«Координационный совет по делам молодежи в научной и образовательной сферах при
Совете при Президенте Российской Федерации по науке и образованию ...»

Примечание. ОИЯИ – Объединенный институт ядерных исследований, РАМН – Российская академия медицинских наук, ЮФУ – Южный федеральный университет, СибФУ – Сибирский федеральный университет.

Примерно половина статей публикуется учеными Российской академии наук (РАН), несколько более 10 % - учеными из Московского государственного университета им.М.В.Ломоносова. Эти данные учитывают лишь те публикации, в которых явно указана принадлежность институтов - мест работы авторов статьи к РАН или МГУ. В реальности полученные таким образом данные по публикациям РАН и МГУ оказываются несколько заниженными: во многих статьях из наиболее известных академических институтов (от 15 до 35 % от общего числа публикаций из выборочно проверенных институтов), а также институтов в составе МГУ не указывается принадлежность института к РАН (МГУ). За счет этого РАН и МГУ «теряют» не менее 10 % статей. Таким образом, доля РАН в общем числе российский публикаций составляет примерно 55 %, МГУ – более 10 %, причем эта доля растет со временем: 15 лет назад на долю РАН приходилось примерно 40 % статей из России, на долю МГУ – несколько менее 10 %, что показывает падение доли перспективных исследователей, работающих вне РАН и МГУ, в последние 15 лет.

Анализ публикационной активности отражает, что наиболее сильно пострадала ведомственная прикладная наука, лишившаяся в начале 1990-х годов заказов, и вузовская наука. Последнее подтверждается также оценками Общественной палаты Российской Федерации, согласно которым доля преподавателей, занимающихся исследованиями и разработками, с середины 90-х годов до середины первого десятилетия XXI века снизилась c 38 % до 16 %.

Обращает на себя внимание тот факт, что весь рост числа публикаций из России в 2005 – 2010 гг. приходится на долю РАН. Это связано с реализацией в РАН в 2006 – 2008 гг. пилотного проекта по внедрению отраслевой системы оплаты труда, который предусматривал значительное увеличение размера должностных окладов и введение стимулирующих надбавок за результативную работу с упором на публикационные показатели. Также видно, что осуществленные в последние годы масштабные инвестиции в развитие вузов, а также в НИЦ «Курчатовский институт», пока не дали ожидаемого эффекта в плане повышения их научной продуктивности.

Таким образом, приходится констатировать, что предпринятых в последние годы мер недостаточно для выведения российской научно-образовательной сферы из системного кризиса. Выработка дальнейших шагов требует анализа недостаточной эффективности принимаемых мер.

2. Анализ причин недостаточной эффективности принимаемых мер, направленных на развитие науки

В числе причин недостаточной эффективности принимаемых мер, направленных на развитие науки, можно назвать:

- недостаток последовательности при проведении преобразований: принимаемые меры не всегда сочетаются друг с другом, дополняются поддерживающими и закрепляющими мерами, а также подкрепляются необходимыми изменениями нормативно-правовой базы;

- недостаточная реалистичность при планировании необходимых для достижения поставленных целей финансовых ресурсов и определении целевых индикаторов;

- формальный контроль за результативностью принимаемых мер;

- распространенность ситуации «конфликта интересов» при распределении бюджетного финансирования;

- несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей проведение научных конкурсов и экспертизы;

- слабая взаимосвязь уровня оплаты труда работников научно-образовательной сферы с результативностью их труда;

- слабая обратная связь между представителями научной общественности и органами власти, ответственными за реализацию государственной политики в области науки, что не позволяет своевременно принимать меры по устранению вышеуказанных причин недостаточной эффективности принимаемых мер.

2.1. Недостаточная проработанность принимаемых мер и недостатки планирования

Недостаток последовательности при проведении преобразований является одной из основных причин недостаточной эффективности принимаемых мер. Ярким примером неподкрепленного необходимым изменением нормативно-правовой базы шага является реализация ФЦП «Кадры». При разработке программы было запланировано выделение значительной части общего финансирование на направление 1 «Стимулирование закрепления молодежи в сфере науки, образования и высоких технологий», в рамках которого предусматривалась конкурсная поддержка работающих на мировом уровне научно-образовательных центров, научных групп и отдельных молодых ученых. Это решение было обоснованным, программа была поддержана Координационным советом при СНО, научной общественностью, однако выбранный механизм реализации программы – государственные закупки – не был подходящим инструментом достижения поставленной цели.

Как минимум, требовалось внести значительные изменения в Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (закон 94-ФЗ), касающиеся особенностей проведения конкурсов в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР). Некоторые необходимые изменения (продление срока рассмотрения и оценки заявок до 30 дней, появление возможности заключить в рамках лота несколько государственных контрактов) внесены были, но этого было недостаточно. В результате эффективность работы программы оказалась резко снижена. Вместо концентрации на поддержке наиболее сильных научно-образовательных коллективов выделяемые средства оказались в значительной степени размазаны: поддержка была оказана заметно большему числу коллективов, чем первоначально планировалось, а средний размер финансирования госконтракта оказался заметно ниже максимально возможного. При этом поддержку в рамках ФЦП «Кадры» зачастую получали научно-образовательные коллективы невысокого научного уровня, сделавшие ставку на демпинг – предложение в 2-3 раза более низкой (по сравнению с максимально возможной) стоимости выполнения работ. Вопрос о негативном влиянии закона 94-ФЗ на результаты конкурсов в научной сфере и совершенствования системы государственных закупок в сфере НИОКР будет подробно описан ниже.

Другим примером непоследовательности является отношение к грантовому финансированию научных исследований. В КДР говорится о необходимости расширения роли государственных научно-технических фондов в финансировании фундаментальных исследований, о том же говорится в СИР.

Принимаются меры по развитию грантовой системы: 9 апреля 2010 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации №220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования», предусматривающее выделение 80 крупных (150 млн. руб. на три года) грантов для создания в российских вузах новых сильных научных групп. При этом происходит сокращение финансирования ведущих научных фондов России – Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) и Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ). Финансирование РФФИ, составлявшее до 2009 г. 6 % от объема расходов федерального бюджета на гражданские исследования и разработки, в 2011 г. снизилось до примерно 2,6 %, а в 2012 г. должно было снизиться до 2 % (без учета увеличения финансирования научных фондов в ходе внесения поправок в закон о федеральном бюджете на 2012 г. и плановый период 2013 и 2014 годов). Более того, закон о «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» предусматривал дальнейшее значительное сокращение финансирования РФФИ и РГНФ – до 4,3 млрд. руб. и 0,7 млрд. руб., соответственно, - и только активность научной общественности предотвратила сокращение бюджета фондов. Таким образом, с одной стороны выделялись значительные (близкие к суммарному бюджету существующих государственных научных фондов) объемы бюджетных средств на организацию новых научных групп в вузах, а, с другой, планировалось сократить финансирование тысяч уже работающих научных групп, в том числе сотен вузовских групп.

Недостаточная реалистичность при определении целевых индикаторов и оценке необходимых для достижения поставленных целей финансовых ресурсов свойственна как стратегическим документам, так и отдельным программам.

В первую очередь, представляет интерес эволюция целевых индикаторов в стратегических документах, касающихся доли российских публикаций в общемировом массиве публикаций. Согласно аналитическому отчету корпорации Thomson Reuters, доля России в общем числе публикаций в период 2004 – 2008 г. в среднем составляла 2.6 %, при этом доля России постепенно падала. В «Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года» (СИР), принятой в начале 2006 г., ставилась цель довести долю России в общем числе публикаций до 4,7 % в 2015 г. (в случае реализации «инерционного сценария развития» этот показатель должен был вырасти до 4,2 %), и уже в 2010 г., согласно планам, этот показатель должен был достигнуть 4,0 % (3,6 % при «инерционном сценарии развития»). В подготовленном МОН в конце 2009 г. «Докладе о результатах и основных направлениях деятельности на 2010–2012 годы» рассматриваемый целевой индикатор был скорректирован в сторону понижения – до 3,1 % в 2015 г. Наконец, СИР устанавливает данный целевой индикатор на уровне 2,5 % в 2016 г. Таким образом, можно констатировать, что до настоящего времени качество стратегического планирования в области науки было неудовлетворительным: вместо предусмотренного планами роста доли публикаций российских ученых в общемировом массиве публикаций происходил ее спад.

Примерами нереалистичности планирования являются также многие программы развития университетов. Их анализ показывает, что нередко устанавливаются практически недостижимые индикаторы. В тех случаях, когда имеется возможность проверить, были ли достигнуты поставленные цели, обнаруживается, что достигнуты они не были. Так, при формировании одного из федеральных университетов предполагался не просто рост числа публикаций сотрудников в несколько раз, но и рост научного уровня этих публикаций. Ожидалось, что к 2010 г. сотрудники университета опубликуют не менее 4 статей в наиболее высокорейтинговых общенаучных журналах – Science и Nature. Однако к настоящему времени в этих журналах ими до сих пор не опубликовано ни одной статьи. Более подробно программы развития федеральных и национальных исследовательских университетов будут рассмотрены ниже.

Постановка подобных, практически неосуществимых, целей с неизбежностью влечет за собой формальность контроля за результативностью. При этом программы и стратегические документы де-факто становятся сугубо декларативными, а государственная научная политика начинает строиться на основании ложных предпосылок (существенная переоценка уровня предстоящего улучшения ситуации), что неизбежно снижает ее адекватность и эффективность.

С другой стороны, иногда выделяемые объемы финансирования не учитывают реальных возможностей научно-образовательных учреждений и бизнес-структур. В частности, бюджетное финансирование ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2013 годы» (ФЦП по исследованиям и разработкам) в 2011 году по сравнению с 2010 годом было увеличено в 3 раза. Анализ прошедших в рамках ФЦП по исследованиям и разработкам конкурсов показывает, что после запуска линейки крупных трехлетних технологических проектов по приоритетным направлениям в 2011 году осталось невостребованными не менее 5 млрд. руб., а объем невостребованных средств на 2012 г. - не менее 4.5 млрд. руб. Существует заметная экономия и в рамках финансирования научно-исследовательских работ (НИР), которое было увеличено более чем в 4 раза по сравнению с 2010 г. Показательно то, что в рамках мероприятия 2.7 ФЦП по исследованиям и разработкам – проведение опытно-конструкторских и опытно-технологических работ по тематике, предлагаемой бизнес-сообществом, – в 2011 году освоено менее половины выделенных средств. Таким образом, трехкратное увеличение финансирования данной ФЦП не учитывало, в числе прочего, реальной способности государственных организаций и частных структур наращивать объемы крупных технологических работ и прикладных разработок в условиях существующей нормативно-правовой базы. При более аккуратном подходе к планированию распределения средств невостребованные средства можно было бы направить, к примеру, на увеличение финансирования ведущих научных фондов России.

Отдельно и подробно следует рассмотреть вопрос о механизмах конкурсного распределения средств в сфере НИР и ОКР, поскольку в КДР и СИР предполагается увеличение роли конкурсного финансирования научных исследований с целью увеличения результативности научной сферы.

Но прежде чем переходить к обсуждению путей повышения эффективности конкурсного финансирования науки, следует сделать общее замечание. Правовое регулирование в научной сфере складывается в значительной степени под влиянием соображений формально-бюрократической целесообразности и без должного учета ее особенностей. В результате формальная картина функционирования учреждений научной и образовательной сферы существенно отличается от реального положения дел. Соответственно, адекватный учет особенностей научно-образовательной сферы в бюджетном законодательстве, законодательстве о закупках и т.д. является важной и необходимой частью работы по повышению ее результативности.

2.2 Факторы, снижающие эффективность конкурсного финансирования исследований и разработок

Подобные факторы можно условно разделить на две группы: на уровне главных распорядителей бюджетных средств и на уровне организаций - получателей бюджетных средств. Рассмотрим сначала первую группу факторов.

Конкурсное распределение финансовых средств

К ней относятся ситуация «конфликта интересов» при распределении бюджетного финансирования и несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей проведение конкурсов и экспертизы. Первый фактор наиболее остро проявляется в случае проведения конкурсов в сфере НИОКР в виде государственных закупок с четко прописанным техническим заданием на проведение работ, когда есть возможность сформулировать техническое задание, заранее представляя себе, какая организация будет выполнять данную работу. Здесь под конфликтом интересов понимается наличие у имеющих отношение к формулировке тематики и проведению конкурса государственных служащих и экспертов (представителей научно-образовательного сообщества и бизнес-сообщества) заинтересованности в определенных итогах конкурса. Такая заинтересованность может быть обусловлена коррупционной заинтересованностью либо личной заинтересованностью в заключении государственного контракта с научной или инновационной организацией, с которой государственный служащий или эксперт связан непосредственно, либо опосредовано - финансовыми или иными обязательствами.

Анализ результатов конкурсов в сфере НИОКР показывает, что ситуация конфликта интересов встречается часто, что приводит к:

- необъективности в выборе тематики работ;

- завышению максимальной (начальной) цены выполнения работ (иногда - в несколько раз);

- «заданности» результатов конкурса (в т.ч. за счет адаптации технического задания под специфику планируемого исполнителя);

- формальности контроля результатов работ.

Другим фактором, серьезно снижающим эффективность конкурсного распределения бюджетных средств, является несовершенство нормативно-правовой базы. Поскольку основная часть распределяемых конкурсным образом средств распределяется в рамках федеральных и ведомственных целевых программ по механизму государственных закупок, то основная масса проблем связана с тем, что федеральный закон 94-ФЗ слабо учитывает специфику научно-технологической сферы. Наиболее ярко они проявляются в случае проведения конкурсов, когда в рамках одного лота задана только широкая тематика и предполагается отбор лучших предложений заявителей (конкурсы ФЦП «Кадры» по направлению 1). Подобного рода формулировка тематики лота снижает остроту проблемы конфликта интересов, однако в этом случае закон 94-ФЗ не позволяет провести отбор победителя оптимальным образом.

Во-первых, идеология закона 94-ФЗ предполагает, что производится закупка конкретного товара или услуги, т.е. заказчик знает, что конкретно он хочет получить. В таком случае (техническое задание на проведение работ четко определено) имеет смысл сравнивать заявки по критерию цена контракта. Однако в случае, если заявители предлагают в заявках различный объем работ, то механическая оценка всех заявок по ценовому критерию без учета предлагаемого объема работ лишена смысла.

Во-вторых, заданный законом набор критериев оценки заявок (статья 28, пункт 4), не вполне адекватен особенностям сферы науки и высоких технологий: значимость критерия «качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса» не может превышать 45 %, тогда как в данной области (как и в ряде других областей с творческим характером деятельности) этот критерий является ключевым. Соответственно, реализация закона 94-ФЗ приводит к ситуации, когда отбор проводится не по качеству заявок, а, в значительной степени, путем выбора наиболее дешевых заявок - в которых заявители, не обладая достаточной квалификацией, делают ставку на удешевление предложения. Применительно к сфере научных исследований это означает, что финансировать такие проекты часто вообще не имеет смысла.

В-третьих, закон позволяет представлять только одну заявку от учреждения на один лот (статьи 25, пункт 6). Такое ограничение сильно ударяет в первую очередь по крупным специализированным институтам и крупным вузам, в которых есть несколько групп, работающих в одной области науки независимо друг от друга. Не позволяя нескольким независимо друг от друга работающим группам из одного учреждения участвовать в конкурсе, закон 94-ФЗ способствует снижению среднего уровня заявок, т.е. вместо того, чтобы способствовать настоящей конкуренции работает в противоположном направлении.

В-четвертых, требования к подаче заявок и разработанная на их основе нормативно-правовая база достаточно обременительна для заявителей и неудобна для нормальной организации экспертизы.

Наконец, в-пятых, закон устанавливает небольшой (для массовых конкурсов) срок проведения процедуры оценки заявок – 30 дней.

Некоторые из перечисленных выше проблем отрицательно влияют на качество отбора заявок также случае лотов, в рамках которых предполагается заключить только один контракт.

Как было отмечено выше, даже рациональные и проработанные программы (ФЦП «Кадры»), настроенные изначально на проведение массовых конкурсов по направлениям науки, что заметно снижает остроту проблемы конфликта интересов, не удается реализовать в изначально задуманном формате вследствие диктуемых законом 94-ФЗ правил.

Рассмотрим влияние закона 94-ФЗ на работу ФЦП «Кадры» на примере наиболее масштабного мероприятия этой программы по конкурсной поддержке научно-образовательных коллективов – мероприятия 1.1. «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров». Первоначально предполагалось, что ежегодно в рамках ФЦП «Кадры» будет заключаться примерно 450 трехгодичных контрактов в рамках данного мероприятия, а максимальная цена контракта была установлена равной 15 млн. руб. В 2010 г. в ходе трех очередей конкурсов (две основных – весной и летом, дополнительная - осенью) было заключено 807 контрактов на выполнение работ научно-образовательными центрами (НОЦ). Если в конкурсах первой очереди средний размер контракта составил 8,7 млн. руб. или 58 % от максимально возможного, то в конкурсах второй очереди – 7,3 млн. руб. или 49 % от максимально возможного. При этом сложно назвать удовлетворительной и ситуацию с качеством отобранных для финансирования НОЦ: если бы оценка заявок производилась без учета предлагаемой цены контракта, только на основании содержательных критериев (квалификация участника конкурса и качество работ), то состав победителей конкурсов НОЦ в 2010 г. изменился бы примерно наполовину (для сравнения, в 2009 г. – примерно на треть).

Справедливости ради стоит отметить, что снижение эффективности ФЦП «Кадры» обусловлено не только законом 94-ФЗ, но и не всегда качественной организацией экспертизы в рамках данной ФЦП. Рассмотрение протоколов оценки и сопоставления заявок по конкурсам для НОЦ и групп под руководством докторов и кандидатов наук показывает, что в ряде случаев оценки за качество работ и квалификацию участника с трудом могут быть объяснены какими-либо разумными соображениями. Одним из проявлений этого являются резкие различия в оценках по одним и тем же направлениям науки в рамках различных мероприятий программы (при том, что экспертиза проводилась в одно время), к примеру, в конкурсах НОЦ и групп под руководством докторов наук. Критерии оценки заявок для конкурсов этих двух мероприятий весьма похожи, эксперты отбираются из одного пула, заявки на конкурсы подают, в целом, те же группы организаций, однако результаты оценки по содержательным критериям иногда очень сильно различаются. К примеру, в XIII очереди конкурсов НОЦ по лоту «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области оптики, лазерной физики и лазерных технологий» оценки заявок за качество и квалификацию были высоки: среди более чем 50 допущенных к рассмотрению заявок ни одна не имеет оценки ниже 20 баллов. Одновременно с оценкой заявок по этому лоту шла оценка заявок по лоту для групп под руководством докторов наук со схожей, но более широкой тематикой — «Проведение научных исследований научными группами под руководством докторов наук по следующим областям: — физика конденсированных сред; физическое материаловедение; — оптика; лазерная физика и лазерные технологии». Среди восьми десятков заявок всего две получили оценку за качество и квалификацию менее 20 баллов. Зато результаты по лоту для НОЦ «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области физики конденсированных сред, физического материаловедения» отличаются существенно: более трети из семидесяти заявок получили оценку за качество и квалификацию меньше 20 баллов. Подобные примеры далеко не единичны. В ряде случаев также прослеживает явный уклон в сторону поддержки подведомственных Министерству образования и науки учреждений высшего профессионального образования не только для НОЦ, что отчасти объяснимо, но и в конкурсах для групп под руководством докторов и кандидатов наук.

Поэтому необходимо проанализировать качество экспертизы и долевое участие в реализации ФЦП «Кадры» университетов, учреждений РАН, научных центров и государственных отраслевых академий наук с учетом трехлетнего периода реализации программы. По результатам анализа, в случае необходимости, следует внести своевременные коррективы в работу государственного заказчика работ.

Хотя основная масса конкурсного финансирования на выполнение НИР в России выделяется на основе механизма госзакупок, традиционно НИР финансируются также на грантовой основе. Помимо разовых мер, таких, как мегагранты, давно и успешно действует система грантов Президента Российской Федерации для молодых ученых.

Основополагающую же роль в грантовой поддержке фундаментальных исследований играют ведущие научные фонды – РФФИ и РГНФ, работающие с начала 1990-х годов. В основе их работы лежит доказавший свою эффективность в мировой практике принцип отбора лучших предложений заявителей на массовых конкурсах по областям науки (это позволяет отступить от заданности тематики под конкретного исполнителя и неизбежной ограниченности знаний формирующих конкретную конкурсную тематику экспертов). Данные фонды – единственный в нашей стране системный механизм массовой конкурсной поддержки научных исследований, предусматривающий отбор проектов только на основании высокого научного уровня заявок и квалификации заявителей. Достоинствами РФФИ и РГНФ являются выстроенная в соответствии с принятыми в мировой практике стандартами система научной экспертизы и ориентация на непосредственную поддержку активно работающих научных групп, а не организаций, в которых они находятся. Это обеспечивает «адресное» попадание средств непосредственно исполнителям работ.

В виду того, что основная часть научных результатов получается небольшими научными группами, получающими финансирование на проведение исследовательских работ на конкурсной основе, следует оценить с использованием наукометрии эффективность различных механизмов конкурсного распределения бюджетных средств. Средства на выполнение НИР, проводящихся научными группами, на конкурсной основе выделяются РФФИ, РАН, Министерству образования и науки и рядом других министерств через федеральные и ведомственные целевые программы, финансирование поисковых НИР ведется также частными организациями (наиболее известная российская благотворительная организация, действующая в области науки, – фонд Дмитрия Зимина «Династия»), а также иностранными организациями.

Однако наиболее важными источниками поддержки НИР в организациях различной ведомственной принадлежности являются гранты государственных научных фондов и контракты на проведение НИР в рамках ФЦП, курируемых Минобрнауки. При этом ФЦП Минобрнауки часто позиционируются как поддержка наиболее значимых и важных исследований, и имеют значительно более высокое финансирование, чем гранты РФФИ.

Представляет интерес сравнение эффективности финансирования НИР через два этих канала конкурсной поддержки НИР, работающих на основе разных принципов – в соответствие с законом 94-ФЗ (контракты Минобрнауки) и на основании грантового принципа (гранты РФФИ).

Обычно финансирующая организация рекомендует указывать при публикации статьи по итогам НИР, что данная работа выполнена при ее поддержке. Хотя эти рекомендации не всегда соблюдаются, опираясь на подобные ссылки, можно оценить, сколь важна деятельность той или иной финансирующей организации для науки. Возможность для этого появилась в последние годы: в базе данных Web of Science стали фиксировать ссылки на поддержку со стороны финансирующих организаций при внесении информации о статье в базу данных.

Общее число статей из России в 2010 году, по данным Web of Science, составило 32,6 тысяч штук. При этом ссылки на поддержку со стороны РФФИ содержало 10,5 тысяч статей, а на поддержку со стороны Минобрнауки – 2,8 тысяч статей. Стоит отметить, что в это число входят и статьи, подготовленные в рамках крупных лотов, а не только лотов на выполнение НИР, а также в рамках крупных международных проектов, финансировавшихся российскими министерствами и ведомствами (не только Минобрнауки).

При том, что Web of Science учитывает не только публикации в области естественных и точных наук, на поддержке которых специализируется РФФИ, а публикации по всему спектру научной деятельности, ссылки на поддержку со стороны РФФИ содержит порядка трети российских статей. Это в разы больше, чем у любой другой российской госструктуры.

Хотя объемы конкурсного финансирования поисковых НИР со стороны различных ведомств не всегда просто оценить, РФФИ определенно не является в этом отношении лидером. В 2010 г. объем финансирования проводимых небольшими научными группами НИР со стороны РФФИ составляло менее 5 млрд. руб. (общий объем финансирования РФФИ – 6 млрд. руб.). МОН в 2010 г. только в рамках ФЦП «Кадры» выделило на финансирование поисковых НИР (мероприятия 1.1, 1.2, 1.3 и 1.5) 8,2 млрд. руб. Порядка 20% этих расходов пошли на оборонную и общественно-гуманитарную тематику, от которой сложно ожидать заметного публикационного выхода, фиксируемого Web of Science. Тем не менее, по тем направлениям, где публикационный выход ожидать логично, в рамках этой ФЦП израсходовано больше, чем со стороны РФФИ. Финансирование поисковых НИР, проводимых небольшими научными группами, в рамках других ФЦП («исследования и разработки», «развитие нанотехнологий» и др.) заметно меньше, однако, сложенное вместе, даст немалую сумму.

В 2011 г. объем финансирования РФФИ сохранился на уровне 6 млрд. руб. тогда как конкурсное финансирование схожего рода НИР только в рамках двух ФЦП – ФЦП по исследованиям и разработкам и ФЦП «Кадры» – превысило 13 млрд. руб. (тут не учтены расходы на НИОКР и ОКР в рамках данных ФЦП). При этом ссылки на поддержку со стороны РФФИ в 2011 г. содержало 10,6 тысяч статей, а на поддержку со стороны Минобрнауки – 3,7 тысяч статей.

Не следует ожидать, что число статей должно быть прямо пропорционально расходам данного года, но вывод очевиден: РФФИ является наиболее результативной и эффективной из всех государственных российских организаций, ведущих конкурсное финансирование научно-исследовательских работ.

Об успешности реализации СИР должно свидетельствовать не просто увеличение числа публикаций российских ученых в ведущих российских и международных научных журналах по данным Web of Science, но и повышение цитируемости российских публикаций. Соответственно, важны не только количественные, но и качественные показатели, характеризующие научные публикации, такие, как импакт-факторы журналов (импакт-фактор журнала – это показатель, характеризующий средний уровень цитируемости – число ссылок на статью в научной литературе - опубликованных в журнале статей в течение двух последующих за их публикацией лет), в которых опубликованы статьи. Проведенный наукометристами анализ [В.Маркусова, «Поиск», №50 за 2011 г.] показывает, что средний импакт-фактор журналов, в которых опубликованы статьи по результатам проектов РФФИ, равен 1,476, а средний импакт-фактор журналов, в которых опубликованы статьи по результатам проектов Минобрнауки, равен 1,417. Таким образом, нет оснований утверждать, что в рамках ФЦП финансируются работы более высокого научного уровня.

Ниже будет подробно рассмотрена результативность работы двух основных механизмов конкурсной поддержки НИР (РФФИ и программ Минобрнауки) на примере высокоцитируемых международных научных журналов.

Для сравнения была выбрана серия авторитетных международных физических журналов Physical Review (Physical Review A, Physical Review B, Physical Review C, Physical Review D, Physical Review E, Physical Review Letters), издаваемых Американским физическим обществом. Любой из этих журналов имеет импакт-фактор выше 3, что превышает импакт-фактор любого российского физического журнала.

Анализируя ссылку на поддержку со стороны различных организаций, нужно иметь в виду, что нередко статьи публикуются по результатам исследований, которые совместно проводят две или несколько научных групп, работающих в различных учреждениях (в т.ч. – в учреждениях различных стран). Работа таких групп может финансироваться из независимых источников. Поэтому в одной статье могут содержаться благодарности нескольким организациям, финансировавшим выполнением НИР. Также и работа одной научной группы может финансироваться из различных источников.

По данным Web of Science, в 2010 г. в шести указанных выше журналах серии Physical Review было опубликовано 18835 статей ученых из разных стран мира. Ученые, работающие в российских организациях, опубликовали 1069 статей, т.е. 5,7 % от общего числа опубликованных в этих журналах статей. Для сравнения результативности работы конкурсных программ Минобрнауки и РФФИ были подсчитаны ссылки на поддержку со стороны этих организаций в статьях российских ученых. Анализ показал следующее.

12,2 % статей российских ученых не содержали информации о том, какие организации финансировали выполнение НИР. 25,9 % статей российских ученых не содержали ссылок на поддержку со стороны российских организаций, т.е. исследования были проведены при конкурсной поддержке иностранных организаций и/или за рубежом. 30 % таких статей (т.е. 7,6 % от общего числа «статей российских ученых») не просто не содержали ссылок на конкурсную поддержку от российских организаций, но были опубликованы российскими учеными, в настоящее время работающими за границей на постоянной основе. Отождествление таких статей с Россией происходит за счет того, что эти ученые указывают как свое место работы не только иностранную организацию, но и российскую организацию, в которой они работали ранее (как правило, ученый при этом числится в российской организации в неоплачиваемом отпуске за свой счет). Ссылки на поддержку со стороны программ Минобрнауки содержали 21,3 % статей. Наконец, ссылку на поддержку со стороны РФФИ содержали 47 % статей российских ученых. Подчеркнем, что простое суммирование данных по всем источникам поддержки НИР не должно давать 100 %, поскольку НИР, результаты которых представлены в статьях, нередко выполнены несколькими научными группами из разных учреждений, работа которых финансируется из разных источников.

В 2011 г. финансирование РФФИ сохранилось на уровне 2010 г., а финансирование ФЦП резко выросло, как уже отмечалось выше. Однако, как и ранее, основным источником поддержки наиболее значимых российских НИР в области физики, как свидетельствует пример журналов серии Physical Review, остался РФФИ.

По данным Web of Science, в 2011 г. в шести указанных выше журналах серии Physical Review было опубликовано 19306 статей ученых из разных стран мира. Ученые, работающие в российских организациях, опубликовали 1105 статей, т.е. 5,7 % от общего числа опубликованных в этих журналах статей, как и в 2010 г. В значительной степени отличие от общей ситуации – падения числа российских публикаций – связано с физикой высоких энергий, в которой особенно развиты международные научные связи и у российских физиков есть возможности работать на уникальных международных установках вроде Большого адронного коллайдера.

9,1 % статей российских ученых в 2011 г. не содержали информации о том, какие организации финансировали выполнение НИР. 23,1 % статей российских ученых не содержат ссылок на поддержку со стороны российских организаций, т.е. исследования были проведены при конкурсной поддержке иностранных организаций и/или за рубежом. 31 % таких статей (т.е. 7,2 % от общего числа «статей российских ученых») не просто не содержали ссылок на конкурсную поддержку от российских организаций, но были опубликованы российскими учеными, в настоящее время работающими за границей на постоянной основе. Ссылки на поддержку со стороны программ Минобрнауки содержали 27,5 % статей, т.е. роль этих программ несколько выросла по сравнению с 2010 г. Ссылку на поддержку со стороны РФФИ содержали в 2011 г. 49,8 % статей российских ученых, т.е. роль РФФИ не только не упала, но даже незначительно выросла, несмотря на происходящее «инфляционное сокращение» финансирования фонда.

Таким образом, и анализ публикаций в высокорейтинговых международных журналах показывает, что именно РФФИ был и остается основным источником конкурсной поддержки научно-исследовательских работ высокого, международного уровня.

Соответственно, в области конкурсной поддержки проводимых научными группами исследовательских работ необходимо сделать ставку на грантовое финансирование. Однако следует отметить, что некоторые особенности бюджетного законодательства тормозят развитие грантовой системы. Установленный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип выдачи субсидий бюджетным учреждениям по принципу подведомственности резко затрудняет проведение грантовых конкурсов. Наиболее рационально проводить конкурсный отбор без ограничения ведомственной принадлежности, однако в условиях действующего законодательства это создает определенные сложности, гораздо проще – с бюрократической точки зрения - не предоставлять субсидии (гранты), а проводить конкурсы по механизму государственных закупок, несмотря на то, что данный механизм слабо учитывает особенности научной сферы.

Рассматриваемая в настоящее время идея полного (или почти полного) перехода к грантам для физических лиц вместо грантов для юридических лиц формально может решить эту проблему, однако – во многих случаях - создаст ряд других. Гранты для физических лиц – приемлемая форма для выдачи индивидуальных зарплатных грантов, они могут использоваться для финансирования работ в общественно-гуманитарных науках, в области теоретической физики и математики, а также в ряде других случаев. Однако проведение масштабных экспериментальных работ, сопряженных с закупкой оборудования, в рамках таких грантов создаст множество проблем финансово-юридического характера (начиная от вопроса, кто становится собственником оборудования, и заканчивая невозможностью приобретения физическими лицами многих реактивов). Поэтому переход на финансирование экспериментальных работ через гранты для физических лиц нецелесообразно, гранты научных фондов и гранты в рамках федеральных целевых программ должны оставаться в значительной степени грантами для юридических лиц.

Расходование полученных на конкурсной основе средств

Серьезные проблемы существуют и на уровне организаций - получателей бюджетных средств:

- размер финансирования исследовательских проектов часто (в особенности – в случае грантов научных фондов) достаточен только для реализации крайне скромных исследовательских программ;

- избыточно жесткое регламентирование расходования бюджетных средств затрудняет их рациональное и эффективное использование;

- средства на проведение работ нередко поступают в середине и даже конце года, что резко осложняет проведение необходимых для реализации исследовательских программ закупок.

Крайне острой до последнего времени являлась проблема с расходованием полученного научными группами конкурсного финансирования, в т.ч. грантового, выделенного конкретному исследователю, для которого учреждение в этом случае является лишь «финансовым агентом». Грантополучатель (и часто - получатель средств в рамках госконтрактов) получает средства на выполнение конкретной исследовательской программы и имеет возможность по своему усмотрению расходовать их (выплачивать надбавки себе и своим сотрудникам, покупать необходимые расходные материалы и т.п.). Соответственно, он сам заинтересован в максимально эффективном использовании средств. Поэтому в данном случае применение конкурсных процедур, диктуемых законом 94-ФЗ, не имеет смысла.

Нужно иметь в виду еще одну особенность исследовательской деятельности: в области научных исследований процесс проведения закупок для реализации исследовательской программы невозможно распланировать заранее: он корректируется в зависимости от хода исследований. Т.е. для их успешного проведения необходимо иметь возможность оперативно вести закупки реактивов и иных расходных материалов. Однако расходование средств, поступивших на счет бюджетных учреждений, включая все полученные сотрудниками учреждения гранты, регламентируется законом 94-ФЗ. Это приводит к существенным задержкам в проведении работ из-за необходимости проводить предусмотренные законом 94-ФЗ конкурсные процедуры, причем исследователи иногда вынуждены покупать материалы низкого качества вследствие демпинга недобросовестных поставщиков.

Внесенные федеральным законом от 07.12.2011 № 418-ФЗ «О внесении изменений в статьи 31.1 и 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» поправки несколько облегчили положение дел: было разрешено проводить закупки за счет средств грантов без проведения конкурсов (у единственного поставщика), а также без проведения конкурсов отбирать третьих лиц для оказания услуг, выполнения работ и поставки товаров в ходе выполнения государственных контрактов в области НИР.

Однако проблема расходования средств в ходе введения указанной поправки была решена не полностью: в частности, внесенные изменения не затрагивают средств, получаемых на выполнение НИР и НИОКР от коммерческих организаций (по хоздоговорам), что резко снижает конкурентоспособность бюджетных учреждений и мешает научным группам, работающим в бюджетных учреждениях, выполнять НИОКР в интересах наукоемкого бизнеса.

Поэтому существует необходимость максимально учесть специфику научно-образовательной сферы в процессе доработки и принятия проекта закона о Федеральной контрактной системе.

Существенные проблемы создают и задержки с перечислением грантовых средств исполнителям работ по проектам. Нередко средства на выполнение работ перечисляются не раньше начала второго полугодия, что серьезно затрудняет проведение исследовательских работ в первой половине года, а также лишает руководителя работ возможности выплачивать надбавки исполнителям работ в течение более чем половины года. Причем ситуация только ухудшается: если еще два года назад средства грантов РФФИ приходили в организации обычно не позже мая, то теперь – в июне – августе. При этом несвоевременно поступившие средства гранта нужно успеть израсходовать к началу декабря. Не предусмотрена возможность переноса средств на начало будущего года – в целях их более рационального использования или компенсации отсутствие финансирования в начале года.

2.3. Факторы, снижающие эффективность системных мер на уровне учреждений при реализации различных программ

Программы государственной поддержки ведущих российских вузов

Одной из основных тенденций развития научно-образовательной сферы в 2007-2011 году стало существенное увеличение финансирование высших учебных заведений. Причем основными источниками этого повышения стал не рост приема обучающихся на коммерческой основе, как это происходило в конце 90-х, а резкое увеличение государственного финансирования. Стратегическим решением Правительства Российской Федерации в этот период была концентрация финансовых ресурсов на поддержке ведущих вузов и приоритетная поддержка инновационных образовательных программ и проведения научных исследований в образовательном секторе. Старт целевой поддержки этих направлений был задан национальным проектом «Образование», существенные средства ведущие вузы страны получили по ФЦП развития образования.

Ключевыми направления, реализуемыми сегодня в рамках государственной поддержки ведущих российских вузов являются:

• Поддержка программ развития Московского и Санкт-Петербургского университетов
• Поддержка федеральных университетов в части модернизации научно-исследовательского процесса и инновационной деятельности
• Поддержка национальных исследовательских университетов
• Развитие кооперации российских вузов и производственных предприятий (т.н. Постановление Правительства № 218)
• Привлечение ведущих учёных в российские вузы (т.н. Постановление Правительства № 220)
• Развитие инновационной инфраструктуры в российских вузах (т.н. Постановление Правительства № 219).

Юридическое описание термина «федеральный университет» (ФУ) дано Федеральным законом № 18-ФЗ от 10 февраля 2009 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности федеральных университетов» как «высшее учебное заведение, которое:

• реализует инновационные образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования, интегрированные в мировое образовательное пространство;
• обеспечивает системную модернизацию высшего и послевузовского профессионального образования;
• осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации кадров на основе применения современных образовательных технологий для комплексного социально-экономического развития региона;
• выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук, обеспечивает интеграцию науки, образования и производства, в том числе путем доведения результатов интеллектуальной деятельности до практического применения;
• является ведущим научным и методическим центром».

Согласно концепции Минобрнауки, исследовательский университет - высшее учебное заведение, одинаково эффективно осуществляющее образовательную и научную деятельность на основе принципов интеграции науки и образования. Важнейшими отличительными признаками национального исследовательского университета (НИУ) являются способность как генерировать знания, так и обеспечивать эффективный трансферт технологий в экономику; проведение широкого спектра фундаментальных и прикладных исследований; наличие высокоэффективной системы подготовки магистров и кадров высшей квалификации, развитой системы программ переподготовки и повышения квалификации. Практически НИУ должен являться интегрированным научно-образовательным центром или включать ряд таких центров в виде совокупности структурных подразделений, осуществляющих проведение исследований по общему научному направлению и подготовку кадров для определенных высокотехнологичных секторов экономики.

Основной задачей государственной поддержки федеральных и национальных исследовательских университетов является вывод на мировой уровень образовательных организаций, способных взять на себя ответственность за сохранение и развитие кадрового потенциала науки, высоких технологий и профессионального образования, развитие и коммерциализацию в Российской Федерации высоких технологий.

Анализ результатов выполнения программ развития федеральных и национальных исследовательских университетов показывает, что в Российской Федерации в основном завершено создание сети ведущих университетов, призванных обеспечить развитие кадрового потенциала научно-образовательной сферы и высокотехнологичных отраслей экономики, за счет внедрения механизмов эффективного взаимодействия системы профессионального образования с реальным сектором экономики по прорывным направлениям развития. В то же время накопленный опыт позволяет сформулировать ряд нерешенных вопросов, незамедлительное решение которых позволит эффективно управлять инвестициями в развитие ведущих вузов.

Ключевым представляется вопрос корректировки показателей и целевых индикаторов выполнения программ развития федеральных и национальных исследовательских университетов (создание, структурирование, развитие материальной базы, изменение статуса и организационно-правовой формы на автономное учреждение). После принятия стратегий федеральных округов и завершения первого этапа развития ФУ возникла необходимость отражения роли ФУ в социально-экономическом развитии регионов, необходимости выработать единый подход к оценке деятельности данных категорий вузов.

Кроме того, для ведущих университетов (как ФУ, так и НИУ) ключевым представляется достижение международно признанных показателей, таких каких как число публикаций и цитирований в ведущих международных базах данных, международные патенты, всемирно признанные премии и, в итоге, вхождение в мировые рейтинги. Пересмотр индикаторов должен проходить в направлении усиления требований в части эффективности исследовательской и инновационной деятельности университетов, уровня их кооперации с научными центрами и ведущими бизнес-структурами.

Отсутствие достаточного уровня сетевого взаимодействия федеральных и научно-исследовательских университетов требует формирования и распространения эффективных механизмов координации и кооперации как между ведущими вузами, так и научно-образовательными учреждениями региона (отрасли). Необходимо обязательное взаимодействие как с региональными комплексными программами развития, так и с программами инновационного развития госкорпораций, приоритетами развития высокотехнологичных отраслей. Представляется важным актуализировать работы ведущих вузов по участию в разработке стратегии социально-экономического развития России и отдельных территорий. Должны быть разработаны механизмы вовлечения ведущих вузов в работу по корректировке и согласованию долгосрочных прогнозов. Экспертами также отмечается недостаточный уровень участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в реализации программ развития федеральных университетов, инициаторами создания которых они выступали. Необходимо определить формы и механизмы усиления взаимодействия федерального центра и субъектов в части повышения эффективности реализации программ развития федеральных университетов. Для этого, по-видимому, следует использовать потенциал комплексных региональных программ модернизации профессионального образования, реализация которых предусматривает тесное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений, работодателей, развитие межрегиональной кооперации с целью повышения эффективности удовлетворения региональными системами профессионального образования перспективных потребностей территориально-отраслевых кластеров.

В целях повышения эффективности реализации программ развития федеральных университетов необходимо принять меры по повышению уровня публичности и открытости реализации программ развития федеральных университетов. С целью повышения общего качества образования и научных исследований и наиболее эффективной загрузки необходимо предусмотреть систему мер, направленных на обеспечение доступности созданной материально-технической базы для исследователей из других вузов, академических институтов и промышленных предприятий.

При формировании государственных заданий с учетом задач и мероприятий программ развития - существенную часть финансирования выделять на поддержку НИОКР, что позволило бы в рамках существующих правил финансирования государственного образовательного заказа увеличить долю средств, выплачиваемых за научные исследования, и снизить норматив соотношения студент-преподаватель до 8 к 1, а в перспективе до 5 к 1.

При аккредитации ведущих университетов необходимо использовать повышенные критериальные показатели по научной, инновационной деятельности и международному признанию. В случае регулярного несоответствия целесообразным представляется лишения статуса ведущего университета и проведение нового конкурса на заполнение образовавшихся вакансий.

Анализ опыта выполнения Постановлений Правительства № 218 – 220 («Развитие кооперации российских вузов и производственных предприятий», «Привлечение ведущих учёных в российские вузы», «Развитие инновационной инфраструктуры в российских вузах») отражает, что в целом данные мероприятия показали высокую эффективность. Однако ключевым замечанием участников программы является недостаточная регулярность выделения средств бюджетным получателям, что в условиях действия закона 94-ФЗ существенно затрудняло корректное выполнение процедур закупок (подробнее этот вопрос обсуждался выше). Представляется целесообразным в случае несвоевременного выделения средств разрешить использование субсидий в следующем финансовом году (как это фактически произошло с средствами, выделенными в рамках программы «Привлечение ведущих учёных в российские вузы»). Кроме того, необходимо регламентировать взаимоотношений между вузом и промышленным предприятием, которые практически также иногда приводили к задержке финансирования выполнения проектов по программе «Развитие кооперации российских вузов и производственных предприятий».

Пилотный проект по внедрению отраслевой системы оплаты труда в Российской академии наук

Следует вкратце рассмотреть эффективность внедрения отраслевой системы оплаты труда в РАН, введенной в ходе реализации в 2006 – 2008 гг. пилотного проекта отраслевой системы оплаты труда. Этот проект предусматривал повышение уровня должностных окладов научных сотрудников РАН при 20 % сокращении численности персонала Академии. Он предусматривал, что в 2008 г. средняя зарплата научного сотрудника в РАН достигнет 30000 руб. Важной частью этого проекта была система стимулирующих надбавок на основе показателей результативности научной деятельности (ПРНД), ориентированная на поддержку исследователей, выдающих некоторый формально фиксируемый результат, в первую очередь – публикации в ведущих российских и международных рецензируемых журналах.

Как показывают приведенные выше (см. таблицу 6) данные, в целом система стимулирующих надбавок – наряду с заметным повышением уровня должностных окладов в РАН – сыграла свою положительную роль: весь рост числа публикаций российских ученых в последние пять лет приходится именно на РАН.

Однако введенная в РАН отраслевая система оплаты труда имела ряд недостатков. Она была ориентирована только научных сотрудников, что, хотя и было в целом оправдано, создало определенный разрыв в оплате труда научных сотрудников и инженерно-технического персонала. Имела ряд недостатков и система ПРНД. В частности, многие научные сотрудники резко критиковали прямую пропорциональность выплат в рамках ПРНД числу публикаций в научных журналах (с учетом их импакт-факторов): критики указывали, что при одинаковом уровне квалификации, качества научной работы и интенсивности труда двух научных работников уровень выплат по ПРНД мог отличаться для них в несколько раз вследствие специфики работы (теория, эксперимент, технология), а также специфики конкретного научного направления в пределах одной области науки. Учреждения имели возможность корректировать систему ПРНД, однако это приводило к тому, что система совершенствовалась - путем учета специфики деятельности данного института - только в тех организациях, где руководство было положительно настроено по отношению к системе стимулирующих надбавок по ПРНД. В других же организациях «совершенствование и настройка» системы сводилась, фактически, к устранению ее основополагающего принципа – поощрению активно работающих и публикующихся в реферируемых научных журналах работников. В ряде случаев имел место фактический саботаж системы выплат по ПРНД как целого. Это несколько снизило эффект от внедрения стимулирующих надбавок.

При этом после завершения пилотного проекта сложилась следующая ситуация. Считается, что учреждения РАН получают субсидии на выполнение работ по определенной тематике, и отход от «подушевого» финансирования к тематическому рассматривался как переход от неэффективного финансирования по штатному расписанию к финансированию, ориентированному на результат. Предполагается, что штатные сотрудники учреждения работают полный рабочий день над плановой тематикой учреждения, и лишь в дополнительное время могут работать в рамках грантовой, контрактной и хоздоговорной тематики. Такая формальная картина далека от реальности: выделяемых бюджетному учреждению субсидий от главного распорядителя бюджетных средств обычно достаточно только для выплаты должностных окладов и надбавок (на это идет основная доля выделяемых средств) и оплаты коммунальных услуг, и средства на обеспечение проведения собственно научных работ (в первую очередь – экспериментальных работ) не предусмотрены (даже на закупку дешевых расходных материалов).

В условиях, когда после завершения пилотного проекта отраслевой системы оплаты труда в РАН примерно 75 % бюджета Академии составляют расходы на оплату труда, поступающие в учреждения средства по научным программам РАН и другим программам, также не в состоянии обеспечить проведение исследовательских работ. РАН имеет очень небольшой объем средств, которые можно направить на решение крайне острых для всей научно-образовательной сферы проблем обновления устаревшего научного оборудования и модернизации инфраструктуры. Таким образом, проведение исследований по формально обозначенной тематике в принципе невозможно без получения финансирования извне (грантов, контрактов, хозяйственных договоров).

При этом размер грантов научных фондов или заключаемых в рамках ФЦП «Кадры» контрактов таков, что часто может обеспечить только реализацию крайне скромных исследовательских программ. Поэтому комбинирование различных источников финансирования для проведения исследовательских работ является в наших условиях, по сути, необходимостью. Однако с точки зрения контролирующих инстанций финансирование работы из разных источников является нарушением бюджетной дисциплины. Подобная постановка вопроса была бы закономерна, если бы типичные размеры финансирования грантов и контрактов были увеличены не менее чем на порядок и, таким образом, была бы обеспечена возможность проведения работ за счет средств одного проекта. До тех пор, пока это не условие не выполняется, следует допускать возможность комбинирования средств из различных источников для выполнения работ, закупок научного оборудования и т.д.

3. Молодежный взгляд на долгосрочную стратегию российской науки и образования

Приведенный выше анализ состояния и эффективности мер государства по отношению к науке свидетельствует о том, что до сих пор в постсоветской России, несмотря на полное понимание руководством страны важности научных исследований для развития и безопасности страны, в качестве стратегической парадигмы поддержки самой научной сферы до определенного времени преобладал, так сказать, «социальный подход». Наиболее важным считалась не получение результатов от вложений, а «поддержка науки» как таковая, при этом финансовые вложения в науку были прежде всего дополнительным «вспомоществованием» для научных и научно-педагогических работников, а никак не программами развития. Так поддерживают социальные прослойки или группы, от которых почти не ждут отдачи. Масштабные федеральные целевые программы, реализуемые в последние годы, мыслились как попытка перейти от стратегии «поддержания» к стратегии концентрации финансовых ресурсов на прорывных направлениях, подразумевающей серьезную отдачу, также пока не дали ожидаемых результатов. О причинах этого говорилось выше. Возможно, это «болезни роста», освоения и государством, и самой наукой современного подхода к жизни науки и ее взаимодействия с государством и обществом.

Необходимо отметить также, что научно-обоснованное стратегическое планирование в нашей стране вообще достаточно «проблемная сфера», и даже не потому, что нет специалистов или методик, наоборот, сильных математиков, экономистов и социологов, да и просто умных людей в стране хватает. Дело, по-видимому, в том, что еще очень трудно договориться об «образе будущего», так есть к чему мы – страна, народ, граждане России – хотим прийти, какой хотим видеть государство через 10, 20, 50 или даже 100 лет. А может быть, дело еще в извечном для нашей страны «конфликте» между интересами безопасности и социально-экономическим развитием, который для наших огромных и недоосвоенных территорий в разы и на порядки «болезненней», чем в других странах.

По крайней мере, этот «конфликт» явно проявляется в некоторых стратегических документах, в частности в «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2020 года», который сначала было предложено обсудить самому широкому кругу ученых, и который вызвал затем, вследствие своей противоречивости, бурное обсуждение на сайте Совета при Президенте Российской Федерации по науке и образованию^[6], и финальной, принятой редакции которого невозможно найти в открытых источниках, очевидно, вследствие внесенных в него позже закрытых положений. Таким образом, понимание того, куда и как будет развиваться наша наука и технологии в ближайшее десятилетие для большинства представителей научной общественности так и останется тайной.

И все же, общая направленность и недавно принятые конкретные меры государственной политики в области науки, образования и поддержки инноваций вызывают определенный оптимизм в научной среде. «Шаги навстречу» должны делать и научная общественность, и государство. Пора многим ученым вспомнить, что наука – это мозг страны, и более деятельно и ответственно, по-государственному принимать участие в ее жизни. Очевидно, что эпоха «мертвой привязки» нашей экономики к мировым ценам на нефть должна пройти, и государству нужно иметь представление об экономическом эффекте от вложений в науку, пусть и отсроченном во времени, но прогнозируемом. Повышение потенциала науки может дать консолидация научно-образовательной сферы, налаживание каналов постоянного, открытого и эффективного (т.е. приводящего к конкретным решениям, проектам, изменениям, кадровой мобильности) диалога науки, государства и бизнеса, активное привлечение ученых, в том числе молодых, к экспертизе, стратегическому планированию (с учетом, естественно, глобальных трендов). Вскоре придет и конкретное понимание того, какой структурно и функционально должна быть российская научно-образовательная сфера на новом этапе развития страны.

Наиболее остро стоит вопрос даже не об эффективности системы воспроизводства кадров, а о том, существует ли научно обеспеченное понимание у государства и общества того, сколько и каких научных, научно-педагогических и инженерных кадров необходимо стране для обеспечения ее безопасности, экономического, социального и культурного развития сейчас и в будущем.

Следует признать, что пока наше управление научно-образовательной сферой ситуативно и проходит в основном не в стратегическом, а в антикризисном режиме, подчиняясь «провисанию» того или участка сложной системы: то научные кадры стареют, то демография ухудшается, то инженеров не хватает. Принимаемые стратегические документы почти лишены обоснованных расчетов, в лучшем случае – это экстраполяции без учета глобальной ситуации, возможных нелинейных изменений – кризисов, технологических переходов, прорывов, глобальных и региональных конфликтов и т.д.

Может быть, такое управление наукой и технологиями – общемировая практика? Пожалуй, это не совсем так. Приведем недавний пример. В феврале 2012 года Совет по науке и технологиям при Президенте США подготовил доклад «Заботьтесь об успехе заранее, создав 1 миллион дополнительных мест в вузах для подготовки инженеров и специалистов в естественных наук, технологиях и математике»^[7]. Как видно из названия, в докладе предлагается увеличить в ближайшие годы число вузовских абитуриентов, готовящихся по специальностям с естественно-научной, инженерной и математической подготовкой на миллион человек, чтобы к 2018 году покрыть прогнозируемую потребность экономики в таких специалистах. Главный для нас урок: ученые в США активно привлечены к планированию будущего своей страны, их инициативы открыто публикуются, к их советам прислушиваются власти всех уровней. Научная общественность «встроена» в систему принятия решений, что далеко не всегда приходится наблюдать в России. Методология прогноза, сделанного в США, опубликована, почему и нам не воспользоваться этим опытом? Руководством страны планируется увеличение числа инновационных рабочих мест на 25 млн. в ближайшее десятилетие – очевидно, что уже сейчас, можно сказать, в высшей степени срочно необходимы конкретные расчеты того, кто и как будет готовить и переподготавливать людей, которые придут работать на эти места.

Наконец, последнее замечание: конечно же, реформирование и реструктуризация науки (как и высшей школы) не могут проводиться без учета долгосрочных перспектив развития страны, и самое главное – существующих и будущих глобальных тенденций.

Ниже мы приведем некоторые идеи членов и экспертов Координационного совета по вопросу о долгосрочной стратегии развития отечественной научно-образовательной сферы.

Итак, долгосрочная стратегия, по мнению молодых ученых, должна способствовать:

1. развитию научно-технического, образовательного и инновационного уровня Российской Федерации;

2. сохранению и развитию высококвалифицированного кадрового потенциала и научных школ;

3. поиску, поддержке и развитию перспективных фундаментальных и прикладных направлений;

4. научной, научно-образовательной и производственной интеграции государственных академий, вузов, государственных научных центров, частных исследовательских и инновационных структур и крупных компаний.

5. созданию эффективной научно-образовательно-производственной системы.

Основные положения долгосрочной стратегии, которая должна реализовываться после комплекса первоочередных мер и мер среднесрочного характера, по мнению наших экспертов, таковы:

1. Ключевым фактором сохранения и развития российской науки и образования является стабильное финансирование, которое не должно опускаться ниже критического уровня, после прохождения которого необратимо деградирует как в качественном, так и в количественном отношении кадровый состав и научно-техническая продукция.
2. Стратегия развития науки и образования должна быть основана на интеграции науки и образования: на четкой взаимосвязи образовательных учреждений, государственных академий, научно-исследовательских институтов, инновационных предприятий и наукоемких производств.
3. В совокупности опыта отечественного образования, производства и науки, именно взаимосвязь ведущих университетов, государственных академий и наукоемких производств должна являться ключевым фактором устойчивого научно-технического развития России.
4. Необходимо дифференцировать материальную поддержку областей индивидуальных исследований, связанных (в основном) с теоретическими задачами, и областей, связанных с проведением исследований научными группами: решением экспериментальных задач, сопровождаемых материальными расходами.
5. Основой генерации новых знаний должна оставаться фундаментальная поисковая научная работа, малопрогнозируемая по своему результату, но приводящая к обнаружению незапланированных знаний - фундаменту эффективности и результативности научных исследований. Относительно небольшая часть фундаментальных исследований находит свое применение в ближайшей перспективе. Главным образом, они являются базисом для стимулирования научно-технического прогресса; в процессе выполнения таких работ воспитываются специалисты высокой квалификации.
6. Финансирование фундаментальных НИР на контрактной основе при существующей системе отчетности противоречит самому понятию научной работы. Фундаментальные научные исследования не могут проводиться в условиях, когда результат работ жестко регламентирован требованиями контракта.
7. Переход от контрактной к грантовой системе финансирования фундаментальных НИР с основным акцентом на высокий научный уровень позволит повысить эффективность поддержки и стимулирования исследований.
8. Традиционный для России элемент подготовки научных кадров – ведущие научные школы - должен быть сохранен. Именно на стыке академической науки и образования формируется научный кадровый потенциал.
9. Необходимо дифференцировать учебные заведения на университеты, которые выпускают специалистов, способных развивать науку и технологии, и на профильные (инженерные, профессионально-технические, специализированные) учебные заведения, выпускники которых обладают необходимой квалификацией для осуществления работ на существующих установках, оборудовании, технологиях.
10. Стратегически важно создать систему горизонтальной и вертикальной мобильности кадров, для которой важно стимулировать и обеспечить: трудовую миграцию, обмен кадрами, стажировки, приглашение специалистов. Обеспечить конкурсное избрание научных лидеров (перспективных молодых кандидатов и докторов наук) на должности руководителей подразделений.
11. Развитие научно-технического и образовательного комплекса страны должно основываться на взаимодействии с ведущими зарубежными научными и инновационными организациями и на развитии международной мобильности научно-технических и образовательных кадров.
12. Необходима концентрация научных ресурсов для развития и полномасштабного использования мегаустановок в условиях консолидации с развитой научной инфраструктурой; при этом должен быть обеспечен четко отлаженный механизм коллективного пользования научной инфраструктурой.
13. Проведение производственно-технологических процессов, опытно-конструкторских работ и их масштабирование должно быть перенесено в соответствующие научно-исследовательские институты (НИИ), т.е. необходимо возрождение систем отраслевых НИИ, научно-производственных объединений (НПО) или центров технологической компетенции (адаптированных к современным инновационным условиям), обладающих приборной базой, оборудованием, квалифицированным персоналом, с устоявшейся системой производственных отношений, и финансированием, зависящим, в основном, от государственного или производственного заказа.
14. Приоритетной задачей в деле поддержки научно-образовательных учреждений должно являться развитие и поддержка нескольких десятков ведущих университетов как крупнейших научно-образовательных организаций – научно-образовательных лидеров и «кураторов» своих отраслей и регионов.
15. Модель отношений экономической системы: «на 100 % вложенных средств – 200 % прибыли через год», не применима к фундаментальным исследованиям и наукоёмким технологиям.
16. Наукоёмкие отрасли в качестве источника передовых научно-технических результатов и высококвалифицированных кадров основываются на фундаментальной науке, поэтому ключевая роль в их развитии должна принадлежать некоммерческим - полностью государственным - или имеющим значительную долю государственной собственности учреждениям.
17. Необходимо совершенствование законодательства и дополнительные меры нематериального стимулирования для создания малых инновационных предприятий при академиях наук и вузах, что должно создать спрос на умеренно наукоёмкие исследования.
18. Необходимо провести ревизию научных изданий, предназначенных для публикации результатов кандидатских и докторских исследований, а также осуществлять строгий контроль за перечнем журналов ВАК и обеспечить их интеграцию в международную информационную систему.
19. Для предотвращения финансирования работ невысокого научного и технологического уровня крупные проекты и государственные контракты должны находиться под усиленным контролем со стороны квалифицированной научной общественности. В оценке должен соблюдаться принцип Peer Review - проверка (рецензирование) равными по квалификации. Желательно привлечение иностранных ученых в качестве рецензентов.
20. Полезным методом поиска и отбора перспективных направлений является приоритетная поддержка междисциплинарных проектов, именно на стыке специальностей рождаются наиболее прорывные и востребованные научные результаты.
21. Необходимо повысить социальную значимость и престиж профессии «научный сотрудник».
22. Целесообразно разработать собственное стратегическое видение развития образовательной сферы с широким привлечением математического моделирования локальных, национальных и глобальных процессов, учетом глобальных трендов образовательного развития.

Ряд черт «образа желаемого будущего» российской науки был рассмотрен нашими экспертами подробнее. Были выделены основные задачи, на решение которых должна быть направлена долгосрочная стратегия.

1. Развитие научно-технического, образовательного иинновационного уровня Российской Федерации

Процессы сохранения и развития научного, научно-технического и научно-инновационного уровня страны базируются главным образом на спросе на наукоёмкие открытия и технологии (их внедрение) как в технических, так и в гуманитарных сферах.

Ключевые субъекты производственного сектора представляют собой высокотехнологичные (наукоемкие) отрасли производства, которые можно охарактеризовать высоким уровнем наукоемкости (отношение затрат на НИОКР к общему уровню производственных затрат).

В России и в развитых зарубежных странах к наиболее наукоемким относятся следующие отрасли: оборонный комплекс, в особенности, авиационная, ракетно-космическая, электронная, промышленность, атомная энергетика, приборостроение, производство сложного медицинского оборудования, производство материалов, новых веществ и биотехнологии.

Решающим фактором развития наукоемких отраслей является опережающий рост научно-технического уровня, как в данной отрасли, так и в смежных областях, которые дают дополнительные точки роста знаний, поставляют новые материалы и методы для производства продукции наукоемким отраслям.

Ключевым фактором устойчивости наукоёмкой отрасли является стабильное финансирование фундаментальных научных исследований и опытно-конструкторских разработок, которое не должно опускаться ниже критического уровня даже в отсутствие заказа на исследования или производство, в противном случае необратимо деградирует как в качественном, так и в количественном отношении кадровый состав.

Инновационные и высокотехнологичные производственные процессы, как правило, состоят из трёх последовательных стадий: фундаментальные исследования, прикладная научная работа и полупроизводственные (производственные, опытно-конструкторские) разработки. Однако, в некоторых областях, таких как медицина, биология, создание новых материалов, срок внедрения результатов научных исследований сокращается настолько, что теоретические работы, проскакивают стадию прикладной научной работы и практически из лаборатории попадают на производственную площадку.

Как правило, наукоёмкие отрасли являются многоукладными, и, например, производство новых веществ и материалов, часто основано на использовании продукции предшествующего уклада. Благодаря этому развитие наукоёмкой отрасли ведет к модернизации методов производства, использованных в предыдущем технологическом укладе.

Вероятно, в ближайшем будущем негосударственные организации и структуры со смешанным видом собственности будут играть значительную роль в объеме заказа на наукоёмкие производства и инновации. При упрощении законодательства и дополнительных мерах нематериального стимулирования, создание малых предприятий при академиях наук и вузах должно создать дополнительный спрос на умеренно наукоёмкие исследования.

Поскольку наукоёмкие отрасли в качестве источника идей и кадров базируются на фундаментальной науке, ключевая роль в их начальном развитии должна принадлежать некоммерческим - полностью государственным или имеющим значительную долю государственной собственности учреждениям, имеющим очень высоко квалифицированный персонал, со сложившимся чувством взаимопонимания в коллективе и устоявшейся моделью межличностных коммуникаций.

Естественной проблемой использования высокого научного потенциала является противоречие между ожиданием высокого дохода от исследований и его реальным уровнем. Модель отношений «на 100 % вложенных средств – 200% прибыли через год», не применима к фундаментальным исследованиям и наукоёмким технологиям.

Нельзя забывать, что наука несет не только прагматическое знание, предназначенное для внедрения в практику, но также познавательное и мировоззренческое, которое пронизывает все сферы человеческого общества. Чрезмерный инновационный и производственный уклон препятствует атмосфере свободного творчества, вымывает прогрессивные идей из научной сферы. В связи с этим, основную нагрузку на прикладные исследования целесообразно реализовывать за пределами среды генерации научных знаний высокого уровня. При внедрении наукоёмких технологий очень важно не допустить искажения роли фундаментальных исследований и представления о них.

О создании последовательности: генерация идей в государственных академиях, ведущих вузах и научных центрах, их перенос на полупроизводственные инновационные площадки, в технологические лаборатории и центры «производственного масштабирования» и, далее, внедрение в производство.

В 50-60 годы в СССР была создана и успешно работала модель генерации и внедрения в производство передовых научных знаний. Аналогичные системы реализованы сейчас в крупных международных корпорациях, специализирующихся на наукоемкой продукции. Смысл системы заключается в генерации идей и знаний в среде специалистов очень высокой научной квалификации – в академиях наук и ведущих вузах. В этих организациях идея обсуждается, критикуется, сверяется с аналогами, дорабатываются её слабые места. Затем она в виде теории или метода переходит полупроизводственную сферу, где масштабируется, на её основе производится в небольших количествах материальный продукт, разрабатывается технология производства. На заключительном этапе организуется производство. В настоящее время в России существуют структуры, реализующие первую и последнюю стадии, а промежуточная, которую в СССР выполняли НИИ, отсутствует. В наукоемких зарубежных промышленных корпорациях, в партнерстве университет-промышленная компания организованы и успешно функционируют структуры, реализующие процесс масштабирования идеи и воплощения её в материальный продукт.

В современной России идеи академической и вузовской среды остаются невостребованными, по причине отсутствия промежуточного звена - научно-технологически-производственных структур. Появляющиеся многочисленные инновационные структуры, технопарки и др. способствуют либо финансированию и начальной организации, либо внедрению уже отлаженного процесса производства. В связи с этим можно считать неправильным требование по разработке технологий и масштабированию процессов с академии наук и вузов, что является выполнением несвойственных для них функций. Для осуществления этих функций необходимо возрождение систем НИИ или центров технологической компетенции, обладающих приборной базой, оборудованием, квалифицированным персоналом, с устоявшейся системой производственных отношений, и, стабильным базовым финансированием. Эти структуры должны располагаться в географической и коммуникативной доступности от центров генерации знаний и университетов – поставщиков кадров.

Имеющиеся государственные научные центры не полностью справляются с этой функцией: по причине нестабильного контрактного финансирования они не в состоянии были сохранить коллективы квалифицированных специалистов; бесконечная смена собственников и форм собственности, директоров, отсутствие государственной защиты и высокая бюрократическая нагрузка по различным формам отчетности не дают возможности этим структурам справляться с научно-технологически-производственной функцией на необходимом уровне.

3.2 О финансировании фундаментальных и фундаментально-ориентированных научных исследований на грантовой основе и прикладных и производственно-технологических работ на контрактной основе.

Фундаментальные и фундаментально-ориентрованные научные исследования осуществляются в следующих целях: познания закономерностей строения, функционирования, развития природы, общества, организма человека, техники; раскрытия новых связей между явлениями; открытия новых принципов создания продукции и обоснования прогрессивных технологий; направленных исследований в областях заведомо перспективных для производства инновационного материального продукта.

Результатами таких исследований являются: новые знания, теории, концепции, научно-технические идеи о путях материализации теоретических знаний; выявление новых свойств материалов и химических соединений.

Несмотря на то, что небольшая часть фундаментальных и фундаментально-ориентрованных находок принимаются к дальнейшей разработке, главным образом, они подталкивают научно-технический прогресс; в процессе выполнения таких работ рождаются специалисты высокой квалификации с развитыми творческими способностями и широким кругозором.