В.Е. ЧИРКИН

ОСНОВЫ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ

Учебное пособие

юристь

МОСКВА 1996

ББК67 4-64

Чиркин В.Е.

Ч-64 Основы государственной власти. — М.: Юристъ, 1996.- 112с.

ISBN 5-7357-0078-2

Пособие посвящено вопросам законности и моральной, социально-психологической обоснованности государственной власти. Рассматр* ваются понятия и формы легализации и легитимации государственной власти в различных условиях, охарактеризованы отличия государственной власти от некоторых других разновидностей общественной власти, исследуются проблемы единства, разделения, «противовесов» и взаимодействия «вет­вей» власти. Особый раздел посвящен основным типам легитимации государственной власти: традиционной, харизматической и рациональной легитимации.

Учебное пособие имеет междисциплинарный характер, оно предназна­чено для студентов и аспирантов, изучающих политологию, теорию госу­дарства и права, конституционное (государственное) право, может быть также использовано преподавателями для углубления специальных знаний, функционерами политических партий, массовых организации, работника­ми государственного аппарата для самообразования.

ББК 67

Чиркин Вениамин Евгеньевич ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Редактор О. В. Лужина

Художник И. И. Тагунова

Корректор С. Р. Кандибур

Компьютерная верстка Т.А. Антоновой

ЛР№ 020653 от 28.10.92 г. Подписано в печать 5.10.96. Формат 84x1081/32. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 5,88 Уч. изд. л. 5,9. Тираж 5 000 экз. Заказ №860

Издательство «Юристь» 123286, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9

Отпечатано на Можайском полиграфкомбинате

Комитета Российской Федерации по печати.

143200, г. Можайск, ул. Мира, 93

ISBN 5-7357-0078-2 © «Юристъ», 19%

Предисловие

Проблемы укрепления новой государственной власти, ее демо­кратизации, поддержки ее народом, устранения имеющихся в ней изъянов имеют огромное значение в условиях современной ситуа­ции в России. Эти задачи, хотя иногда без должного практического результата, ставились в обоих ежегодных посланиях Президента Российской Федерации парламенту страны, представители различ­ных политических кругов выдвигали свои предложения в целях повышения эффективности государственной власти для преодоле­ния кризиса, стабилизации экономики, решительной борьбы с мафией, коррупцией и терроризмом. В данной брошюре рассмат­ривается в учебном плане лишь один, связанный с этими задачами, вопрос: речь идет о двух основаниях государственной власти: юри­дическом (легализация, законность) и социально-психологическом (легитимация, т.е. ее обоснованность в представлениях населения). Сокращенный термин «основы» (вместо «основания»), использован в заголовке лишь из-за стилистических соображений.

В условиях тоталитарного социализма, существовавшего в на­шей стране в течение семи десятилетий, проблемы легализации и легитимации государственной власти (особенно последняя) были по существу исключены из научной литературы и из практики преподавания. Считалось, что «непогрешимое» руководство КПСС, как партии прежде всего рабочего класса (а затем — всего народа), существование действительно рожденных опытом народных масс советов депутатов трудящихся (народных депутатов) автоматически обеспечивают непоколебимое доверие народа к государственной власти.

На деле, на рубеже 80—90-х гг. тоталитарный социализм потер­пел крах и в СССР, и в большинстве других стран, народ не поддержал так называемую «социалистическую» государственную власть. Потерпела поражение и идея «социалистической ориента­ции» в тех странах Азии, Африки, Латинской Америки, которые подражали моделям тоталитарного социализма.

После распада СССР и установления в России многопартийнос­ти, политического и идеологического плюрализма, осуществления многих кардинальных демократических мероприятий и ряда серьез­ных неудач, вопрос о путях легализации и легитимации новой государственной власти, о необходимых мерах для этого, о соответ­ствующих процедурах, приобрел особое значение для практической деятельности государственных органов. В условиях современной

России эти проблемы приходится решать в очень сложной обста­новке, снижение жизненного уровня населения, широкая преступ­ность, коррупция в государственном аппарате, последствия чечен­ской войны, ошибочные мероприятия государственной власти (пре­жде всего разорительный для народа способ приватизации), систе­матические, иногда многомесячные задержки выплаты заработной платы и пенсий, да и просто явления частного характера, например, неудачный имидж первых лиц государства в периоды каких-то событий сильно осложняют процессы легитимации государствен­ной власти в представлениях населения страны, И тем не менее, по принципиальному вопросу: продолжение начатых реформ (с учетом их существенной, кардинальной корректировки) народ страны под­держивает мероприятия государства, что и показали президентские выборы 1996 г., решавшие по существу не столько этот частный вопрос, сколько вопрос о путях дальнейшего развития страны. Президент России Б.Н. Ельцин, отстаивающий новый курс, был во втором туре переизбран. Это является важнейшим доказательством того, что для большинства населения государственная власть явля­ется легитимной, оно поддерживает ее деятельность, курс Прези­дента.

Вместе с тем, результаты выборов свидетельствуют, что почти половина избирателей, принявших участие в голосовании, по раз­ным, возможно, иногда и чисто личным причинам, отрицательно относится по крайней мере к некоторым мероприятиям государст­венной власти, направлениям ее политики (немногим более 40% избирателей голосовали не за действующего Президента, а за кан­дидата коммунистов, около 5% голосовали против обоих кандида­тов). Они отказывают ей в поддержке, деятельность по крайней мере некоторых государственных органов представляется им нелегитим-ной. Подчеркнем еще раз: «протестное голосование» может быть обусловлено разными причинами, во многом голосование против кандидатуры действующего Президента — это голосование не за возврат коммунистической системы, а против трудностей современ­ной жизни, но факт остается фактом. А это означает прежде всего, что необходимо искать такие пути и осуществлять такие меры, которые помогут наращивать легитимность государственной власти. Без укрепления легитимности ее меры будут недостаточно эффек­тивными и, напротив, поддержка государственной власти населе­нием многократно умножит успех реформ.

Степень легализации государственной власти и ее легитимации является подвижной величиной, особенно это относится ко второй. Первая более устойчива, поскольку зависит от юридических факто­ров (наличие конституции или отсутствие ее, демократические, недостаточно демократические или совсем недемократические спо­собы принятия конституции, оформляющей эту власть, соответст­вующие международным стандартам прав человека действия госу­дарственных органов или нарушающие эти стандарты и т. д.), тогда как вторая связана иногда с быстрой реакцией людей на те или иные действия государственных органов, удачные или неблаговидные

поступки представителей власти. Еще ja несколько месяцев до президентских выборов 1996 г. рейтинг Б Н, Ельцина был низким, шансы на переизбрание невелики, В результате хорошо проведен­ной кампании, принятия ряда решительных и экстренных мер в интересах большинства населения рейтинг президента стремитель­но вырос, повысилась степень легитимации государственной власти (по крайней мере той ее части, которую олицетворяла фигура президента). Однако многие предвыборные обещания остаются невыполненными, хотя иногда и по причинам, не зависящим от президента. Продолжала и после выборов литься кровь в Чечне, по-прежнему не выплачиваются заработная плата и пенсии, среди 10-тысячного отряда шахтеров Приморья, полгода не получавших заработной платы, в июле 1996 г. имели место случаи голодных обмороков на работе. Не имеет значения, виновны в этом федераль­ные чиновники или местная администрация, перекладывающие ответственность друг на друга, при всех условиях рейтинг государ­ственной власти снижается. Доверие к ней населения снижается в результате вспыхнувших в 1996 г. «генеральских разборок», взаим­ных обвинений членов правительства, других высокопоставленных должностных лиц из «команды Президента» во взяточничестве, некомпетентности, многих неблаговидных поступках, в связи с противоречивыми заявлениями «генералов у власти», иногда изме­няющимися чуть ли не ежедневно.

Рейтинг государственной власти в России снижает ее неэффек­тивность, но и граждане государства, должностные лица, руководи­тели предприятий, организаций, компаний не проявляют нередко чувства высокой гражданской ответственности, не выполняют своих обязанностей перед обществом, государством, своими же согражда­нами. В октябре 1996 г. в условиях катастрофического положения со сбором налогов, от которых злостно уклоняются плательщики, имеющие деньги на счетах, для обеспечения жизненно необходи­мых выплат заработной платы и пенсий Президент вынужден был создать специальный орган — Всероссийскую чрезвычайную ко­миссию по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины (ВЧК).

Из сказанного следует, что теоретическая разработка проблем легализации и легитимации государственной власти, путей и спо­собов этого имеет особое значение в условиях переходного периода современной России. Единство народа по главным целям развития страны, прекращение противостояния, деления населения на «бе­лых» и «красных», выигравших выборы в парламент или президент­ские выборы и проигравших их, совместный труд на благо Родины, для повышения благосостояния народа, развития науки и культуры способны обеспечить прочную легитимацию государственной влас­ти. А это в свою очередь ускорит прогресс страны во всех его направлениях.

Глава I

ЛЕГАЛИЗАЦИЯ И ЛЫИ1ИМАЦИЯ КАК ОСНОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Государство и государственная власть всегда играли огромную роль в обществе, становясь над обществом, отчуждаясь от него. Велика эта роль в современных условиях, которые, предполагая естественную саморегу­ляцию общества, вместе с тем предъявляют повышенные требования к организованности и упорядоченности об­щественных процессов. Давно прошло то время, когда в соответствии с доктриной экономического либерализма, невмешательства государства в экономику и многие дру­гие сферы жизни, ему отводилась роль «ночного сторо­жа». Современное государство является собственником огромных ресурсов. В странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) ему принадлежат все основ­ные объекты экономики, в капиталистически развитых странах Европы на государственных предприятиях заня­то порой до пятой, четверти, а то и почти треть всей рабочей силы, перспективное директивное планирова­ние или государственное прогнозирование экономики (индикативное планирование) существует в странах с самым различным общественным строем.

Государство регулирует социальные отношения в об­ществе, осуществляя неодинаковую политику по отно­шению к различным социальным, профессиональным и иным группам населения. Конституцией и законами, изданными государственной властью (ее органами), в странах тоталитарного социализма рабочий класс юри­дически определяется как ведущая сила общества, что влечет за собой материальные, политические и духовные последствия. В Китае ему предоставляются законом су­щественны преимущества на выборах представительных органов, в КНДР, Вьетнаме, на Кубе, в Лаосе такие последствия имеют фактический характер. В большин­стве стран действует обширное законодательство об от­ношениях труда и капитала, о формах медицинского обслуживания (либеральная, страховая, государственная медицина) и т.д. Тоталитарная государственная власть вводит однопартийную систему или иногда запрещает даже все партии, в демократических странах законода-

тельство также устанавливает определенные требования к политическим партиям, вводит политический процесс в определенные рамки; некоторые новые конституции содержат специальные нормы (иногда — даже главы) о правах политической оппозиции (конституции Португа­лии 1976 г., Колумбии 1991 г. и др.). Государственное регулирование затрагивает духовную жизнь общества. В некоторых странах оно вводит обязательную, по суще­ству, идеологию (марксизм-ленинизм на Кубе, идеи чучхе в КНДР, мобутизм — от собсгвенного имени пре­зидента Мобуту в африканском Заире по конституции 1980 г., которая, правда, в настоящее время отменена), отдает предпочтение определенной идеологии (исламу в арабских странах), запрещает законом то или иное ми­ровоззрение (например, марксизм-ленинизм в Индоне­зии) или, напротив, обеспечивает идеологический плю­рализм (например, ст. 14 Конституции России устанав­ливает, что в стране признается идеологическое много­образие и никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной). Словом, государственная власть в той или иной степени затраги­вает все общественно значимые сферы жизни, а в неко­торых мусульманских странах, где нормы шариата ис­полняются как государственные повеления, и некоторые интимные стороны человеческого бытия.

Однако не нужно думать, что могущество государст­венной власти беспредельно, а характер и способы регу­лирования общественных отношений зависят только от нее самой. В условиях социально ориентированной ры­ночной экономики и политической демократии ее главная задача — содействовать саморегуляции общества, стиму­лировать позитивные тенденции его развития, препятст­вовать негативным, вводить общественно значимые про­цессы в определенные рамки (в частности, путем приня­тия законодательства о партиях, забастовках, об оружии, о чрезвычайном положении и т.д.) с тем, чтобы в неуемной борьбе различных сил не допустить анархии и распада общества. Нельзя подменять саморегулирование общест­венных процессов и необходимую корректировку их со стороны государственной власти, которая в определенной мере выполняет роль арбитража в обществе и действует в интересах всего общества, волюнтаристскими приемами с ее стороны. К чему ведет такой волюнтаризм хорошо

известно из опыта нашей страны, других бывших социа­листических стран, слаборазвитых стран Азии и Африки, провозглашавших социалистическую ориентацию — стро­ительство нового общества «сверху» по моделям тотали­тарного социализма.

Магистиральное направление деятельности государст­венной власти, ее реальные возможности ограничены закономерностями развития общества, естественно скла­дывающимися отношениями, которые она не в силах изменить или изменяет только временно и частично, используя имеющиеся в ее распоряжении ресурсы. Даже новая государственная власть, возникшая в результате революций, коренным образом меняя отношения собст­венности, производства, распределения и обмена, харак­тер политических отношений, содержание мировоззрения людей, не может ликвидировать сами отношения собст­венности, властеотношения в обществе (власть — сущест­венный элемент всякого общества), некоторые общегу­манные заповеди отношений людей, сложившиеся еще на заре человечества, да и всегда сохраняет что-то от старого. Государственная власть обладает автономией в обществе, ибо она — представитель всего общества, но она не может быть совершенно самостоятельной: она подвергается вли­янию различных политических партий, общественных объединений, движений, словом, различных «групп дав­ления» (их нередко в новейшей литературе называют «заинтересованными группами», считая этот термин более удачным), которые вынуждают ее предпринимать опреде­ленные меры или отказываться от них. Наглядные при­меры этому мы постоянно видим в опыте новой России: в отклонении законов, предлагаемых правительством, иным партийным большинством Государственной Думы, в борьбе вокруг формирования нового правительства после выбо­ров Президента, в неоднократной корректировке правил импорта и экспорта (иногда в интересах «новых русских»), в острой схватке разных сил вокруг проблем Чечни и т.д.

Ограничения государственной власти достигаются и правовыми средствами. Однако отношения власти и за­кона, государства и права имеют сложный характер. С одной стороны, государство издает законы, но оно под­чиняется им (речь идет о демократическом, а не тотали­тарном государстве), пока они не изменены или отменены. С другой стороны, для того, чтобы быть подлинным

правом, а не узакониванием произвола, правовые нормы должны отвечать определенным требованиям и прежде всего в наше время соответствовать общечеловеческим, общегуманным ценностям (идеи добра, справедливости, прав человека, демократии т.д.)- В любом случае демокра­тическое государство связано нормами права, оно не только властвует, но и подчиняется, несет определенные обязанности перед обществом и личностью. Деятельность государства, его органов регулируется правом, официаль­ные действия государственных органов совершаются на основе юридических норм, и в этом случае они законны, легальны. В противном случае они противоправны.

Сама государственная власть тоже нуждается в легали­зации, узаконивании. Не только в обычных ситуациях, но и после военных переворотов, революционных событий вновь созданные высшие органы государства принимают различные правовые акты (конституции, а чаще — декре­ты, как это было в России в 1917 г., прокламации военного совета в Эфиопии, в течение 13 лет заменявшие консти­туцию до 1987 г., временные конституции, провозглашав­шиеся президентами, без участия представительных орга­нов и населения, одна из них в течение четверти века и сейчас действует в Ираке), которые призваны стать юри­дической основой государственной власти. Легализация (от корня латинских слов «закон», «законный») государ­ственной власти — это признание правомерности ее воз­никновения (установления), организации и деятельности. Такое узаконение может осуществляться различными пу­тями, которые рассматриваются ниже. Скажем лишь здесь, что важнейшим средством считается принятие демокра­тической конституции, созданной при участии населения, одобренной им непосредственно на референдуме (голо­совании избирателей) или избранным им представитель­ным органом, хотя и применение таких, демократических, способов в условиях тоталитарного режима может ока­заться лишь лжелегализацией.

За противоправные действия, связанные с заменой неконституционным путем законного руководства госу­дарством (например, в результате переворота, какова бы­ла, скажем, попытка путча Государственного комитета чрезвычайного положения — ГКЧП в СССР в 1991 г.), за узурпацию (присвоение) власти, за сосредоточение реаль­ной государственной власти в руках партий и иных обще-

ственных организаций, за преступления против установ­ленного законом порядка управления общественные ор­ганизации, органы государства, должностные лица, граж­дане несут ответственность по закону. В разных странах такие нормы различны и отражают условия страны. На­пример, почти во всех постсоциалистических государствах (Армении, Киргизстане, Белоруссии, Болгарии, Румынии и др.) конституции, преодолевая наследие тоталитарногно прошлого, содержат запреты, направленные против осу­ществления государственной власти политическими пар­тиями. Конституции некоторых западных стран (Основ­ной закон ФРГ 1949 г., конституции Португалии 1976 г., Испании 1978 г.) запрещают нарушать принцип разделе­ния властей, конституция Франции 1958 г. говорит о нерушимости республиканской формы правления, о не­возможности установления монархии и т.д. Положения, относящиеся к вопросам легализации государственной власти, запрет ее узурпации содержатся и в Конституции России 1993 г.

Нарушение принципа законности государственной власти, правовой основы ее деятельности влечет ответ­ственность. Такая ответственность может быть полити­ческой (своеобразной формой такой ответственности может быть и отстранение президента от должности в порядке импичмента, например, за государственную из­мену, предусмотренное конституцией США в 1787 г.), уголовной (осуждение должностных лиц — представите­лей власти — за преступления по службе), гражданской (возмещение ущерба, причиненного, например, гражда­нам незаконными действиями органов государства), ад­министративной (во многих странах существуют специ­альные административные суды, рассматривающие жа­лобы граждан на нарушение их прав чиновниками), дисциплинарной (ответственность по подчиненности).

Проблема легализации государственной власти, путей и способов этого процесса уходит своими корнями в древнюю историю. Ссылки на легализацию как основа­ние власти и должного поведения использовались уже в IV—III вв. до н. э. школой китайских легистов в споре с конфуцианцами. Первые ссылались на традиции, ос­вященные веками, нормы, законы; вторые считали, что деятельность властей, поведение граждан должны соот­ветствовать прежде всего вселенской гармонии. Элемен-

Ю

ты своеобразных ссылок на легализацию присутствовали в противоборстве светской и духовной властей в средние века (аргументами служили обращения к священным текстам, хотя короли использовали и другие доводы, в том числе факты избрания первых королей, а также ссылки на династическое престолонаследие). В новое время сторонники «легитимной монархии» Бурбонов выступали против «узурпатора» Наполеона именно с позиций легальности, «законной династии».

Легализация государственной власти — понятие юри­дическое. Оно соотносится с признанием, допущением, поддержкой того или иного явления, института, органа, «государственного действия» правом, прежде всего основ­ным законом (в некоторых странах, например, в Швеции, Израиле конституция государства состоит из нескольких основных законов). Обоснование властных полномочий коренится в данном случае в юридических актах и проце­дурах, в правовых отношениях. Однако бывают так назы­ваемые конституционные законы, легализующие (на деле, только внешне) антинародную, антидемократическую, тер­рористическую государственную власть. Таковы были, например, правовые акты гитлеровской Германии, «ин­ституционные акты» бразильской хунты и принятая ею конституция 1967 г., изменившие политическую систему страны, декреты военных и революционных советов мно­гих стран Азии, Африки, Латинской Америки, принимав­шиеся после военных переворотов. Этими декретами от­менялись прежние конституции, принятые ранее, уста­навливались новые государственные порядки (правда, зачастую там, где предводители военных советов были несколько грамотнее юридически, они не отменяли кон­ституцию, а заявляли, что лишь приостанавливают ее действие). Поэтому, определяя легальность или нелегаль­ность государственной власти, меру ее легализации, важно установить, насколько правовые акты, осуществляющие легализацию, соответствуют общепринятым принципам права, в том числе международного права. Общепризнан­ные принципы и нормы последнего некоторыми консти­туциями (например, США) объявлены верховным правом страны, согласно другим основным законам, при некото­рых условиях (например, на условиях взаимности) рати­фицированные данным государством акты международ­ного права, имеют приоритет над внутренним правом (это

и

положение действует и в России). Акты легализации долж­ны соответствовать также общечеловеческим ценностям. При несоответствии (например, если конституция суще­ствует, но она закрепляет антидемократический режим) внешняя легализация становится на деле ложной легали­зацией, это — лжелегализация не соответствующей инте­ресам народа государственной власти.

Более сложным является понятие легитимации госу­дарственной власти. В основе слова «легитимация» лежит тот же латинский корень, но этому термину придается иное истолкование. Это тоже «узаконение», но узаконение не только правовое, главным образом не правовое, а иногда и не имеющее отношение к праву. Требование упомянутых конфуцианцев о вселенской гармонии не отрицало значения норм (своеобразная трактовка легали­зации), но оно исходило из того, что и эти нормы, определяющие поведение людей, деятельность власти, должны соответствовать этой гармонии, что было ориги­нальной трактовкой легитимации. Легитимность — это состояние фактическое, узаконение не обязательно фор­мальное, а чаще — неформальное. Легитимация государ­ственной власти — это процессы, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, законность и другие стороны соответствия характера власти, ее дея­тельности определенным, прежде всего психическим ус­тановкам, экспектациям (ожиданиям) личности, коллек­тива, социальной и иной группы, народа. Это состояние власти связано с материальными, социальными, полити­ческими, духовными условиями общественной жизни, с индивидуальной и общественной психологией. Легитима­ция — процесс приобретения легитимности, процесс ин­дивидуального (личностью) и коллективного (обществен­ной группой, народом) утверждения такого представле­ния, что государственная власть, структура ее органов, способ их формирования, ее мероприятия и деятельность ее должностных лиц соответствуют тем ожиданиям, тем взглядам, которые сложились у людей на базе чувствен­ного восприятия, опыта, рациональной оценки. Суть ле­гитимации — отражение идей «общественного договора» о создании государства для общего блага, высказанных французскими просветителями накануне революции 1789 г. Власть справедлива, если она не нарушает «договорных

12

принципов» гражданского общества и государства. Такие принципы, разумеется, не формулировались в какой-то отчетливой форме при создании государства (это был весьма длительный процесс), они презюмировались фран­цузскими мыслителями. В наше время какие-то элементы таких отношений фиксируются и на бумаге в современных конституциях и даже в специальных пактах, заключаемых между государством, политическими партиями, общест­венными организациями, а иногда и религиозными кон­фессиями. Примером последнего рода является Нацио­нальный пакт Ливана 1943 г. о распределении высших государственных должностей между мусульманами и хри­стианами, а также различными сектами в этих конфессиях (с течением времени численность населения различных конфессий изменилась, что повлекло через три десятка лет вооруженные столкновения между ними). Своеобраз­ной общественный договор был заключен в Испании после падения тоталитарного франкистского режима, что позволило сравнительно плавно перейти к новому госу­дарственному строю и принять в 1978 г. демократическую конституцию. Договор об общественном согласии был заключен в России в 1994 г. Его подписали более 800 участников, представлявших федеральные органы госу­дарства, регионы, политические партии, общественные организации и т. д. Правда, к сожалению, его осущест­вление не было успешным.

Таким образом, с высокоабстрактных, общетеорети­ческих позиций легитимация государственной власти пред­ставляет собой делегирование, передачу власти обществом его особой организации — государству, его структурам. Эта передача осуществляется на предполагаемых услови­ях, что государственная власть будет соответствовать пред­ставлениям людей о ее деятельности, их ожиданиям. Но в отличие от легализации эти представления коренятся не в правосознании (хотя и оно участвует в этом), а в моральном сознании, коренящемся в понятиях справед­ливости, добра. Легитимация, как правило, включает ле­гализацию, но может и не включать ее (власть якобинцев во время французской революции была легитимной в представлениях большинства населения, совершившего эту революцию, но ее легализация, особенно после казни короля, всегда оспаривалась многими французскими пра­воведами того времени), и, напротив, внешне легальная

13

власть может быть в представлениях народа нелегитим-ной. Легитимность может находиться в противоречии с формальной легальностью, если юридические законы не соответствуют законам справедливости, общечеловечес­ким ценностям, сложившимся установкам большинства населения. Именно в таких условиях было впервые в конституционном документе — Декларации независимо­сти США 1776 г. провозглашено право народа на восста­ние, на сопротивление угнетению со стороны правитель­ства (речь шла об освобождении американских колоний от «законного» британского владычества). Нелегитимны-ми оказались и режимы многих тоталитарных социалис­тических государств, стран «социалистической ориента­ции» в Азии, Африке, Латинской Америке, в связи с чем произошел быстрый крах этих «твердынь» на рубеже 80 — 90-х гг., хотя легализация государственной власти в них была оформлена многими конституциями, принимавши­мися иногда на референдумах или представительными органами после «всенародного обсуждения». Ныне идея о праве народа на сопротивление угнетательским дейст­виям со стороны государственной власти записана в не­которых конституциях стран Африки, как вывод из их прошлого тоталитарного опыта.

Выше говорилось о ложной легализации. Бывает, видимо, и ложная легитимация. Она может иметь час­тичный характер, когда определенные государственные органы и должностные лица считают возможным для себя во имя «высших целей» принимать такие решения и осуществлять такие действия, которые не соответству­ют представлениям народа. Это — легитимация «для се­бя». Ложной легитимацией власти является присвоение ее определенным классом, социальной группой, счита­ющими себя наиболее организованными, передовыми, и в силу этого заявляющими о своем праве на «руководст­во обществом», так трактовал латинское слово «диктату­ра» И. В. Сталин, говоривший о государственном руко­водстве обществом со стороны рабочего класса (на деле, такого руководства не было, власть сосредоточивалась в руках партийно-государственной номенклатуры, при­своившей себе огромные привилегии). Ложная легити­мация государственной власти охватившая большинство немецкого народа, отравленного расистской идеологи­ей, имела место в фашистской Германии. Она часто

14

бывает связана с культом личности, ее восхвалением, помпезностью, с восхвалением «окружения», с заявле­ниями о том, что именно эта личность вправе распоря­жаться судьбами людей и страны вследствие своих не­повторимых качеств. Так обстояло дело в СССР при культе личности И. В. Сталина, Мао Цзэдуна в Китае, Ким Ир Сена в Корее и т. д. «Вожди» стран социалис­тической ориентации (Нкваме Нкрума в Гане, Секу Туре в Гвинее и др.) присоединяли к таким утверждениям и другие качества, основанные на африканских традициях.

Словом, если говорить предельно абстрактно, то в иудейско-христианской традиции, оказавшей огромное влияние на европейскую философию права и мораль, легализация, легальность соотносится, скорее, с понятием библейского «закона», формализованного правила пове­дения, а легитимация, — легитимность — с понятием «бла­годати», умиротворения, достойного существования. Эти понятия у разных личностей индивидуальны, они нередко не совпадают у разных социальных групп. «Экспропри­ация экспроприаторов» — мера, являющаяся нелегальной с точки зрения закона, нарушающая конституционное право собственности, крайне нелегитимная в представле­ниях собственников, выступает как желанное и легитим-ное явление для люмпен-пролетариата.

Новая власть, утверждавшаяся во многих развиваю­щихся странах после военных переворотов, была неле-гитимной в глазах группировки, отстраненной от учас­тия в правительстве, но большинство населения, особен­но если офицеры приходили к власти под лозунгами оздоровления экономики, борьбы с привилегиями, лик­видации коррупции, поддерживало ее. В дальнейшем, однако, армия редко выполняла свои обещания и оправ­дывала ожидания населения. Власть военных станови­лась для него нелегитимной, и оно оставалось безучаст­ным к судьбе провозглашавшим себя «народным» пра­вительства при очередном перевороте.

В условиях переходных состояний, политической не­стабильности проблемы легальности и легитимности го­сударственной власти всегда приобретают особое значе­ние. Это относится и к современной России. Наиболее отчетливо об этом свидетельствовали октябрьские собы­тия в Москве 1993 г., ставшие результатом противоборства законодательной и исполнительной ветвей власти, каждая

15

из которых заявляла о своей исключительной легитимнос-ти (оспаривалась также легальность ряда мероприятий той и другой, хотя сама легализация ветвей власти не ставилась под сомнение). В федеративном государстве, каким явля­ется Россия, эта проблема всегда связана с отношениями федерации и ее субъектами, особенно при осуществлении попыток сецессии (выхода из состава федерации). Так было в свое время в период Гражданской войны в США (1861 — 1865 гг.), когда 11 южных штатов создали свою конфедерацию, в Пакистане (военные действия в связи с образованием в 1971 г. на части его территории государ­ства Бангладеш), в Нигерии (провозглашение несостояв­шейся Биафры в 1960-х гг.) и т.д. В России проблема укрепления легитимности власти на уровне федерации и ее субъектов отчасти находит свое решение в заключении публично-правовых договоров о размежевании и взаим­ном делегировании полномочий между государственными органами федерации и ее субъектов. Первоначально такие договоры заключались между Российской Федерацией и республиками, входившими в ее состав (впервые с Татар­станом в 1994 г., затем с Башкортостаном, Северной Осе­тией и др.), а потом и с краями и областями (Свердловской областью, Краснодарским краем и др.), хотя такая прак­тика, насколько нам известно, не присуща зарубежным федерациям. Вопрос о легальности и легитимности госу­дарственной власти в субъектах федерации особенно остро встал в связи с самопровозглашением «независимости Ичкерии» (Чечня) и действиями вооруженных сил феде­рации против незаконных вооруженных формирований. Уровень легализации и легитимации государственной власти, способы этих процессов изменчивы и разнообраз­ны. Легализация путем декретов, имеющих конституци­онное значение, уступает по степени легализации путем принятия конституции на референдуме (голосование из­бирателей). Принятие временных конституций (напри­мер, в ЮАР в 1994 г.) характеризует обычно лишь пере­ходные процессы легализации (в той же ЮАР определен пятилетний срок для принятия постоянной конституции, ибо она должна закрепить уже сложившиеся отношения после ликвидации режима апартеида — правления белого меньшинства). Уровень легитимации государственной влас­ти обычно определяется участием населения в выборах высших и местных органов государства, его голосованием

16

по поставленным на референдумах вопросам о доверии к тем или иным институтам, олицетворяющим государст­венную власть (такие референдумы неоднократно прово­дились в 90-х гг. и в России), данными опросов граждан. Данные эти бывают изменчивы, рейтинг представителей государственной власти может быстро повышаться и па­дать иногда в зависимости от преходящих настроений избирателей. Мы уже говорили об этом в связи с прези­дентскими выборами в России 1996 г. и последовавшими за этим событиями.

В современных условиях переходного периода России легитимация государственной власти сопряжена с ис­ключительными трудностями в развитии страны. По данным Всемирного банка Россия входит в пояс беднос­ти: черта бедности составляет 120 долларов на человека в месяц, но для подавляющего большинства россиян, особенно в малых городах и сельских районах и эта цифра пока что недостижимая мечта. Если учесть, что минимальная пенсия составляет лишь 52% официально исчисленного прожиточного минимума (по профсоюз­ной статистике ее хватит лишь на 10—12 дней существо­вания в месяц), а на деле во многих районах страны и такая пенсия, а также заработная плата не выплачива­ются месяцами, то социально-экономическое положе­ние значительной части населения катастрофическое.

Легитимацию государственной власти осложняет и политическая обстановка. Постоянное на протяжении нескольких лет противоборство законодательной и ис­полнительной властей, слабость судебной власти и пра­воохранительных органов; разгул организованной пре­ступности, с которой зачастую связаны представители государственной власти, чиновники; коррупция в госу­дарственном аппарате; несложившаяся партийная сис­тема; партии, во главе которых находятся лидеры, пы­тающиеся делить народ на «белых» и «красных»; призы­вы воинствующих радикалов покончить с «антинарод­ным режимом» — все это расшатывает позиции государ­ственной власти. Не укрепляет легитимность государст­венной власти и отсутствие духовных ориентиров, идео­логических установок, в том числе по принципиальному вопросу: о конкретных путях развития страны. В россий­ском обществе пока что идет лишь предложенная пре­зидентом дискуссия о «поисках» национальной идеи.

В многонациональной России проблемы легитимации государственной власти тесно связаны с отношениями национальных, этнических групп, с противоречиями в этой сфере, а также с отношениями центр — периферия, что имеет особое значение в связи с географическими размерами страны. В этих сферах существуют несколько групп противоречий: между сохраняющимся в какой-то мере наследием имперского прошлого (СССР), которое нельзя преодолеть сразу, и новыми функциями россий­ского федеративного государства; между русской нацией, которая объективно, в силу своего удельного веса (чис­ленности, культурного облика и т.д.) доминирует в рос­сийском обществе и этническими группами, которые признают русские национальные ценности, но стремятся к своеобразию, что иногда ведет к нежелательному отчуж­дению; между межнациональными элементами россий­ской государственности, порождаемыми общими интере­сами всех этнических групп и национальными притяза­ниями отдельных этнических групп (с одной стороны, объективно обусловленными, а с другой — порождаемы­ми эгоистическими устремлениями местной этнократии); между центром, стремящимся к укреплению государст­венности для решения общих задач в интересах всего народа, и партикулярными интересами краев и областей, имеющими как объективные, так и субъективистские черты.

Есть много и других проблем, также осложняющих процессы легитимации государственной власти в совре­менной России. К их числу относится недостаточная смена традиционных элит в государственных структурах, чего, кстати сказать, нет во многих странах Восточной Европы или в постсоветской Прибалтике. Сохранение прежнего слоя административно-хозяйственной номен­клатуры в России во многом имеет объективный харак­тер: эти кадры некем заменить (вспомним использова­ние «буржуазных спецов» после Октябрьской социалис­тической революции), но такая ситуация порождает у народа представления, что перемены во власти не про­изошли, прежнее негативное мнение о коммунистичес­ком режиме переносится на новую власть.

Тормозит легитимацию и перегруженность государст-веных органов лишними полномочиями, особенно это относится к главе государства и к главам администраций

18

на местах. Такая ситуация вызывает обратный эффект, формируя установку — все сделают за людей и для людей их государственные руководители. Отсутствие должного контроля, сопряженное с огромными властными полно­мочиями, порождают правовую дискретность, власть по усмотрению. В результате нарушаются принципы право­вого государства, право рассматривается как помеха ад­министрированию. Под флагом всеобщего примирения (складывается безответственность правящих элит, они вза-|имно освобождают друг друга от правовой ответственнос­ти и от ответственности перед народом. Множество круп­ных выступлений в печати и даже с трибуны Государст­венной Думы о мздоимстве высших чиновников, в том числе генералитета в армии, оказались безрезультатными.

Растет номенклатурно-мафиозный капитализм. Неред­ко действует цепочка: крупный чиновник предоставляет льготы предприятию (по существу, предпринимателю, хотя он может выступать в разных качествах, в том числе в виде руководителя акционерного предприятия, да еще акционерного общества закрытого типа), у предпринима­теля существует группа прикрытия, преимущественно из мафиозных структур, поскольку правоохранительные ор­ганы не действуют эффективно. Иногда офицеры право­охранительных органов состоят в связи с мафиозными структурами. Такие факты тоже имели место.

Делаются идеологические попытки обосновать роль «новых русских» во власти. Один из представителей крупного капитала в России Б. Березовский заявил в интервью: «Во всем мире властвует капитал, так должно быть и в России» («Московский комсомолец», 11 апреля 1996г.).

Государственная власть пытается вести диалог с дру­гими силами, но часто — это диалог не с теми силами и людьми, которые могут реально изменить политику го­сударства. В результате, хотя, конечно, во многих сферах общественной жизни России утвердилась демократия, в ряде случаев это еще «демократия игры», иногда просто «демократические игры». Граждане мало влияют на при­нятие законов и особенно — решений исполнительной власти. В периоды предвыборных кампаний принимают­ся определенные меры, раздаются щедрые обещания, принимаются указы, но многоопытное чиновничество тормозит их осуществление. А нередко указы и законы

19

издаются без учета реальных возможностей государст­венного бюджета. Подготовка и принт ие решений ис­полнительной власти, как правило, закрыты от граждан­ского общества.

Воздействие граждан на принятие исполнительных ре­шений нередко сводится к блату (знакомство, протежи-рование), беседы в кабинете, взятки. Руководители пра­воохранительных органов России сообщали на пресс-кон­ференциях, что размеры взятки достигли 500 тыс. долла­ров.

В результате позитивных и негативных факторов, дей­ствий органов государственной власти и должностных лиц процессы легитимации государственной власти в России очень подвижны, они характеризуются взлетами и паде­ниями, сиюминутными подвижками. Однако при всех недостатках современной государственной власти в Рос­сии укрепление ее легитимности отнюдь не требует воз­вращения к тоталитарному прошлому. Как бы российский народ ни относился к отдельным личностям в руководстве российского государства, тем не менее, видя просчеты и ошибки, большинство, судя по результатам самых различ­ных выборов, выступает за сохранение и углубление ре­форм. Избиратели связывают с этой государственной властью свое будущее. Нет альтернативы демократичес­кому правовому государству, развитию, по пути которого идет все цивилизованное человечество. Вместе с тем, меры по легитимации государственной власти требуют новых усилий, ее нельзя обеспечить кратковременными предвы­борными «прорывами», легитимация должна подпиты­ваться новыми «соками» постоянно. Нельзя забывать, что на выборах президента в 1996 г. две пятых избирателей проголосовало по существу против мероприятий власти, и степень ее легитимации снижается.

Проблемы легализации и легитимации государствен­ной власти — сравнительно новое поле исследований для отечественной науки. В условиях тоталитарного со­циализма они не ставились или трактовались искажен­но. Сказанное, однако, вовсе не означает, что прежние исследования не имеют никакой ценности. Отдельные положения верны, они используются и в западной науке. В данной работе мы учитываем их, равно как и исполь­зуем некоторые методы исследования, разработанные в марксистско-ленинском государствоведении.

Глава II

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ: ЗАКОННОСТЬ И ОБОСНОВАННОСТЬ

§ 1. Государственная власть как объект легализации и легитимации

Государственная власть — особая разновидность со­циальной, общественной власти — наиболее существен­ный признак государства. Термин «государство», как и само явление государственности, многогранны. В обы­денном словоупотреблении первый, как правило, обо­значает географическое понятие — страну (США, Рос­сия, Вьетнам и др.), да и ее иногда называют неточно (США — Америкой, Великобританию — Англией).

Авторы многих общеобразовательных публикаций, ис­пользуя термин «государство», имеют в виду общество (например, Япония — промышленно развитое государ­ство, африканский Бенин — экономически отсталое го­сударство). В философской и политической литературе также долго не существовало достаточного различия между обществом и государством. Немецкий государст-вовед XIX в. Г. Еллинек считал, что впервые отчетливо разграничил эти понятия в своем «Общественном дого­воре» Ж.-Ж. Руссо (XVIII в.), позже австрийский автор Гумплович полагал, что это было сделано Гегелем. Од­нако и до сих пор в некоторых зарубежных словарях определение государства начинается с утверждения, что государство — эго общество, хотя и обладающее рядом особенностей.

В специальной государствоведческой литературе под государством понимается особая, универсальная для об­щества данной страны политическая организация, обла­дающая публичной властью и специализированным ап­паратом управления обществом в пределах определен­ной территории. На территории исторически сложив­шейся одной страны могут быть два государства с раз­ным общественным строем: в 1949—1990 гг. в Германии было два государства — ФРГ и ГДР, два государства существовали во Вьетнаме (1946—1975), существуют сей­час на Корейском полуострове (КНДР и Республика Корея). В сравнительно экономически развитом обще­стве возможно архаичное, отсталое, реакционное госу-

21

дарство (например, до 90-х гг. в условиях режима апар­теида в ЮАР), и напротив, в обществе с меньшей сте­пенью экономической зрелости — государство, учиты­вающее общечеловеческие ценности и интересы различ­ных слоев населения (например, Индия). Такие приме­ры многочисленны, но не закономерны, не отражают главной тенденции исторического процесса. В целом, демократическое, социальное и правовое государство связано с эжкономическим и социальным прогрессом, с передовой, регулируемой рыночной экономикой, с об­разованием значительного и влиятельного «среднего клас­са», который жизненно заинтересован в стабильности и развитии демократических институтов.

Еще большим разнообразием отличается трактовка термина «государственность». С этим понятием связано положение субъектов федерации (в России наряду с федерацией и ее субъекты обладают государственной властью), употребляется термин «национальная государ­ственность», о чертах государственности говорится в связи с политической автономией (такова, например, Гренландия в Дании, имеющая собственный парламент и в отличие от метрополии отказавшаяся в свое время от участия в Европейском экономическом сообществе), а иногда и в связи административно-территориальной автономией, если последняя организована с учетом на­ционального признака.

В рамках более или менее общего подхода к феноменам государства и государственности существуют различные направления в понимании и исследовании этих явлений. В данной работе нет необходимости говорить о них де­тально, это не ее задача. Для понимания проблем легали­зации и легитимации государственной власти мы остано­вимся только на основных различиях некоторых школ. Эти различия начинаются с трактовки вопроса о проис­хождении государства и возникновения особой — госу­дарственной власти. Существуют два основные подхода к проблеме возникновения государства: марксистско-ле­нинская концепция и трактовка западных либеральных ученых (третий подход, о котором будет сказано ниже, представлен в сочинениях мусульманских фундамента­листов). В основе обоих подходов — признание длитель­ности процесса выделения из недр общества особой госу­дарственной власти и формирования государства. Марк-

22

систско-ленинская, радикалистская концепция связывает этот процесс с возникновением частной собственности и классов и утверждает об отмирании, исчезновении госу­дарства с ликвидацией классов, либеральная концепция исходит из того, что политическая власть, а иногда и зачатки государственной, существовали уже в коллективах первобытного общества и отстаивает необходимость го­сударства до конца бытия человечества.

В современной научной литературе существует взгляд о трех основных путях эволюционного возникновения государства: военном (война как способ перераспределе­ния общественного продукта и выделение на этой основе элитарной верхушки из среды военных, которая и поло­жила начало государству); аристократическом (выделение управленческой аристократии из среды жрецов, старей­шин, других представителей верхушки общества и при­своение этой аристократией рычагов государственного властвования); плутократическом, менее распространен­ном (сосредоточение власти в руках более состоятельных и влиятельных лиц, вокруг которых, преимущественно на основе личной преданности за получаемые блага, группи­руются сторонники, укрепляя власть первых, поднимая ее на уровень государственной). На практике обычно как свидетельствуют исторические данные, эти пути сочета­лись (с доминированием одного из них), но в целом они всегда связаны с выделением элиты, как первой ступени в образовании государства. Господствующая в науке эли­тарная концепция происхождения государства дает воз­можность объяснить происхождение государственной влас­ти, а также и существование самого государства с позиций асимметричной структуры общества. Правда, многие сто­ронники этой концепции распространяют элитаристский подход и связываемое ими с ним понятие политической власти также на профсоюзы, фирмы, клубы, партии и т. д., не делая к тому же достаточных различий между политической и государственной властью.

Наряду с неодинаковыми подходами к вопросу о происхождении государства (а в рамках второго из них есть множество школ со своими особенностями) в исто­рии человеческой мысли существует множество теорий, пытающихся объяснить, что такое государство, что пред­ставляет собой феномен государственности. Многие (но не все) из этих теорий связаны с вопросом о происхож-

23

дении государства, в нем, как это сделал и Ф. Энгельс в своей известной работе о происхождении семьи, частной собственности и государства, стремятся найти ключ к объяснению природы этого явления. Поэтому многие теории о сущности государства (в философской, а не социальной трактовке сущности) и концепции о проис­хождении государства взаимно переплетаются, дополняя друг друга. Такова, например, патриархальная теория государства, которая трактует государственную власть по аналогии с отеческой властью старейшин человеческого сообщества и считает, что государство явилось следст­вием разрастания семьи, в результате чего патриарх рода становился монархом. Иначе пытается объяснить сущ­ность государства органическая теория, исходящая из аналогии государства с человеческим организмом. Био­логические концепции пытались отыскать сходство го­сударства с колониями пчел и муравьев и т. д. Многие из этих теорий давно не пользуются влиянием в научной литературе. На современном этапе можно выделить пять подходов к понятию государства: теологический, клас­сический (или арифметический), юридический, социо­логический и новейший — кибернетический. Теологи­ческий, исходивший из богоустановленности и вечности государства, широко использовался в средние века, в настоящее время его отстаивают в своей трактовке при­верженцы мусульманского фундаментализма, развивая концепцию халифата, распространяя ее на современное государство. С их точки зрения, суть государства может быть понята лишь на основе заповедей Корана, а совре­менное государство должно быть построено с учетом той модели, которая существовала во времена пророка Му-хаммада и четырех «праведных» халифов, правивших поочередно после его смерти.

Классический (арифметический) подход использует­ся особенно широко политологами и специалистами по международному публичному праву. По их мнению, государство представляет совокупность трех слагаемых: власти, территории и населения. Иногда добавляют; четвертый признак - суверенитет, а индийский поли» толог Р. Гупта — и пятый — международное признание, Правда, сторонники этого подхода часто отмечают раз-j ную значимость «слагаемых», выделяя главное из них —•> власть (в современных работах часто говорится о власти

24

правящей элиты, власти олигархии — верхушки обще­ства)

Юридический подход рассматривает государство как юридическую персонализацию нации (под нацией пони­мается обычно в данном случае не какая-то этническая общность, а население страны), анализируя государство как систему различных структур (органов) и правоотно­шений между ними, то есть часто сводит государство к юридическим абстракциям. Он не пользуется влиянием в науке (хотя многие выработанные им частнонаучные приемы анализа различных институтов государственнос­ти всегда состоят на вооружении ученых), даже его наиболее известный представитель Г. Кельзен (умер в США в 1953 г.) в последние годы своей жизни стал склоняться к социальным аспектам в понимании госу­дарства. В последние десятилетия, однако, юридический подход, хотя и в измененном виде, стал возрождаться в структуралистских теориях государства (анализ элемен­тов государственности, их связей, отношений) и в юри-дико-экономических определениях государства (госу­дарство рассматривается как юридическая персонализа-ция нации, связанная с централизацией экономической жизни).

Социологический подход, особенно широко распро­страненный в наше время, используется очень давно. Он представлен в сочинениях средневекового арабского ав­тора ибн-Хальдуна, которого западные исследователи иногда называют «марксистом до Маркса», в работах английского писателя XVII в. Гоббса (идея государства-усмирителя в условиях всеобщей борьбы), французского мыслителя XVIII в. Ж.-Ж. Руссо (государство как гарант «общественного договора») и т. д. В современных усло­виях это также идеи государства как органа социальной солидарности (на основе контракта социальной соли­дарности оно должно исключать борьбу различных сил или вводить ее в определенные рамки), концепции го­сударства арбитра, идеи классового государства: государ­ство — это «машина», «дубина» в руках класса угнетате­лей для того, чтобы держать в узде эксплуатируемое большинство, а возникающее в результате революции угнетенных масс социалистическое государство («дикта­тура пролетариата») — важнейший инструмент преобра­зования общества на новых началах. В дальнейшем,

25

согласно марксистско-ленинской концепции, после ли­квидации класса частных собственников оно становится органом выражения интересов всего трудового народа, орудием строительства бесклассового коммунистическо­го общества.

В 60-х гг, XX в. возникла кибернетическая школа в государствоведении. Ее представители рассматривают государство как особую, уникальную систему в общест­ве, связанную с потоками информации, рецепторами (приемниками) этой информации, поступающей от на­селения, организаций, движений (такими рецепторами служат определенные государственные органы), цирку­ляцией информации в государственной системе, приня­тием решений государственными органами («выход» си­стемы). Эти решения в виде законов, указов, постанов­лений правительства вновь порождают информацию от населения, которая вводится в систему (государство), и процесс продолжается.

Многие из этих направлений касаются лишь тех или иных сторон феномена государственности, но тем не менее они содержат некоторые данные для анализа во­просов легализации и легитимации государственной влас­ти. Мы остановимся только на характеристике лишь че­тырех сторон государства, связанных с этой проблемой: государстве как универсальной политической организа­ции в обществе, государстве-арбитре, государстве — орга­не по выполнению общих дел и государстве — институте легализованного принуждения и даже насилия в обществе. Каждая из этих сторон государства по-разному соотно­сится с вопросами легализации и легитимации власти: организационные качества государства теснее связаны с вопросами правового обеспечения, тогда как, например, концепция государства-арбитра может в полной мере осуществляться, когда государственная власть пользуется лигитимностью в представлениях различных социальных слоев.

Вопрос об организационных сторонах государства рассматривается в работах Маркса, Энгельса, Ленина. Маркс и Энгельс говорили о государстве как политичес­кой организации общества, они исследовали некоторые отличия этой организации, например, от родового строя. Качества государства как организации неоднократно от­мечал в своих работах В. И. Ленин, практически зани-

26

мавшийся вопросами организации работы советского государства. Однако в целом основное внимание в марк­систско-ленинской теории уделялось все же не органи­зационным качествам государства, а его социальному характеру. Качество государства как специфической ор­ганизации в марксистско-ленинском направлении ис­следовались мало (если исключить юридический подход, например, в конституционном и административном пра­ве). Если же эти качества все же рассматривались, то имелась в виду прежде всего организация класса, а не народа. Классовый подход превалировал, заглушая раз­работку вопросов о специфических чертах государства как особой организации народа, общества.

Между тем, государство — единственная универсаль­ная организация в обществе, на населенной территории в пределах ее государственных границ. Государству-ор­ганизации присущи качества, неразрывно связанные с его универсальным характером. В эту организацию вхо­дят все находящиеся на данной территории лица, неза­висимо от их желания. Все они принадлежат к этой организации, хотя принадлежат по-разному, имея раз­личные статусы: гражданина, лица без гражданства, лица с множественным (чаще всего — двойным) гражданст­вом, иностранца (гражданина другого государства).

Легализация их положения в государстве осуществля­ется конституцией, законами, международными согла­шениями, другими актами и официальными документа­ми (например, паспорт для гражданина, вид на житель­ство для иностранца).

Они уплачивают на содержание этой организации не добровольные, как во многих партиях, профсоюзах или общественных организациях, а обязательные взносы (раз­ного рода налоги) освободиться от которых иностранцы могут, например, если только между государствами есть соглашение об исключении двойного налогообложения. В ряде случаев освободиться от налогов они не могут, даже если покинут страну (например, если продолжают иметь собственность в ней). Проживающие на территории стра­ны лица распределены по административно-территори­альным единицам (в государствах-карликах, например, в Науру и Тувалу, с населением менее 10 тысяч человек, нет административно-территориального деления) и подчине­ны их органам.

27

В современном социально-асимметричном обществе нет другой аналогичной всеобъемлющей организации. Правда, в некоторых африканских странах, при пожиз­ненных президентах-диктаторах, делались попытки со­здать организацию, которая в конституциях именовалась партия-государство (Гвинея при президенте Секу Туре, Заир при Мобуту и т. д., когда в состав единственной партии-государства включалось большинство населения, а то и все населения страны), но это было извращением исторического процесса.

Государство, как организация, имеет разветвленный и специализированный государственный аппарат, подобно которому не имеет и не может иметь ни одна другая организация. Он специализирован по ветвям власти и наделен публичноправовьши функциями. У государства есть свои вооруженные силы (конституция запрещает иметь их другим организациям), государство как органи­зация выступает в качестве представителя общества внут­ри страны и на международной арене. Словом, это уни­кальная организация общества в целом, единственная в своем роде. Она имеет в своем распоряжении огромные материальные и человеческие ресурсы, не сопоставимые с любой другой организацией.

Будучи универсальной организацией общества, госу­дарство одновременно выступает как социально-поли­тический арбитр в обществе. В этом — одна из специфи­ческих черт данной организации. Роль государства-ар­битра связана с асимметричной структурой общества, различные группы которого (социальные, профессио­нальные и другие) а также личности имеют собственные интересы, иногда совпадающие, а нередко не совпадаю­щие с интересами общества в целом. В общественном производстве и разделении труда, а также в обществен­ном распределении и обмене положение каждой заинте­ресованной группы и личности таково, что она склонна отступать от требований социальной справедливости и имеет повышенные притязания на долю общественного продукта, не соответствующую ее вкладу в общество и реальным возможностям общества удовлетворить эти притязания. Отсюда возникает общественная необходи­мость и общая заинтересованность личностей и групп в арбитре, который устанавливал бы общие правила рас­пределения общественных ценностей: богатство, здраво-

28

охранение, образование, социальное обеспечение и т. д., наблюдал бы с правом вмешательства в это распределе­ние, корректировал бы его с учетом социальной стабиль­ности, а. следовательно, в интересах всего общества, поддерживал бы правила распределения, сложившиеся на основе саморегуляции общества, одновременно ис­правляя их недостатки. Особенность социально-полити­ческого арбитража государства состоит в том, что оно осуществляется в качестве контроля от имени всего общества и, в конечном счете, в интересах самого обще­ства в целях исключить нежелательные последствия для него. Но вместе с тем, на деле государство всегда при­страстно, оно никогда не является полностью беспри­страстным арбитром и не может быть им. Оно защищало прежде всего интересы рабовладельцев в Древнем мире (хотя законом и запрещало им убивать своих рабов), интересы феодалов в средние века (хотя и разрешало городские «вольности»), современное социально-право­вое государство выступает прежде всего как выразитель интересов «среднего класса», заинтересованного в поли­тической стабильности (в США в соответствии с уров­нем доходов к этому классу относится 70% белых и 20% черных американцев). Но во многих развивающихся странах государство и сейчас является прежде всего выразителем интересов небольшого социального слоя, привилегированной элиты, местных помещиков и биз­несменов.

Осуществляя социально-политический арбитраж, госу­дарство предоставляет определенные гарантии одним (на­пример, пособия по безработице) и устанавливает огра­ничения для других (например, максимум землевладений, размеры которых ограничены, например, в Японии, Паки­стане или Египте) Эти и аналогичные им меры служат интересам всего общее 1ва, хотя и ущемляют интересы его отдельных слоев. Они смягчают столкновения различных сил. Мероприятия по предоставлению социальной помо­щи одним и по ограничению интересов других легализо­ваны конституциями и законами современных государств. Нормы о возможности национализации определенных отраслей промышленности есть, например, в Италии и Франции (она в этих странах проводилась неоднократно), но и интересы собственников защищены: национализа­ция возможна только законом (а, например, не декретом

29

правительства), при условии общественной необходимос­ти и справедливом вознаграждении собственнику, иногда, предварительном, которое устанавливается судом (а, на­пример, не актом президента) При осуществлении земель­ной реформы в большинстве стран также выплачивалась компенсация собственникам за отчуждаемое имущество. Арбитраж государства осуществляется, однако, в слож­ных условиях, поскольку наряду с требованиями беспри­страстного арбитра каждая социальная группа на деле желает иметь арбитра, который бы выступал прежде всего в ее интересах. Группы давления оказывают влия­ние на решение государственных органов, воздействуют на должностных лиц, на парламент (наиболее ярким примером является деятельность двух десятков тысяч лоббистов при парламенте США, которые по закону вправе отстаивать интересы своих компаний в законо­дательном процессе, им лишь нужно зарегистрировать­ся, указать, кого они представляют и размер своего гонорара). Давление на государственную власть возмож­но и в других, самых различных формах: путем угроз и коррупции, поддержки, лести, демонстраций протеста и т. д. Поскольку такое давление осуществляют в той или иной мере практически все значимые общественные группы (в разных формах и с неодинаковыми требова­ниями), образуется своеобразный «арбитражный век­тор» с направлениями в виде преимуществ той или другой стороне. Это отчетливо обнаружилось в ходе важнейшего общественно необходимого мероприятия в России: приватизации государственных предприятий. В ряде районов страны этот процесс приобрел номенкла-турно-мафиозный характер, когда в руки недобросовест­ных дельцов (часто прежних директоров государствен­ных предприятий и близких к ним людей) перешел большой массив народной собственности. На основе ваучерной приватизации и других способов в руки акци­онерных обществ (на деле, тех же управленцев вкупе с мафией) переходили целые производственные комбина­ты, которые строила вся страна. В условиях галопирую­щей инфляции крупные заводы передавались по «оста­точной стоимости», по цене, равной иногда стоимости контракта российского хоккеиста в западном клубе. Эти действия легализуются и центральными, и местными властями, объективно стремящимися ради благого дела:

30

покончить с огосударствлением экономики, дать свобо­ду ее развитию, но они остаются нелегитимными в глазах значительной части, если не большинства, населения страны.

«Арбитражный вектор» весьма подвижен и меняет направление в зависимости от силы давления на власть и ее практических мероприятий, но в конечном счете государство-арбитр обычно оказывается пристрастным: чем больше сила давления и возможности поддерживать эту силу другими способами, тем больше преимуществ получает определенная группировка в обществе. В ка­кой-то мере это неизбежно. Однако важно соблюсти в данном случае определенное равновесие: неудовлетворе­ние обоснованных притязаний может привести к кон­фликтам, иногда кровавым. С другой стороны, излиш-

t ние социальные блага, возможностями для удовлетворе­ния которых государство не располагает, имеют следст-

1 вием, как показывает опыт некоторых стран с социал-

' демократическими правительствами, упадок деловой ак­тивности, замедление темпов экономического развития

1 (Швеция конца 80-х — начала 90-х гг.).

Конечно, государственный арбитраж не обходится без компромиссов и консенсуса противоборствующих сторон, тех или иных сторон с органами государства, это сглаживает диспропорции, но и в этом случае сторона, находящаяся в более выигрышном положении в «поли­тической игре», получает большие блага. При этом не следует такое распределение понимать слишком узко, как, например, дотации из государственного бюджета (хотя и это может иметь и почти всегда имеет место). Речь идет об условиях общественного положения, бла­гоприятных или неблагоприятных факторах жизнедея­тельности общественных групп и личностей.

В случае особо острой борьбы противоборствующих сил арбитраж государства принимает специфические фор­мы: вводится чрезвычайное положение, приостанавли­вается или запрещается деятельность политических пар­тий, иных объединений, дестабилизирующих обстанов­ку, прекращается издание некоторых газет, запрещаются митинги и демонстрации и т. д. Если эти действия совершаются на основе закона, принятого представите­лями народа в парламенте (а такой акт, как следствие компромиссов, призван создать равные условия всем

31

группировкам), при строгом соблюдении закона, то они не выходят за рамки социально политического арбитра­жа государства. Важно, чтобы эти меры были не только юридически законными (легальными), но и обоснован­ными, легитимныи в представлениях народа.

Концепция государства-арбитра имеет ответвления виде традиционного представления о главе государст­ва — монархе, который по утверждениям сторонников этого взгляда стоит над классами и партиями (монарх не бывает членом партии); конституционных положений, появившихся в последние десятилетия в ряде стран, об институте президента-арбитра, который осуществляет арбитраж в отношении других государственных инсти­тутов. Наиболее ярко такой подход проявился во фран­цузской конституции 1958 г., и в какой-то м.ере в кон­ституции России 1993 г.

Будучи организацией всего общества, государство при­
звано выполнять и общие для общества дела, осуществлять
такие мероприятия, которые по своему характеру не могут
быть реализованы другими организациями. Это не только
оборона страны во время военных действий, создание
разветвленной сети транспорта и связи, борьба с эпиде->
миями и стихийными бедствиями, но и поддержание
общественного порядка, недопущение в обществе такой
борьбы противоборствующих сил, которая может привес­
ти к анархии и его распаду. Эти задачи решаются, прежде,
всего, правовыми нормами (установление порядка opra-f <
низации и деятельности партий, общественных организа-»
ций, роспуск антиконституционных организаций по pet I
шениям судов и т. д.), но используется и множество других,
методов, в том числе, заключение упомянутых выше об-И
щественных договоров с участием государства, его пред*!
ставителей. si

Наконец, государство — это единственный институт1 легализованного принуждения, насилия. Конечно, теми или иными средствами принуждения обладают и другие субъекты, есть родительская влась, политическая партия может объявить взыскание своему члену, а в качестве высшей меры наказания — исключить из своих рядов. Аналогичные меры по отношению к своим членам могут принимать и другие организации, но крайняя мера — исключение — свидетельство того, что они не могут обеон» печить нужную им деятельность ее участника.

32

Иным является положение «членов» государственной организации, «государственного сообщества», а ими ста­новятся в данном случае не только граждане и друг ие лица. но и территориальные коллективы (население админи­стративно-территориальных единиц) субъекты федерации в федеративном государстве, партии, общественные орга­низации, предприятия, находящиеся на территории госу­дарства, и т.д. Они подчинены этой «организации», не могут прекратить односторонне свои связи с ней, кроме как выхода из гражданства или, например, роспуска самой партии. Государство, уполномоченные им государствен­ные органы вправе применять легализованное насилие от имени всего общества, подчиняя членов сообщества ус­тановленным им правилам, хотя бы они расходились с их убеждениями. Для этой цели используется государствен­ная власть, аппарат государства. Легализация принужде­ния, насилия со стороны государства осуществляется в соответствии с правовыми нормами, которые устанавли­ваются самим же государством, но, которые, как предпо­лагается, выражают интересы всего общества и одобрены им. Эти правила поведения обязательны для всего обще­ства: физических и юриических лиц, объединений граж­дан, иностранцев, находящихся на территории данной страны и т.д. Они устанавливают юридическую ответст­венность за их неисполнение, и наказание может быть крайне суровым, вплоть до смертной казни (для физичес­ких лиц), смещения должностного лица, ликвидации государственного органа, партии и т. д. Право является не только средством легализации принудительной дея­тельности государства, но и, как правило, средством ле­гитимации, о чем речь пойдет ниже. Однако для выпол­нения последней роли само право должно быть легитим-ным в представлениях населения, соответствовать обще­человеческим ценностям, выработанным тысячелетней практикой человечества, включенным в современные кон­ституции. Фашистское право Германии, расистское право ЮАР, отрицавшее равноправие людей по расовому при­знаку, представляло собой нелегитимное право, антипра­во, хотя формально оно могло быть принято и с соблю­дением парламентских процедур (так было в ЮАР до 1994 г.).

В соответствии с различными направлениями и шко­лами было сделано множество попыток дать определение

33

понятию «государство». Наибольшей известностью в за­рубежной литертуре пользуется юридико-экономический подход. Государство определяется как юридическая пер­сонификация народа (нации), связанная с централиза­цией его экономической жизни. В отечественной литера­туре существуют разные взгляды, которые учитывают признаки как указанные в свое время Энгельсом, так и данные новых исследований. Опираясь на уже накоплен­ный материал и суммируя имеющиеся выводы, можно сказать, что современное государство — это универсаль­ная и уникальная политическая организация в обществе, обусловленная его социальной асимметрией и необходи­мостью выполнения «общих» для общества дел, обладая особой публичной (государственной) властью и специа­лизированным аппаратом управления, выполняющая в определенной степени функции социально-политическо­го арбитража в обществе и обладающая монополией на легализованное принуждение от имени всего общества.

Конечно, право применять какие-то элементы при­нуждения оно может перепоручить другим организациям (например, добровольным народным дружинам по охра­не общественного порядка), но вручает эти права оно: монополия сохраняется за государством.

Как отмечалось, одна из главных составляющих госу­дарства—это особая, государственная власть. Слово «власть» употребляется очень широко в обыденной речи, в политической науке, художественной литературе. Име­ется много определений власти: говорится о родительской» политической, хозяйской власти, о власти дрессировщика! над прирученным зверем, о власти законов природы и| общества и т. д. Власти как таковой и государственной власти в особенности посвящено много исследований (в Париже издается специальный журнал «Власти»).

Тем не менее проблемы социальной, общественной власти, ее легальности и легитимности по многим прин­ципиальным вопросам остаются дискуссионными. Во-первых, нередко не проводится четкого различия между влиянием, воздействием и общественной властью.

Влияние обусловлено природными или иными каче­ствами явления (например, паника), особыми свойства­ми людей (выдающаяся физическая сила, красота, ора­торский талант и др.) Оно не определяет принудитель­ным путем желаемое поведение, а является лишь одним

34

из побудительных мотивов поведения. Такие мотивы обычно дейс1вун>1 слихийно, не включают момент осо­знания их как власти. Последнее же необходимо для феномена власти. Волевой характер властеотношений между людьми проистекает из того, что они наделены сознанием и волей (независимо от того, идет речь о личности или коллективном субъекте). Всякая общест­венная власть, любое отношение господства и подчине­ния есть «присвоение» чужой воли.

Однако не всякое волевое отношение является исклю­чительным признаком общественной (в том числе госу­дарственной) власти. Родительская власть включает воле­вой характер отношений между членами семьи, она есте­ственно воспринимается как легитимная, но это — не общественная власть. В основе последней лежит сущест­вование определенных общностей, коллективов, связи внутри которых опираются не на родственные отношения, а на другие факторы. Такая власть может возникать в самых различных коллективах, например, в монашеских орденах или в старательских артелях по добыче золота. Необходимость власти в коллективе обусловлена совмест­ной и осознанной деятельностью людей, что предполагает разделение труда, установление определенной иерархии, порядка взаимоотношений людей в коллективе, а затем — и коллективов между собой. Власть — существенный эле­мент всякой организации социальной жизни.

Общественная, социальная власть характеризуется не только волевымим отношениями, связанными с сущест­вованием более или менее устойчивого коллектива, она всегда содержит элемент принуждения, коренящийся в необходимости управления совместной деятельностью людей.

Такое принуждение принимается участниками кол­лектива как легитимное (разумеется, в определенных пределах) ибо всякое объединение включает элемент ограничения его членов.

Формы управления коллективом могут быть различ­ными (экономическое, административное, идеологичес­кое и т. д.), различны и способы «присвоения» чужой воли. Неполитическая, негосударственная, корпоратив­ная власть общественной организации отличается от государственной, выделяют много других разновиднос­тей власти: экономическую, военную, техническую. Не-

35

которые отечественные исследователи в свое время на­зывали партийную, колхозную и другие виды власти.

Особое внимание в политической литературе уделяется политической власти. Есть различные подходы к понима­нию ее природы. Некоторые современные авторы (Р, Даль, П. Кальверт и др.) считают, что она предшествует госу­дарству и существует в любом коллективе — профсоюзе, клубе, племени, фирме и т. д. Марксистская теория свя­зывает политическую власть с появлением классов и государства. Есть и другие взгляды, но обычно полити­ческую власть связывают с борьбой социальных групп за распределение социальных ценностей в социально-асим­метричном обществе (политика — способ перераспреде­ления социальных статусов в обществе).

Как и всякий коллектив, социально-асимметричное человеческое общество нуждается в управлении, руко­водстве. В конечном счете, если говорить о социальных образованиях, то руководство (то есть определение ос­новного подхода к распределению социальных ценнос­тей в обществе) имеет тенденцию сосредоточиваться в руках того класса, социальной группы, которая владеет средствами производства, распределения и обмена, в руках коалиций нескольких таких групп или домини­рующей группы, если групп-владельцев несколько. В условиях переходных состояний и некоторых других специфических условиях возможна иная ситуация. Та­кой группой может быть армия в условиях военного режима (точнее, ее высший офицерский состав), пар­тийно-государственная номенклатура, которая в странах тоталитарного социализма фактически распоряжалась средствами производства и распределения. Руководство обществом со стороны определенной социальной груп­пы (коалиции групп), оказывающей решающее влияние на властные структуры государства — это и есть полити­ческая власть. Когда в конституциях стран тоталитарно­го социализма говорилось о власти трудящихся, рабоче­го класса, а в основных законах так называемых стран социалистической ориентации — о власти патриотичес­кого блока, включающего трудящихся и определенную часть нетрудящихся (национальную, патриотическую бур­жуазию) речь шла именно о политической власти. Кон­ституции демократических стран, провозглашающие, что власть исходит от народа, принадлежит ему, что народ

36

(а, например, не монарх, как в Кагаре или Саудовской Аравии) является источником власти, также говорят о политической япясти, об определении путей развития общества в соответствии с волей народа, большинства населения. Наиболее широким выражением политичес­кой власти народа является понятие народного сувере­нитета. Реально политическая власть концентрируется в руках верхушки доминирующей в стране социальной общности (ею может быть и «средний класс», включаю­щий большинство населения), в руках элиты, которая, как иногда считают в литературе, образует «политичес­кий класс» (иногда последнему термину придают более широкое истолкование, включая всех лиц, оказывающих существенное влияние на политический процесс, в том числе и представителей оппозиции).