«КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 12 ИЮНЯ 2002 Г. N 67-ФЗ "ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ...»
16 - 16.1. В пункте 16 комментируемой статьи установлена обязанность государственных органов, ОМСУ, государственных и муниципальных учреждений, а также их должностных лиц оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий. При этом прямо определены конкретные меры содействия, которые предписано осуществлять. В качестве примера организации содействия комиссиям в реализации их полномочий со стороны ФОИВ следует упомянуть Постановление Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 511 "О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации" <142>.
--------------------------------
<142> СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4209.
Федеральным законом от 14 июня 2011 г. N 143-ФЗ в комментируемую статью введен пункт 16.1, возлагающий на Пенсионный фонд РФ обязанность представлять сведения о численности на соответствующей территории избирателей, участников референдума, являющихся инвалидами, с указанием групп инвалидности по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года: по субъектам РФ - в ЦИК России; по муниципальным образованиям - в ИКС РФ.
17. Пункт 17 комментируемой статьи возлагает обязанность оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий также на организации, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) России, субъектов РФ и (или) муниципальных образований превышает 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума, и их должностных лиц. При этом прямо определены конкретные меры содействия, которые предписано осуществлять.
Из буквального толкования п. 17 комментируемой статьи следует, что его положения не распространяются на государственные и муниципальные унитарные предприятия. Дело в том, что к коммерческим организациям с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом относятся хозяйственные товарищества и общества. Унитарным же предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В отличие от хозяйственных товариществ и обществ имущество государственного или муниципального унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками предприятия (п. 1 ст. 113 части первой ГК РФ, ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <143>).
--------------------------------
<143> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
18. В пункте 18 комментируемой статьи установлена обязанность государственных и муниципальных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и редакций государственных и муниципальных периодических печатных изданий (о понятиях указанных организаций и изданий см. ст. 47 Закона и комментарий к ней) безвозмездно предоставлять комиссиям эфирное время для информирования избирателей, участников референдума в порядке, установленном комментируемым Законом, иными законами, и печатную площадь для опубликования решений комиссий и размещения иной информации.
Связанные с исполнением данной обязанности расходы организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий в силу отсылки к норме п. 10 ст. 50 комментируемого Закона относятся на результаты деятельности этих организаций и редакций.
19. Пункт 19 комментируемой статьи устанавливает обязанности иных организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий и их должностных лиц, а также государственных органов, ОМСУ, общественных объединений, организаций всех форм собственности и их должностных лиц предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий. Данные обязанности подлежат исполнению в пятидневный срок, если обращение получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Сведения и материалы предоставляются комиссиям безвозмездно.
Статья 21. Порядок формирования и статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Комментарий к статье 21
1. В комментируемой статье определены порядок формирования и статус ЦИК России. Пункт 1 данной статьи в рамках определения статуса ЦИК России указывает, что данная избирательная комиссия является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Законом, иными федеральными законами. Следует подчеркнуть, что ЦИК России названа государственным органом, но не ОГВ. В качестве примера другого такого федерального государственного органа, не являющегося федеральным ОГВ, можно назвать Счетную палату РФ.
На основании и в развитие п. 1 комментируемой статьи ЦИК России в ст. 1 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления ЦИК России от 21 августа 2009 г. N 168/1201-5 <144>) названа федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами, осуществляющей в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами (далее по тексту - федеральные органы государственной власти), комиссий референдума РФ, контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ при проведении выборов в федеральные ОГВ, в ОГВ субъектов РФ и ОМСУ и права на участие в референдуме граждан РФ, меры по оказанию правовой, методической, организационно-технической помощи избирательным комиссиям, комиссиям референдума в России, в т.ч. во взаимодействии с ИКС РФ, а также исполняющим иные полномочия в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.
--------------------------------
<144> Вестник ЦИК России. 2009. N 8.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи ЦИК России действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Данное положение воспроизведено в ст. 2 Регламента ЦИК России. Там же указано, что ЦИК России имеет печать со своим наименованием и изображением Государственного герба РФ, другие печати и штампы, необходимые для обеспечения деятельности Комиссии, а также эмблему. При этом предусмотрено, что официальное сокращенное наименование Комиссии - ЦИК России. Согласно статье 8 Регламента ЦИК России место постоянного нахождения Комиссии - Россия, г. Москва, Большой Черкасский пер., д. 9.
Как представляется, в гражданско-правовых отношениях ЦИК России действует как государственное учреждение (т.е. учреждение, созданное Россией), а именно как казенное учреждение (другими типами государственных и муниципальных учреждений являются автономные и бюджетные учреждения). В соответствии с п. 2 ст. 120 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ <145>) казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; при недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
--------------------------------
<145> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
Согласно определению, данному в ст. 6 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ), казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Особенности правового положения казенных учреждений предусмотрены в ст. 161 данного Кодекса, в соответствии с п. 1 которой казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством РФ; взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с данным Кодексом.
3. В пункте 3 комментируемой статьи определен срок полномочий ЦИК России, совпадающий со сроком, на который избирается Государственная Дума, - пять лет. До внесения Федеральным законом от 4 июня 2010 г. N 117-ФЗ изменения этот срок был установлен как четыре года, что совпадало с прежними сроками полномочий Президента РФ, Государственной Думы (см. комментарий к ст. 8 Закона). Как отмечалось авторами законопроекта, изменение сроков полномочий избирательных комиссий обусловлено увеличением срока полномочий Государственной Думы; также учтено, что законодательство большинства субъектов РФ предусматривает пятилетний срок полномочий законодательных (представительных) ОГВ субъектов РФ, представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; указанные органы принимают непосредственное участие в формировании избирательных комиссий; соответственно, обеспечивается синхронизация сроков формирования избирательных комиссий и дальнейшего участия комиссий в организации и проведении выборов в соответствующие органы.
Пункт 3 статьи также предусматривает случаи продления полномочий ЦИК России:
в период избирательной кампании при проведении выборов в федеральные ОГВ (т.е. когда ЦИК России является избирательной комиссией, организующей выборы) - до окончания избирательной кампании;
в период со дня назначения референдума РФ (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по проведению референдума) и до окончания кампании референдума (т.е. когда ЦИК России является комиссией, организующей референдум) - до окончания кампании референдума.
4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет численный состав членов ЦИК России с правом решающего голоса - 15 членов - и устанавливает порядок их назначения:
пять членов ЦИК России назначаются Государственной Думой. Кандидатуры предлагают фракции, иные депутатские объединения в Государственной Думе, а также депутаты Государственной Думы. Назначение от одного депутатского объединения в Государственной Думе более одного представителя в ЦИК России не допускается. Порядок назначения Государственной Думой на должность членов ЦИК России установлен в гл. 24 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утв. Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <146>. Решение Государственной Думы о назначении членов ЦИК России принимается в форме постановления;
--------------------------------
<146> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.
пять членов ЦИК России назначаются Советом Федерации. Кандидатуры предлагают законодательные (представительные) ОГВ субъектов РФ и высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных ОГВ субъектов РФ). Порядок назначения Советом Федерации на должность членов ЦИК России установлен в гл. 27 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утв. Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. N 33-СФ <147>. Решение Совета Федерации о назначении членов ЦИК России принимается в форме постановления;
--------------------------------
<147> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.
пять членов ЦИК России назначаются Президентом РФ. Решение Президента РФ о назначении членов ЦИК России оформляется указом Президента РФ.
5. В пункте 5 комментируемой статьи установлено единственное квалификационное требование к членам ЦИК России - наличие высшего профессионального образования. В прежней редакции данного пункта предусматривалось, что члены ЦИК России должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Соответствующее изменение внесено Федеральным законом от 30 января 2007 г. N 6-ФЗ, авторами проекта которого отмечалось, что полномочия избирательных комиссий охватывают не только вопросы права, но и финансовые вопросы (финансовый контроль за деятельностью политических партий и избирательных фондов), вопросы взаимодействия со средствами массовой информации (требующие журналистской подготовки), контроль за рекламной деятельностью и прочие вопросы жизнедеятельности общества и государства, что требует у членов соответствующих избирательных комиссий профессиональной подготовки по различным сферам общественных отношений; наличие у избирательных комиссий правовых управлений (отделов) в значительной степени обеспечивает надлежащее юридическое качество принимаемых комиссиями решений.
6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи члены ЦИК России организуют работу по конкретным направлениям ее деятельности, определяемым Регламентом ЦИК России, и несут ответственность за результаты работы по этим направлениям. Конкретные направления деятельности ЦИК России, по которым члены ЦИК России с правом решающего голоса на основании планов ЦИК России организуют работу, определены в ст. 20 Регламента ЦИК России и соответствуют положениям комментируемой статьи, определяющим выполняемые ЦИК России функции.
Как установлено там же, в ст. 20 Регламента ЦИК России, распределение обязанностей членов ЦИК России с правом решающего голоса по направлениям деятельности ЦИК России осуществляется решением ЦИК России, оформляемым постановлением; члены ЦИК России с правом решающего голоса, организующие работу по соответствующим направлениям деятельности Комиссии, осуществляют взаимодействие с федеральными ОГВ, ОГВ субъектов РФ, учреждениями и организациями, ИКС РФ и другими участниками избирательного и референдумного процесса, подписывают по поручению Председателя ЦИК России соответствующие письма, телеграммы и иные исходящие из ЦИК России документы; члены ЦИК России с правом решающего голоса, организующие работу по соответствующим направлениям деятельности ЦИК России, несут ответственность за результаты этой работы.
7. Пункт 7 комментируемой статьи определяет порядок избрания Председателя ЦИК России, заместителя Председателя ЦИК России и секретаря ЦИК России - должностных лиц ЦИК России, полномочия которых закреплены в ст. ст. 13, 14 и 15 Регламента ЦИК России соответственно. Как установлено в данном пункте, указанные должностные лица ЦИК России избираются членами ЦИК России из своего состава тайным голосованием. Согласно статье 10 Регламента ЦИК России они избираются на первом заседании ЦИК России из числа членов ЦИК России с правом решающего голоса тайным голосованием с использованием бюллетеней для голосования. Причем в названном Регламенте (в ред. Постановления ЦИК России от 24 апреля 2008 г. N 110/830-5 <148>) речь идет о заместителях, а не о заместителе Председателя ЦИК России. Порядок избрания Председателя, заместителей Председателя и секретаря ЦИК России установлен в ст. ст. 11 и 12 Регламента ЦИК России. В статье 17 Регламента ЦИК России предусмотрено, что Председатель, заместитель Председателя, секретарь ЦИК России могут быть досрочно освобождены от замещаемых должностей на основании решений ЦИК России, принимаемых большинством голосов от установленного числа членов ЦИК России тайным голосованием.
--------------------------------
<148> Вестник ЦИК России. 2008. N 9.
8. В пункте 8 комментируемой статьи установлено, что ЦИК России является:
избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные ОГВ, т.е. избирательной комиссией, на которую законом возложено руководство деятельностью всех избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы (см. ст. 2 Закона и комментарий к ней). Соответствующий статус ЦИК России закреплен в п. 1 ст. 12 и подп. 19 ст. 19 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 18 и п. 1 ст. 25 Закона о выборах депутатов Государственной Думы;
комиссией референдума, организующей референдум РФ, т.е. комиссией референдума, на которую законом возложено руководство деятельностью всех комиссий референдума по подготовке и проведению федерального референдума (см. ст. 2 Закона и комментарий к ней). Соответствующий статус ЦИК России закреплен в ч. 2 ст. 24 и п. 1 ст. 30 Закона о референдуме РФ.
9. Пункт 9 комментируемой статьи определяет перечень основных функций, осуществляемых ЦИК России, и полномочий, которыми наделяется ЦИК России для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. "л" ЦИК России осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами. В частности, дополнительно полномочия ЦИК России регламентированы: при организации подготовки и проведения федерального референдума - Законом о референдуме РФ (ст. 30), при организации подготовки и проведения выборов в федеральные ОГВ - Законом о выборах Президента РФ (ст. 19), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 25). Статья 6 Закона о ГАС "Выборы" определяет полномочия ЦИК России в области использования, эксплуатации и развития ГАС "Выборы". В статье 5 Федерального закона от 12 мая 2009 г. N 95-ФЗ "О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами" <149> определены полномочия ЦИК России по контролю за обеспечением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами.
--------------------------------
<149> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2392.
10. В пункте 10 комментируемой статьи установлено, что ЦИК России рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) ИКС РФ и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме при проведении выборов в ОГВ субъектов РФ, референдумов субъектов РФ, выборов в ОМСУ, местных референдумов. Обжалование в ЦИК России таких решений и действий (бездействия) ИКС РФ и их должностных лиц предусмотрено в п. 7 ст. 75 комментируемого Закона, к которому и сделана отсылка в рассматриваемом пункте. При этом следует иметь в виду, что согласно п. 4 указанной статьи решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются только в суды соответствующего уровня. ЦИК России обязана по результатам рассмотрения жалобы принять решение в соответствии с п. 6 ст. 75 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).
11. Норма п. 11 комментируемой статьи наделяет ЦИК России полномочием определять размер и устанавливать порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности, в пределах ассигнований, предусмотренных ей федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Речь идет о федеральном казенном учреждении "Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" и федеральном казенном учреждении "Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации". Вопросы оплаты труда работников первого из названных учреждений урегулированы Постановлением ЦИК России от 20 декабря 2006 г. N 192/1210-4 "О размере и порядке оплаты труда работников Федерального центра информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" <150>.
--------------------------------
<150> СПС.
12. В пункте 12 комментируемой статьи установлено, что ЦИК России совместно с ИКС РФ во взаимодействии с ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов РФ, ОМСУ и должностными лицами ОМСУ организует государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участвует в осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума, в т.ч. формирует и ведет регистр избирателей, участников референдума.
Как предусмотрено в п. 11 ст. 16 комментируемого Закона, регистрация (учет) избирателей, участников референдума, установление численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирование и ведение регистра избирателей, участников референдума осуществляются в порядке, установленном Положением о системе регистрации избирателей. В соответствии с п. 1.2 названного Положения государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России организуется ЦИК России совместно с ИКС РФ во взаимодействии с ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов РФ, ОМСУ и должностными лицами ОМСУ; ИКС РФ обеспечивают функционирование государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России на территории соответствующего субъекта РФ во взаимодействии с ОГВ субъекта РФ, территориальными органами ФОИВ, главами местных администраций муниципальных образований, вырабатывают меры по совершенствованию системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, ведению Регистра избирателей, участников референдума; по решению ИКС РФ к работе по регистрации (учету) избирателей, участников референдума могут привлекаться ТИК и/или ИКМО.
12.1. Пункт 12.1 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, предусматривает полномочие ЦИК России по осуществлению совместно с ИКС РФ проверок сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроля за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информированию граждан о результатах этих проверок.
Осуществление таких проверок соблюдения требований к учету и расходованию средств политических партий регламентировано статьей 35 Федерального закона "О политических партиях", которой (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 274-ФЗ) наряду с прочим предусмотрено следующее:
проверка сводного финансового отчета политической партии осуществляется ЦИК России. Проверка финансовых (бухгалтерских) отчетов политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений осуществляется ФОИВ, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальными органами (п. 1);
проверка сведений о поступлении и расходовании средств политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений осуществляется соответственно ЦИК России, ИКС РФ (п. 2);
сводный финансовый отчет политической партии размещается ЦИК России на ее специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования не позднее чем через два месяца со дня представления политической партией указанного отчета. Сведения о результатах проверки сводных финансовых отчетов политических партий доводятся до сведения соответствующих политических партий и размещаются ЦИК России на указанном сайте, а также публикуются в общероссийских периодических печатных изданиях (п. 3);
органы регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц либо уполномоченные в сфере регистрации некоммерческих организаций, в тридцатидневный срок со дня поступления к ним представления ЦИК России, ИКС РФ обязаны осуществить на безвозмездной основе проверку сведений, указанных гражданами и юридическими лицами при внесении (перечислении) пожертвований на счет политической партии или ее регионального отделения, и сообщить о результатах проверки в избирательную комиссию. Указанные сведения представляются по формам, установленным ЦИК России. При этом может использоваться ГАС "Выборы" (п. 4).
Постановлением ЦИК России от 10 июня 2009 г. N 163/1157-5 утвержден Порядок организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проверок сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, сводных финансовых отчетов политических партий <151>.
--------------------------------
<151> Вестник ЦИК России. 2009. N 6.
Формы представлений на проведение проверки сведений, указанных юридическими и физическими лицами при внесении (перечислении) пожертвований политической партии, региональному отделению политической партии установлены Постановлением ЦИК России от 9 декабря 2005 г. N 162/1070-4 <152>.
--------------------------------
<152> Вестник ЦИК России. 2005. N 12.
13. В соответствии с п. 13 комментируемой статьи ЦИК России наделена полномочиями по изданию инструкций по вопросам единообразного применения комментируемого Закона. Такие инструкции, обязательные для исполнения, обладают теми существенными признаками, которые согласно разъяснению, данному в п. 9 Постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <153>, характеризуют нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Как следует из нормы п. 13 ст. 20 комментируемого Закона, издаваемые ЦИК России инструкции государственной регистрации не подлежат.
--------------------------------
<153> РГ. 2007. 8 декабря. N 276.
14. В пункте 14 комментируемой статьи предусмотрено право ЦИК России давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ комментируемому Закону, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ. Такие заключения, как предусмотрено в ст. 32 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления ЦИК России от 2 декабря 2009 г. N 183/1257-5 <154>), вносятся ЦИК России в ОГВ субъектов РФ, а в необходимых случаях и в федеральные ОГВ, иные государственные органы; вопросы о внесении таких заключений решаются исключительно на заседаниях ЦИК России.
--------------------------------
<154> Вестник ЦИК России. 2009. N 12.
15. Пункт 15 комментируемой статьи устанавливает, что ЦИК России имеет официальный печатный орган. Согласно статье 7 Регламента ЦИК России официальным печатным органом ЦИК России является журнал "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации". В статье 48 названного Регламента (в ред. Постановления ЦИК России от 26 января 2011 г. N 239/1558-5 <155>) предусмотрено, что постановления, инструкции и иные нормативные акты Комиссии публикуются в установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами сроки в журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации", а также передаются в средства массовой информации и размещаются на сайте ЦИК России.
--------------------------------
<155> СПС.
Постановлением ЦИК России от 14 апреля 2009 г. N 156/1112-5 "О журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" утверждено Положение о журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" <156> в новой редакции, а Постановлением ЦИК России от 24 января 2001 г. N 120/1204-3 "Об издательском обеспечении деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" - Основные направления издательского обеспечения деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <157>.
--------------------------------
<156> Вестник ЦИК России. 2009. N 4.
<157> Вестник ЦИК России. 2001. N 1.
Официальными сайтами ЦИК России в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет согласно ст. 7.1 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления от 2 февраля 2011 г. N 240/1561-5 <158>) являются сайты с электронными адресами: http://www.cikrf.ru и http://www.ЦИК.РФ.
--------------------------------
<158> СПС.
Статья 22. Общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий
Комментарий к статье 22
1 - 2. Комментируемая статья определяет общие условия формирования ИКС РФ, ИКМО, ОИК, территориальных, участковых комиссий. В этом отношении, прежде всего, следует отметить, что в соответствии с положениями п. 6 ст. 23, п. 7 ст. 24, п. 6 ст. 25, п. 6 ст. 26, п. 4 ст. 27 комментируемого Закона эти избирательные комиссии формируют: ИКС РФ - законодательный (представительный) ОГВ и высшее должностное лицо (руководителем высшего исполнительного ОГВ) субъекта РФ; ТИК - ИКС РФ; ИКМО - представительный орган муниципального образования; ОИК, УИК - вышестоящая избирательная комиссия.
В пункте 1 комментируемой статьи названы субъекты права внесения предложений по составу указанных избирательных комиссий. Пункт 2 данной статьи предусматривает, что ИКМО, ОИК по выборам в ОМСУ, территориальные, участковые комиссии формируются на основе этих предложений, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
С учетом положений комментируемой статьи и ст. ст. 24 - 27 комментируемого Закона в п. 1.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий указано, что кандидатуры для формирования ТИК, ИКМО, ОИК, УИК предлагают:
а) политические партии, а также региональные отделения и иные структурные подразделения политической партии в случае, если уставом политической партии им делегировано право самостоятельно принимать участие в решении вопросов, связанных с выборами на соответствующей территории, либо если право вносить предложения по кандидатурам им делегировано полномочным (руководящим) органом политической партии;
б) иные общественные объединения, созданные в любой организационно-правовой форме в соответствии с федеральным законодательством, регулирующим деятельность общественных объединений;
в) избирательные объединения, которые не являются политическими партиями и которые выдвинули списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования созыва, действующего на момент внесения указанных предложений;
г) собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;
д) представительный орган муниципального образования (за исключением внесения предложений при формировании соответствующих ИКМО);
е) при формировании ТИК - ТИК предыдущего состава;
ж) при формировании ИКМО - ИКС РФ, ИКМО предыдущего состава, а при формировании избирательной комиссии поселения - также избирательная комиссия муниципального района, ТИК.
К этому следует добавить, что внесенным в п. 1 комментируемой статьи Федеральным законом от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ изменением к субъектам права внесения предложений по составу избирательных комиссий отнесены политические партии, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 "Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов" Закона о выборах депутатов Государственной Думы. Изменением, внесенным Федеральным законом от 22 апреля 2010 г. N 63-ФЗ, к числу таких субъектов отнесены политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона.
3 - 3.2. Положения пунктов 3 и 3.1 комментируемой статьи (второй из указанных пунктов введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) устанавливают гарантии сохранения за избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, права внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий в случаях:
досрочного прекращения полномочий Государственной Думы, законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, представительного органа муниципального образования;
досрочного прекращения полномочий члена комиссии, назначенного по представлению политической партии.
Предложения по кандидатурам в составы комиссий вносятся и рассматриваются в том же порядке, что и при первоначальном формировании комиссий (данный порядок установлен в положениях п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. п. 7 и 7.1 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Закона). Единственное дополнительное требование предусмотрено в п. 3.1 комментируемой статьи: кандидатура на замещение вакантного места при досрочном прекращении полномочий члена комиссии должна быть представлена не позднее чем за три дня до истечения сроков, установленных в п. 11 ст. 29 комментируемого Закона для назначения нового члена комиссии вместо выбывшего.
Пункт 3.2 комментируемой статьи, введен Федеральным законом от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ, распространяет права, предусмотренные пунктами 3 и 3.1 данной статьи политические партии, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 "Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов" Закона о выборах депутатов Государственной Думы. Федеральным законом от 22 апреля 2010 г. N 63-ФЗ в этот пункт внесено дополнение, в соответствии с которым эти права предоставлены также политическим партиям, выдвинувшим списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона.
4. В пункте 4 комментируемой статьи в целях обеспечения равенства представительства общественных объединений в избирательных комиссиях установлен запрет на назначение в избирательную комиссию более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения. В данном пункте также установлено, что политическим партиям, избирательным объединениям, иным общественным объединениям запрещено предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии. Реализовать же указанным общественным объединениям право предложения кандидатур в случае, если предложенная кандидатура отвергнута, позволяют сроки формирования комиссий, устанавливаемые по правилам п. 8 комментируемой статьи.
Как отмечено в п. 3.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, предлагаемая политической партией, иным общественным объединением кандидатура должна соответствовать требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий; ответственность за соблюдение этих требований несут субъект права предложения кандидатуры, предлагаемое в качестве кандидатуры лицо, а при назначении кандидатуры в состав избирательной комиссии - также орган, осуществляющий формирование избирательной комиссии.
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает запрет на формирование более половины ИКС РФ, ИКМО, ОИК, ТИК, УИК из числа государственных и муниципальных служащих. При этом предусмотрено, что данное ограничение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории РФ.
Количество государственных и муниципальных служащих не должно составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии на протяжении всего периода избирательной кампании. В противном случае утрачивается смысл установленного ограничения численности государственных и муниципальных служащих в составе избирательной комиссии (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 26 ноября 2007 г. по делу N 42-Г07-6 <159>).
--------------------------------
<159> СПС.
6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи обязательным условием назначения гражданина в состав комиссии является получение указанного гражданина на вхождение в состав этой комиссии. Как указано в п. 1.1.6 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, письменное согласие гражданина РФ, кандидатура которого предлагается для назначения в состав избирательной комиссии (примерная форма приведена в приложении N 1), представляется, как правило, субъектом, вносящим соответствующее предложение, в орган, формирующий состав избирательной комиссии, вместе с иными документами, необходимыми при внесении предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий (приложение N 2).
Следует также отметить, что согласно разъяснениям, данным в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года, утв. Постановлением Президиума ВС России от 23 и 30 июня 2004 г. <160>, кандидат в состав избирательной комиссии, выдвинутый субъектом, вносящим соответствующее предложение, не имеет права на оспаривание решения об отказе включить его в состав избирательной комиссии, если субъект инициативы это решение не оспаривает.
--------------------------------
<160> БВС РФ. 2004. N 11.
7. Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает гарантии формирования избирательных комиссий в случаях, если уполномоченные на то ОГВ, ОМСУ, комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный ОГВ, ОМСУ, либо если соответствующая комиссия не сформирована. В этих случаях состав или часть состава ИКС РФ назначается ЦИК России, ИКМО, городского округа, внутригородской территории города федерального значения - ИКС РФ, избирательной комиссии поселения - ИКМО, иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением установленных требований.
Согласно правовой позиции, выраженной в Определении КС России от 24 мая 2005 г. N 250-О <161>, положение п. 7 комментируемой статьи не означает упрощения общего порядка формирования избирательных комиссий - без приема предложений политических партий и других полномочных участников избирательного процесса и соблюдения установленных сроков.
--------------------------------
<161> ВКС РФ. 2005. N 6.
8. Согласно пункту 8 комментируемой статьи сроки формирования комиссий и сроки приема предложений по составу комиссий должны устанавливаться законами, т.е. федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ соответственно уровню референдума и выборов. Данный пункт также определяет периоды, не меньше которых законами должны устанавливаться периоды приема органами, формирующими комиссии, предложений по составу комиссий: для комиссий, действующих на постоянной основе, период приема предложений должен составлять не менее одного месяца, а для иных комиссий - не менее 10 дней.
В этой связи следует упомянуть о правовой позиции, выраженной в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 10 ноября 2003 г. по делу N 38-Г03-9 <162>: избирательное законодательство предусматривает как стадию приема предложений по составу избирательных комиссий, которые необходимо сформировать, так и стадию непосредственного формирования избирательных комиссий, и прием предложений по составу комиссий является этапом подготовки к формированию избирательных комиссий; формирование избирательных комиссий фактически представляет собой принятие решения о назначении членов соответствующих комиссий с правом решающего голоса.
--------------------------------
<162> СПС.
Статья 23. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 23
1. В комментируемой статье установлены порядок формирования и полномочия ИКС РФ. Пункт 1 данной статьи в рамках определения правового статуса ИКС РФ указывает, что названные комиссии являются государственными органами субъектов РФ, организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Законом, иными федеральными законами, а также законами субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что ИКС РФ является не органом государственной власти, а государственным органом. Место ИКС РФ в системе ОГВ и государственных органов субъектов РФ аналогично месту ЦИК России в системе федеральных ОГВ (см. комментарий к ст. 21 Закона). ИКС РФ являются избирательными комиссиями, организующими выборы в ОГВ субъектов РФ, а также комиссиями референдума, организующими референдумы субъектов РФ.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи ИКС РФ, как и ЦИК России, действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами. Как представляется, ИКС РФ действуют в такой организационно-правовой форме юридических лиц, как учреждение. Соответственно, ИКС РФ действуют как государственные учреждения (т.е. учреждения, созданные субъектами РФ), а именно как казенные учреждения (другими типами государственных и муниципальных учреждений являются автономные и бюджетные учреждения). О названном типе учреждений см. комментарий к ст. 21 Закона.
3. В пункте 3 комментируемой статьи определен срок полномочий ИКС РФ, совпадающий со сроком полномочий ЦИК России, - пять лет. До внесения Федеральным законом от 4 июня 2010 г. N 117-ФЗ изменения этот срок был установлен как четыре года. Увеличение данного срока имеет целью обеспечить синхронизацию сроков формирования избирательных комиссий и дальнейшего участия комиссий в организации и проведении выборов в соответствующие органы (см. комментарий к ст. 21 Закона).
Рассматриваемый пункт также указывает следующие случаи продления полномочий ИКС РФ:
в период избирательной кампании, в которой участвует данная ИКС РФ, - до окончания избирательной кампании. Из данного положения предусмотрено исключение - оно не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ;
в период со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по проведению референдума) и до окончания кампании референдума, в которой участвует данная ИКС РФ, - до окончания кампании референдума.
Как отмечено в п. 1 Разъяснений порядка применения отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", регулирующих вопросы формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, утв. Постановлением ЦИК России от 21 июня 2003 г. N 13/110-4 <163>, положения п. 8 ст. 22, п. 3 ст. 28 комментируемого Закона должны быть учтены в региональном законодательстве таким образом, чтобы процедура формирования нового состава ИКС РФ по времени (включая период приема предложений по кандидатурам, оптимальные сроки их согласования и рассмотрения органами, осуществляющими их назначение) завершалась до дня истечения срока полномочий прежнего состава ИКС РФ; первое заседание сформированной комиссии должно состояться не ранее этого дня в пределах 15-ти дней после вынесения решения о назначении членов комиссии в правомочном составе (не менее двух третей).
--------------------------------
<163> Вестник ЦИК России. 2003. N 6.
4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи численный состав членов ИКС РФ с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом определено "рамочное" число членов ИКС РФ с правом решающего голоса - их не может быть менее 10 и более 14. С учетом требований п. 6 данной статьи число членов ИКС РФ с правом решающего голоса может быть только четное, соответственно, 10, 12 или 14.
5 - 9. В положениях п. п. 5 - 9 комментируемой статьи определен порядок формирования ИКС РФ.
В соответствии с п. п. 5 и 6 данной статьи ИКС РФ формируется: законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ, который назначает половину членов ИКС РФ (5, 6 или 7 членов соответственно); высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ), который назначает другую половину членов ИКС РФ (5, 6 или 7 членов соответственно).
Как установлено в п. 5 комментируемой статьи, полномочиями предложения кандидатур для формирования ИКС РФ обладают указанные в п. 1 ст. 22 комментируемого Закона политические партии и иные общественные объединения, а также представительные органы муниципальных образований, ИКС РФ предыдущего состава, ЦИК России.
В положениях п. п. 7 и 9 комментируемой статьи закреплены гарантии реализации данных предложений при формировании ИКС РФ. Так, согласно п. 7 данной статьи не менее одной второй числа членов ИКС РФ должны быть назначены из кандидатур, предложенных: политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политическими партиями, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 "Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов" Закона о выборах депутатов Государственной Думы; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона. При этом ни одна из указанных категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении членов ИКС РФ.
Не менее одной второй числа членов ИКС РФ из таких кандидатур назначает как законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ, так и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ). Это означает, что при установленном числе членов ИКС РФ с правом решающего голоса в 10 или 12 членов число членов, назначенных из кандидатур, предложенных такими политическими партиями, должно составлять не менее 6 (каждый из уполномоченных субъектов обязан назначить не менее 3). Соответственно, при установленном числе в 14 членов - не менее 8 (не менее чем по 4 от каждого субъекта назначения).
Согласно пункту 9 комментируемой статьи как законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ, так и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ) обязаны назначить не менее одного члена ИКС РФ из числа кандидатур, предложенных ЦИК России.
В пункте 8 комментируемой статьи предусматривалась гарантия замещения вакантного места в случае досрочного прекращения полномочий члена ИКС РФ, назначенного по представлению политической партии. Содержание этого пункта Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ перенесено в новый п. 3.1 ст. 22 комментируемого Закона.
10. Пункт 10 комментируемой статьи определяет перечень основных функций, осуществляемых ИКС РФ, и полномочий, которыми наделяется ИКС РФ для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. "м" данного пункта ИКС РФ осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта РФ. В частности, дополнительно полномочия ИКС РФ регламентированы: при подготовке и проведении федерального референдума - Законом о референдуме РФ (ст. 31), при подготовке и проведении выборов в федеральные ОГВ - Законом о выборах Президента РФ (ст. 20), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 26).
11. В пункте 11 комментируемой статьи установлено, что ИКС РФ рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий города федерального значения и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме при проведении выборов в ОМСУ, местных референдумов. Обжалование в ИКС РФ решений и действий (бездействия) указанных избирательных комиссий в названных случаях предусмотрено в п. 7 ст. 75 комментируемого Закона, к которому и сделана отсылка. При этом следует иметь в виду, что согласно п. 4 указанной статьи решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются только в суды соответствующего уровня.
12. Пункт 12 предусматривает возможность наличия у ИКС РФ официального печатного органа. По аналогии с официальным печатным органом ЦИК России официальные печатные органы ИКС РФ издаются в форме журналов с названиями, включающими слово "вестник" и наименование избирательной комиссии соответствующего субъекта РФ. Следует подчеркнуть, что для ИКС РФ наличие официального печатного органа является возможным, в то время как для ЦИК России в соответствии с п. 15 ст. 21 комментируемого Закона наличие официального печатного органа является обязательным.
Статья 24. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований
Комментарий к статье 24
1. Комментируемая статья определяет порядок формирования и полномочия ИКМО. В пункте 1 данной статьи правовой статус ИКМО определен посредством обозначения основных выполняемых ею функций - это избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в ОМСУ, местного референдума. Следует отметить, что в ч. 1 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) основные функции, выполняемые ИКМО, обозначены несколько шире: названная избирательная комиссия организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
2. В пункте 2 комментируемой статьи в рамках определения правового статуса ИКМО указано, что названная избирательная комиссия является муниципальным органом и не входит в структуру ОМСУ. Данное положение закреплено также в ч. 2 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ).
Такой статус ИКМО согласуется с понятием ОМСУ, определение которого дано в п. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении: ОМСУ - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Если по порядку формирования ИКМО соответствует понятию ОМСУ (речь не идет о случаях возложения полномочий ИКМО на ТИК), то по выполняемым функциям и соответствующим этим функциям полномочиям ИКМО к ОМСУ отнесены быть не могут.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает возможность наделения ИКМО статусом юридического лица. При этом установлено, что статус юридического лица может быть придан ИКМО только муниципальным правовым актом, т.е. уставом муниципального образования, нормативным правовым актом ОМСУ.
Как представляется, ИКМО в случае наделения их статусом юридического лица действуют в такой организационно-правовой форме юридических лиц, как учреждение. Соответственно, ИКМО действуют как муниципальные учреждения (т.е. учреждения, созданные муниципальными образованиями), а именно как казенные учреждения (другими типами государственных и муниципальных учреждений являются автономные и бюджетные учреждения). О названном типе учреждений см. комментарий к ст. 21 Закона.
Следует упомянуть, что Постановлением ЦИК России от 19 января 2010 г. N 188/1320-5 утверждены Рекомендации по организации финансового обеспечения деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, имеющих статус юридического лица <164>.
--------------------------------
<164> Вестник ЦИК России. 2010. N 1.
4. В пункте 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность возложения полномочий ИКМО на ТИК, как и в п. 4 ст. 26 комментируемого Закона - возможность возложения полномочий ТИК на ИКМО. Решение о возложении полномочий ИКМО на ТИК принимает соответствующая ИКС РФ на основании обращения представительного органа этого муниципального образования. В случае если на территории муниципального образования образуется несколько ТИК, то полномочия ИКМО могут быть возложены на одну из них.
Согласно рассматриваемому пункту порядок возложения полномочий ИКМО на ТИК в случае отсутствия представительного органа муниципального образования может быть установлен законом субъекта РФ. В этой связи следует отметить, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ) в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в ОМСУ вновь образованных муниципальных образований законом субъекта РФ может предусматриваться:
формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных районов и городских округов законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ, формирование избирательных комиссий вновь образованных городских и сельских поселений представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на ТИК;
осуществление ТИК отдельных полномочий, связанных с обеспечением деятельности ИКС РФ по формированию избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований в соответствии с комментируемым Законом.
В пункте 2.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий отмечено, что положения п. 4 комментируемой статьи целесообразно реализовывать в целях исключения дублирования функций ТИК и ИКМО по организации выборов на одной и той же территории, например, в ОМСУ муниципального района, в т.ч. в случае, если территория этого района и территория, подведомственная ТИК, полностью совпадают; при этом на ТИК могут быть возложены полномочия как избирательной комиссии муниципального района, так и избирательной комиссии поселения (избирательных комиссий поселений), расположенного (расположенных) в границах соответствующего района; порядок возложения полномочий ИКМО на ТИК в случае отсутствия представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ; при возложении полномочий ИКМО на ТИК число членов территориальной комиссии изменению не подлежит; в случае создания вновь образованного муниципального образования полномочия избирательной комиссии данного муниципального образования по решению ИКС РФ могут быть возложены на ТИК.
Согласно пункту 2.4 названных Методических рекомендаций срок исполнения ТИК полномочий ИКМО не находится в жесткой зависимости от истечения срока полномочий ТИК соответствующего состава; если в решении ИКС РФ о возложении полномочий ИКМО на ТИК указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, ТИК исполняет эти полномочия до истечения указанного срока, если не указано - то до того момента, пока соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования нового состава ТИК; аналогичный подход применяется и в случае возложения полномочий ТИК на ИКМО.
Как отмечено в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 20 июня 2007 г. по делу N 71-Г07-10 <165>, из содержания п. 4 комментируемой статьи не следует, что право ИКС РФ по возложению полномочий ИКМО на ТИК ограничено лишь случаями, когда ИКМО не создана.
--------------------------------
<165> СПС.
Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ в п. 4 комментируемой статьи включено положение, согласно которому возложение полномочий ИКМО на ТИК не должно влечь изменения числа членов ТИК.
5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет срок полномочий ИКМО, совпадающий со сроком полномочий ЦИК России и ИКС РФ, - пять лет. До внесения Федеральным законом от 4 июня 2010 г. N 117-ФЗ изменения этот срок был установлен как четыре года. Увеличение данного срока имеет целью обеспечить синхронизацию сроков формирования избирательных комиссий и дальнейшего участия комиссий в организации и проведении выборов в соответствующие органы (см. комментарий к ст. 21 Закона).
В рассматриваемом пункте также указаны следующие случаи продления полномочий ИКМО:
в период избирательной кампании, в которой участвует данная ИКМО, - до окончания избирательной кампании. Из данного положения предусмотрено исключение - оно не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов ОМСУ;
в период со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по проведению референдума) и до окончания кампании референдума, в которой участвует данная ИКМО, - до окончания кампании референдума.
Рассматриваемый пункт также указывает на возможность досрочного прекращения полномочий ИКМО законом субъекта РФ в случае преобразования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий такой ИКМО является день вступления в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования. Преобразование муниципальных образований регламентировано положениями ст. 13 Закона о местном самоуправлении, в ч. 1 которой определено, что преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
6 - 9.3. Положения пунктов 6 - 9.3 комментируемой статьи определяют порядок формирования ИКМО. В этом отношении, прежде всего, следует отметить, что согласно ч. 3 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) порядок формирования и полномочия ИКМО устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а также уставами муниципальных образований. Соответственно, положения пунктов 6 - 9.3 комментируемой статьи должны учитываться при принятии законодательных актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, регламентирующих порядок формирования ИКМО.
В положениях п. 6 комментируемой статьи определены "рамочные" числа членов ИКМО с правом решающего голоса, дифференцированные в зависимости от вида муниципального образования: избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве 8, 10 или 12 членов с правом решающего голоса; избирательная комиссия поселения формируется в количестве 6, 8 или 10 членов с правом решающего голоса. При этом предусмотрено, что число членов ИКМО устанавливается уставом муниципального образования.
Данный пункт изложен в новой редакции Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ. В прежней редакции этого пункта (т.е. в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) предусматривалось лишь то, что ИКМО формируется в количестве 5 - 11 членов с правом решающего голоса.
Пункт 7 статьи устанавливает, что формирование ИКМО осуществляется представительным органом муниципального образования, а также определяет перечень субъектов права внесения предложений по составу ИКМО. В частности, это: указанные в п. 1 ст. 22 комментируемого Закона политические партии и иные общественные объединения; избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования; собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы; ИКМО предыдущего состава; ИКС РФ. При формировании избирательной комиссии поселения к таким субъектам относятся также избирательная комиссия муниципального района, территориальная комиссия (указание на территориальную комиссию включено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ).
В положениях п. п. 8, 9 и 9.1 комментируемой статьи закреплены гарантии реализации данных предложений при формировании ИКМО. Так, в соответствии с п. 8 данной статьи половина от общего числа членов ИКМО (до внесения изменений Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ указывалось "не менее одной второй" такого числа) должны быть назначены из кандидатур, предложенных:
политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политическими партиями, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 "Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов" Закона о выборах депутатов Государственной Думы;
политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона;
избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
При этом ни одна из указанных категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении членов ИКМО.
Положениями пунктов 4.2 - 4.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий при применении п. 8 комментируемой статьи (как и положений п. п. 7 и 7.1 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Закона) предписано руководствоваться следующим:
если представленная кандидатура не соответствует требованиям, предъявляемым к членам избирательной комиссии, орган, формирующий комиссию, сообщает об этом политической партии, иному избирательному объединению, представившим данную кандидатуру, чтобы они могли представить другую кандидатуру до окончания периода сбора предложений в состав избирательной комиссии. Факт такого сообщения должен быть документально подтвержден. Если предложенная кандидатура соответствует предъявляемым к членам избирательной комиссии требованиям, то орган, осуществляющий формирование избирательной комиссии, не вправе предъявлять к ней какие-либо дополнительные требования, а также требовать ее замены (п. 4.2);
если количество предложений, внесенных вышеназванными субъектами права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий, окажется недостаточным для соблюдения установленного требования, остальные члены избирательных комиссий назначаются из числа кандидатур, предложенных иными субъектами права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий (п. 4.3);
если общее количество предложенных политическими партиями, иными избирательными объединениями кандидатур превышает одну вторую от установленного числа членов данной избирательной комиссии, целесообразно, чтобы они были назначены в состав избирательной комиссии с соблюдением установленной численности и требований комментируемого Закона соответствующим органом с учетом максимального представительства в составе избирательной комиссии кандидатур, предложенных указанными политическими партиями, иными избирательными объединениями, а также профессиональной подготовленности к исполнению полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса (наличие образования, опыта работы и т.п.) (п. 4.4);
в случае досрочного прекращения полномочий Государственной Думы, законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, представительного органа муниципального образования право внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий сохраняется за политическими партиями, иными избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ, представительном органе муниципального образования последнего созыва (п. 4.5).
Пункт 9 комментируемой статьи обязывает представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений ИКС РФ.
В пункте 9.1 данной статьи установлена обязанность представительного органа поселения назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии в случаях, непосредственно указанных в этом пункте.
Регулирование, содержащееся в п. п. 9 и 9.1 комментируемой статьи, является введенным Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ. Прежде в пункте 9 данной статьи устанавливались следующие обязанности: представительного органа муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения - назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений ИКС РФ; представительного органа поселения - назначить не менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.
Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ в комментируемую статью также введены пункты 9.2 и 9.3, согласно которым:
предложения ИКС РФ, избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии, указанные в п. 9 и 9.1 данной статьи, подлежат подготовке с учетом предложений общественных объединений, за исключением общественных объединений, указанных в п. 8 данной статьи, с учетом предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии соответствующего муниципального образования предыдущего состава;
в случае, если поступивших предложений, указанных в п. п. 8, 9 или 9.1 данной статьи, недостаточно для реализации этих пунктов, то назначение оставшихся членов комиссии осуществляется на основе предложений, предусмотренных пунктом 7 данной статьи. Об этом говорится в приведенном выше п. 4.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий.
10. В пункте 10 комментируемой статьи определен перечень основных функций, осуществляемых ИКМО, и полномочий, которыми наделяется ИКМО для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. "к" данного пункта ИКМО осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, конституцией (уставом), законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.
Статья 25. Порядок формирования и полномочия окружных избирательных комиссий
Комментарий к статье 25
1. В комментируемой статье определены порядок формирования и полномочия ОИК. Часть 1 данной статьи устанавливает, что ОИК формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. В этом отношении следует отметить, что действующее законодательство предусматривает формирование ОИК только при проведении выборов в ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, поскольку выборы в федеральные ОГВ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ (см. ст. 18 Закона и комментарий к ней).
В пункте 1 комментируемой статьи предусмотрено, что полномочия ОИК могут возлагаться на иные избирательные комиссии - на ИКС РФ, ТИК, ИКМО, УИК. Как указано в п. 2.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, при возложении полномочий ОИК по выборам в ОМСУ на УИК последние должны быть сформированы в сроки, обеспечивающие выполнение ими избирательных действий, относящихся к компетенции ОИК, в соответствии с законом субъекта РФ.
В пункте 2.6 названных Методических рекомендаций отмечено, что в случае возложения на ТИК полномочий ОИК по выборам в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ ТИК в соответствующих случаях принимает решения, которые оформляются как решения ОИК; эти решения обжалуются в соответствии с п. 2 ст. 75 комментируемого Закона, ст. 26 ГПК РФ в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа; аналогичный подход рекомендуется применять и в других случаях возложения полномочий одной избирательной комиссии на другую избирательную комиссию; при этом в решении комиссии о возложении полномочий соответствующей комиссии необходимо указать порядок использования соответствующих бланков документов, печатей.
2. ОИК, как и УИК, в отличие от других избирательных комиссий не являются постоянно действующими органами и формируются только на период, в который осуществляется подготовка и проведение соответствующих выборов. Соответственно, в п. 2 комментируемой статьи установлены правила, по которым определяется момент прекращения полномочий ОИК: по общему правилу - через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов; в случае, если в вышестоящую комиссию или в суд поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) ОИК, в результате которых был нарушен порядок подсчета голосов, - со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению). В противном случае отсутствовал бы орган, чьи действия (бездействие) обжалуются (оспариваются).
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи число членов ОИК с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта РФ. Как отмечено в п. 7.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, в случае, если в законе субъекта РФ определено "рамочное" количество членов ОИК, то до опубликования сообщения о приеме предложений по составу комиссии число членов ОИК устанавливает вышестоящая избирательная комиссия, формирующая соответствующую ОИК.
4 - 5. Положения пунктов 4 и 5 комментируемой статьи определяли порядок формирования ОИК по выборам в федеральные ОГВ. Эти пункты исключены Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, поскольку в результате изменений избирательного законодательства ОИК при проведении выборов федерального уровня не формируются.
6 - 7.1. В положениях п. п. 6, 7 и 7.1 комментируемой статьи определен порядок формирования ОИК.
Пункт 6 данной статьи устанавливает, что формирование ОИК по выборам в ОГВ субъекта РФ, ОМСУ осуществляет вышестоящая комиссия, а также определяет перечень субъектов права внесения предложений по составу ОИК.
Соответственно, в п. 7.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий указано, что:
ОИК по выборам в ОГВ субъекта РФ формирует ИКС РФ либо иная вышестоящая избирательная комиссия на основе предложений, указанных в п. 1 ст. 22 комментируемого Закона, а также предложений представительных органов муниципальных образований, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;
ОИК по выборам в ОМСУ формирует ИКМО либо ТИК, на которую возложены полномочия ИКМО, на основе предложений, указанных в п. 2 ст. 22 данного Закона, а также предложений представительных органов муниципальных образований, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.
В положениях п. п. 7 и 7.1 комментируемой статьи закреплены гарантии реализации данных предложений при формировании ОИК. Так, в пункте 7 данной статьи установлено, что не менее одной второй от общего числа членов ОИК по выборам в ОГВ субъектов РФ должны быть назначены из кандидатур, предложенных:
политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политическими партиями, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 "Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов" Закона о выборах депутатов Государственной Думы;
политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона.
В соответствии с п. 7.1 комментируемой статьи, введенным Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, не менее одной второй от общего числа членов ОИК по выборам в ОМСУ должны быть назначены также из кандидатур, предложенных избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
При этом ни одна из указанных категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении членов ОИК. Разъяснения о применении положений п. п. 7 и 7.1 комментируемой статьи даны в п. п. 4.2 - 4.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий (см. комментарий к ст. 24 Закона).
8. Пункт 8 комментируемой статьи определяет перечень основных функций, осуществляемых ОИК, и полномочий, которыми наделяется ОИК для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. "к" данного пункта ОИК осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, конституцией (уставом), законами субъекта РФ, а при проведении выборов в ОМСУ - и уставом муниципального образования.
Статья 26. Порядок формирования и полномочия территориальных комиссий
Комментарий к статье 26
1. Комментируемая статья определяет порядок формирования и полномочия территориальных комиссий. Как следует из п. 1 данной статьи, ТИК (как и ИКС РФ) относится к государственным органам субъектов РФ. Однако в отличие от ИКС РФ, статус которой определен в ст. 23 комментируемого Закона, положение ТИК в системе государственных органов в субъектах РФ подлежит определению законами субъекта РФ.
2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что ТИК действует на постоянной основе, т.е. осуществляет свою деятельность не только в период подготовки и проведения конкретных выборов, референдума. Данная норма соответствует статусу ТИК как государственного органа.
3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет срок полномочий ТИК, совпадающий со сроком полномочий ЦИК России, ИКС РФ и ИКМО, - пять лет. До внесения Федеральным законом от 4 июня 2010 г. N 117-ФЗ изменения этот срок был установлен как четыре года. Увеличение данного срока имеет целью обеспечить синхронизацию сроков формирования избирательных комиссий и дальнейшего участия комиссий в организации и проведении выборов в соответствующие органы (см. комментарий к ст. 21 Закона).
В рассматриваемом пункте также указаны следующие случаи продления полномочий ТИК:
в период избирательной кампании, в которой участвует данная ТИК, - до окончания избирательной кампании. Следует иметь в виду, что никаких исключений для случаев проведения повторных или дополнительных выборов (как это сделано в отношении положения о продлении полномочий ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО) данное правило не предусматривает;
в период со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по проведению референдума) и до окончания кампании референдума, в которой участвует данная ТИК, - до окончания кампании референдума.
4. В пункте 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность наделения ТИК статусом юридического лица. При этом установлено, что статус юридического лица придается ТИК законом субъекта РФ.
Как представляется, ТИК в случае наделения их статусом юридического лица действуют в такой организационно-правовой форме юридических лиц, как учреждение. Соответственно, ТИК действуют как государственные учреждения (т.е. учреждения, созданные субъектами РФ), а именно как казенные учреждения (другими типами государственных и муниципальных учреждений являются автономные и бюджетные учреждения). О названном типе учреждений см. комментарий к ст. 21 Закона.
Пункт 4 комментируемой статьи также предусматривает возможность возложения полномочий ТИК на соответствующую ИКМО. При этом установлено, что такое возложение полномочий осуществляется по решению соответствующей ИКС РФ, принятому по согласованию с представительным органом муниципального образования.
В пункте 2.4 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий отмечено, что в случае возложения полномочий ТИК на ИКМО применяется подход, аналогичный следующему: срок исполнения ТИК полномочий ИКМО не находится в жесткой зависимости от истечения срока полномочий ТИК соответствующего состава; если в решении ИКС РФ о возложении полномочий ИКМО на ТИК указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, ТИК исполняет эти полномочия до истечения указанного срока, если не указано, то до того момента, пока соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования нового состава ТИК.
