«Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования ...»

1. Принципы государственного управления:
1. Профессиональный характер службы. Предпочтение отдаётся работникам, получившим специальное образование и имеющим опыт государственной службы
2. «Обезличенный» характер службы (полномочиями обладает не личность, а должность, которую данная личность замещает)
3. «Формальный» характер управления (регламентированная деятельность на основе закреплённых в правовых актах процедур)
2. Предпочтительный способ организации системы управления – иерархичный, вертикально интегрированный, с чётким разграничением полномочий и соподчинённостью органов и должностных лиц.
3. Предпочтительный способ управления – прямой (административный), с акцентом на государственный контроль.
4. Предпочтительный способ работы с человеческими ресурсами – подбор и продвижение кадров по карьерной лестнице на основе системы заслуг и достоинств.

Отметим, что данные положения теории рациональной бюрократии были сформулированы Вебером и Вильсоном независимо друг от друга. При этом между веберовским и вильсоновским взглядом на государственное управление существовали значительные различия, прежде всего, в начальных условиях и в плане отношения авторов к государственному аппарату, который они описывали. Так, Вебер рассматривал развитие государственного аппарата с точки зрения своих представлений о прогрессе и рационализации: подобно тому, как капитализм является рационализацией феодального экономического уклада, так и бюрократическая модель управления является рационализацией патримониальной (в которой, по Веберу, должности передавались преимущественно по наследству). Современный государственный аппарат, по Веберу, должен быть как можно менее зависимым от человеческого фактора и являться чётким и эффективным (по сравнению с патримониальной системой) механизмом, осуществляющим государственную политику. Поэтому сам процесс становления рациональной бюрократии сравнивается с техническим прогрессом. При этом притязания бюрократии на принятие политических решений являются, по Веберу, необходимо жёстко пресекать, поскольку они представляют опасность для общества (так называемая политико-административная дихотомия)^[73].

Вильсон же рассматривал государство как живой организм, а государственный аппарат – как его органическую часть, поэтому становление рациональной бюрократии является с этой точки зрения эволюцией, а не механическим прогрессом. Бюрократия, основанная на системе заслуг и достоинств, должна была прийти на смену системе назначений (spoils system), в рамках которой практически с каждыми следующими выборами государственный аппарат обновлялся, что влекло за собой коррупцию (когда сторона, победившая выборы, могла продавать должности спонсорам). Таким образом, требовался государственный аппарат, способный, с одной стороны, обеспечить преемственность, с другой – строго и точно выполнить решения избранных народом политиков. Вопрос эффективности в данном случае также важен, хотя и вторичен^[74].

Следует отметить, что сама бюрократическая модель начала формироваться в Европе до того, как Вебер сформулировал свою теорию. Следовательно, мы можем утверждать, что практика управления, используемая в Германии в конце XIX века, являлась источником для формирования рационально-бюрократической теории Вебера^[75]. Однако совокупность форм и методов управления фактически оказалась под её влияние как аттрактора, будучи сформулированной в виде модели языком веберовской (точнее, веберо-вильсоновской) теории.

В США же ситуация была иной. Во-первых, не было перехода от патримониальной к бюрократической системе государственной службы. Во-вторых, в США, в отличие от централизованной Германии, обладала сильным федерализмом с чётким разграничением полномочий различных уровней власти. Таким образом, институциональных предпосылок перенимать германский взгляд на государственное управление не было. При этом, напомним, Вебер и Вильсон сформулировали свои теории практически независимо друг от друга – они не ссылаются ни на работы друг друга, посвящённые государственному управлению, ни на какой-либо общий источник. Однако Ф. Загер и К. Россер обнаружили предшественника Вебера и Вильсона – а именно Г.В.Ф. Гегеля, в чьих трудах были раскрыты основные положения рационально-бюрократической теории задолго до них^[76].

Гегель рассматривал государство как форму организации общества, в которой все стремятся к достижению общих интересов^[77] (в отличие от гражданского общества, где каждый использует общественные механизмы для удовлетворения частных интересов). Главная характеристика государства – суверенитет, то есть право народа жить согласно собственным законам. Особую роль играет «внутренний суверенитет», который предполагает разделение должности, которую человек занимает в системе государственной власти, и его личности^[78]. Сам Гегель выделял три вида власти – «власть единичную» (власть монарха), «власть особенную» (государственный аппарат) и «власть всеобщую» (власть народа и/или представительная власть). Задача «власти особенной» состоит в том, чтобы подводить «особенные решения под всеобщие правила» (говоря современным языком – издавать нормативные и индивидуальные правовые акты в пределах своих полномочий)^[79]. Поэтому в государственном аппарате требуется наличие лучших представителей общества, которые, исходя из своих знаний, умений и навыков, будут управлять так, как того требует закон. Это же означает специализированную подготовку государственных служащих. Аппарат должен быть иерархично устроен, чтобы каждое должностное лицо имело право на «особенные решения» в определённой узкой области – так уменьшается возможность для произвола. «Власть особенная» должна контролироваться как со стороны других видов власти, проверяющих действенность системы заслуг и достоинств, так и со стороны гражданского общества, следящего за соблюдением частных интересов^[80].

Следовательно, Гегель предвосхитил и Вебера, и Вильсона, так как в его трактовке бюрократии содержатся оба варианта рационально-бюрократической теории. Действительно, с одной стороны, наличествует представление о бюрократии как «органической»^[81] части государства (у Вильсона), с другой – необходимость разделения личности и должности (у Вебера – при переходе от патримониальной к бюрократической системе). Правда, Гегель оказывается шире своих идейных продолжателей. Так, у него не ставится вопрос о политико-административной дихотомии так, как он был поставлен ближе к концу XIX века, поскольку задача государственного аппарата – претворять в жизнь законы в соответствии с представлениями данного народа о праве^[82], а не являться проводником политических решений. Кроме того, другое название власти особенной – «правительственная власть» – показывает, что Гегель был против практики избрания правительств, так как осуществлять «власть особенную» должны не представители интересов тех или иных групп, а лучшие специалисты. Вместе с тем, если Вебер рассматривает формирование рациональной бюрократии как аналог технического прогресса, а Вильсон – как эволюцию государственного организма, то Гегель подходит к вопросу иначе. Указанные характеристики «власти особенной» как некого идеального типа он считает универсальными для всех времён и народов, хотя конкретные проявления «власти особенной» могут сколь угодно значительно от такого типа отличаться. При этом в истории, по Гегелю происходит прогресс в осознании свободы – от осознания свободы одного до осознания свободы всех. Последняя стадия предполагает, что стало возможным максимально воплотить на практике тот тип государственного устройства (и государственного аппарата), который описывал Гегель, невзирая на временные рамки.

Однако, несмотря на явное сходство идей, ни Вебер, ни Вильсон практически не ссылались на Гегеля напрямую. Как мы уже упоминали, между Гегелем с одной стороны и теоретиками рациональной бюрократии с другой существовали «промежуточные звенья». В случае с Вебером одним из наиболее значительных посредников выступил К. Маркс^[83], кроме того, Вебер, живя и формируя свои взгляды в Германии, имел возможность соприкасаться как с реальной практикой управления, вдохновившей его на создание рационально-бюрократической теории, так и с идеями, транслируемыми последователями Гегеля^[84].

Ситуация с Вильсоном тем интереснее, что его взгляды формировались и имели приложение в иной институциональной среде. Тем не менее, многочисленные исследования раскрывают большое влияние немецкой политической мысли, так или иначе связанной с Гегелем, на американскую мысль в целом и Вильсона в частности^[85]. Так, некоторые университетские профессора, у которых учился будущий американский президент, обучались в Германии^[86], а те немецкие мыслители, на политические воззрения которых ссылался Вильсон, -- Л. фон Штайн и И.К. Блунчли – были последователями идей Гегеля^[87]. Таким образом, немецкая мысль оказала значительное влияние как на становление теории государственного управления в США, так и на формирование её практики (поскольку человек, сформулировавший теорию, был первым лицом государства). Безусловно, некорректно утверждать, что Вильсон был единственным, кто транслировал гегелевский взгляд на государственное управление на американскую почву. Тем не менее, именно он сформулировал вопрос о науке государственного управления, и в рамках этого вопроса преломил гегелевское учение о государстве^[88].

Итак, находясь под опосредованным влиянием Гегеля, Вебер и Вильсон сформулировали теорию рациональной бюрократии, инструментарий которой был использован для окончательной формулировки так называемой «классической бюрократической модели». Мы используем кавычки, поскольку модель была определена как практическое приложение теории к определённым условиям. Поэтому так называемая «классическая бюрократия» является не какой-то единой моделью, а некой группой моделей в рамках рационально-бюрократической теории. В данной группе акцент делался на обезличенность аппарата и выполнение процедур (что достигалось высокой регламентацией деятельности), а также прямые (административные) методы управления.

При этом на рубеже тысячелетий под влиянием New Public Management начинает формироваться новая модель (точнее, новая группа моделей) в рамках этой же теории – так называемая неовеберовская (неовеберианская, необюрократическая). В ней сохраняются основные положения теории рациональной бюрократии, однако смещаются акценты: вместо упора на регламентацию деятельности органов и должностных лиц и административные методы управления модели данной группы обращают внимание скорее на ориентированность на потребности граждан и ценности общественного служения (что, надо сказать, также сближает модели необюрократической группы с Good Governance). Как мы видим, данное смещение акцентов не противоречит основам теории рациональной бюрократии, а дополняет её (склоняясь, при этом, скорее к вильсоновскому варианту, рассматривавшему государственный аппарат как органическую часть общества в целом). Кроме того, она соответствует и гегелевскому аттрактору, ведь, по мнению философа, задача государственного аппарата, как одной из видов государственной власти, является достижение всеобщего интереса^[89].

Следует отметить, что разделение моделей на группы является условным и призвано, прежде всего, разграничить ранние модели в рамках рационально-бюрократической теории с современными. Выделение моделей конкретных стран для отнесения их в ту или иную группу не входит в задачи нашего исследования.

Подытожив сказанное, мы можем построить следующую схему, описывающую взаимное влияние аттракторов разных уровней в соответствии с контекстом (рассмотренную вертикаль мы назовём условно бюрократической):

Указанная схема нуждается в следующих пояснениях:

1. Чёткой причинно-следственной последовательности контекстов здесь нет, цифрами обозначен тот факт, что контексты друг от друга отличаются. Исключение составляют первый, второй + третий и четвёртый контексты, имеющие исторически обусловленную связь (общая география и преемственность институтов).
2. Мы сочли нужным разделить второй и третий контексты потому, что различается сам характер «посредников»: в случае Вебера это были немецкие мыслители и немецкая действительность, в случае Вильсона – как немецкие мыслители, так и вдохновлённые ими американские профессора.
3. Начиная с уровня классической бюрократической модели, мы говорим не о некоем едином контексте, а о множестве таковых. Действительно, классическая бюрократия была распространена по всему миру, более того, в европейских странах распространение даже предшествовало рефлексии данной модели с использованием понятийного аппарата теории Вебера-Вильсона. Поэтому на последующую практику повлияло множество факторов, различающихся между различными странами в разные периоды.
4. Как мы уже упомянули, сама «классическая бюрократическая модель» начала формироваться до формулировки Вебером и Вильсоном своих положений. Сам процесс её формирования в нашей схеме не отражён, поскольку мы относим данную модель скорее к контексту, который соответствовал странам Европы (но не США).
5. Влияние институциональных изменений в государственном управлении, связанных с реформами в рамках NPM (как и теоретическое влияние самой теории New Public Management и связанных с ней моделей) мы отнесли ко множеству контекстов, обозначенных числом 9.

Мы видим, что существует полноценная вертикаль аттракторов для практики государственного управления, активно действующая на протяжении более 100 лет. В её рамках происходили как эволюционное развитие института государственной службы (как, например, в европейских странах), так и перенос форм и методов управления на иную институциональную почву. Она также повлияла на формирование контекста для создания новой теории государственного управления, в рамках которой создавались как новые модели, так и новые практики – New Public Management.

Начало формирования данной теории принято относить к 70-м годам XX века, а именно – к теории общественного выбора в целом и трудам У. Нисканена в частности. Он рассматривал органы власти («бюро») как некого экономического агента, который получает бюджет извне и который имеет монопольное положение на рынке. Согласно составленной Нисканеном модели, подобное положение создаёт стимул для бюро максимизировать запрашиваемый бюджет, при этом «факторный излишек» (излишек производителя) у бюро будет всегда выше, чем в конкурентной отрасли, хотя оно не создаёт экономической прибыли^[90]. Кроме того, возникает информационная асимметрия между политическим руководством, распределяющим бюджет, и бюро: последнему не выгодно раскрывать функцию своих затрат, только их объём. Поэтому бюрократическая организация заинтересована в том, чтобы получать максимальные бюджеты вне зависимости от того, каков был результат их деятельности. Однако, по Нисканену, организации, работающие в конкурентной среде, по экономическим причинам избавлены от подобных недостатков^[91].

Отсюда следует генеральная линия многих реформ в англо-саксонских странах, заключающаяся в борьбе с принципиальной экономической неэффективностью традиционных бюрократических организаций в государственном управлении. Данная неэффективность проявляется как в стремлении к максимизации бюджета, так и в отсутствии нацеленности на конкретный результат. Поэтому понадобился новый подход к государственному управлению, который бы смог избавить его от причин, создающих экономическую неэффективность, для чего потребовалось заимствование управленческих технологий частного сектора^[92]. Мы можем выделить^[93] такие характеристики NPM, как:

1. Принципы государственного управления:
1. Государство рассматривается как поставщик определённых услуг. Для этого специально выделяются узкоспециализированные органы власти, в чью задачу входит именно оказание конкретных государственных услуг
2. Желательна передача функций, связанных с непосредственным оказанием услуг, в частный сектор на конкурентных началах. Это означает, во-первых, конкуренцию государственных, частных и квази-негосударственных организаций за право оказывать государственные услуги, во-вторых – конкуренцию данных организаций за конечного потребителя этих услуг.
3. Ориентация на результат. Для органов власти это означает управление по результатам, для должностных лиц – оплату труда, поощрения и взыскания на основе достижения требуемых результатов.
4. Клиентоориентированность. Цель государственного управления – удовлетворить нужды гражданина, предоставив ему услуги в необходимом ему объёме и с надлежащим качеством.
2. Предпочтительный способ организации системы управления. Его можно условно назвать рыночным – в том смысле, во-первых, что клиенты могут выбирать в какую организацию из множества обратиться за получением услуги, во-вторых – что организации общественного сектора свободно взаимодействуют друг с другом через системы взаимных договоров и общих правил.
3. Предпочтительная форма управления NPM характеризуется уменьшением государственного вмешательства даже в общественный сектор и использованием саморегулирования и рыночного (квази-рыночного) регулирования для всех организаций (даже для тех, кто оказывает государственные и социально значимые услуги). Для государственных органов и организаций, ответственных за оказание государственных услуг, это означает значительную децентрализацию полномочий.
4. Предпочтительный способ управления человеческими ресурсами характеризуется вниманием к «человеческому капиталу» (совокупности качеств работника, способных принести организации определённую выгоду) в целом. Иными словами, профессиональные государственные служащие с достаточным стажем работы не имеют приоритета, если кандидат на замещение должности, ранее работавший в частном секторе, обладает большим «человеческом капиталом» для данной конкретной организации.

Данная теория формировалась в конце 80-х – середине 90-х годов XX века в текстах таких авторов, как П. Данлеви, К. Худ, Д. Осборн, Т. Геблер^[94], К. Поллитт, О. Хьюс^[95], Б. Питерс^[96] и др. Следует отметить, что этот процесс происходил практически одновременно с реформами государственного управления англо-саксонских стран по принципам, схожим с указанными выше. Целью многих реформ в указанных государствах была так называемая «коммерциализация общественного сектора», то есть, во-первых, использование технологий управления персоналом, принятые в частном секторе, во-вторых – передача части функций, непосредственно связанных с оказанием услуг, на аутсорсинг, в-третьих – управление деятельностью государственных органов (и других поставщиков государственных услуг), подобное управлению свободным рынком (установка общих правил, стимулирование должного поведения и независимый арбитраж при нарушении правил). Таким образом, в данном случае теория и модели формировались практически одновременно (что является важным отличием от бюрократической вертикали аттракторов). Этим объясняется тот факт, что New Public Management не имеет некого единого труда, в котором были бы чётко выражены её основные положения. Более того, последующие исследования теории и практики New Public Management приводят скорее не к созданию некой единой теоретической платформы, а ко всё большему расхождению как взглядов исследователей^[97], так и реальной практики^[98]. Тем не менее, как отмечают многие исследователи, ключевые принципы указанной теории принимаются практически всеми – это осознание роли государства как поставщика государственных услуг и необходимости коммерциализации общественного сектора^[99].

Мы видим, что в рамках NPM происходит существенный пересмотр того, что следует считать системообразующим фактором государственного управления. Если в рамках рационально-бюрократической теории мы могли однозначно сказать, что таковым является государственный аппарат, то здесь система государственного управления понимается гораздо шире – как система, куда входит сфера оказания государственных услуг и регулирование этой сферы, безотносительно того, кто оказывает услуги и регулирует процесс оказания. С одной стороны, это можно считать сокращением сферы государственного управления (поскольку снижаются полномочия государственного аппарата). Однако, с другой стороны, произошло резкое увеличение данной сферы, поскольку отношения между участниками совокупного процесса оказания государственных услуг распространились и на часть частного сектора^[100].

Если говорить об истоках теории NPM, то их можно проследить, если подробнее разобрать ключевой тезис У. Нисканена о концептуальной неэффективности бюрократии по сравнению с частным сектором и его практическое воплощение – коммерциализацию общественного сектора. Действительно, в данном случае были проведены следующие построения:

1. Государство понимается как социальный институт, производящий определённого рода услуги (ср. с Гегелем, рассматривавшим государство как форму организации общества в целом, которая включала в себя и гражданское общество, и госаппарат).
2. Частные организации, действующие в конкурентной среде, оказывают услуги эффективнее и качественнее для клиента, чем монополия (формой которой является государство).
3. В конкурентной среде при рыночной экономике существует множество независимых акторов, которым необходимы общие правила действия и независимый надзор за соблюдением общих правил (чью роль традиционно выполняло государство). В идеале такая схема распространяется не только на хозяйственную, но и на другие сферы деятельности.
4. Данный независимый надзор также, условно, можно назвать услугой, за которую все участники рынка платят налоги. В идеале роль государства в данной системе должна ограничиваться именно оказанием данной услуги.
5. Отсюда следует, что государство не может оказать данную услугу эффективно (см. пункт 1).
6. Для повышения эффективности необходимо ввести в конкурентную среду само оказание услуги по надзору за соблюдением общих правил.

Далее следует пояснить, что конкретно понимается под «конкурентной средой». До 80-х годов XX века она заключалась в политической конкуренции за формирование парламента и правительства. Реформы в рамках NPM позволили погрузить в «конкурентную среду» даже сам процесс оказания услуги, то есть ввести конкуренцию как организаций за потребителя, так и поставщиков услуг за право работать в данной сфере. Таким образом, мы видим две устойчивых идеи:

1. Организации, работающие в конкурентной среде, заведомо эффективнее неконкурентных^[101]. Данная идея ведёт своё начало от классической политической экономии и трудов Адама Смита.
2. Государство, по тем или иным причинам, не является оптимальным механизмом для выполнения возложенных на него обществом задач, и должно быть заменено негосударственными формами общественного саморегулирования.

Вторая идея была лейтмотивом совокупности течений, называемых анархическими^[102]. Иными словами, мы утверждаем, что в основании New Public Management находится идея анархизма. Однако далеко не каждое анархическое течение может называться предтечей теории NPM. Так, К. Маркс (а вместе с ним – большинство анархистов «левого» толка), будучи критиком бюрократии и государства в целом (которое, по Марксу, являлось механизмом эксплуатации одних классов другими), не считал конкурентные механизмы средством повышения эффективности общественного саморегулирования, предполагая, что бюрократия, образно говоря, будет побеждена не рынком, а ликвидацией борьбы эксплуататоров и эксплуатируемых через обобществление средств производства и построением подлинно справедливого общества^[103]. Гораздо ближе к NPM идея мутуализма («рыночного социализма»), который предполагает, с одной стороны, свободные рыночные отношения, с другой – запрет на «частную» (в марксистском понимании) собственность. Идеальное общество мутуалисты видели как множество добровольных ассоциаций, которые свободно обмениваются друг с другом результатами своего труда, при этом каждому принадлежит лишь то, что он сам смог произвести, а обмен производится на товары, на производство которых было затрачено эквивалентное количество труда. А поскольку в подобного рода обществе люди вступают в ассоциации добровольно, то ему не требуется вышестоящий арбитр в виде государства^[104].

Однако гораздо ближе к New Public Management другая ветвь анархизма – так называемый анархо-капитализм^[105]. В отличие от предыдущих двух течений, он рассматривает государство не как инструмент эксплуатации, а именно как некое образование, которое оказывает определённого рода услуги. При этом, с точки зрения капиталистического способа организации экономической деятельности, услуги эти оказываются неэффективно. Следовательно, для повышения эффективности оказания данных услуг (куда относится, прежде всего, обеспечение безопасности) необходима конкуренция между теми, кто их оказывает. Данные идеи были высказаны в работах Густава де Молинари, чьи труды, посвящённые производству безопасности, принято считать предтечами анархо-капиталистических идей^[106].

Таким образом, мы можем считать, что Молинари являлся предтечей теории New Public Management. Действительно, в его концепции отразились основные положения организации системы государственного управления, позже принятые в NPM. Идея Молинари основана^[107] на двух предпосылках:

1. Конкуренция заставляет экономического субъекта приносить больше пользы обществу, нежели монопольное положение;
2. В «естественном» (догосударственном) состоянии люди могли мирно жить, но объединились в государство для обеспечения безопасности.

Отсюда Молинари делает вывод: поскольку безопасность обеспечить может только государство, то необходима конкуренция множества мелких государств за граждан. Во всех остальных случаях (при оказании прочих государственных услуг) конкуренция частных учреждений общественно полезнее, чем монополия какого-то одного учреждения, пускай и государственного. Мы видим, что мыслитель озвучил вывод, являющийся радикальным следствием New Public Management, за более чем 100 лет до формирования самой теории. Однако полноценным комплексным взглядом на общество концепция Молинари, на наш взгляд, не является, поскольку обе его предпосылки – это неотъемлемые элементы более ранних теорий. Так, первая является отсылкой к трудам А. Смита, а вторая – на Дж. Локка. Таким образом, оба этих мыслителя выступают, в том или ином виде, предшественниками теории New Public Management, и их концепции могут претендовать на звание аттрактора для неё.

Однако мы, в рамках нашей работы, рассматриваем не в целом концептуальное влияние, а лишь влияние комплексного взгляда на общество. А. Смит рассматривал общество как совокупность индивидов, каждый из которых, в силу своей разумной природы, обладает двумя склонностями: во-первых, он склонен к разделению труда, (которое заведомо повышает эффективность труда), во-вторых, он склонен к достижению своих корыстных интересов. Первое заставляет людей жить в обществе, второе же является необходимым условием для наличия общественного интереса, который понимается как сумма всех частных. При этом правильно организованное следование индивидов эгоистическим интересам, вместе с углублением разделения труда, ведёт ко всеобщему богатству^[108]. Отношения же граждан и государства Смит описывает двояко. С точки зрения экономики, по Смиту, вмешательство государства в общественное хозяйство должно быть минимализовано (так называемая доктрина laissez-faire) в том смысле, что оно не должно противоречить естественному развитию хозяйства согласно экономическим законам, а потому оно сводиться, прежде всего, к защите прав собственности и обеспечению соблюдения приемлемых правил действия^[109]. С точки же зрения политики системообразующей чертой государства является власть, а отношения граждан с ним можно охарактеризовать как отношения преданности^[110]. Это, согласно Смиту, позволяет разделить экономическое богатство отдельных лиц и политическую власть, что позволяет государству действительно выступать в роли независимого арбитра^[111]. Поэтому так называемый «политический договор» между гражданами и государством сравнивается с договором о трудоустройстве, где трудоустраиваются как раз граждане, а не государство^[112].

Социальная философия Локка строится на несколько других основаниях. Так, по Локку, существовало «естественное состояние» человечества – когда каждый человек подчинялся лишь закону природы и имел всю полноту исполнительной власти. Естественный закон наделял человека двумя неотъемлемыми правами: правом собственности и правом судить нарушителей естественного закона. В остальном естественный закон предполагает, что ничто другое не способно ограничивать человеческое поведение. При этом сам естественный закон подразумевает разумное поведение людей и уважение к правам собственности (включая право собственности Бога на всех людей). Однако неопределённость прав собственности (которые сами по себе являются следствием взаимного признания со стороны других людей) и возможность злоупотребления правом суда заставляет людей договориться: они отказываются от всей полноты исполнительной власти и соглашаются жить не только по естественным законам (но и по установленным государством). Взамен они получают чёткое разграничение прав собственности и независимый суд. При этом неисполнение условий договора со стороны человека означает его выход из общественных отношений (и наказание в соответствии с естественным законом), а со стороны государства – даёт право гражданам как сменить подданство, так и свергнуть правительство и заключить новый договор^[113].

Собственно, на этом, по Локку, функции государства заканчиваются. Он не описывает так, как Смит, собственно взаимодействие между индивидами – оно оставлено на усмотрение самих индивидов. Поэтому, говоря об экономической жизни, Смит повторяет посыл Локка о том, каковы должны быть функции государства. Однако со стороны политики Локк и Смит резко различаются: если первый предполагает отношения гражданина и государство исключительно как договорные (а договор этот действует только в правовом поле естественного закона)^[114], то второй определяет их как отношение лояльности, что предполагает активность одной стороны (власти) и пассивность – другой (граждан)^[115].

Молинари ориентируется в своей концепции на оба взгляда одновременно. Так, он, вслед за Смитом, выделяет рациональность разделения труда как главный фактор, побуждающий людей жить в обществе, и считает механизм «невидимой руки рынка» более эффективным для регулирования общественной жизни, чем административное воздействие. Также Молинари, вслед за Локком, объясняет появление государства соображениями безопасности (то есть защиты прав и свобод индивида от нарушений со стороны других) и считает взаимоотношения между государством и гражданами исключительно контрактными^[116]. Таким образом, предтеча анархо-капитализма, фактически, приложил теорию А. Смита отношениям, которые описывал Локк. Это соображение, а также тот факт, что Смит предполагал вмешательство государства в экономическую деятельность схожей с основными функциями государства по Локку, позволяет назвать аттрактор социальной философии локковским. С другой стороны, влияние Смита трудно переоценить: его идея о «невидимой руке рынка» не только повлияла на экономическую теорию, но и стала лейтмотивом для реформ в рамках NPM. Однако тот факт, что отношения между гражданами и государством Смит понимал иначе, чем анархо-капиталисты, вынуждает нас учитывать его лишь как посредника.

Таким образом, вертикаль, которую мы назовём, условно, контрактной^[117] , можно выстроить так:

Указанная схема нуждается в дополнениях:

1. Существует отдельная линия влияния экономической теории на формирование контрактной вертикали, которая идёт от влияния работ А, Смита на становление анархо-капитализма до влияние современной экономической теории на формирование взглядов У. Нисканена. Поскольку данная линия крайне важна для формирования всей вертикали, мы сочли нужным показать её отдельно (не только как контекст). Штриховой линией обозначен тот факт, что философия Дж. Локка имела некоторое влияние на труды А. Смита.
2. Мы считаем, как это уже упоминалось, что теория NPM и модели в её рамках формировались практически одновременно с реформами в англо-саксонских странах, поэтому формирование теории и моделей мы поставили в один ряд и подчинили одному и тому же множеству контекстов. При этом, поскольку они находились только на стадии своего формирования, их влияние на контекст если и существовало, то было незначительным (поскольку они формировались, фактически, вместе со своими контекстами).
3. Как мы уже отмечали, теория NPM существует только в виде некоторых основных положений, которые признаются различными авторами, при этом тексты данных авторов тяготеют скорее к модели (в нашем понимании), чем к теории. На нашей схеме это отображено как взаимовлияние теории и формирующихся моделей, при этом развитие NPM продолжилось, фактически, на уровне моделей, что показано фигурной стрелкой.
4. На множестве контекстов, помеченном числом 7, мы отобразили влияние практики в рамках моделей NPM на формирование подхода, который можно расценивать в качестве как коррекции моделей в рамках New Public Management, так и нового подхода. Более подробно мы рассмотрим это, когда опишем Good Governance.

Таким образом, мы показали, что реформы государственного управления, в своё время считавшиеся новыми веяниями, на деле оказались обусловлены взглядом на общество ещё более давним, чем в случае с классической бюрократией. Однако «возраст» социальной философии, как мы считаем, имеет мало общего с тем, насколько представленный в ней взгляд на общество релевантен современному контексту. Так, философия Локка скорее применима к англо-саксонской традиции, поскольку укоренена в ней, а гегелевская – к континентальной. При этом это не мешает в США строить классическую бюрократию, а в странах Восточной Европы – проводить реформы в рамках NPM^[118]. Вывод, скорее, можно сделать такой: влияние социальной философии не имеет ничего общего с эволюцией практики государственного управления. Иными словами, любая социальная философия, образовавшая вертикаль аттракторов, способна оказать влияние на практику управления практически независимо от первоначальных условий, куда относится даже совершенствование форм и методов государственного управления.

Ещё один вывод состоит в том, что чем дальше по времени расположена социальная философия от практики, тем слабее её влияние как аттрактора, поскольку интерпретация данного взгляда на общество, даваемая через множество посредников (на каждого из которых влияет свой контекст), может серьёзно отличаться от идей, изложенных в оригинальном труде (из теории общественного договора не следует прямо анархо-капитализм, а из последнего – современные системы государственного управления). Тем не менее, идея Локка об общественном договоре имплицитно присутствует и в работах теоретиков NPM^[119], таким образом, воспроизводство комплексного взгляда на общество мы, всё же, наблюдаем.

Напомним основные положения данной формирующейся модели:

1. Принципы государственного управления. Каждая из крупных международных организаций, таких, как Всемирный Банк^[120], МВФ^[121], Европейский Союз^[122], а так же организации при ООН^[123], выделяет свои принципы надлежащего государственного управления. При этом общими практически для всех организаций являются следующие принципы:
1. Открытость и прозрачность.
2. Подотчётность правительства гражданам
3. Эффективность
4. Верховенство закона
5. Гражданское участие в создании общественных благ в целом и государственном управлении в частности
2. Предпочтительная форма организации сектора государственного управления и смежных ему секторов. GG как модель направлена на работу с сетью (network) – множеством элементов (граждан, бизнес-структур, НКО), объединённых общими или смежными целями для решения общих проблем и для производства общественных благ.^[124]
3. Предпочтительная форма управления. Предпочтительной формой для GG будет являться партнёрство – как с участием государства, так и исключительно между гражданами и организациями частного сектора.^[125]
4. Предпочтительный способ управления человеческими ресурсами для производства общественных благ. Good Governance, из-за акцента на сетевую организацию и волонтёрство, работает с ценностными установками как государственных служащих, так и граждан и организаций, поэтому подходу Good Governance соответствует подход, близкий к Public Value Management.^[126]

Следует повторить, что мы не считаем данный подход теорией в используемом нами смысле, поскольку, во-первых, не имеется комплекса трудов, в котором были бы раскрыты его основные положения, во-вторых – не имеется консенсуса о том, что таковыми следует считать. Более того, данный подход обычно рассматривается сквозь призму теории NPM, а некоторыми авторами считается одной из моделей в её рамках.^[127] Поэтому в рамках нашей работы рассматривается, что Good Governance (в том состоянии, котором она есть сегодня) является не сформированной до конца моделью, у которой нет ни надлежащего теоретического обоснования, ни достаточной практики (хотя последняя постепенно накапливается).

Как уже отмечалось, данная модель формируется в ходе практики в рамках моделей New Public Management, что позволяет ряду авторов считать, что новый подход является этапом эволюции государственного управления и называют его «пост-NPM». Тем не менее, некоторые исследователи считают, что наличие нового подхода является мифом, поскольку, старый подход (то есть NPM) слишком неоднороден, а практика нового подхода может быть полностью объяснена различиями моделей в рамках New Public Management^[128]. На данный момент Good Governance как теория не сформирована, поэтому мы не можем проследить её истоки так же, как делали это с другими, Однако имеющихся данных хватает, чтобы определить, какими чертами может обладать комплексный взгляд на общество, к которому тяготеет данный подход.

Итак, основным принципом GG, напрямую связанным с построением системы государственного управления, является гражданское участие в создании общественных благ. Под этим мы понимаем следующее:

1. Основная роль государства – создание общественных благ (и частных благ, которые обществом приравниваются к общественным^[129] ).
2. Граждане и организации также могут, взаимодействуя друг с другом, производить общественные (и приравнённые к ним) блага.
3. В связи с этим требуется, во-первых, создать условия для подобного гражданского взаимодействия, во-вторых, позволить гражданам и организациям участвовать (на коммерческих или добровольных началах) в производстве тех благ, которые производит государство (для всего общества в целом или какой-то его части, включая определённую территорию).

С учётом подобного распределения ролей возникает потребность в согласовании между, интересами различных объединений граждан и организаций, а также между интересами данных объединений и общими (национальными) интересами. Действительно, интересы каждой из сторон строятся исходя из стремления получить определённые блага, при этом интересы не обязаны совпадать. Вот почему производство общественных благ должно быть организовано так, чтобы максимально учесть интересы каждой из участвующих сторон (поскольку все производители данных благ являются также и потребителями). Данное требование как раз подразумевает предпочтительную форму управления в GG – партнёрство.

Следующие два аспекта касаются внешней и внутренней стороны деятельности элементов рассматриваемых объединений (будь они гражданами или организациями). Первая подразумевает, что каждый из указанных элементов имеет частные потребности, которые стремится удовлетворить, при этом его деятельность по удовлетворению данных потребностей с необходимостью связывается с деятельностью других. Поэтому элементам, имеющим общие или смежные потребности целесообразно объединяться. Данный принцип объединения мы ранее назвали сетевым. Внутренняя сторона деятельности указанных элементов продиктована тем фактом, что, объединившись, они принимают на себя некоторые обязательства (например, не следовать интересам, противоречащим интересам всего объединения). Поскольку речь идёт о производстве общественного блага (или приравнённого к нему), доступ к которому получают все члены объединения, то подобными обязательствами будет выступать, прежде всего, принятие ценностей, общих для всех элементов данного объединения. Ценность здесь понимается в веберовском смысле – как нечто, воспринимающееся ценным (должным для достижения) само по себе, безотносительно других возможных целей. Отсюда следует принцип, по которому предпочтительно управление человеческими ресурсами в подобных объединениях, названный Г. Стокером «Public Value Management»^[130].

Рассмотренные нами системообразующие принципы Good Governance имеют очень мало общего с дискурсом, связанным с New Public Management. Из общих черт мы можем выделить, во-первых, ориентацию на результат, во-вторых – свободное взаимодействие организаций, отнесённых к общественному сектору, в-третьих – децентрализацию полномочий, в-четвёртых – внимание к характеристикам человеческих ресурсов, не связанных прямо с их профессиональными компетенциями. Однако отношение данных подходов к каждому из указанных пунктов значительно различается. Во-первых, NPM трактует результат как чисто экономическую категорию (оказано определённое количество услуг, получена определённая прибыль и так далее), в то время как для GG результатом будет достижение общего интереса, который может быть трудносводимым к экономическим категориям (например, положительный психологический эффект от украшения подъезда). Во-вторых, NPM трактует свободное взаимодействие организаций исключительно в категориях рыночной экономики, не учитывая возможность добровольного поведения граждан и организаций. Оставшиеся две черты – децентрализация полномочий и учёт непрофессиональных характеристик работника – трактуются примерно одинаково, однако, на наш взгляд, данных характеристик не достаточно, чтобы говорить о том, что Good Governance развивается как новая группа моделей в рамках New Public Management (как в случае с классической и необюрократической группами в рамках рационально-бюрократической теории). Модель Good Governance также несводима к рационально-бюрократической теории, поскольку, в отличие от неё, рассматривает государственное управление несколько шире (включает в него не только непосредственное производство общественных благ, но и создание условий для гражданского участия в данном производстве).

Таким образом, GG не следует ни из одной из существующих теорий. При этом она может являться формированием новой теории в рамках одной из существующих вертикалей аттракторов. Отметим, что GG не может быть встроена в контрактную вертикаль, поскольку идея о партнёрских отношениях государства и гражданского общества противоречит идеям анархо-капитализма. Не относится Good Governance и к бюрократической вертикали. Это объясняется тем соображением, что трансляция идей в её рамках шла с минимальными отклонениями (прямо не связанные друг с другом Вебер и Вильсон воспроизвели, фактически, один и тот же подход)^[131]. Следовательно, мы можем говорить о создании новой вертикали аттракторов на базе одного из множества комплексных взглядов на общество. Сразу оговоримся, что взгляды Локка не могут служить аттрактором для Good Governance по той причине, что подобные отношения между государством и гражданами выпадают из его поля зрения. Государство, по его мнению, является институтом, который должен, прежде всего, обеспечить права собственности и справедливый суд, также на нём лежит достижение всеобщего блага. Но вопрос о возможностях гражданского участия для него не стоит: граждане участвуют в производстве всеобщего блага тем, что соблюдают общественный договор. Согласование общего и частного интереса в производстве общественных благ невозможно (не должно существовать частного интереса, который мог бы оспорить механизмы обеспечения прав собственности и справедливого суда), а деятельность государства должна ограничиваться исполнением законов (которые сами по себе являются правилами осуществления прав собственности).

Теория А. Смита также не совпадает с Good Governance в том смысле, что, по Смиту, экономическое поведение граждан сводится к стремлению каждого удовлетворить частные интересы, совокупность которых составляет общественный интерес. GG же рассматривает проблему иначе: общественный интерес не равен сумме частных, поэтому их может потребоваться согласовать по конкретным вопросам, чтобы максимально удовлетворить и то, и другое. Кроме того, Good Governance во главу угла ставит не конкуренцию, а партнёрство.

Таким образом, ни А. Смит, ни Дж. Локк не могут претендовать на звание составителей аттрактора, в поле тяготения которого находится подход GG. Что касается Гегеля, то в основу бюрократической вертикали легло гегелевское понимание исключительно государственного аппарата. Если же мы говорим о его комплексном взгляде на общество, то мы должны понять, как немецкий философ рассматривал взаимоотношения гражданского общества и государства. Первое, по Гегелю, является таким объединением людей, при котором каждый, используя общественные механизмы, стремится к удовлетворению собственных потребностей^[132]. При этом, поскольку деятельность каждого члена гражданского общества необходимо связана с деятельностью других (каждый использует даруемые обществом механизмы), то возникают объединения людей, имеющих общие/смежные интересы («корпорации» по Гегелю)^[133]. Вступление в корпорацию, в идеале, является свободным, участие в ней предполагает не только использование вырабатываемой ей благ, но и определённого рода обязательства, которые Гегель называл корпоративной добропорядочностью. Они (обязательства) предполагают определённое поведение каждого члена корпорации, такое, как, например, запрет следованию тем интересам, которые противоречат интересам и ценностным установкам всего объединения^[134].

Роль государственного аппарата («полиции» по Гегелю) в отношении корпораций сводится, прежде всего, к урегулированию интересов корпораций как между собой, так и со всеобщим интересом, выразителем которого выступает государство (как форма организации общества в целом)^[135]. Случаи, когда интересы корпораций совпадают (и не противоречат всеобщим) можно охарактеризовать именно как партнёрство (то есть совместная деятельность по достижению некоторых взаимовыгодных целей). Ещё одна важная роль аппарата – минимизация случайных факторов, то есть стремление к уменьшению вероятности ситуаций, когда нарушается привычный ритм хозяйственной и общественной жизни, и восстановление ущерба от подобных ситуаций^[136]. При этом данные функции государство может выполнять и совместно с корпорациями, а корпорации – организовываться для их исполнения самостоятельно.

Итак, мы вынуждены признать, что комплексный взгляд на общество, который имплицитно подразумевается в подходе Good Governance, практически совпадает с гегелевской философией. Этим мы можем объяснить тот факт, что необюрократическая группа моделей имеет ряд сходств (прежде всего, в вопросах ценностей общественного служения) с Good Governance. Таким образом, мы видим крайне интересную ситуацию, когда одна и та же социальная философия формирует две различных вертикали аттракторов. Однако последняя вертикаль, которую мы назовём, условно, гражданской^[137] , ещё не является в полной мере сформированной, так как отсутствует теория, понятийный аппарат, при помощи которого были бы описаны явления, попавшие в поле подхода Good Governance. А поскольку для каждой теории требуются свои посредники (между ней и социальной философией) и они, как мы уже отметили, могут оказать значительное влияние на то, как конкретно комплексный взгляд на общество воплотится в модели, то возможны значительные отклонения будущей теории от тех принципов, которые мы описали в настоящей работе. На наш взгляд, такая возможность существует именно благодаря тому, что подход Good Governance воспринимается как «пост-NPM».

Действительно, New Public Management (как и вся контрактная вертикаль) существует как контекст для модели Good Governance. При этом, поскольку последняя считается следующим этапом развития NPM (а на практике разделить два подхода бывает невозможно^[138] ), то велика вероятность, что она подпадёт под влияние теории NPM и посредников в виде анархо-капиталистов. Это подтверждается тем фактом, что влияние социальной философии на аттракторы нижних уровней на данных уровнях не рефлексируется, то есть явное противоречие между этатистской философией Гегеля и анархическим аспектом NPM может быть просто не замечено^[139]. При этом GG как модель, через несколько итераций, вполне может подстроиться под понятийный аппарат теории, созданной в рамках контрактной вертикали.

Мы не можем утверждать однозначно, по какому сценарию пойдёт развитие Good Governance, то есть окажется ли влияние гегелевского аттрактора сильнее, чем всей контрактной вертикали. Не в последнюю очередь это зависит от исследователей государственного управления, точнее, от того, смогут ли они создать теорию для Good Governance, которая бы не сводилась к основным идеям контрактной вертикали (вне зависимости от того, будет ли отрефлексировано влияние философии Гегеля.

Подытожив сказанное в данной главе, мы хотим повторить следующие выводы:

1. Вертикали аттракторов, будучи полностью сформированы, оказывают влияние на практику независимо друг от друга.
2. Комплексный взгляд на общество, являющийся аттрактором высшего уровня, практически всегда не релевантен текущему социально-экономическому положению конкретной страны.
3. Влияние посредников между социальной философией и теорией государственного управления таково, что может серьёзно переосмыслить положения первой.
4. Теория государственного управления (как и аттрактор более высокого уровня – социальная философия) может действовать вне зависимости от условий, в которых находится государство, поскольку управление происходит, прежде всего, согласно модели в рамках данной теории, а модель, в свою очередь, подстраивается под текущие условия.
5. Модель государственного управления (или её элементы), перенятая у другой страны, спустя несколько итераций преобразуется в модель, справедливую только для данных конкретных условий.
6. Выбор моделей (а вместе с ними – и соответствующих вертикалей) происходит, прежде всего, на уровне решения практических задач.
7. Влияние вертикалей аттракторов не связано с эволюцией форм и методов государственного управления.

Имея данные выводы, а также зная об имеющихся вертикалях аттракторов, мы можем заново интерпретировать результаты проделанного нами обзора современных тенденций государственного управления.

На уровне социальной философии мы имеем борьбу двух аттракторов – локковского и гегелевского, притом последний представлен двумя вертикалями, вторая из которых (связанная с моделью Good Governance) на данный момент доминирует. Возможно (хотя и недоказуемо из-за отсутствия рефлексии влияния социальной философии), тот факт, что доминирующая вертикаль формируется под влиянием Гегеля, частично обуславливает феномен возрождения интереса к рационально-бюрократической теории в последние годы.

На уровне теорий ситуация иная: мы видим устойчивое доминирование теории New Public Management, которое рефлексируется самим научным сообществом. При этом в последние годы публикации, связанные с рационально-бюрократической теорией, не менее актуальны (если считать по индексу цитирования), чем работы, посвящённые NPM. Кроме того, надо отметить, большая часть рассмотренных нами статей касалась скорее не самих теорий, а реальной практики, которая на данные теории ориентируется. Это, пожалуй, обусловлено тем, что, во-первых, существует установка о консенсусе среди реформаторов государственного управления о необходимости проведения реформ в рамках именно NPM^[140], а во-вторых – посвящённые NPM труды развиваются не в сторону создания единой теоретической платформы, а ко всё большему расхождению как взглядов исследователей^[141], так и реальной практики^[142].

На уровне моделей, как мы уже отмечали, наибольшим влиянием обладает Good Governance, при этом работы последних лет показывают, что тенденция не изменилась. Однако сама классификация большинства работ как относящихся к GG не так однозначна. Как мы уже отмечали, Good Governance не сформирована как теория (то есть не имеет чёткого понятийного аппарата), иными словами, раскрытие в конкретной работе того или иного принципа GG весьма условно. Тем не менее, на наш взгляд, наша классификация правомочна исключительно благодаря существованию установки об эволюционном развитии подхода NPM в пользу подхода «пост-NPM»^[143]. Иными словами, отнесённость указанных нами работ к Good Governance рефлексируется самим научным сообществом.

На уровне практики (в её непосредственной связи с моделями государственного управления) ситуация выглядит следующим образом. Большинство^[144] работ (включая работы за последние годы) рассматривают практику скорее в контексте последствий реформ в рамках NPM, независимо от того, с какой точки зрения это рассмотрение проводится (рационально-бюрократической теории, NPM или GG). При этом на данном уровне бывает очень трудно установить границы, где заканчивается один подход к государственному управлению и начинается другой^[145].

Что касается рефлексии процессов, происходящих на всех уровнях, то она проводилась как в публикациях, посвящённых сетевой организации государственного управления, так и в более поздней в работе Ш. Голдфинча и Дж. Вэлиса. Первые рассматривали процессы, происходящие в государственном управлении, как некую эволюцию форм и методов управления, а свой предмет – формирующийся подход, названный нами Good Governance, – как следующий этап после NPM. Они имплицитно исходили из предположения, что практика государственного управления, накопив необходимые изменения, даёт начало новому подходу, от которого следует отталкиваться всем остальным в дальнейшем. Однако Ш. Голдфинч и Дж. Вэлис пошли несколько дальше: они разделили подходы к государственному управлению (теории в нашей терминологии), конкретные приложения данных подходов (модели) и реальную практику государственного управления. Они пришли к выводу, что если отталкиваться от последней, то различие всех имеющихся подходов (бюрократия, NPM, GG) становится несущественным (нельзя однозначно сказать, к какому подходу тяготеет конкретная практика той или иной страны). Тем не менее, указанные авторы считают, что сами установки на необходимое и эволюционное развитие государственного управления от бюрократии к «пост-NPM» оказывают значительное влияние как на практику, обосновывая необходимость реформ в рамках NPM, так и на теорию (двигая её развитие в определённом направлении).

Представленная работа может явлиться ещё более высокой степенью рефлексии. Во-первых, был добавлен уровень социальной философии, влияние которой не рефлексируется, хотя и происходит (пусть и в значительно менее очевидной форме, чем влияние теорий государственного управления). Это позволило, во-вторых, описать феномен вертикали аттракторов и проследить, как влияют друг на друга 3 уровня аттракторов и реальная практика. Наконец, было показано, что вертикали аттракторов, будучи полностью сформированными, действуют практически независимо друг от друга.

В предыдущей главе мы рассмотрели феномен вертикали аттракторов и то, как влияние текущих вертикалей можно проследить в современных публикациях, посвящённых государственному управлению. В заключение мы хотели бы сказать несколько слов о практических выводах нашей концепции и возможном приложении их в государственном управлении современно России.

Первый вывод касается необходимости принятия модели, в рамках которой будет происходить дальнейшая практика. Как мы уже упоминали, если в государстве отсутствует чётко сформулированная модель (выраженная, прежде всего, в программе реформирования и развития государственного управления), то это означает, что на практику влияет несколько моделей сразу. Действительно, раз влияние модели на практику происходит посредством, прежде всего, влияния экспертного сообщества, то велика вероятность появления определённых групп экспертов, обладающих своим мнением о том, в рамках какой модели необходимо развиваться, и достаточным влиянием, чтобы определённые государственные органы и должностные лица пользовались именно их рекомендациями. Но поскольку экспертное сообщество не является единым целым, то таких групп, обладающих влиянием на различные органы власти, будет множество. Таким образом, в органах власти не формируется единого взгляда на строение и функции государственного аппарата. А это значит, что реформы (которые по своей сути являются механизмом перехода от одного структурно-функционального состояния к другому) не смогут быть правильно восприняты их исполнителями. Данный вывод подтверждается российской практикой реформирования государственного управления^[146].

Второй вывод касается вопроса о возможностях заимствования модели государственного управления, используемой в другой стране. В рамках нашей концепции, как мы уже упоминали, он, практически, снимается: теория государственного управления, лежащая в основе «импортируемой» модели (то есть той, чьи формы и методы было решено перенести в практику данной страны), может действовать, не завися от первоначальных условий. Что касается модели, то она, спустя несколько итераций, начнёт соответствовать условиям той страны, которая пыталась её перенять. Вместе с тем фактом, что уровень практики имеет дело не столько с моделями, сколько с конкретными формами и методами государственного управления, это означает, что выбор не должен диктоваться некими сущностными, независящими от контекста преимуществами одной модели над другой (согласно нашей концепции, таких не существует). Иными словами, модель государственного управления следует выбирать исходя из управленческих соображений – какие задачи она способна решить и к каким проблемам может привести её принятие в качестве ориентира для реформы государственного управления.

Третий вывод органически связан со вторым и касается создания собственной модели. Согласно нашей концепции, модель может формироваться и при отсутствии теории (как это происходит с Good Governance), однако она всё равно окажется под влиянием определённой социальной философии. Создание модели вне текущих вертикалей аттракторов также возможно, однако потребует формирования новой вертикали. Поскольку данный процесс идёт медленно (минимальный срок между появлением социальной философии и модели, сформированной в её рамках, составляет, как в случае с бюрократической вертикалью, 100 лет), то велика вероятность, что новая модель попадёт под влияние старых аттракторов более высокого уровня. Таким образом, при создании модели будет рациональным заранее определить, в рамках каких аттракторов более высокого уровня она будет формироваться.

Четвёртый вывод развивает третий и относится к целенаправленному созданию аттракторов более высокого уровня. Создание собственной теории государственного управления возможно, но она в любом случае будет имплицитно предполагать определённый комплексный взгляд на общество. Кроме того, между тем, как появится теория, и тем, когда модель в её рамках начнёт влиять на практику, может пройти достаточно много времени. Времени на установление влияния новой теории может уйти тем больше, чем меньше она соотносится с текущими целями, задачами, формами и методами практики государственного управления в конкретных условиях (так как выбор инструментов управления осуществляется именно на этом уровне). Гораздо сильнее это касается социальной философии, которую, фактически, бесполезно создавать для объяснения текущих условий данной страны: достаточно большой временной лаг (исторический минимум составлял 100 лет) сделает комплексный взгляд на общество нерелевантным новому контексту. Таким образом, мы можем сделать пятый вывод: для решения задач реформирования и развития государственной службы рациональнее всего строить модели, опираясь на уже имеющиеся вертикали.

Что касается возможного применения результатов нашей концепции в России, то мы видим уникальную ситуацию: во-первых, в нашей стране не выстроено собственной модели государственного управления (то есть отсутствует теоретическая проработка реформ), во-вторых, мы имеем формирующуюся вертикаль аттракторов, где имеется модель (Good Governance), но не имеется полноценной теории. Это значит, что российское экспертное сообщество, отрефлексировав наличие и свойства аттрактора социальной философии для данной вертикали, сможет создать полноценную теорию GG и, что более важно, создать модель для наших условий и рекомендовать предлагаемые ей формы и методы управления для осуществления на практике. Таким образом, мы имеем уникальный шанс первыми сформировать полноценную вертикаль аттракторов, притом, что процесс её формирования является наиболее актуальной тенденцией последних лет. Иными словами, теория и практика государственного управления в России имеет возможность не только войти в мировой тренд, но и возглавить его.

Однако подобная перспектива означает и серьёзные вызовы перед экспертным сообществом:

1. Ожидается серьёзное аппаратное сопротивление государственных органов реформам в рамках новой модели из-за низкой рефлексивности государственного аппарата. Частично данная проблема решается, если теорию, в рамках которой будет создаваться модель, положить в основание большинства образовательных программ для государственных служащих. Однако низкая рефлексивность аппарата может привести к тому, что даже в этом случае органы власти воспримут модель лишь как внешний вызов, а не как нечто, описывающее их строение и функции.
2. Экспертное сообщество, как мы уже упоминали, неоднородно во мнениях. Наоборот, на наш взгляд, однородность мнения экспертов по достаточно широкому кругу вопросов является скорее проблемой, нежели преимуществом. Однако в данном случае и создание теории, и её использование в качестве основы для образовательных программ и экспертных рекомендаций (то есть запуск механизма аттракции) потребует определённого единства как мнений, так и действий. Неизвестно, насколько такого единства можно достичь хотя бы для устойчивого большинства наиболее авторитетных экспертов, а также насколько они смогут снять все внутренние противоречия для совместной работы.
3. Поскольку мы предлагаем развивать на российской основе гражданскую вертикаль аттракторов, то это означает, что для формирования соответствующей теории экспертное сообщество будет опираться на гегелевскую философию. Иными словами, её положения как комплексного взгляда на общество будут воспроизводиться как в создаваемой теории, так и в образовательных программах на её основе, что сделает данный взгляд доминирующим для государственного управления. Подобная возможность, если она реализуется, будет противоречить Конституции России, так как будет, фактически, являться государственной идеологией (как системой взглядов, навязываемых государством). Действительно, комплексный взгляд на общество, с опорой на который происходит управление, будет навязываться государственным служащим, а через них – транслироваться на все затрагиваемые государственным управлением сферы (то есть на все сферы жизни общества).

Мы полагаем, что указанные проблемы можно решить, только если экспертное сообщество сможет самоорганизоваться так, чтобы, с одной стороны, сопротивляться аппаратному противодействию, а с другой – не создать государственную идеологию. Но для осуществления подобной самоорганизации необходимо наличие ряда условий. Одним из них является широкая общественная дискуссия, включающая государственных служащих, экспертов и представителей гражданского общества и способная внести данный вопрос в повестку дня общественной жизни. Это позволит всем трём сторонам определиться, насколько им необходима чёткая теоретическая платформа, в рамках которой будет осуществляться государственное управление и проводиться его реформы. А для этого необходимо, чтобы основные положения и выводы нашей работы активно распространялись в экспертном сообществе, создавая спрос на подобного рода дискуссии.

Резюмируя, мы хотели бы сказать, что влияние социальной философии носит опосредованный и многоуровневый характер, независимо от того, рефлексируется оно или нет. Однако само знание о механизме влияния социальной философии открывает широкие перспективы для последующего развития теорий и реформирования практики государственного управления.