, обусловлен­ными более ранними традициями. Право на трон пере­шло к «благородному племени», а от него — к еще более узкой группе правящего семейства, предки которого

90

основали в прошлом государство. Это сделано также в соответствии с традициями: место пророка Мухаммеда после ею смерти занимали первоначально по очереди его родственники, лица из его семейства, «праведные халифы» (затем престол узурпировали «неправедные»). Традиции власти правящего семейства, как говорилось выше, сохраняются в Саудовской Лравии, Кувейте, Ка­таре, Бахрейне и других странах. Именно оно ставит на трон королей и может их смещать (такие факты имели место в Саудовской Аравии).

Традиции мусульманской идеологии оказали влияние на роль парламента. Его власть ограничена концепцией аш-шура (совета). Как отмечалось, во многих странах Востока парламент рассматривается как консультатив­ный орган при правителе, в других — его заменяет кон­сультативный совет, подобранный правителем из наибо­лее авторитетных лиц. Все это соответствует традициям, сложившимся при Мухаммеде и «праведных халифах». Даже там, где парламент по нормам конституции явля­ется единственным законодательным органом (Египет, Марокко и др.), на деле центром власти является глава государства — монарх или президент. Лишь в единичных парламентарных республиках существует иная ситуация.

Традиционные способы легитимации государствен­ной власти связаны с особой ролью религии. Не только в мусульманских странах, но и в некоторых европейских государствах существует государственная религия: анг­ликанская церковь в Великобритании, евангелическая лютеранская церковь в Дании и др. В европейских странах существование и особый статус государственной церкви практически не ограничивает свободы вероиспо­ведания, но государственная церковь получает субсидии из государственного бюджета (это может служить сред­ством дискриминации представителей других конфес­сий, поскольку средства государственного бюджета со­ставляются из налогов всех граждан). Глава государст­ва — монарх должен принадлежать к государственной церкви, в Великобритании он в соответствии со своим постом является ее главой и назначает высших священ­нослужителей. Такое положение монарха придает ему дополнительную легитимацию в представлениях верую­щих, особенно приверженцев государственной религии. Религиозная традиция, оказывающая поддержку госу-

91

дарственной власти, получила закрепление в нормах некоторых конституций (например, в Дании). Но особое значение это имее! в сфанах Восюка, ь юм числе имеющих республиканскую форму правления. Лицо, воз­главляющее государственную религию, как своего рода отдаленный духовный наследник пророка, занимает так­же пост главы государства. По конституции Сирии 1973 г. президентом республики может быть только мусульма­нин, что исключает другие конфессии.

В странах Тропической Африки традиционная леги­тимация государственной власти связана с институтом вождей племен. Как отмечалось выше, некоторые пре­зиденты официально отождествляли свою роль с поло­жением общегосударственного межплеменного вождя.

§ 3. Харизматическая легитимация

В отличие от традиционной власти, носителем кото­рой может быть и коллектив (правящая семья, совет старейшин и др.), и индивид (халиф), харизматическая власть за редчайшими исключениями индивидуальна, но так же, как и первая, она коренится в далеком прошлом. Вера в сверхъестественную силу богочеловека египет­ского фараона, харизма «доброго царя», готового изба­вить народ от притеснений со стороны бояр и помещи­ков, убежденность в непобедимости императора Напо­леона укрепляли их власть. Как отмечалось, харизма воздействует, прежде всего, на чувства людей, создавая особый образ. Поэтому, как говорилось, харизматичес­кая власть — сенсорная, образная, «чувственная».

В современных условиях харизматическая власть встре­чается гораздо реже, чем в прошлом, но она возможна и в условиях диктатур, и при демократическом режиме, бывает в развитых странах, но гораздо чаще харизмати­ческая легитимация присуща отсталым странам, особенно тем, где существуют значительные пережитки патриар-хальнообщинных отношений.

Немалую роль в создании харизмы может играть религия, а также идеология, особенно если идеология объявляется государственной, а определенное учение — пригодным для всех времен и народов. Основатели та­кого учения, лица, считающиеся выдающимися и даже гениальными последователями этих основателей, всегда наделяются чертами харизмы. В демократических стра-

92

нах элементы харизматической власти иногда присущи главе государства (монарху, президенту) я тям? где глава государства не имеет существенных полномочий — пре­мьер-министру. Если мероприятия их личностей, прово­дящих успешную политику преодоления трудностей, с которыми столкнулось общество, развитие страны, ока­зались успешными, руководители государств наделяют­ся в представлении жителей элементами харизмы. Так было в Великобритании с премьер-министром М. Тэт­чер. Именно благодаря ее личному авторитету особенно среди женщин, партия консерваторов много лет побеж­дала на выборах в парламент, сохранив свой имидж у избирателей и после ухода Тэтчер с поста премьер-ми­нистра. Элементы харизматической власти были прису­щи премьер-министру Дж. Неру в Индии, Ф. Рузвельту в США. Есть и другие примеры, но элемент харизмы является далеко не главным, а чаще всего просто несу­щественным во власти лидеров демократических стран. Такая власть прежде всего обычно опирается на рацио­нальные основания. Да и сами элементы харизмы свя­заны не с образом вождя, а в основном с рассудком легитимантов. Однако в постсоциалистических странах, в России в том числе, руководство по-прежнему пыта­ется использовать элементы харизмы довольно широко.

По-иному обстоит дело с харизмой лидеров тоталитар­ных режимов. Стремясь установить и укрепить свою власть, они призывают не к разуму, а к чувствам, нередко при­митивным чувствам людей. Гитлер, заявляя об особых качествах арийской расы и немецкого народа, взывал к расистским, националистических! чувствам отсталой мас­сы населения. Эти настроения оказались заразительными (для воспитания такой идеологии в отличие от прогрес­сивных взглядов не нужно прилагать особых усилий), охватили большинство населения. Первоначальные успе­хи по восстановлению военной силы Германии, на меж­дународной арене, безнаказанный захват чужих террито­рий укрепили харизму фашистской власти в стране. Хотя и в меньших масштабах, харизма власти, основанная на отсталых настроениях людей была присуща другим фа­шистским лидерам — Муссолини в Италии, Франко в Испании, сумевшими увлечь народ воздействием на при­митивные чувства (национализм, самовосхваление и др.).

Харизматические элементы власти в условиях тотали-

93

тарного социализма также были связаны с определенной идеологией. R И Ленин, И.В. Сталин считались вели­чайшими гениями человечества, воплотившими в жизнь новое учение о высшем типе устройства общества. Их персоны практически едва ли не обожествлялись (сви­детельство—само создание мавзолея В.И. Ленина на главной площади столицы государства), их высказыва­ния были признаны непререкаемыми. Противоречия с их высказываниями не допускались, это могло повлечь и уголовное наказание (антисоветская пропаганда и аги­тация).

С идеями чучхе была связана харизма бессрочного президента северокорейского лидера Ким Ир Сена, иде­ологическое обоснование придавалось харизматической власти Мао Цзедуна в Китае. Элементы харизмы были и у других «вождей мирового социализма» — руководи­телей правящих коммунистических партий (Георгия Ди­митрова в Болгарии, Хо Ши Мина во Вьетнаме, Чаушес-ку в Румынии), которые совмещали посты руководите­лей партии и государства.

В широких масштабах харизма государственной власти присуща отсталым странам Востока с большим влиянием религии и засилием первобытнообщинных отношений. О странах мусульманского мира уже говорилось, там тради­ционная власть была тесно связана с религиозным воз­действием, традиции и харизма неразрывно переплета­лись. Даже в более развитых странах власть лидера госу­дарства всегда имела и имеет значительные элементы харизмы. В Индии было широко распространено убежде­ние, что прикосновение к одежде премьер-министра Ин-диры Ганди излечивает болезни, приносит счастье. Во время ее выходов «в народ» многие тысячи жаждущих исцеления ожидали ее. Да и занятия самых высших госу­дарственных должностей семейством Неру — Ганди (сам Неру, его дочь И. Ганди, ее сын Р. Ганди) было связано с харизмой этого семейства. В Шри Ланке у власти находилось долгие годы семейство Бандеранаике — отец, мать, теперь (с 1995 г.) президент — дочь. Элементы ха­ризматической власти присущи президенту Сирии Асаду, находящемуся на этой должности более четверти века; президенту Ирака Хуссейну; были свойственны президен­ту Египта Насеру и т. д. Нередко, хотя и не всегда, харизма связана с длительностью пребывания на постах первого

94

лица государства, чем больше эгот срок, тем сильнее выражены элементы харизматической власти.

Харизматическая власть часто связана с родовыми и племенными порядками, с властью вождей и старейшин. Традиционная харизма вождей используется новыми ру­ководителями в государственном строительстве, служит укреплению новой государственной власти во многих странах Тропической Африки и Океании, ставших после длительной колониальной зависимости суверенный го­сударствами. В некоторых из них в парламентах созда­ются специальные палаты вождей, формируемые родо­выми и племенными старейшинами и вождями (Ботсва­на, Сьерра-Леоне, Соломоновы острова и др.). Правда, эти палаты имеют только консультативные полномочия при обсуждении законов, касающихся традиций, обыча­ев страны, культуры и некоторых других вопросов, но на практике их роль гораздо более значительна, а влияние вождей на соплеменников в повседневной жизни очень велико. Новые президенты рекламируют себя в качестве единого вождя всей нации, нередко соответствующим образом изменяя свое имя и присваивая себе «вождист-ские» титулы и прозвища. В Западном Самоа коллектив­ным главой государства после принятия конституции стали два вождя, возглавлявшие два основные клана этой страны. Их харизма как вождей перешла непосред­ственно на занятые ими государственные посты. Адми­нистративные полномочия вождей, которые они раньше имели в местном управлении, новыми законами отмене­ны (в некоторых странах, например, в Нигерии из-за сопротивления вождей для этого потребовалось более десятка лет, в других странах, например, в Кении, пра­вительство полтора десятка лет не решалось обнародо­вать принятый парламентом закон, подрывающий вли­яние вождей в некоторых гражданских и семейных от­ношениях). Но наделе вожди регулируют многие вопро­сы повседневной жизни. У них нет государственной власти, но общественная харизматическая власть оста­лась.

Для укрепления харизматической стороны государст­венной власти во многих странах широко используются ритуальные обряды. Факельные шествия, различного рода парады, демонстрации приверженцев режима в определенной униформе, другие массовые мероприятия

95

в фашистской Германии были призваны констатировать и укрепить харизматическую власть Гитлера. Мы уже упоминали о ритуале коронации, который призван при­дать особую значимость власти монарха в европейских странах, сделать ее непререкаемой, законной и обосно­ванной. В небольшом африканском королевстве Свази­ленд соответствующие ритуалы организуются ежегодно. Малый и большой нцвала завершают старый год и от­крывают новый (большой нцвала совершается через 15 дней после малого). Оба ритуала имеют строго фикси­рованный список участников: королева-мать, братья ко­роля, жрецы, некоторые вожди. Смысл ритуалов состоит в том, что король преодолевает враждебные нападки на него и выходит из борьбы с еще большей силой и властью. Сначала поется хвалебная песнь королю, затем на него возводится хула (выражение ненависти королю, олицетворение восстания народа против короля), затем вновь звучит хвала еще большей силы. Считается, что в этот момент король достигает своего высшего харизма­тического и иного могущества. Большой нцвала помимо песен хвалы-хулы-хвалы сопровождается облачением ко­роля в костюм чудовища, обнажением, сожжением кос­тюма короля. Все это делается для изображения сверх­человеческой силы короля, отделения чистого (обна­женный король) от нечистого (сожжение костюма, т.е. оболочки).

§ 4. Рациональная легитимация

В современных условиях основной формой легитима­ции государственной власти, особенно в демократичес­ких странах, является рациональная. Население поддер­живает или отвергает государственную власть, руковод­ствуясь собственной оценкой мероприятий этой власти. Не лозунги и обещания (они имеют сравнительно крат­ковременный эффект), не имидж благодушного и муд­рого правителя, часто даже не справедливые законы (их зачастую еще нет, а те, которые есть, нередко не испол-tf няются, в частности во многих пост-социалистических! государствах), а практическая работа органов государст­венной власти на благо страны, ее населения служат основой рациональной легитимации.

Деятельность правительства, всего комплекса орга­нов по управлению страной для непредвзятой оценки

96

требует времени. Только по истечении определенного периода возможна устойчивая, прочная рациональная легитимация государственной власти (в отличие, напри­мер, от харизмы, когда легитимация может не требовать времени и осуществиться в зависимости от случайных, внешних факторов). Поэтому наряду со стабильной ле­гитимацией, связанной с оценкой долговременной дея­тельности государственной власти, есть несколько спо­собов приобретения первоначальной рациональной ле­гитимации. К их числу относятся выборы важнейших государственных органов населением, общегосударст­венный референдум, заключение общественного догово­ра с участием представителей государственной власти и другие. Выборы, референдум, опросы населения могут служить также средством верификации легитимности государственной власти: население высказывает свое отношение к кандидатам, предложенным правящей пар­тией, к путям решения вопросов, предложенных прави­тельством. В России для легитимации правительство использует разработку широковещательных программ, многие из них выполняются лишь частично.

Выборы центральных органов государства, которые представляют государственную власть, а также выборы органов местного самоуправления могут проводиться по-разному. Особое значение для легитимации имеет прямое волеизъявление народа на основе принципов всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании. Но выборы не всегда имеют такой харак­тер. В настоящее время нижние палаты парламентов везде выбираются гражданами. Небольшое число назна­чаемых главой государства лиц, например, в однопалат­ный парламент Египте или в одну из палат в Италии не меняет его представительного характера, хотя в условиях авторитарных режимов, например, в Кении или Индо­незии, назначаемые члены составляют значительную часть парламента, и это вызывает отирицательное отно­шение образованной части населения. Во многих стра­нах путем всеобщих и прямых выборов формируются и верхние палаты парламентов, но в Великобритании па­лата лордов в основном наследственная и назначаемая (некоторые лорды назначаются пожизненно), во Фран­ции и Индии она формируется непрямыми выборами, в Канаде, Иордании, Германии верхние палаты целиком

97

назначаемые. Непрямые выборы в условиях унитарного государства могут снижать уровень рациональной леги­тимации государственной власти, хотя это не обязатель­но и зависит от традиций страны. В федерации этот способ формирования верхней палаты считается доста­точно обоснованным, хотя в XX веке в США перешли от косвенных выборов при формировании Сената к прямым, полагая что непосредственне участие избира­телей повышает степень легитимности государственной власти.

В большинстве стран выборным является и глава государства. Хотя в условиях монархической формы правления (Великобритания, Марокко, Япония и др.) наследование трона считается населением весьма леги-тимным способом занятия поста главы государства, об­щая тенденция развития стран мира, несмотря на неко­торые зигзаги, свидетельствует о расширении выборнос­ти главы государства (как отмечалось, выборность име­ется даже в единичных монархиях).

Президент, как правило, выборный глава государства. Выборы президента осуществляются различными спосо­бами: гражданами путем прямого голосования (Россия, Бразилия, Египет, Франция и др.), особой избиратель­ной коллегией (ФРГ, Италия, Индия и др.), парламен­том (Турция, Израиль, Ливан и др.). Исследования и опросы, проведенные за рубежом, свидетельствуют, что нередко граждане по степени легитимации отдают пред­почтение прямым выборам президента, об этом же сви­детельствуют и данные опросов населения в России, проводившиеся в 1991 г. Однако такой способ выборов не считается абсолютным, в странах с другими тради­циями отдают предпочтение иным способам выборов президента. Каждый из них имеет свои плюсы и минусы.

Нелегитимными являются выборы главы государства в условиях репрессий и угроз, иных способов давления на избирателей. Так, бывшие президенты Пакистана и Бан­гладеш Зия-уль-Хак и Эршад связывали свое избрание с одновременным положительным ответом избирателей на вопрос о необходимости усиленной исламизации страны, ответ был известен заранее. Кроме того, неучастие в выборах в Пакистане, грозило не только штрафом, а и кратковременным тюремным заключением.

Нелегитимными являются выборы (по существу, про-

возглашение президента) военным советом, хунтой, ре­волюционным советом. Таким образом неоднократно замещался пост президента в Аргентине, Бразилии, дру­гих странах Латинской Америки, в Ираке, Сирии, мно­гих странах Тропической Африки. В этих условиях пре­зидентом объявляется руководитель военного переворо­та, не только население, но и другие органы государства отстраняются от участия в выборах главы государства. Совсем исключает выборы провозглашение главы госу­дарства пожизненным президентом (в настоящее время пожизненных президентов нет, последний из них Ким Ир Сен скончался в Северной Корее в 1994 г.).

Выборы являются важным способом легитимации органов местного самоуправления. В общинах (городах, поселках, объединении нескольких сел) органы самоуп­равления (советы, комитеты) почти всегда избираются (назначаемые органы имеются в условиях авторитарных режимов, например, в Индонезии, Таиланде). Избирае­мые гражданами органы (советы) имеются часто и в других административно-территориальных единицах (рай­онах, областях и др,), обладающих статусом территори­ального коллектива (во многих странах, например, в Болгарии, Польше, Франции наряду с избираемыми органами на места назначаются представители прези­дента и правительства).

Избираются мэры городов, что тоже служит способом легитимации власти местного самоуправления. Впро­чем, в некоторых городах (например, в США) есть и наемные мэры — специалисты по управлению. Они на­нимаются на работу на срок городскими советами и подчиняются им.

Выборы в представительные органы часто связаны с вопросом о положении политической оппозиции, кото­рая потерпела поражение при голосовании. Лишь немуд­рая государственная власть, мало заботящаяся об истин­ных, долговременных интересах общества, ликвидирует политическую оппозицию, отвергает компромиссы, не стремится к консенсусу для достижения своих целей мирными путями, с наименьшими принудительными действиями. Ставку на насилие делает власть, обычно не имеющая шансов на длительное существование. Поли­тическая оппозиция необходима не только для гармо­ничного развития общества, но и для самой власти, если

99

она хочет быть прочной. Оппозиция по существу указы-Baei руководству страной «болевые точки» общества, и чем успешнее будет их «лечение», тем больше шансов у конкретной государственной власти продлить свое су­ществование. Не случайно лидеру оппозиции в Великоб­ритании и некоторых других странах платят жалованье из государственной казны на уровне министра кабинета (а не обычного министра правительства). Критика и предложения оппозиции, если они правильно восприни­маются представителями государственной власьти, по­могают совершенствовать государственное управление и, отвечая нередко определенным социальным целям, служат в какой-то мере интересам всего общества.

Не стрельба из пушек по парламенту, а поиски ком­промиссов, введение представителей оппозиции в сис­тему государственной власти в высшей степени содейст­вует легитимации последней: власть получает поддержку и ее политических противников (поддержку действиями, мыслями, настроениями, чувствами, разумом). Поэтому, например, в Ямайке предусматривается, что в верхней палате парламента из 21 члена 9 назначает лидер оппо­зиции. Резервные места для оппозиции есть и в парла­ментах некоторых других стран. Как упоминалось, в конституциях Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Ко­лумбии 1991 г. существуют статьи и даже разделы о правах политической оппозиции по отношению к орга­нам государственной власти.

В Бразилии по конституции 1988 г. лидер оппозиции является непременным членом Совета республики при президенте. Разумное отношение государственной влас­ти к оппозиции расширяет социальную базу власти, во многом способствует легитимации последней. Завершая вопрос о выборах, их значении для легитимации госу­дарственной власти, нужно все-таки сказать, что даже прямые выборы депутатов, главы государства и других должностных лиц и органов избирателями не всегда являются основанием достаточной рациональной леги­тимации, а иногда прямо противоречат ее смыслу. По законам многих стран выборы считаются состоявшими­ся, если на избирательные участки придет для голосова­ния меньшинство списочного состава избирателей (на­пример, во Франции и при выборах парламента России достаточно 25%), в других странах, как в некоторых

100

субъектах Российской Федерации, нет даже и такого минимума: выборы считаются состоявшимися при лю­бом участии избирателей. При действии мажоритарной избирательной системы относительного большинства (а она применяется во многих странам, например, в Вели­кобритании, США) избранным в одномандатном изби­рательном округе считается кандидат, набравший боль­шинство голосов по сравнению с другими кандидатами. На выборах в России нередко по округу баллотировались более десятка кандидатов. При такой ситуации избран­ным может быть кандидат, получивший 11% (или мень­ше) голосов избирателей, а если на голосование пришли только 25% избирателей округа, то, значит, кандидат избран голосами всего лишь приблизительно 3% зареги­стрированных избирателей (или меньше).

Речь идет об одном округе, но гипотетически можно представить, что аналогичное положение было на других участках и по сумме округов по стране в целом. Правда, во многих странах действуют дополнительные правила, мажоритарная система сочетается с пропорциональной и существует соответствующая политическая система, исключающая столь одиозный результат. Но на практике очень часты случаи, когда депутаты избираются мень­шинством голосов избирателей округа. Следовательно, при всей весомости выборов, они, как важнейший спо­соб легитимации государственной власти, не имеют аб­солютного характера.

Пытаясь устранить этот недостаток, многие страны вводят обязательное голосование. Неявка на выборы карается штрафом и другими мерами. Это резко повы­шает участие избирателей, но усиливает легитимацию только формально: голосовать приходят избиратели, ко­торым безразличны результаты выборов, они голосуют только из-за страха перед наказанием.

Важным способом рациональной легитимации госу­дарственной власти является референдум — голосование избирателей по какому-либо вопросу. На референдуме могут быть поставлены вопросы о продолжении реформ, начатых государственной властью, о доверии к различ­ным ее ветвям — парламенту, президенту и т. д. Такие вопросы выносились на голосование избирателей Рос­сии в 1993 г. Конечно, референдум выявляет только полярное отношение голосующих к формуле референду-

101

ма («да», «нет»), предложить какие-то поправки избира­тель в холе голосования не может. Известно и то, что на референдуме большинством голосов принимались реак­ционные конституции и законы, не соответствующие общечеловеческим ценностям, и, напротив, отвергались прогрессивные акты, Бывали и случаи, когда, казалось бы, убедительные итоги референдума были опрокинуты вскоре последовавшими дальнейшими событиями (на­пример, через несколько месяцев после утвердительного референдума о сохранении СССР он в 1991 г. распался). Тем не менее, референдум — итог волеизъявления насе­ления страны, и как таковой, он обладает высшей леги­тимирующей силой.

В науке принято различать несколько видов референ­дума, но для легитимации основное значение имеют классификации обязывающего (решающего) и консуль­тативного референдума Первый обязывает государст­венную власть проводить определенные мероприятия в соответствии с его итогами, второй имеет рекоменда­тельный характер, лишь выявляет отношение избирате­лей к тому или иному вопросу (кстати, референдум 1991 г. о сохранении Союза ССР по существующим представлениям имел консультативный характер).

Чтобы быть действительным, референдум по закону в большинстве стран (в отличие от выборов) предполагает участие более половины зарегистрированных избирателей (50%+ 1 человек). Только при этом условии он считается состоявшимся. Вопрос считается решенным положитель­но, если «за» проголосовали более 50% принявших участие в голосовании избирателей. Следовательно, как и в случае с выборами, вопрос может быть решен голосами всего четвертью с небольшим всех зарегистрированных избира­телей. Правда, при референдуме условия более жесткие, чем при некоторых системах выборов: гипотетические 25% в восемь с лишним раз больше гипотетических 3%, но все-таки и в данном случае рациональная легитимация государственной власти может проистекать от воли мень­шинства граждан. Для исключения этого при референдуме принимаются те же меры, что и на выборах, и с теми же последствиями.

Целям легитимации государственной власти может служить всенародное, общегосударственное обсуждение какою-либо важного решения государственной власти,

102

проекта конституции, закона. Если такое обсуждение проводится после принятия решения, степень его летити-мации может быть невысокой: обсуждение, да еще если оно организовано государственными органами, зачастую призвано лишь подтвердить «мудрость» решения государ­ственной власти. Если проект решения выносится на обсуждение до его принятия, у государственных органов имеются широкие возможности учесть мнения различных слоев населения при доработке проекта. Такое решение, с учетом предложений населения, будет обладать куда большей легитимностью, чем обсуждение уже принятого решения. Все дело, однако, заключается в желании и умении государственной власти действительно учесть мнения, высказанные представителями различных слоев населения, найти необходимые компромиссы в интересах общества. Общегосударственные обсуждения обычно про­водились в некоторых странах тоталитарного социализма в связи с опубликованием проектов конституций. Их оценка уже дана ранее.

На международной арене способом легитимации госу­дарственной власти может быть международно-правовое признание государства и правительства. Первое нередко связано с разделением государств (например, разделение Чехо-Словакии на Чехию и Словакию в 1993 г.) или с объединением нескольких государств в одно, обычно фе­дерацию (создание Объединенной Республики Танзании в составе Танганьики и Занзибара в 1964 г.). Оно способ­ствует легитимации новой власти внутри страны, и, глав­ное, на международной арене. Наиболее важное значение международноправовая легитимация имеет в том случае, когда новое государство возникает в процесс освобожде­ния от колониальной зависимости, что достигается и мирным, и немирным путем. В последнем случае восстав­шая или воюющая сторона образует свое правительство, иногда за рубежом, которое может быть признано другими государствами (так, например, было в Алжире). В Гвинее-Бисау отряды национально-освободительного движения, очистив от колонизаторов 60% территории страны, в лесном районе Бое приняли свою конституцию (1973 г.). После признания независимости этой африканской стра­ны Португалией, конституция стала основным законом нового государства (1974 г.).

Выше рассмотрены некоторые правовые способы ра-

103

циональной легитимации государственной власти. Не­редко, однако, для легитимации большее значение име­ни фактические способы. К ним относятся, прежде всего, массовые, общенародные, в том числе революци­онные движения. Конечно, в любых условиях, особенно в условиях прогрессивно развивающегося государства, при демократической государственной власти револю­ционные потрясения, в том числе сравнительно мирного характера, наносят ощутимый ущерб. В настоящее время российский народ категорически отвергает саму возмож­ность новых революционных потрясений.

Но в принципе навсегда отвергать легитимирующее значение подлинно народных революций для новой го­сударственной власти нельзя. Если революционные дви­жения направлены против угнетения, имеют массовый характер, отражают волю большинства населения, кото­рое активно участвует в этих событиях, утвердившаяся после победы революций новая государственная власть обладает в представлении народа высшей степенью ле­гитимации. Таковы были революции в Англии в XVII в., во Франции в XVIII в., в Турции, Китае в XX в., во многих колониальных странах, добившихся независи­мости и мирными, и немирными средствами.

Конечно, немирные формы революции всегда сопря­жены с человеческими жертвами, иногда огромными, с разрушением экономики, упадком культуры. Лучше раз­решать конфликты, не доводя их до насильственных, вооруженных форм борьбы. Тем не менее, если в немир­ных революциях действительно участвуют широкие мас­сы, способствующие установлению новой государствен­ной власти и поддерживающие ее, такие революции служат важнейшей основой легитимации новой государ­ственной власти, хотя, конечно, предпочтительнее мир­ные массовые движения.

Правда, новая власть не всегда оправдывает ожидания народа, ее легитимность убывает, а то и вовсе прекра­щается. Известно, что население Анголы, Мозамбика, Гвинеи-Бисау, многих других стран активно участвовало в вооруженной борьбе против колонизаторов, что явля­лось важнейшим свидетельством легитимности новой власти сначала в освобожденных районах, а затем и новой государственной власти. Но по мере разочарова­ния в «социалистической ориентации» настроения на-

104

рода менялись. Авторитаризм власти, коррупция в пра­вящих кругах, нарушение прав человека, провалы эко­номической политики привели к /трате веры в прави­тельство. Опыт населения, его рациональные оценки ситуации способствовали тому, что власть в представле­нии населения перестала быть легигимной. Казалось бы, население Ганы при Кваме Нкруме сочувственно отно­силось к новой власти, поддерживало «социалистичес­кую ориентацию» страны, но на деле, в условиях воен­ного переворота народ остался безучастным и не вышел на улицы, чтобы поддержать «свою» партию и «свое» правительство, воспрепятствовать смещению лидера ре­жима.

Население Бенина, Сейшельских островов оказало поддержку новой власти при отражении наемников, высадившихся в эти страны с целью свергнуть сущест­вовавшие в них режимы, которые характеризовались как прогрессивные. Но это же население поддержало оппо­зицию в ее борьбе за изменение государственного строя. Такая эволюция в настроениях населения имела место и во многих других странах. Таким образом, оценивая легитимность государственной власти в связи с револю­ционными событиями, важно в каждый момент опреде­лить истинное отношение населения к руководителям новой власти, мероприятиям последней, нужно учиты­вать, что это отношение постоянно изменяется, и общая тенденция иногда состоит в уменьшении степени леги-тимности вплоть до ее исчезновения.

Среди способов рациональной легитимации государ­ственной власти, получивших особое распространение во второй половине XX в., следует назвать «круглые столы». Первоначально организация «круглых столов» была связана с предоставлением независимости бывшим колониям. Особенно активно эта форма использовалась британским министерством колоний. Оно приглашало на заседания круглого стола представителей националь­но-освободительного движения той или иной колонии, в том числе и тех, которые с оружием в руках выступали против колониального господства (например, предста­вителей Патриотического фронта Зимбабве в 1979 г.). Хотя на этих переговорах представители колониальной державы (прежде всего, председатель круглого стола) оказывали огромное давление на остальных участников,

105

стремясь навязать им свое решение, все же задачей совещания являлась выработка принципиальных поло­жений (реже — самого текста) основного закона будуще­го государства на основе компромиссов. Круглый стол рассматривался как совещательный орган, он не прини­мал новую конституцию, после соглашения круглого стола она обычно даровалась бывшей колонии монархом в виде приказа в Совете. Юридически решения круглого стола не обязывали метрополию, но фактически резуль­таты его работы обеспечивали легитимацию новой влас­ти в прежней колонии как в представлении ее населения (с одной стороны, оно нередко воспитывалось в тради­циях почтения к метрополии и ее решения рассматри­вались как юридически значимые, а с другой, это же население приветствовало новую власть как «свою»),так и мирового сообщества.

Огромную роль сыграли круглые столы в некоторых бывших i осударствах тоталитарного социализма при пере­ходе к новому строю. В Венгрии, Польше, некоторых других странах они обеспечили сравнительно безболез­ненный и мирный переход к постсоциалистической госу­дарственной власти. В заседаниях этих «круглых столов» принимали участие представители государства и различ­ных политических партий, возникших очень быстро в период распада тоталитарного социализма, причем имен­но партии играли заглавную роль. В работе «столов» участвовали и представители коммунистической партии, понявшие необходимость изменений. «Круглые столы» фактически сформировали новое правительство, новое руководство государством. Это обеспечило высокую пер­воначальную легитимность новой власти. Правда, с тече­нием времени отношение населения несколько измени­лось, в Венгрии, Польше, Болгарии и некоторых других странах в результате выборов в парламенте и правитель­стве увеличилась доля представителей социалистических сил, существенно выросло их влияние, в отдельных стра­нах правительство сформировали прежние деятели ком­мунистических партий, иногда они получили большинст­во в парламенте, в результате выборов заняли пост пре­зидента. Однако современные социалисты в Восточной Европе уже не являются сторонниками прежних моделей тоталитарного социализма.

Формой рациональной легитимации государственной

106

власти может стать общественный договор. Он не имеет значения юридического документа, его нельзя обжаловать в суд, но при определенных условиях он может служить прочной основой легитимациии государственной власти.

Предшественником современного общественного до­говора (они пока что являются редкостью) был социаль­ный контракт в некоторых странах Запада Он заключал­ся по экономическим вопросам (прежде всего, по вопро­сам забастовок, размеров оплаты труда и др.) между предпринимателями и профсоюзами. В качестве третьей стороны выступало государство, оно принимало на себя обязанности по оказанию определенных социальных ус­луг, но иногда — только обязанности гаранта соблюде­ния таких соглашений

Социальный контракт подобно упоминавшемуся ра­нее гипотетическому общественному договору при воз­никновении государства нередко мыслится не как доку­мент (совокупность формальных соглашений), а как определенная экономическая и, прежде всего, социаль­ная политика, основанная на взаимном учете интересов труда и капитала, деятельности представляющих их ор­ганизаций, а также современного социального капита­листического государства.

Современный общественный договор имеет полити­ческий характер, он касается, прежде всего, организации и мероприятий государственной власти, которая прини­мает на себя (как и общественные организации, участ­вующие в договоре) определенные обязательства.

В виде общественного договора, весьма детального, было заключено соглашение между политическими пар­тиями Испании после крушения фашистского режима генерала Франко.

В 1994 г. в России по инициативе Президента был подписан Договор об общественном согласии. Как от­мечалось, его подписали более 800 участников. Некото­рые партии отказались сделать это. Впоследствии от­дельные организации отозвали свои подписи, другие, напротив, примкнули к договору. Была создана специ­альная комиссия, которая наблюдала за исполнением договора, такие полномочия были поручены и другим органам (например, Общественной палате). Выступле­ния их представителей свидетельствовали о том, что те обязанности, которые взяли на себя стороны, выполня-

лись далеко не в полной мере. Тем не менее обществен­ный договор служит целям легитимации государствен­ной власти, ее степень будет зависеть от реальности осуществления положений договора. В 1996 г. полномо­чия Общественной палаты переданы Политическому кон­сультативному совету при Президенте России

Наряду с общественным договором возможны и дру­гие договорные формы, укрепляющие легитимность го­сударственной власти. Таков был конституционный до­говор 1995 г. между президентом и парламентом Украи­ны, который ввел их столкновения в определенные рамки. В 1996 г. этот договор был поглощен новой Конститу­цией Украины. В России легитимация государственной власти федерации и ее субъектов получила выражение, в частности, в упомянутых выше трех договорах федера­ции с ее субъектами 1992 г.

Большое значение среди способов рациональной ле­гитимации государственной власти имеет открытый и честный диалог власти и политических партии, общест­венных движений, граждан. Готовность власти к диало­гу, умение выслушать оппонента, понять его аргументы, изменить частично свою деятельность под влиянием этих доводов имеет огромное значение для психологи­ческого воздействия на население. При этом в диалоге важно соблюдать моральное равенство сторон, государ­ственная власть не должна представлять себя в качестве высшей инстанции. Даже частично следуя таким прави­лам (наряду с имевшими более существенное значение мерами социальной поддержки населения) Президент России Б. Н. Ельцин сумел за несколько месяцев корен­ным образом изменить свой рейтинг и одержал победу на выборах 1996 г. Отказ от публичного диалога, укло­нение представителей государственной власти от пуб­личных диспутов с оппонентами сильно ослабляют ле­гитимацию этой власти. Будучи кандидатом, Б.Н. Ель­цин отказался от открытого телевизионного диалога с другими кандидатами на должность Президента. Это избавило его от многих неприятных вопросов, но сни­зило рейтинг, особенно среди наиболее активной части избирателей.

Для легитимации государственной власти можно ис­пользовать и многие другие способы. В их числе согла­сительные процедуры, общественная назависимая экс-

108

пертиза принимаемых решений, широкое обсуждение проектов предполагаемых крупных решений в печати и со специалистами и т. д. Все ли меры делают государ­ственную власть открытой для народа.

При всем обилии возможных способов рациональной легитимации все же главное значение имеет содержатель­ная сторона, Легитимация государственной власти прежде всего зависит от ее практической деятельности, от того, как эта власть решает вопросы, затрагивающие коренные интересы большинства населения, от ее практической политики внутри страны и на международной арене.

Некоторые мероприятия государственной власти в сфере международных отношений могут существенно подорвать легитимацию государственной власти, хотя ее внутренние мероприятия могут оцениваться населением положительно. Такая ситуация имела место в США во время интервенции во Вьетнаме, во Франции в связи с борьбой Алжира за независимость. Словом, оценивая легитимацию или ее отсутствие, необходимо иметь в виду весь комплекс проблем как внутри страны, так и на международной арене.

Заключение

Легализация и ле!И1имацин iосударственной влас­ти — явления хотя и однопорядковые, но различные. В первом случае акцент делается на формальной, юриди­ческой стороне, во втором — на фактическом отноше­нии людей к существующей власти, ее мероприятиям, ее политике.

Вместе с тем, хотя в определенных случаях эти явле­ния могут быть рассогласованы, а иногда и противоречат друг другу (например, конституционное узаконение не-легитимной в представлении народа и мирового сообще­ства власти белого меньшинства в ЮАР до 1994 г.), в обычных, нормальных условиях демократического госу­дарства их нельзя противопоставлять. Легализация мо­жет быть составной часть легитимации и обычно явля­ется ею, различные проявления легитимации могут стать основанием для закрепления тех или иных результатов, способов в юридическом порядке (т. е. для легализации).

Исследования легализации связаны главным образом с анализом юридических документов, с их осуществле­нием на практике. Главный критерий в данном случае — соответствие текстов, практики их толкования и приме­нения общечеловеческим ценностям (демократия, права человека, социальная справедливость и др.).

Особенно важное значение для легализации государ­ственной власти имеет конституция государства, ее со­держание, порядок ее разработки и принятия, соответ­ствие законодательства страны международным актам, принципам международного права.

Легитимация — гораздо более сложное и широкое яв­ление, выражающее связь интересов с внутренней оцен­кой людей, зависящее от их убеждений, чувственных восприятий, обстоятельств их повседневной жизни. Леги­тимация может быть частичной и даже рассогласованной, поскольку в обществе существуют разные слои населения с неодинаковыми интересами. То, что оценивается как легитимное предпринимателями (например, запрещение законом забастовок в Индонезии или Пакистане), может считаться нелегитимным работниками, и наоборот. Леги-тимность в современном обществе зависит, прежде всего, от разумных суждений людей, оценки разумом, но она может определяться и иррациональными моментами: тра-

110