«В.Е. ЧИРКИН ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ Учебное пособие юристь МОСКВА 1996 ББК67 4-64 ...»

В современном цивилизованном обществе в условиях некоторого «распыления» собственности при широком распространении акционерных компаний, существова­нии разветвленной сети групп давления наблюдаются определенные уступки доли политической власти: доми­нирующая группа хотя бы частично вынуждена учиты­вать интересы некоторых других групп. Политическая власть в какой-то мере рассредоточивается и во многих цивилизованных странах в современном «информацион­ном обществе» на деле принадлежит в основном «сред­нему классу», имеющему неплохие условия жизни, об­ладающему собственностью в той мере, какая необходи­ма для комфортного существования, заинтересованному в стабильности и государственном арбитраже при рас­пределении социальных благ с использованием компро­миссов и консенсуса. В условиях демократического ци­вилизованного общества политическая элита вынуждена прежде всего ориентироваться не на люмпен-пролетари­ев, хотя их может быть значительное количество, а на средний класс, учитывать его интересы, хотя, конечно под давлением тех или иных сил могут иметь место, как правило, кратковременные повороты и зигзаги.

В условиях переходных состояний общества, когда наблюдается особенно острое противоборство различных сил, рассредоточение политической власти, перемещение социальных фигур на политической сцене бывают доволь­но очевидны, что явственно отражаетася в поворотах во внешней и внутренней политике. Но такое рассредоточе-

37

ние часто происходит по-иному, а давление на государст­венную власть обычно осуществляется отнюдь не по правилам правового государства. Это наблюдается в ка­кой-то мере и в современной России, где реально значи­тельная доля политической власти принадлежит «новым русским» (некоторые из них обладают уже состоянием, превышающем миллиард, а то и два долларов, «добытым» за два-три года при покровительстве государственных чиновников в конечном счете путем использования госу­дарственного имущества); крупному и, как утверждается иногда, более многочисленному чиновничеству, чем в бывшем СССР, обладающему правом предоставлять или не предоставлять материальные и иные блага за счет или от имени государства; административно-хозяйственному корпусу — прежней директорской верхушке государст­венных предприятий, совхозов, руководителей колхозов, сохранивших в своих руках право распоряжаться, хотя часто в форме руководителей акционерных и иных об­ществ, обладающих основной долей акций; мафиозным и полумафиозным группировкам, которые запугивают и обирают население, предпринимателей и с которыми государственная власть пока что справиться не может.

Из сказанного следует, что хотя политическая власть, в конечном счете, связана с обладанием решающими позициями в вопросах собственности, ее нельзя сводить только к последней. Есть множество других внеэконо­мических и идеологических факторов, оказывающих вли­яние на политическую власть, которое может стать ре­шающим. Об этом свидетельствует опыт некоторых со­временных капиталистически развитых стран с социаль­но ориентированной экономикой. Экономика постро­ена по капиталистическим принципам, но на политичес­кую власть огромное влияние оказывают концепции социальной солидарности, идеи государства благосо­стояния, социального государства. Возможны даже кон­фликты власти и собственности, о чем, например, сви­детельствуют радикальные аграрные реформы и нацио­нализация жизненно важных объектов в ряде капиталис­тических стран, проводившиеся государственной влас­тью вопреки сопротивлению собственников. Наконец, надо иметь в виду, что и само государство является огромной экономической, а также политической и идео­логической силой, В странах тоталитарного социализма

38

ему принадлежали, а в сохранившихся тоталитарных социалистических государствах и сейчас принадлежат фактически все основные средства производства, огром­ные материальные ценности. В демократических странах его экономическая, а следовательно и политическая самостоятельность также высока. В 1995 г. в Австрии 40% собственности страны было в руках государства, в Германии - 33%, в США - 22%.

Политическая власть неразрывно связана с властью государственной: чтобы доминирующая социальная об­щность могла в полной мере реализовать политическую власть, свою волю, она должна обладать рычагами госу­дарственной власти. Тем не менее, первую следует отли­чать от второй. Всякая государственная власть имеет политический характер, но не всегда политическая власть является государственной. Наиболее известный пример — двоевластие в России в течение нескольких месяцев 1917 г., когда государственная власть находилась в руках Временного правительства, а значительная доля полити­ческой власти принадлежала Советам рабочих, крестьян­ских, солдатских депутатов, объективно выражавших тог­да чаяния народа (прекращение мировой войны, передача земли крестьянам и др.). Это было не столько территори­альное, сколько функциональное разделение: двоевластие существвало на одной и той же территории.

Возможно и территориальное разделение. В Анголе, Лаосе и других странах длительное время, иногда деся­тилетия, а в Китае более двух десятилетий существовали так называемые освобожденные (в Китае — советские, красные) районы. В них действовала предгосударствен-ная политическая власть, которая осуществляла корен­ные реформы (вводила новую систему образования, со­здавала «народные магазины», иногда на основе прямого продуктообмена, проводила земельную реформу). В Гви­нее-Бисау в одном из освобожденных районов Бое в 1973 г. была принята конституция, которая в 1974 г. стала конституцией нового государства. В некоторых странах такая власть переросла затем в государственную, в результате освободительной борьбы были образованы новые государства.

Выше говорилось о разных аспектах политической власти (власть народа и одновременно политической элиты, ее единая социальная сущность и вместе с тем

39

некоторая распыленность между различными группами давления и т. д.), которые представляются противоречи­выми и даже исключающими друг друга. Но дело б том, чго разнообразно, многоаспектно и даже противоречиво само явление политической власти, неоднозначны его конкретные проявления. Наши представления, сформу­лированные наукой понятия, лишь отражают сложную реальность, да и то нередко огрубляя ее в обобщениях.

В отличие от политической власти определенной со­циальной общности, которая хотя и вынуждена учитывать интересы других слоев, но прежде всего ориентирована на собственные интересы, государство — такой институт, одна из важнейших задач которого — «общие дела». Кроме того, как отмемечалось, государство, государственная власть вынуждены учитывать интересы многих противобор­ствующих группировок, стремясь к сохранению стабиль­ности в обществе. Эти задачи не являются существенными для политической власти социальной общности, ищущей пути прежде всего для удовлетворения собственных инте­ресов, не стремящейся, в силу самой своей природы, к решению общих дел. В этом, как и в некоторых других отношениях (например, при осуществлении социально-политического арбитража), государственная власть отчуж­дается от политической власти доминирующей социаль­ной общности, имеет собственное бытие, определенную автономию, свои закономерности развития.

Социальная общность, обладающая политической властью, конечно, может учитывать и в какой-то мере учитывает давление других социальных слоев. Однако она не склонна к арбитражу, да и не обладая специали­зированными институтами по выполнению «общих дел», не имеет достаточных возможностей для этого. Напро­тив, как говорилось, одна из главных задач государства (а, следовательно, государственной власти) — социаль­но-политический арбитраж в обществе.

Политическая власть доминирующей социальной об­щности полнее всего реализуется в обычных условиях через государство, его власть, его управленческую и иную деятельность. Да и в периоды революционных событий речь идет о захвате государственной власти, овладении институтами государства (прежде всего, о создании нового правительства). Политическую и госу­дарственную власть бывает трудно разграничить и по

40

причине «двойной» (собственно политической и госу­дарственной) роли правящих политических партий. Р то элитарном государстве единственно разрешенная за­коном правящая партия на деле осуществляет власть как «государственная партия». Выше уже говорилось, что в некоторых развивающихся странах (особенно в Африке) этот подход был доведен до логического завершения: ликвидировано различие партий и государства, в кон­ституциях объявлено о создании единственного полити­ческого института в обществе — «партии-государства». Но и в демократических странах партия, победившая, например, на выборах в парламент и сформировавшая правительство, наделе получает рычаги государственной власти. В Великобритании страной попеременно правят то лейбористы, то консерваторы, в Германии менялись у власти социал-демократы и христианские демократы. Есть, однако, и принципиальная разница: в тоталитар­ном государстве правящую партию (даже если это не единственная партия в стране) нельзя путем выборов отстранить от власти, она навсегда провозглашена кон­ституциями руководящей силой общества и государства, а государственный аппарат состоит в основном из ее представителей. В демократическом государстве правя­щая партия подчиняется правилам «политической иг­ры», она уступает свое место у власти в результате применения демократических процедур, а чиновники, делающие государственную работу, должны быть поли­тически нейтральны, многие категории из них не могут участвовать в политических акциях, быть членами поли­тических партий, они остаются на местах при смене партий у власти.

Вместе с тем, при всей близости рассматриваемых явлений следует подчеркнуть, что юридически ни соци­альная общность (общности), обладающая политической властью, ни ее собственные организации не выступают в качестве официального представителя общества (хотя такие заявления, например, о роли рабочего класса дела­лись в странах тоталитарного социализма). Функции пред­ставительства всего общества, его общих интересов (не­зависимо от того, существует ли это на практике), роль олицетворения воли народа внутри страны и на междуна­родной арене юридически принадлежат только государст­ву, только государственная власть может осуществлять их.

41

Политическая и государственная власть имеют разные механизмы реализации. Политическая власть социальной общности (в качестве собственно политической власти, не реализуемой еще через государственные структуры) осуществляется посредством деятельности ее политичес­ких партий, массовых выступлений, давления через прес­су, формирование определенного общественного мнения, с которым вынуждена считаться государственная власть, воздействия на государственный аппарат, путем руковод­ства определенными звеньями этого аппарата (например, представители разных фракций руководят постоянными комиссиями парламента, а посты министров в коалици­онном правительстве могут принадлежать разным парти­ям), хотя сами чиновники пользуются несменяемостью и не подлежат замене при смене политических партий у власти. Напротив, государственная власть централизована и формализована. Она реализуется посредством деятель­ности специализированного государственного механизма (парламент, правительство, суды и т. д.), обеспечивающего деятельность, как принято считать, трех ветвей государ­ственной власти: законодательной, исполнительной и су­дебной. Таких ветвей у политической власти социальной общности нет.

Наконец, политическая власть социальной общности непосредственно не располагает средствами принуждения в отношении всего общества, хотя в известные периоды и осуществляет это (например, советы в условиях двое-власти в России, повстанцы в освобожденных районах имели свои вооруженные силы, а в Китае — целую армию, эти отряды осуществляли не только принуждение, а иног­да и прямое насилие). Но опять-таки юридически инсти­тутом легализованного принуждения в отношении всего общества, как уже говорилось, является только государ­ство. Лишь государственная власть может использовать такое принуждение, которое не только легально, но в большинстве случаев и легитимно.

Таким образом, с нашей точки зрения, государственная власть это основная форма политической власти и вместе с тем — главный канал реализации последней. Она пред­ставляет собой возникающее на основе социальной асим­метрии общества и обусловленное необхоимостью управ­ления им социальное волевое отношение, в котором всег­да одной из сторон является особый субъект — государ-

42

ство, представляющий его орган или должностное лицо (другим субъектом также может быть представитель госу­дарства, когда властные отношения возникают между государственными органами, а может быть партия, граж­данин, иностранец и т. д., любой субъект, на которого распространяется государственная власть). Суть этого спе­цифического властеотношения состоит в том, что эконо­мически, политически и идеологически господствующий класс, другая социальная общность (например, админи­стративно-хозяйственная, партийно-государственная но­менклатура в тоталитарном государстве), народ в совре­менном демократическом государстве делает свою волю, которая складывается в ходе противоборства, компромис­сов, консенсуса общеобязательной под угрозой особого, государственного принуждения.

Политическую и государственную власть следует раз­личать, но не противопоставлять. В обычных условиях их социальный характер одинаков. Политическая власть — это власть социальной общности (общностей), опреде­ляющей в конечном счете, в противоборстве с другими силами, направление развития страны, государственная власть — это имеющая политический характер власть осо­бой организации — государства, его органов, должност­ных лиц, реализующих в конечном счете волю той поли­тической общности (общностей), которой принадлежит политическая власть. В отличие от политической государ­ственная власть осуществляется в особых процедурных формах, присущими государству средствами и методами. Как говорилось, от имени государства ее осуществляют прежде всего органы и должностные лица, уполномочен­ные на то конституцией. Часто бывает, однако, что зна­чительную роль в осуществлении государственной власти играют иные органы, строго говоря, не наделенные власт­ными полномочиями, а иногда являющиеся лишь сове­щательными (советы безопасности, обороны и др.). Не­редко фактическми значительная доля государственной власти принадлежит «окружению» главы государства, если последний обладает по конституции широкими собствен­ными полномочиями. Это явление имеет место и в России.

Выше речь шла главным образом о социальных и политологических аспектах государственной власти. Но государственная власть не только социальное явление, а и конституционно-правовой институт. Правовой инсти-

43

гут государственной власти — это внутренне согласован­ная совокупность правовых норм, регулирующих одно­родное общественное отношение 13 рамках определенной отрасли права (в данном случае — конституционного права). Особые статьи конституций разных стран опре­деляют его содержание (обычно говорится о власти народа, хотя в социалистических конституциях были и есть положения о диктатуре пролетариата, власти рабо­чих и крестьян, а в отдельных монархических конститу­циях утверждается, что вся власть исходит от короля), основные законы закрепляют формы организации госу­дарственной власти (различные виды монархии и рес­публики; унитарное и федеративное устройство, автоно­мию, разделение властей или единство власти, напри­мер, в руках советов и т. д.), регулируют методы осущест­вления государственной власти (тоталитаризм, автори­таризм, демократический режим), определяют структуру органов государства (президент, парламент, правитель­ство и т. д.) и отношения между ними.

§ 2. Единство, разделение, «противовесы» и взаимодействие «ветвей» власти

Одной из важнейших проблем, относящихся к орга­низации государственной власти, в течение нескольких столетий является вопрос о единстве и разделении влас­тей. В обоих случаях речь идет об организационно-пра­вовом и социальном аспектах проблемы. Если мы гово­рим о единстве власти, то организационно-правовой аспект заключается в том, вручается государственная власть какому-либо одному органу (например, абсолют­ному монарху) или единой системе определенных орга­нов, провозглашаемых единственными носителями го­сударственной власти в юридическом понимании этого термина (например, власть советов в марксистско-ле­нинской концепции), а второй аспект единства означает властвование определенной социальной общности (на­рода, пролетариата и т. д.), что осуществляется, как мы говорили, прежде всего, но не только, посредством го­сударства. Единство государственной власти в организа­ционно-правовом смысле — это структура государства, построенная на основе общих принципов, проводимая государственными органами единая политика, принци­пиально единые методы их деятельности.

44

В данном параграфе речь идет о единстве государст­венной влагти, а че г» монизме всякой втасти вообще. Суверенитет народа не исключает разделения, напри­мер, экономической, политической и духовной власти. В капиталитических странах господствуют капиталисти­ческие экономические отношения. Хозяйская власть на предприятиях не может быть разделена — таково было основное требование предпринимателей Франции (их национальной ассоциации), выступавших против наде­ления советов предприятий (рабочих, заводских, произ­водственных советов) полномочиями в сфере производ­ства (деятельность этих советов ограничивали преиму­щественно вопросами социальных: услуг). Но в той же Франции в области идеологии, художественного творче­ства господствуют левые взгляды, нередко левый аван­гардизм, они идеологически властвуют во французском обществе, а политическая власть, ее содержание, ее мероприятия в значитепьной мере зависят от силы раз­личных групп давления, от смены правых и левых партий у власти. С другой стороны, возможно и абсолютное единс1во властвования в обществе с огосударствленной экономикой, однопартийностью и государственной иде­ологией.

Единство государственной власти юридически обо­сновывалось и провозглашалось еще в Древнем мире (например, обожествление фараонов в Египте), в Сред­ние века такой подход получил наиболее отчетливое выражение в абсолютных монархиях, в XX в. тезис о единстве власти, сосредоточенной в руках фюрера, дуче, каудильо, отстаивали пропагандисты фашистских режи­мов. Другие тоталитарные и авторитарные режимы так­же исходили из концепций единой, до предела центра­лизованной государственной власти.

С требованиями единства власти выступали не только представители реакционных сил и тоталитаризма, но и наиболее прогрессивные представители молодой бур­жуазии, выражавшей общенародные интересы. Возра­жая против концепции разделения властей, выдающийся французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо отстаивал идею единой верховной власти, что, как он считал, неизбежно вытекает из требований суверенитета народа. Руссо по­лагал, что различные формы деятельности государства, характеризующие его властные полномочия (законода-

45

тельство, управление, правосудие), служат лишь прояв­лению этого суверенитета.

Сказанное не означает, что Руссо отождествлял суве­ренитет народа и единство государственной власти. Пос­леднее для него реализовывалось в форме прямой демо­кратии, путем принятия решений на народных собрани­ях и референдумах (Руссо был уроженцем Швейцарии, где широко использовались и сейчас используются, пре­имущественно в кантонах, субъектах Швейцарской фе­дерации, эти институты). Для крупных государств, в том числе Франции, Руссо допускал создание общегосудар­ственного представительного органа, который служил бы выражением суверенитета народа. Впрочем, вопросы о структуре государственных органов в условиях сувере­нитета народа Руссо детально не разрабатывал.

Взгляды Руссо были поддержаны и развиты марксис­тами, включая В. И. Ленина. Выражением требования единства власти стал в 1917 г. в России лозунг: «Вся власть — Советам!». Это положение было закреплено во всех советских конституциях, а также в конституциях других стран тоталитарного социализма (советы имели неодинаковые официальные названия), оно фигурирует в конституциях Китая, КНДР, Кубы, Вьетнама, было провозглашено в конституциях стран социалистической ориентации в Азии, Африке и Латинской Америке. На деле советы в условиях тоталитарного социализма от­нюдь не обладали полнотой власти, реальные властные рычаги находились в руках партийной номенклатуры в центре и на местах, хотя советы, состоявшие из депута­тов различных слоев населения, в какой-то степени отражали интересы народа. Когда под руководством М.С. Горбачева началась так называемая перестройка, лозунг «Вся власть Советам!» был видвинут вновь, буду­чи направлен на подрыв властной монополии КПСС. На первом съезде народных депутатов СССР (1989 г.) он прозвучал в специальной декларации в качестве основ­ного требования.

Таким образом, тезис о единстве власти был легали­зован в различных актах и использовался разными со­циальными силами, но они вкладывали в него неодина­ковое содержание. Авторитарные и тоталитарные режи­мы видели в нем путь к максимальной концентрации власти в одних руках (это нашло свое выражение в идее

46

вождизма, в упомянутой формуле партии-государства), представители прогрессивных социальных слоев таким образом отстаивали либо суверинитет народа, либо оши­бочно полагали, что этот тезис поможет восстановить роль представительных органов, придушенных партий­ной номенклатурой. Кроме того, представители прогрес­сивных сил, выдвигая это требование, нередко смеши­вали разные явления: социальное и организационно-правовое единство власти. Руссо, выдвигая лозунг суве-ринитета народа, почти не рассматривал организацион­но-правовые формы его осуществления: он отстаивал сам принцип. Но социальное единство государственной власти имеет место всегда, важно лишь установить, в чьих интересах оно осуществляется. Все органы государ­ства, в конечном счете, проводят общую политическую линию, определяемую носителем реальной власти: «по­литическим классом», «средним классом», администра­тивно-хозяйственной номенклатурой, номенклатурой правящей партии, фюрером, руководителем государства по конституции 1979 г. в теократическом Иране. Если какой-то орган занимает особую позицию, в итоге он распускается, ликвидируется, его деятельность приоста­навливается, его персональный состав изменяется. Так было в России со Съездом народных депутатов и Вер­ховным Советом в 1993 г., с Конституционным судом в 1993—1994 гг. Если должностные лица не разделяют курс государства, определяемый монархом, президен­том, правительством, они смещаются или подают в от­ставку. В 1996 г. Президент России Б. Н. Ельцин сместил со своих постов многих высокопоставленных должност­ных лиц, занимавших особые политические позиции по вопросам развития страны, в отношении принимаемых государственных решений. Некоторые были вынуждены сами подать в отставку. В 1995 г. Президент Казахстана распустил законодательный орган республики — Верхо­вный совет после того, как через год после выборов, Конституционный суд Казахстана установил, что выбо­ры в этот орган в марте 1994 г. были проведены с грубыми нарушениями закона. Следует учесть, что до Ьтого в Казахстане были постоянные трения между пре-1идентом и парламентом. В марте 1995 г. Президент Белоруссии потребовал самороспуска парламента, кото­рый также находился в оппозиции президенту по прин-

47

ципиальным вопросам государственной политики (са­мороспуск осуществлен не был). Президенты других постсоциалистических стран угрожали роспуском строп­тивым парламентам. С другой стороны, смещались со своих постов президенты, занимавшие особые позиции по кардинальным вопросам общественного развития (Азербайджан, Грузия), парламенты угрожали им им­пичментом (Румыния) и даже пытались таким способом остановить переход страны на путь свободного развития (Россия в 1993 к), увольнялись в отставку многие пра­вительства, нарушавшие государственный курс.

Словом, социально-политическое единство власти, выражающееся в принципах государственной политики внутри страны и на международной арене, должно при­сутствовать всегда. Если между органами государства, проводящими эту политику, возникают принципиаль­ные разногласия, они преодолеваются самыми разными способами, вплоть до насильственных. Социально-по­литическое единство власти должно быть обеспечено.

Иначе решается вопрос организационно-правового единства государственной власти. Возможны: организа­ционно-правовое единство, находящее свое персональ­ное выражение в личности монарха, фюрера, руководи­теля государства и т. п.; такие системы, когда все органы государства, выполняющие различные функции, пред­ставляют собой иерархическую структуру, и лишь опре­деленный вид органов объявляется носителем всей пол­ноты власти (Советы в СССР); организационно-право­вое единство, которое допускает на базе общих консти­туционных принципов автономию различных ветвей влас­ти в резервированной для них сфере, устанавливая ие­рархическое соподчинение органов исполнительной влас­ти (например, в России, США или африканской Ниге­рии). В федеративном государстве требование единства власти связано также с отношениями федерации и ее субъектов, поскольку и в федерации, и в ее субъектах осуществляется государственная власть (а не только ме­стное самоуправление в административно-территори­альных единицах). Организационно-правовое единство в данном случае предполагает подчиненность государст­венной власти субъектов власти федерации по вопросам, зарезервированным конституцией в качестве предметов исключительного ведения федерации, сферу совместных

48

полномочий, где закон федерации имеет верховенство по отношению к законам ее субъектов, наконец, сферу исключительного ведения субъектов федерации, где в случае противоречий федерального и местного законов действует закон субъекта федерации. Есть и другие спо­собы размежевания компетенции, то есть властных пол­номочий между федерацией и ее субъектами (например, в Индии), но в любом случае организационно-правовое единство государственной власти тем или иным путем обеспечивается. В конечном счете, независимо от того, идег речь об унитарном или федеративном государстве, при любом варианте все органы государственной власти действуют согласованно, взаимосвязанно, на основе об­щих принципов. В этом смысл тезиса о единстве госу­дарственной власти, что не противоречит концепции разделения власти на ее отдельные ветви, принципу разделения властей. Так решается вопрос и конститу­цией России 1993 г. Ст. 5 гласит, что федеративное устройство России основано на «единстве системы госу­дарственной власти» и одновременно провозглашает принцип разделения властей (ст. 10).

Тезис о разделении властей был выдвинут идеологами прогрессивной буржуазии, представлявшей интересы народа, в борьбе против произвола королевского абсо­лютизма. Обычно эту концепцию связывают с именем французского автора Ш.-Л. Монтескье, взгляды которо­го в известной мере отражали стремление недостаточно сильной буржуазии к компромиссу с феодалами (до него аналогичные идеи высказывал английский мыслитель Дж. Локк, опираясь на британскую практику). Монтес­кье утверждал, что сосредоточение власти в одних руках ведет к «ужасному деспотизму» и предлагал разделить государственную власть на три ветви: законодательную (парламент), исполнительную (король и его министры) и судебную (независимые суды). Впервые концепция разделения властей получила законодательное закрепле­ние в конституции США 1787г., действующей до сих пор. Наряду с концепцией разделения властей на эту конституцию оказали влияние идеи Руссо о единстве власти как выражении суверенитета народа. Поэтому организационно-правовое разделение властей сопрово­ждалось не только системой их сдержок и противовесов, но и социальной трактовкой единства власти. Словами:

49

«Мы, народ Соединенных Штатов...» создатели консти­туции провозглашали его суверенитет, а затем «делили» органы государства по трем ветвям власти.

Таким образом, в концепциях единства и разделения властей и в их конституционном выражении имеются различные аспекты. Концепция разделения властей де­лала упор на организационно-правовое размежевание полномочий между ветвями власти (различными систе­мами органов государства), хотя при появлении этой концепции в основе такого разделения лежали социаль­ные моменты: стремление ограничить всевластие дво­рянства и его представителя — короля, хотя бы путем компромиссов, что и осуществлялось в Великобритании, служившей отправным пунктом для этой концепции. Концепция единства власти при ее появлении (речь идет о работах, обосновывающих эту концепцию, а не о практике всевластия египетских фараонов) делала ак­цент на социальном единстве власти. Ж.-Ж. Руссо, от­стаивавший суверенитет народа, как отмечалось, очень мало говорил о самих формах осуществления государст­венной власти. Однако в своей практической реализации эта концепция приобретала, как правило, реакционные организационно-правовые формы, воплотившись в ав­торитаризм, а то и тоталитаризм власти, всевластие одного органа, одной структуры.

Разные стороны обеих концепций не исключают друг друга (что, казалось бы естественным при употреблении слов «единство» и «разделение»), а сочетаются. Почти во всех современных конституциях в тех или иных форму­лировках говорится и о единстве, и о разделении властей, провозглашается власть народа (лишь в немногих консти­туциях абсолютных монархий говорится о всевластии короля) и закрепляется принцип разделения властей. По традиции, идущей от Локка и Монтескье, называются обычно три ветви власти, легализованные конституциями: законодательная, исполнительная, судебная, но в некото­рых государствах организационно-правовая сторона этой концепции подверглась модификациям. Конституцион­ная доктрина стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Бразилии 1988 г., Колумбии 1991 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополни­тельно названа избирательная власть (корпус граждан-из­бирателей, а иногда в его состав включаются и не собст-

50

венные граждане, а граждане других стран Латинской Америки, но на основе взаимности). Свое организациоп ное выражение эта четвертая власть нашла в создании избирательных трибуналов, от общегосударственного до местных, которые рассмагривают споры о выборах, ут­верждают их результаты и т. д. Иногда говорится о другой четвертой власти: власти прессы, средств массовой ин­формации. В данном случае, однако, происходит подмена понятий. Пресса в современном государстве, особенно демократическом, социально-правовом государстве, ока­зывает огромное воздействие на общественное мнение, а через него и непосредственно на органы государственной власти. Но пресса не является государственной властью, во многих странах нет даже газет, издаваемых государст-веннымии органами, в США нет государственного теле­видения. Характеристика прессы как четвертой власти имеет лишь описательное, но не научное значение.

Иногда называют и большее количество властей. В доктрине и некоторых проектах конституций (в частности, в проекте конституции Никарагуа, предложенном в 1986 г. одной из партий) фигурирует контрольная власть, которая должна была быть представлена, в частности, Генераль­ным контролером республики с подчиненным ему аппа­ратом. Система органов «национального контроля» есть в некоторых странах Латинской Америки, в Бангладеш, контрольные органы (органы конституционного контро­ля, омбудсманы, счетные суды или счетные палаты, кон­трольные палаты, прокуратура и др.) существуют в боль­шинстве государств мира.

По существу, шесть властей были названы в консти­туции Алжира 1976 г., действовавшей до принятия новой конституции в 1989 г.: политическая (осуществлялась правящей в то время единственной легальной партией), законодательная (парламент), исполнительная (прези­дент и правительство), судебная (суды), контрольная (различные органы, не составлявшие единой системы), учредительная (предполагалось, что ее осуществляет на­род путем принятия конституции, на референдумах и т.д.). Эти шесть властей в конституции названы функ­циями, но раздел III, посвященный им, имеет заголовок: «Об организации властей».

Не все упомянутые выше идеи о множественности ветвей власти приняты в науке, но тезис об особой

51

контрольной власти получает в доктрине определенное признание, хотя есть и противники этой точки зрения. В конституциях отчетливого выражения эта идея пока не получила.

В связи с концепцией, которая предусматривает от­деление президента от ветви исполнительной власти (правительства) и характеризует его только как главу государства, встает вопрос о возможности особой ветви власти — арбитражной. В конституции Франции 1958 г., как упоминалось, говорится, что президент своим арбит­ражем обеспечивает нормальное функционирование пу­бличных властей (ст. 5). Конечно, нужно иметь в виду, что эта формулировка была включена в текст при пре­зиденте де Голле, который стремился к укреплению личной власти, но нельзя не придавать значение консти­туционной норме и соответствующей практике Фран­цузской Республики в течение нескольких последних десятилетий. Аналогичные формулировки включены в 90-х гг. в конституцию Румынии, некоторых стран Аф­рики. Проблема о характере власти президента встала и в ходе длительной дискуссии при подготовке нового проекта Конституции России. В тексте Конституции, принятой на референдуме 12 декаблря 1993 г., предус­матривается отделение Президента от исполнительной власти (исполнительная власть по тексту конституции принадлежит Правительству, но формулировки об ар­битраже Президента нет). На практике Президент РФ осуществляет определенные функции исполнительной власти (ему непосредственно подчинены некоторые ми­нистры, в том числе все «силовые» министры, он дает указания премьер-министру), принимает участие в зако­нодательной власти, промульгируя, в частности, законы, а указами Президента в специфических условиях России регулируется огромное поле общественных отношений. На деле, Россия не парламентарная, а полупрезидент­ская республика, но с подавляющим доминированием Президента в структуре власти.

Итак, обе теории, и единства, и разделения властей — завоевание передовой общественной мысли, но важна их интерпретация и реальная практика. Тезис о единстве власти как выражении исключительного суверенитета народа призван противостоять узурпации власти каки­ми-либо классами, социальными группами, политичес-

52

кими органиациями, партиями, военными или револю­ционными советами, а в юридическом плане — обеспе­чивав единою политик)- ьссл органов гос>Дарства по принципиальным вопросам. Единство системы власти в федеративном государстве служит целостности, укреп­лению государства, противостоит попыткам сепаратиз­ма, которые гибельны, что отчетливо показал опьп рас­пада, например, Югославии, как для федерации, так и для ее субъектов.

Концепция разделения властей призвана служить це­лям демократии в государственном управлении, взаим­ному контролю властей, препятствовать попыткам авто­ритаризма. Но такое разделение — отнюдь не панацея от всех бед в управлении обществом. Нужны еще многие слагаемые (соответствующий уровень политической и правовой культуры среди населения и в государственном аппарате, не только разделение, но и ограничение все­властия, в том числе правом, системой сдержек и про­тивовесов и др.), чтобы разделение властей стало плодо­творным. Более того, опыт современных государств, где принята эта концепция, свидетельствует, что успешное функционирование ветвей власти невозможно без их взаимозависимости и взаимодействия. Современная кон­цепция организационно-правовой структуры власти все чаще получает новое звучание: единство, разделение, взаимный контроль и взаимодействие властей. Такая постановка вопроса все чаще находит отражение в нор­мах новых конституций, хотя в качестве общего прин­ципа она почти нигде не зафиксирована в четкой фор­мулировке. Наиболее полное выражение этот тезис по­лучил в конституции Казахстана 1995 г. (п. 4 ст. 3 гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе конституции и законов в соответствии с принципами ее разделения на законода­тельную, исполнительную и судебную и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».)

Реальное осуществление такой формулы призвано иметь огромное политическое значение, в том числе для легализации и легитимации самой государственной влас­ти. Это относится и к России. Хаос в политической жизни нашей страны в начале 90-х гг., противостояние законо­дательной и исполнительной власти (в нем участвовал и

53

Конституционный суд), которое привело к вооруженным действиям и гибели почти полутора сотен человек (по официальным данным), ао мноюм были связаны с епсуг-ствием такого взаимодействия.

Исторический опыт показывает, что ни единство, ни разделение властей не могут быть реализованы в «абсо­лютно чистом» виде, Лицо или орган, концентрирующий государственную власть, вынужден считаться с другими составными частями государственного механизма. Так было в Древнем мире и в Средние века, армейская вер­хушка, органы политической полиции, ближайшее окру­жение разного рода фюреров корректировали многие их решения. В концепции социального единства власти на­рода тоже есть определенные коррективы: народ состоит из различных классов, социальных слоев, профессиональ­ных и иных групп и, как отмечалось выше, их воздействие на государственную власть неодинаково.

С другой стороны, теория разделения властей не может быть реализована в виде непроницаемых перегородок между различными сферами деятельности государства. Даже если говорить не о чрезвычайных, а об обычных условиях, то нормотворческая (по существу законодатель­ная) власть принадлежит не только парламенту. Акты, имеющие силу закона, издает президент (такая, «регла-ментарная» власть принадлежит ему по некоторым кон­ституциям), правительство (так называемое делегирован­ное законодательно по уполномочию парламента в каж­дом отдельном случае), в некоторых странах — отдельные министры. В России с начала 90-х гг. многие стороны общетвенной жизни, которые должны регулироваться за­конодательным путем, регулируются актами президента. Без объявления чрезвычайного положения президент Рос­сии своими актами 1993 г. приостановил действие кон­ституции 1978 г. (по существу отменил ее), деятельность парламента, местных представительных органов. Во мно­гих странах в сферу законодательства вклиниваются вер­ховные и конституционные суды, объявляя акты парла­мента неконституционными и тем самым отменяя их действие (сами акты парламента суды формально не от­меняют). Эти же органы вмешиваются и в сферу испол­нительной власти, признавая неконституционными неко­торые акты президента и правительства. Такая ситуация имела место и в России. С другой стороны, парламент,

54

его палаты могут выполнять некоторые судебные функции (например, при импичменте президенту, при обвинении в государственной измене высших должностных лиц), они иногда занимаются, хотя бы частично, управленческой деятельностью. Органы исполнительной власти иногда создают специальные административные суды. Таким об­разом, теория разделения властей осуществима прежде всего в плане общего принципа, руководящего начала, которое следует иметь в виду при создании структуры государственных органов и определении контуров их пол­номочий. Как и идея единства власти, она не имеет и, видимо, не может иметь абсолютно «чистых» форм осу­ществления.

Глава III

КОНСТИТУЦИЯ И ЛЕГАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Подготовка и принятие конституции: легальность и легитимность

Термин «конституция» (с лат. — установление) упот­реблялся в древнем Риме для обозначения одного из видов правовых актов императора (наряду с декретами, эдиктами и др.). В эпоху феодализма наряду с этим термином применялась и формулировка «основной за­кон», которая теперь часто используется как синоним слова «конституция». Некоторые конституции (напри­мер, ФРГ 1949 г.) имеют официальное название «Основ­ной закон», иногда употребляют названия «политичес­кая конституция» (например, в Колумбии), Союзный конституционный закон (Австрия) и др.

Термин «конституция» употребляется много столе­тий, но ни в античном мире, ни в Средние века его значение не совпадало с современным. Тогда не суще­ствовало основных законов, которые являлись бы юри­дической базой текущего законодательства (хотя и были некоторые достаточно значимые акты, например, Золо­тая булла 1222 г. в Венгрии или Великий мартовский ордонанс 1357 г. во Франции, включавшие, как правило, нормы различных отраслей права). Теоретическое обо­снование необходимости конституции, разработка ее понятия, принятие первых конституций (США в 1787 г., Франция и Польша в 1791 г.) были связаны с борьбой молодой, революционной буржуазии против феодально­го строя и феодального права, права-привилегии (в Польше принятие конституции было следствием влия­ния революционных событий во Франции).

В современной науке конституционного права тер­мин «конституция» употребляется в основном в двух значениях: фактическая и юридическая. Конституция фактическая — это реально существующие основы со­циально-политического строя в той или иной стране; юридическая — это документ, основной закон (несколь­ко законов, считающихся основными), который имеет высшую юридичекую силу, принимается и изменяется в особом порядке, регулирует в большем или меньшем

56

объеме основы социально-политического строя, поли­тической системы, правового статуса личности, духов­ной жизни общее 1ва.

Высшая юридическая сила конституции означает, что все остальные законы, иные правовые акты, правопри-менительная пракгика должны соответствовать консти­туции, иначе они недействительны. Особый порядок принятия обычно предполагает принятие конституции Учредительным собранием, специально избранным для этой цели, или путем референдума — голосования изби­рателей, что придает конституции особую легитимность (в некоторых странах действуют рассматриваемые ниже октроированные конституции). Изменение конституции осуществляется обычно не простым, а квалифицирован­ным большинством (2/3, 3/4, 3/5 и т.д.) всего состава парламента. Исключения из этих правил единичны. К их числу относятся конституции Великобритании и Но­вой Зеландии, которые считаются неписаными консти­туциями.

По своей структуре юридическая конституция обыч­но представляет собой один, единый документ (консо­лидированная конституция), поправки к которой вно­сятся в текст (например, в Китае) или прилагаются к нему в соответствии с их нумерацией (например, 27 поправок к конституции США). В некоторых странах (например, в Индии) используется и тот и другой поря­док: небольшие поправки вносятся в текст конституции, пространные — прилагаются к нему.

Иногда конституция — это совокупность законов, при­знаваемых основными законами страны (неконсолидиро­ванная конституция). В Швеции таких законов 4: акт о престолонаследии 1809 г., закон о форме правления 1974 г. и др., в Израиле — 8, несколько основных законов дейст­вуют в Финляндии, некоторых других странах.

Наконец, в очень редких случаях под конституцией понимается совокупность законов, принимаемых в обыч­ном порядке, судебных прецедентов и неписанных кон­ституционных обычаев. В Великобритании таких законов, по подсчетам некоторых американских юристов, — более 300, число прецедентов и обычаев не подсчитывалось. В единичных странах (Оман, Ливия) конституции нет, счи­тается, что ее роль выполняет священная книга мусуль­ман — Коран.

57

Конституция имеет исключительно важное значение для легализации государственной власти, создаваемой ею системы государственных органов. В некоторых слу­чаях международное признание нового государства бы­вает связано с принятием основного закона, конститу­ции. Демократический способ принятия конституции рассматривается как одно из основных доказательств легализации и легитимации существующего порядка уп­равления. Однако неверно полагать, что принятие кон­ституции само по себе имеет решающее значение в деле установления нового общественного и государственного строя. Конечно, на бумаге может существовать любой текст, но если содержание не будет соответствовать социально-политическим условиям, конституция уподо­бится пустой декларации. Например, в условиях комму­нистических режимов в Болгарии, Румынии, СССР, Чехословакии, других стран в конституциях провозгла­шалась полнота власти советов, перечислялись обшир­ные права граждан, упоминались такие гарантии прав, которые не могли себе позволить даже экономически развитые страны Запада (например, ликвидация безра­ботицы), но действительность не соответствовала этим положениям (провозглашалась свобода объединения, но создать партию с иными целями, кроме поддержки со­циализма, было нельзя: такая деятельность каралась законом как уголовное преступление, это же относилось к свободе слова, демонстраций и т.д., вопреки положе­ниям конституций существовала и скрытая безработица).

Способы конституционной легализации государст­венной власти зависят прежде всего от порядка разра­ботки и принятия конституции. Хотя с формальной точки зрения принятие конституции само по себе сви­детельствует об определенной стабильности власти, не всякий способ принятия основного закона легализует государственную власть в подлинном смысле этого слова и тем более делает ее легитимной.

Подготовка проекта конституции осуществляется раз­личными путями. В редких случаях проект от начала до конца создается Учредительным собранием (Италия в 1947 г.) или парламентом (Шри Ланка в 1978 г.). Ведущую роль в обоих случаях играет конституционный комитет, который создается представительным органом и разраба­тывает основные положения проекта. Весьма значитель-

58

ной бывает и роль пленарных заседаний в подготовке проекта (Италия, Индия). В России конституцию 1993 г. под! 01 овило Конслтуционнос совещание с широким учас­тием представителей политических партий, общественных организаций, предпринимателей, субъектов федерации, государственных органов. Оно было создано в соответст­вии с указами Президента РФ.

В некоторых странах конституционная комиссия для разработки проект создается представительным орга­ном (парламентом), в других — президентом или прави­тельством (гак был подготовлен проект конституции Франции 1958 г., вынесенный затем на референдум, минуя парламент). В ФРГ проект конституции 1949 г. был подготовлен Парламентским советом, состоявшим из представителей региональных парламентов (ландта­гов земель) и утвержден командованием оккупационных войск. В Алжире проект конституции 1989 г. подготови­ла группа советников при президенте, затем он был вынесен на референдум. После военных переворотов проекты нередко разарабатываются военными прави­тельствами, назначенными ими комиссиями (конститу­ция Турции 1982 г., конституция Нигерии 1989 г. и др.).

При предоставлении независимости колониям проек­ты конституций будущих новых государств были подго­товлены соответствующими министерствами колоний метрополий (Нигерия 1964 г.), местными властями с участием советников метрополии (Мадагаскар 1960 г.), на заседаниях «круглых столов», где присутствовали пре­дставители колониальной державы и деятели националь­но-освободительного движения (Зимбабве 1979 г.).

Среди названных способов наибольшей степенью легитимности обладает процедура разработки конститу­ций специально избранным для этой цели Учредитель­ным собранием. Велика степень легитимности и в случае подготовки конституции парламентом. Назна­ченное из подобранных лиц конституционное совеща­ние создает условия для определенного участия пред­ставителей различных слоев населения в подготовке конституции, но степень легитимности этого способа невысока. Еще меньше она на заседаниях «круглых столов», где председатель совещания — министр метро­полии «выкручивает руки» несогласным представите­лям колонии, угрожая при расхождениях во мнениях

59

отложить предоставление независимости колонии. Все остальные способы в большей или меньшей степени отсекают представителей народа от прямою учасжя в конституционном правотворчестве.

В странах тоталитарного социализма и странах соци­алистической ориентации обычно используется иная процедура подготовки проекта, она связана с исключи­тельной ролью правящей, коммунистической партии (в странах социалитической ориентации — так называе­мой революционно-демократической партии). Подго­товка проекта новой конституции начинается по ини­циативе центрального органа этой, как правило, един­ственной партии. Центральный орган создает комиссию (она утверждается парламентом, а иногда действует и без такого утверждения), устанавливает основные прин­ципы будущей конституции, заранее отсекая нежела­тельные положения, обсуждает проект и принимает решение о представлении его парламенту или на рефе­рендум. Так разрабатывались конституции Кубы 1976 г., Вьетнама 1980 г. (заменена в 1992 г.), Китая 1982 г., африканских стран социалистической ориентации (Бе­нина 1977 г., Эфиопии 1987 г. и др.).

В ряде социалистических стран и стран социалисти­ческой ориентации проект, одобренный высшим партий­ным органом, до его рассмотрения парламентом выносил­ся на общегосударственное (обычно говорилось: всена­родное) обсуждение с активным участием массовых орга­низаций, граждан на различного рода собраниях. Прово­дилось множество собраний, иногда предлагались тысячи, а в отдельных случаях сотни тысяч пожеланий, поправок, дополнений, резолюций поддержки и т.д. Практические результаты таких обсуждений не очень значительны, по­скольку принципы конституции обычно определены, но в некоторых странах (СССР, Южный Йемен, Бенин, Эфиопия и др.) в проекты вносились существенные, а в отдельных случаях весьма важные поправки.

Хотя эта стадия нередко приобретает характер парад­ного одобрения проекта, она имеет исключительное значение для политической активизации населения, слу­жит формой его партиципации (участия) в конституци­онном правотворчестве. С точки зрения легальности конституции, она не имеет существенного значения (для легальности наиболее существенным является то, чтобы

60

конституцию законно принимал на то уполномоченный оргян и соответствовало ее содержание общечеловечес­ким ценностям, признанным мировым сообществом), но, с точки зрения легитимности конституции, устанав­ливающей порядок управления обществом и государст­вом, значение общегосударственного обсуждения проек­та основного закона огромно.

Этот процесс внедряет в сознание населения идею, что оно является творцом конституции (или во всяком случае причастно к этому), а установленный этой кон­ституцией порядок отражает волю народа. Поэтому в последние десятилетия опыт стран тоталитарного соци­ализма был заимствован некоторыми другими государ­ствами, в Либерии, Папуа-Новой Гвинее и некоторых других странах предпринимались меры, чтобы ознако­мить население с проектом конституции и учесть его мнение. Правда, круг лиц, участвовавших в обсуждении, ограничивался образованной элитой. Кроме того, по постановлениям органов, выносивших проект на обсуж­дение, оно могло касаться только деталей, а не основных принципов, например, в Шри Ланке в 1972 г. (в социа­листических странах таких ограничений не было).

Как отмечалось, в наибольшей степени вопрос о лега­лизации государственной власти связан с процедурой принятия конституции и ее содержнием. Одним из наи­более демократических способов считается принятие кон­ституции учредительным собранием, созданным на осно­ве специальных выборов. Первым собранием такого рода был филадельфийский конвент США, принявший кон­ституцию 1787 г. (правда, далеко не все делегаты этого конвента были избраны). Учредительными собраниями в последние годы были приняты конституции Бразилии 1988 г., Намибии 1990 г., Болгарии 1991 г., Колумбии 1991 г. и др. Однако Учредительное собрание не всегда формируется только путем выборов. В Гане в 1979 г., в Нигерии в 1978 г., в Турции в 1982 г. оно было частично избрано на корпоративной основе, а частично назначено военными властями. Кроме того, такие учредительные собрания нередко играют лишь роль консультативных органов (в Турции оно и называлось консультативным конституционным меджлисом), принятые им конститу­ции подлежат утверждению военным руководством стра­ны. Все это делает легализацию конституции и порядков,

61

установленных ею, недостаточными и в значительной степени снижает легитимацию конституции в представ­лениях населения, особенно образованной части общест­ва. Не случайно, многие из таких конституций (в Гане, Нигерии и др.) действовали сравнительно недолго.

Некоторые конституции принимаются обычными пар­ламентами, созданными для текущей законодательной работы. Так было в Нидерландах в 1983 г., в Танзании в 1977 г., в Папуа — Новой Гвинее в 1975 г.,: в бывшем СССР в 1977 г., на Украине в 1996 г. Однако для принятия конституции они иногда провозглашают себя учредитель­ными или национальными собраниями. В данном случае степень легальности конституции и установленных ею порядков соответствует той, которая имеет место при принятии конституции учредительным собранием: парла­мент — высший орган государства, избираемый на основе тех же принципов, что и учредительное собрание. Но некоторая ущербность в этом случае все-таки ощущается, парламент избирался не специально для принятия кон­ституции, что предполагает особый авторитет и особую ответственность. С другой стороны, учредительное собра­ние нередко после принятия конституции продолжает действовать как обычный парламент.

Все чаще в современных условиях конституция прини­мается путем референдума. Это — прямое голосование избирателей за или против проекта. Теоретически рефе­рендум — высшая форма демократии в общегосударствен­ных или местных (местный референдум) масштабах, он обеспечивает наибольшую степень легальности и легитим-ности конституции и предусматриваемой ею государст­венной власти: решение принимает непосредственно сам народ. Так были приняты конституции Франции 1958 г., Египта 1971 г., Кубы 1976 г., Филиппин 1987 г., России в 1993 г. и др. На практике, однако, референдум может использоваться по-разному и подлежит неодинаковой оценке. Без предварительного обсуждения в парламенте (а отчеты об этом публикуются и становятся доступными гражданам), без широкого обсуждения проекта избирате­лям бывает трудно разобраться в этом сложном документе. К тому же, на референдуме избиратель может ответить лишь «да» или «нет», предложить какие-либо поправки он не может. В некоторых случаях на референдуме принима­лись реакционные конституции (например, в Греции в

62

1968 г. в обстановке террора при режиме «черных полков­ников»). Иногда на референдум выносятся конституции, уже принятые парламентом или учредительным собранием (Греция в 1975 г., Испания в 1978 г.), а ино(да конститу­ции, одобренные на референдуме, утверждаются (или подтверждаются) избранным на основе этих конституций парламентами (Бирма в 1974 г., Эфиопия в 1987 г. и др.). Такой способ принятия конституции внешне обладает наиболее высокой степенью легальности1 в принятии конституции участвует и население, и избранный им высший представительный орган, состоящий, как пред­полагается, из наиболее достойных. Легитимность же этого способа зависит от тех условий, в которых прини­мается конституция: тоталитарные режимы манипулиру­ют и волей народа, и по существу волей подобранных ими парламентариев.

В некоторых странах конституции были приняты не­посредственно военными властями (например, действую­щая до сих пор конституция Ирака 1970 г.) или военные власти утверждают окончательно текст, иногда внося в него существенные поправки (Нигерия в 1989 г.). Такой способ не обладает ни легальностью, ни легитимностью: военные приходят к власти не в результате законно уста­новленных процедур, а путем военных переворотов. Прав­да, население иногда сначала поддерживает правление военных и принятые ими конституционные акты, но, как правило, скоро наступает разочарование.

В отдельных странах социалистической ориентации в прошлом конституции принимались съездом (Конго в 1973 г.) или высшими органами правящей революци­онно-демократической партии (Ангола, Мозамбик в 1975 г.). Этот способ устраняет государство, являющее­ся официальным представителем всего общества, и население от данной процедуры, отдавая принятие конституции на откуп представителям номенклатуры (в Конго в 1973 г. партия состояла из 231 члена, которые и приняли на съезде конституцию для всей страны).

Наконец, в некоторых монархических странах дейст­вовали и действуют октроированные конституции: они дарованы «хорошим» монархом «своему верному наро­ду»; монарх отказывается от одного из атрибутов абсо­лютизма — бесконституционного правления (Иордания 1952 г., Непал 1962 г., Саудовская Аравия 1992 г. и др.).

63

В ходе крушения колониальных империй октроирование приобрело иную форму: метрополия даровала конститу­ции колониям, объявляя их независимыми государства­ми. В Великобритании это проводилось в форме «при­каза в Совете» ~ приказа монарха в Тайном совете (он состоит в основном из членов правительства), утвержда­емого затем в парламенте. Такой способ легален, по­скольку по международному праву метрополия несла ответственность за управление в колониях, но, с другой стороны, сама колониальная зависимость народов про­тивоправна. Многие из таких конституций были замене­ны новыми, но некоторые действуют до сих пор (напри­мер, конституция Зимбабве 1979 г. с существенными поправками), что зависит от оценки их легитимности правящей элитой новых государств.

Легализация и легитимация государственной власти, органов, ее осуществляющих, зависят не только от способов подготовки и принятия конституции, но и от ее характера, ее содержания. Реакционные конститу­ции, принятые с внешним соблюдением демократичес­ких процедур (например, на референдуме) наделе могут создавать лжелегализацию не только потому, что голо­сование проводилось в обстановке обмана и насилия, но и потому, что многие положения таких конституций находятся в противоречии с общедемократическими принципами, выработанными человечеством и закреп­ленными в основополагающих международных актах (Уставе ООН, пактах о правах человека и др.).

Такие принципы и нормы имеют приоритет по отно­шению к внутреннему праву страны. Положения кон­ституций, нарушающие права человека (например, расо­вая дискриминация в ЮАР до 1994 г.), провозглашаю­щие единую допустимую идеологию (например, идеоло­гия мобутизма в Заире по конституции 1980 г.), проти­воречащие суверенитету народа (например, о едином институте партии-государства по конституции Гвинеи 1982 г.) и другие антидемократические положения не соответствуют общечеловеческим ценностям и принци­пам международного права.

Эти основные законы не согласуются с пониманием права как социальной ценности, они, следовательно, с точки зрения их содержания, не являются также и леги-тимными, нелегитимной является и провозглашаемая

64

ими государственная власть. Не может быть легитимной в препгтавлении нярола конституция и власть, которые устанавливают неравноправие^ лишают людей основных прав, в том числе и права на жизнь в условиях репрессий.

Легитимация государственной власти связывается в представлении широких слоев населения также с соблю­дением властью, органами государства положений кон­ституции, прежде всего, норм, относящихся к социальным аспектам жизни людей, демократии, правам человека. Как уже отмечалось, такие положения в условиях нашего времени, когда о правах человека и демократии говорится даже в абсолютных монархиях, есть почти во всех консти­туциях. В конституциях тоталитарных режимов Алжира, Бирмы, Гвинеи, Эфиопии, Афганистана содержались по­ложения о решающем участии трудящихся в управлении государством, но на деле правила узкая прослойка пар­тийно-государственной номенклатуры. Так было и во многих африканских странах, ориентирующихся на капи­тализм, руководители которых — пожизненные президен­ты и председатели единственной партии — использовали государственную власть, государственный бюджет для собственного обогащения.

Основные законы многих из этих стран и стран тота­литарного социализма формально не запрещали создания других политических партий, (некоторые монократичес-кие государства Африки и Азии запрещали это, допуская лишь деятельность единственной партии), хотя и провоз­глашали правящую партию руководящей силой общества и государства. Такое положение было присуще и странам тоталитарного социализма (в некоторых из них существо­вало несколько партий). Однако, другие, кроме комму­нистической, не играли сколько-нибудь заметной роли в государственных делах, а там, где других партий не было, попытки создать их рассматривались как контрреволюци­онные, антигосударственные акты и могли повлечь суро­вое наказание. В конституциях тоталитарного социализма положения о свободе объединения, слова, митингов и демонстраций оставались «мертвой буквой». Даже один из принципов государственного строя в условиях социа­лизма — власть Советов — декларация. Такое расхожде­ние слова и дела (конституционной нормы и практики ее применения) приводило к выхолащиванию легитимности конституции и государственной власти. Население хоро-

65

5-860

шо видело разницу между демократическими декларация­ми и тоталитарной практикой.

Противоречие слова и дела, юридических норм и фактического положения создают негативное отноше­ние населения к существующей государственной власти и даже при сохранении каких-то элементов легальности ликвидируют легитимность.

§ 2. Формы государства: проблемы легализации и легитимации

Легализация государственной власти, неразрывно свя­занная с процедурами наделения властью ее носителей (прежде всего главы государства, парламента, правитель­ства), осуществляется по-разному в условиях различных форм правления, государственного (территориально-по­литического устройства), государственного режима. В со­временном мире принято различать две основные формы правления: монархию и республику.

В монархии глава государства (король, шах, султан и др.) — пожизненный и наследственный. Легализация монархии как формы правления и монарха как главы государства коренится не в факте выборов последнего (хотя основатели династий иногда выбирались, напри­мер, в 1613 г. в России, в Малайзии и сейчас король избирается каждые 5 лет), а по существу — в историчес­ких традициях, в харизме (известное обожествление мо­нарха), что закреплено в конституциях, законах о пре­столонаследии. Основные законы многих стран называ­ют царствующую династию (Швеция, Япония, Непал и др.), тем самым юридически закрепляя ее право на власть, а захват трона другой династией рассматривают как узурпацию (император Наполеон во Франции во время реставрации «легитимной монархии» Бурбонов был объявлен узурпатором).

Существует несколько способов правопреемства влас­ти монархом (наследование трона). Они различаются глав­ным образом по тому, в какой степени к наследованию престола допускаются женщины. В мусульманских стра­нах, Непале, Японии, некоторых других государствах пост монарха могут занимать только мужчины. В некоторых из них престол наследует по существу правящая семья из «благородного» племени (в Саудовской Аравии, Кувейте, Катаре и др.), которая из своей среды при участии высших

66

мусульманских священнослужителей выбирает короля (не обязательно старшего сына и вообще сына покойного или смещенного семьей монарха, она может объявить новым королем его брата или племянника, как это и бывало в Саудовской Аравии), она может заставить отречься короля от престола (это имело место в Саудовской Аравии под предлогом недостаточного благочестия короля). В других странах (например, в Непале) будущего наследника опре­деляет при своей жизни царствующий король, он должен быть из той же династии. На практике в некоторых арабских странах таким образом всходили на престол братья, дядья прежнего монарха.

Фактическое восшествие на престол происхоит во время наследования («Король ум&р, да здравствует ко­роль!»), но юридически оно оформляется в виде особой процедуры — коронации, совершаемой обычно в глав­ном соборе страны в присутствии высших священников и других высокопоставленных лиц. В европейских стра­нах (хотя и не во всех) при коронации высший священ­ник государства благославляет короля на царствование. Коронация призвана служить важнейшим средством не только легализации власти короля (это в значительной мере достигается фактом наследования), но и легитима­ции. Коронация организуется как всенародный празд­ник, с пожертвованиями и подарками населению, что призвано психологически укрепить легитимацию власти монарха.

В мусульманских странах, независимо от того, имеют ли они конституции (в настоящее время в подавляющем большинстве стран есть хотя бы дарованные конститу­ции), считается, что власть правящего семейства (аль-Сабахов в Кувейте, аль-Тани в Катаре и др.) происте­кает не столько из конституции, сколько коренится в воспитании преданности «благородному племени», в заповедях Корана, в концепции халифата — справедли­вого правления, идеалу которого призван следовать правитель по заветам пророка Мухаммеда. Правда, в некоторых странах по традициям бедуинов считается, что король не должен быть наследственным, он должен быть избран шейхами племен и быть одним из них, отличающихся военным искусством, мудростью и т. д. Способ избрания короля правящей семьей — в какой-то степени отголосок таких представлений, но, фактичес-

67

ки, в подавляющем большинстве мусульманских стран утвердиггась наследственная монархия,

Почти во всех европейских монархических странах пост главы государства — монарха могут занимать не только мужчины, но и женщины (с неодинаковой воз­можностью, иногда только при условии, что у покойного монарха нет сыновей), причем муж королевы не стано­вится королем, он лишь супруг царствующей дамы.

Монархии имеют неодинаковые формы правления с различными процедурами легализации органов государ­ственной власти.

В абсолютных монархиях вся власть исходит от коро­ля, и потому от него остальные органы государства получают свои полномочия и свою легальность. Даже если некоторые короли даровали конституции, которые предусматривают создание парламентов, само существо­вание конституций недостаточно легализует представи­тельные органы. Монархи Кувейта и некоторых других стран на годы приостанавливали действие конституций, распускали парламенты и правили без них, а монархи Бахрейна — десятилетия. Кроме того, в ряде стран при­нята концепция консультативного парламента. Она со­ответствует мусульманской идее аш-шура — совещания правителя с кругом особенно авторитетных лиц. Окон­чательные решения, независимо от того, есть парламент или его нет по конституции, действует он или распущен, принимает монарх. Поэтому многий монархии Персид­ского залива, хотя в них есть конституции и парламенты, на деле продолжают оставаться абсолютными монархия­ми. Абсолютизм лишь внешне «обшит» конституцион­но-парламентской оболочкой.

В дуалистической монархии существует конституция, принятая с участием представителей народа, иногда пар­ламентом, а основные полномочия по управлению госу­дарством разделены. Законы не могут быть приняты без участия парламента (хотя монарх обычно имеет право вето, в редких случаях абсолютного вето), но управление страной осуществляет король и подчиненные ему мини­стры. Парламент в данном случае действует не при короле, а представляет собой самостоятельное учреждение, его легализация зависит не от воли короля, а опирается на конституцию, исходит в конечном счете от народа, пред­ставители которого приняли конституцию и который из-

68

брал парламент (консультативные парламенты в абсолют­ных монархиях нередко назначаются монархом).

Правшелыльо, однако, получаст легализацию от ко­роля. Он назначает министров без участия парламента, и они несут ответственность перед ним, а не перед парла­ментом. В прошлом дуалистическими монархиями были Германия, Япония, Таиланд и другие страны. В настоящее время в «чистом» виде дуалистических монархий почти не осталось: какие-то, хотя бы слабые формы ответственнос­ти министров перед парламентом предусмотрены и в тех странах, которые близки к форме дуалистической монар­хии (кроме упомянутых выше абсолютных монархий). На практике существует двойная ответственность правитель­ства: перед монархом и перед парламентом, причем ре­альным является первый вид ответственности. Пережитки дуалистической монархии сильны в Иордании, Марокко, Непале, Таиланде (правда, в этой стране король предпо­читает действовать за кулисами), в некоторых других странах, хотя по нормам конституции они уже не являются дуалистическими монархиями, а, скорее, напоминают монархии парламентарные. На деле же, зачастую главы этих государств действуют как абсолютные монархи. Ко­роль Марокко в 70—80-х гг. неоднократно распускал пар­ламент на несколько лет и правил без него,, король Иор­дании осуществлял такое правление почти три десятиле­тия (до конца 80-х гг.).

Парламентарными монархиями является в настоящее время подавляющее большинство монархических стран мира (Великобритания, Япония, Канада, Испания, с 1990 г. Непал и др.). В каждой из них есть конституции и избираемый населением парламент. Законы принима­ет только парламент, и хотя без подписи короля они недействительны, он не обладает или по традиции не применяет право вето. Монарх царствует, но не правит. Правда, правительство формально назначает он, но на деле премьер-министра и, следовательно, состав прави­тельства определяет парламент: правительство формиру­ет лидер наиболее многочисленной партийной фракции в парламенте или коалиция нескольких партий, имею­щих вместе парламентское большинство. Монарх по традиции, а в некоторых странах и в соответствии с текстом конституции не может вмешиваться в формиро­вание правительства, он лишь подписывает указ о его

69

назначении. Волюнтаризм в данном случае невозможен, правительство считается образованным только в том случае, если в парламент оно будет утверждено боль­шинством голосов. Монарх при данной форме правле­ния не может присутствовать на заседаниях правитель­ства и таким образом влиять на его решения.

Роль парламента в формировании правительства повы­шает легальность и легитимность государственного управ­ления, поскольку состав правительства определяют из­бранные народом представители. Правительство — орган коллегиальный, однако в последние десятилетия роль коллегиальности в деятельности правительства значитель­но снизилась. Политику правительства определяет пре­мьер-министр, остальные министры зависят от него хотя бы потому, что их кандидатуры подбирает и представляет на утверждение парламента лидер большинства в нем, уже назначенный, как правило, премьер-министром. Во мно­гих парламентарных монархиях, особенно в странах с влиянием англосаксонского права, состав правительства, его взаимоотношения с главой государства, парламентом регулируются не конституцией, а правовыми обычаями. К числу таких вопросов относятся отказ монарха от права вето по отношению к законам принятым парламентом, кабинетская система, ответственность правительства, по­рядок принятия его решений и другие.

Несмотря на отсутствие в единичных парламентарных монархиях писаных конституций (целиком неписанных конституций нет, какие-то их части — писаные законы и другие акты существуют), степень легализации государст­венной власти в условиях данной формы высока, посколь­ку законодательная власть принадлежит только избран­ным представителям народа — парламенту, правительство и отдельные министры несут политическую ответствен­ность перед ним (могут быть уволены в отставку), а наследственный монарх не обладает реальной властью: в политических вопросах он действует по указанию прави­тельства, право вето по сложившемуся обычаю не приме­няет (в Великобритании — больше 300 лет), а по некото­рым конституциям (например, Японии) и не имеет его, правительство не формирует и т. д.

Помимо рассмотренных выше трех основных, тради­ционных форм монархии в современном мире сущест­вуют гибридные и смешанные формы. Гибриды соеди-

70

няют некоторые монархические и республиканские че­рты, смешанные формы объединяют признаки различ­ных монархических разновидностей. 1ак, в Малайзии существует выборная или ротационная монархия. Ко­роль в этой стране, как и президент в республиках, избирается на срок (5 лет), а не является пожизненным и наследственным. Но королем может быть выбран отнюдь не любой гражданин, а только один из султа­нов — наследственных правителей штатов, входящих в состав федерации Малайзии. Всего штатов 13, 9 из них возглавляются наследственными султанами, 4 управля­ются иным образом. Только 9 султанов участвуют в выборах короля на очередной срок. Существует особый список, состоящий из 9 фамилий, и из этого списка султаны в порядке очередности одного из них избирают королем. Легализация такой системы основана, прежде всего, на положениях конституции, но, вместе с тем, она опирается и на традиции страны. Выборы монарха, хотя в них участвует крайне ограниченное число лиц, все-таки в какой-то мере повышают степень легитимности его власти среди населения.

В Объединенных Арабских Эмиратах действует по существу коллегиальный монарх. Эмиры всех 7 состав­ных частей, входящих в федерацию, образуют Высший совет эмиров. Он является законодательным органом и решает по существу большинство вопросов, входящих в компетенцию главы государства Правда, есть Нацио­нальное собрание — совещательный орган, состоящий из назначенных эмирами представителей, но он законо­дательной властью не обладает. Высший совет эмиров избирает каждые 5 лет своего председателя. Но в отличие от Малайзии им на практике избирается одно и то же лицо — эмир Абу-Дубая, занимающего 86% территории федерации. Председатель совета не имеет наиболее су­щественных полномочий главы государства, в его руках сосредоточены главным образом церемониальные пол­номочия, но на практике роль председателя гораздо значительнее, чем это предполагает текст конституции. Легализация власти в этих условиях опять-таки опира­ется на конституцию, хотя это временная конституция 1971 г., которая была призвана закрепить условия опре­деленного переходного периода (действует она уже более четверти века). Вместе с тем, значительная степень ле-

71

гализации и особенно легитимации власти в данной стране связана не столько с конституционными текста­ми, сколько с религиозными постулатами шариата.

Наконец, своеобразная форма монархии существует в некоторых странах, являющихся членами британского Содружества, Значительная часть членов Содружества являются республиками, имеют собственного главу го­сударства — президента (Кения, Индия, Гайяна и др.), но почти половина стран, входящих в содружество (Ав­стралия, Канада, Ямайка и др.) признают главой госу­дарства английского монарха (в настоящее время — ко­ролеву Елизавету II), которая представлена в этих стра­нах генерал-губернаторами. Генерал-губернатор назна­чается короной, обычно на 5 лет, но на деле монарх Великобритании лишь утверждает кандидатуру, пред­ставленную местным правительством. Само же это пра­вительство формируется, как и в Великобритании, пар­тией большинства в местном парламенте (формально правительство назначается генерал-губернатором).

Легализация этой государственной формы и системы управления связана во многом не с конституцией (хотя в государствах-членах Содружества имеются свои кон­ституции), а с неписаными конвенционными нормами, правовыми обычаями англосаксонского права, действу­ющими в самой Великобритании и членах Содружества. Однако нужно иметь в виду, что по сложившейся прак­тике, правовой обычай действует, пока он выполняется добровольно. Нельзя подавать иск в суд в связи с невы­полнением конституционных обычаев, невозможно при­нудительно обеспечить их соблюдение. В этом состоят существенные особенности легализации и легитимации государственной власти в данной своеобразной форме монархии. Важная особенность заключается также в специфике правовых связей с другим государством, а именно Великобританией: некоторые важные моменты организации государственной власти определяются (хо­тя бы и формально) другим государством.

Таким образом, легитимация государственной власти в условиях монархической формы правления во всех ее разновидностях в большей или меньшей степени связана не только с конституцией, но и с неписаными соглаше­ниями, традициями, обычаями. Там, где конституций нет, такие нормы являются главным основанием лега-

72

лизации (нередко наряду с постулатами религии), но и там, где есть писаная конституция, роль традиционных норм весьма значительна. Легитимация данной формы правления также в значительной степени опирается на традиции и харизму правителя —«доброго», «сильного», «мудрого» и т.д. монарха, каждый выбирает из этих характеристик то, что импонирует его психическому складу и его практическому опыгу.

Республиканская форма правления, как особая мо­дель организации государственной власти, имеет две основные разновидности: президентскую и парламен­тарную республику. В обеих из них есть и президент, и парламент, различия состоят в иных взаимоотношениях между центральными органами государства: президен­том, парламентом и правительством.

В президентской республике правительство назначает президент по своему усмотрению, независимо от парла­мента, оно не нуждается в вотуме доверия парламента (иногда, например, в США требуется утверждение на­значений президента и прежде всего министров со сто­роны верхней палаты парламента — Сената). Правитель­ство представляет по существу кабинет президента, его совещательный орган (в ряде стран министры не обра­зуют коллегии Совета министров). Руководит заседания­ми правительства президент, особой должности пре­мьер-министра нет, он же принимает единолично реше­ния в присутствии министров (решения принимаются не большинством голосов, да и голосования не проводит­ся). Правда, в некоторых президентских республиках в последние десятилетия стала появляться должность пре­мьер-министра (в старых президентских республиках премьер-министром фактически является сам прези­дент), но это — административный премьер, выполняю­щий текущие обязанности. Собрать министров на засе­дание он может только по поручению президента.

Руководителем правительства, определяющим его по­литику, остается президент. Вотум недоверия министрам со стороны парламента при данной форме не грозит, если бы он даже был принят, он не имеет юридических последствий: министры не обязаны уходить в отставку, они несут ответственность не перед парламентом, а перед президентом. Правда, в последние десятилетия в некоторых президентских республиках заимствованы от-

73