Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»»

Факультет

«Государственного и муниципального управления».

Кафедра Государственной и муниципальной службы.

ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ СТЕПЕНИ МАГИСТРА

ПО НАПРАВЛЕНИЮ

«ГОСУДАРТСВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

На тему «Влияние социальной философии на построение системы государственного управления».

Выполнил:

Студент группы № 762

Соболев Николай Андреевич.

Научный руководитель:

Доктор философских наук, профессор

Барабашев Алексей Георгиевич.

Рецензент:

Кандидат философских наук, профессор

Прокофьев Вадим Николаевич.

Москва, 2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ. 3

ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИЙ И МОДЕЛЕЙ 6

1. Краткая характеристика тенденций в теоретическом осмыслении публичного управления 6

2. Обзор наиболее цитируемых публикаций, посвящённых публичному управлению 8

3. Обзор наиболее цитируемых публикаций по теориям и моделям государственного управления последних лет 14

4. Выводы 20

ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФИЛОСОФИИ, ТЕОРИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, МОДЕЛЕЙ, ФОРМИРУЕМЫХ НА ОСНОВЕ ТЕОРИЙ, И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 21

1. Взаимоотношения социальной философии, теории, модели и практики государственного управления 21

2. Рационально-бюрократическая теория 27

3. New Public Management 33

4. Good Governance. 41

5. Выводы. 46

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 48

БИБЛИОГРАФИЯ. 51

ВВЕДЕНИЕ.

Исследование теорий государственного управления, периодов доминирования этих теорий, механизмов их связей с более общими социальными теориями является фундаментальной проблемой государственного управления. В зависимости от её решения формируются рамки, в которых решаются проблемы прикладного характера. Каждая из теорий в рамках государственного управления, в частности, теория государственного аппарата, основывается на определённых социальных теориях. Однако в литературе практически отсутствует чёткое соотнесение теорий государственного управления с социальными теориями, в частности – теориями социальной философии. Одна из редких статей – «Вебер, Вильсон и Гегель: теории современной бюрократии»^[1] Ф. Загера и К. Россера.

Наша работа выполнена на стыке социальной философии и теорий государственного управления и устанавливает соответствие между этими двумя предметами. Конечно, жёсткой зависимости между ними не существует. Мыслители разных эпох, создатели систем социальной философии, не могли обойти вниманием государственное управление, включая госаппарат. Эта тема, в тех или иных формах, присутствует в философии со времён Платона.

Следует заметить, что социальные теории не влияют на работу государственного аппарата напрямую. Они, скорее, – ориентиры. Существует определённое взаимное тяготение, которое может быть описано с помощью взятого из математики понятия аттрактора^[2] – некого множества конечных положений, куда стремятся все данные процессы, независимо от начальных условий, при времени, стремящемся к бесконечности. Таким образом, социальная философия может являться своеобразным аттрактором для теорий государственного управления, таких, как рациональная бюрократия, New Public Management (NPM) и Good Governance (GG). При этом в рамках каждой из теорий существуют модели государственного управления – посредники между теорией и практикой. Мы выдвигаем гипотезу, что отношения между социальной философией и теорией, между теорией и моделью, а так же между моделью и практикой могут быть описаны как отношения аттракции. Иными словами, мы предполагаем, что модель является аттрактором для практики, теория является аттрактором для модели, а социальная философия – аттрактором для теории. Так, например, классическая бюрократическая модель распространена по всему миру и является аттрактором даже для практики стран, проводящих реформы в рамках доктрины NPM, – постольку, поскольку даже там сохраняется иерархия и профессиональный характер службы в государственных органах. Данная модель сформировалась под влиянием теории Вебера-Вильсона, а она, в свою очередь – и мы покажем это в дальнейшем – под влиянием философии Гегеля.

Следует отметить, что взаимоотношения между теорией, моделью и практикой государственного управления рассматривались и ранее, например, Р.А. Даль утверждал^[3] наличие так называемых «нормативных ценностей в науке государственного управления». Это означало, что положения науки о государственном управлении становятся ценностями для тех, кто осуществляет практику управления. Кроме того, по мнению А.Г. Барабашева, отношения между теорией и моделью можно было описать как научно-исследовательскую программу (в терминологии И.Лакатоса), то есть как отношения ядра и защитного пояса вспомогательных гипотез, где теория государственного управления является своеобразным ядром, относительно стабильным и самостоятельным, а модель (в её непосредственной связи с практикой) постоянно меняется и дополняется, и развитие модели подчинено безусловному сохранению теории.^[4] Ш. Голдфинч и Дж. Вэлис рассматривали другой уровень рефлексии – общие установки исследователей государственного управления и их влияние на рефлексию реальной практики и построение теорий и моделей^[5]. На наш взгляд, предлагаемая нами схема, во-первых, шире (в неё включена социальная философия), во-вторых, более чётко разделяет теорию, модель и практику государственного управления, показывая их влияние друг на друга.

Целью нашей работы будет проследить влияние социальной философии на формирование каждой из основных теорий государственного управления и проследить механизмы её воздействия на формирование моделей государственного управления: ведь если она является аттрактором для теории, то она автоматически должна влиять и на создание модели. Для достижения нашей цели нам необходимо выполнить следующие задачи:

1. Создать схему, в рамках которой будет показано влияние аттракторов каждого из уровней (т.е. социальной философии, теории и модели государственного управления) на нижестоящие уровни вплоть до практики.
2. В рамках указанной схемы проанализировать основные теории государственного управления и относящиеся к ним модели.

Для решения указанных задач были использованы такие методы, как моделирование, концептуальный анализ, аналогия, гипотетико-дедуктивный и индуктивный методы, а также синтез. Общую теоретико-методологическую основу составила теория аттракторов (или шире – теория нелинейных динамических систем), а также труды исследователей государственного и муниципального управления. В процессе исследования были изучены труды философов, наиболее цитируемые работы исследователей государственного и муниципального управления и приложения теории аттракторов в социальных науках. При этом следует отметить, что в рамках нашей работы проявились следующие методологические ограничения:

1. Невозможно до конца проследить влияние модели на практику. Во-первых, нормативные правовые акты, на которые опирается управление, разрабатываются без отсылок на модель, которой они соответствуют, во-вторых, правоприменительная практика никогда не соответствует полностью нормативным правовым актам. Поэтому нам приходится предполагать, что в нормальной ситуации правоприменительная практика ориентируется на нормативные правовые акты, а последние разрабатываются исходя из моделей, усвоенных государственными служащими и экспертами через образование.
2. Создатели теорий государственного управления не ссылаются напрямую на философские труды, послужившие основой для соответствующей теории. Как правило, существуют «авторы-посредники», которые в той или иной форме транслируют философские идеи до создателей теории публичного управления.
3. Good Governance ещё не сформировалась как полноценная теория и только формируется как модель, в связи с чем мы вынуждены будем только предполагать, какая социальная теория послужила для неё аттрактором, не устанавливая чёткой связи.

Актуальность нашей работы состоит в том, что она, фактически, строит мост между комплексным взглядом на общество (которым является социальная философия) и конкретными формами и методами управления. С теоретической точки зрения наша работа может являться фундаментом для построения моделей государственного управления и их конкретных приложений. С точки зрения практики, предложенный нами метод анализа и его результаты позволят установить, какой взгляд на общество имплицитно предполагается той или иной моделью и постоянно воспроизводится через управление.

Наша работа будет организована следующим образом. Во-первых, мы рассмотрим современные тенденции в теории государственного управления. Во-вторых, мы представим теоретическую конструкцию, в рамках которой будет обоснована наша гипотеза. В-третьих, мы рассмотрим наиболее распространённые теории государственного управления и найдём аттракторы для каждой из них. В-четвёртых, мы попытаемся сделать практическое приложение нашей концепции для современной России.

ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИЙ И МОДЕЛЕЙ

Наш обзор будет построен следующим образом. Во-первых, мы предложим краткую характеристику тенденций развития теорий государственного управления, которые, как мы предполагаем, воспринимаются в качестве значительно влияющих как на реальную практику работы государственного аппарата, так и на восприятие этой работы научным сообществом. Во-вторых, мы проанализируем несколько наиболее цитируемых статей в рамках исследования теории государственного управления, вне зависимости от года выпуска (так называемый «диахронный» обзор). Этим мы проверим на некоторой выборке, насколько влиятельна каждая из предложенных нами тенденций. В-третьих, мы рассмотрим наиболее цитируемые публикации последних лет в тех же рамках, чтобы рассмотреть, какова ситуация с каждой из тенденций сейчас. В результате обзора мы получим возможность продемонстрировать современные процессы в исследованиях государственного управления, которыми мы, в дальнейшем, проиллюстрируем механизмы влияния социальной философии, теории государственного управления и модели в её рамках на практику управления.

1. Краткая характеристика тенденций в теоретическом осмыслении публичного управления

Наиболее значительной тенденцией развития теорий государственного и муниципального управления является тенденция, названная А.В. Оболонским «кризисом бюрократического государства»^[6]. Суть её в том, что в ХХ веке возникли проблемы с работой бюрократической организации управления во многих странах, такие, как структурные проблемы государственного аппарата, проблемы государственного вмешательства в экономику и проблемы государственной социальной политики. Кроме того, даже если указанные проблемы решались, возникала другая – проблема доверия к системе управления. Попытки её решения привели к созданию новой модели, основанной на теории New Public Management, рассматривавшей государство как поставщика государственных услуг и предлагавшей перенять опыт частного сектора в сфере услуг (включая передачу некоторых функций частному сектору на аутсорсинг). Модели на основе данной теории активнее всего разрабатывались в англосаксонских странах (Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, США, Канаде). К тому моменту, когда новые формы управления стали активно распространяться, произошло осознание кризиса: при снижении доверия к бюрократии (иногда даже – к институту государства как таковому) появилась альтернатива – иные, небюрократические формы управления^[7].

На фоне указанного кризиса современной тенденцией развития теорий государственного управления является продолжение поиска новых форм и методов управления для повышения управляемости и, прежде всего, для роста доверия между властью и обществом. При этом, однако, современные исследования отходят от понимания государства как поставщика услуг. Оно всё чаще рассматривается как производитель общественных благ (а не только как предоставитель государственных услуг), в создании которых также должно принимать участие гражданское общество в лице граждан, бизнеса и некоммерческих организаций. Совокупность подходов к государственному управлению, опирающихся на подобное понимание взаимоотношений государства и гражданского общества, получила название Good Governance. К сожалению, данная совокупность не сформирована в качестве теории, и модель на её основе находится на стадии формирования в том смысле, что многие страны, реализующие Good Governance, одновременно с этим продолжают осуществлять политику в рамках New Public Management, в связи с чем с методологической точки зрения очень трудно разграничить практические проявления этих двух подходов.^[8] Тем не менее, в данной работе мы будем рассматривать Good Governance в качестве модели, обладающей следующими характеристиками:

1. Принципы государственного управления. Каждая из крупных международных организаций, таких, как Всемирный Банк^[9], МВФ^[10], Европейский Союз^[11], а так же организации при ООН^[12], выделяет свои принципы надлежащего государственного управления. При этом общими практически для всех организаций являются следующие принципы:
1. Открытость и прозрачность.
2. Подотчётность правительства гражданам
3. Эффективность
4. Верховенство закона
5. Гражданское участие в создании общественных благ в целом и государственном управлении в частности
2. Предпочтительная форма организации сектора государственного управления и смежных ему секторов. GG как модель направлена на работу с сетью (network) – множеством элементов (граждан, бизнес-структур, НКО), объединённых общими или смежными целями для решения общих проблем и для производства общественных благ.^[13]
3. Предпочтительная форма управления. Предпочтительной формой для GG будет являться партнёрство – как с участием государства, так и исключительно между гражданами и организациями частного сектора.^[14]
4. Предпочтительный способ управления человеческими ресурсами для производства общественных благ. Good Governance, из-за акцента на сетевую организацию и волонтёрство, работает с ценностными установками как государственных служащих, так и граждан и организаций, поэтому подходу Good Governance соответствует подход, близкий к Public Value Management.^[15]

Следует отметить, что указанные нами характеристики не относятся исследователями к некой единой модели и практически не рассматриваются вместе – о каждой из них упоминают, как о некой новой тенденции в государственном управлении, которая идёт на смену New Public Management^[16]. Тем не менее, смежность подходов, используемых различными авторами (каждая характеристика подразумевает гражданское участие в создании общественных благ) позволяет утверждать, что данные характеристики описывают некую единую (пускай и формирующуюся) модель.

Следующие тенденции соотносятся с различными факторами (экономическими, институциональными и технологическими) развития практики государственного управления. Первая из них связана с современным финансовым кризисом, в условиях которого возникают повышенные требования к объёму и качеству социально-экономического регулирования, независимо от того, как оно проводится – с использованием исключительно госрегулирования или также внегосударственными и полугосударственными механизмами (имеются в виду, например, саморегулируемые организации национального масштаба). Немаловажную роль играет также и международное регулирование (например, в Европейском союзе). Поскольку данная тенденция связана, прежде всего, с экономической сферой, а применительно к государственному управлению – с государственным экономическим регулированием и управлением общественными финансами, то влияние этой тенденции на саму систему управления (прежде всего, госаппарат) будет непрямым.

Вторая связанная с практикой тенденция органически связана с первой – это постоянная трансляция лучших практик и выработка более-менее общих правил государственного управления по всему миру. В качестве примеров можно привести международное взаимодействие в рамках ЕС, ОЭСР, ООН. Так, конвенция ООН по борьбе с коррупцией ставила целью, с одной стороны, транслировать накопленные формы и методы борьбы с коррупцией, с другой – наработать практику использования этих форм и методов в разных условиях для их дальнейшего совершенствования. Ещё один пример – это Open Government Partnership, международное партнёрство по повышению открытости правительства. Его цель – выработка общих форм открытости правительства и распространение.

Наконец, третья тенденция – это развитие «электронного государства», то есть форм управления на основе информационно-коммуникационных технологий и элементов прямой демократии. Благодаря бурному развитию ИКТ и возможностям, которые они предоставляют для повышения открытости и прозрачности, а также гражданского участия в государственном управлении, они считаются реальным фактором, который будет способствовать изменению всей системы.

На наш взгляд, указанные тенденции в практике государственного управления, в той или иной степени, движутся в русле Good Governance. Так, повышенные требования к регулированию как ответ на вызовы финансового кризиса и развитие ИКТ отражает такой принцип GG, как эффективность, а трансляция лучших практик связана, прежде всего, с открытостью и прозрачностью. Однако следует отметить, что, поскольку GG как теория находится на стадии формирования, связанные с данным подходом принципы государственного управления могут трактоваться очень широко и рассматриваться в рамках других теорий.

2. Обзор наиболее цитируемых публикаций, посвящённых публичному управлению

Рассмотрев основные тенденции теории и практике государственного управления, мы хотели бы проанализировать 19 наиболее цитируемых публикаций по теме «государственное и муниципальное управление», отобранные по ключевым словам «public administration», «public policy», «governance», индекс цитирования по версии Web of Science не меньше 50. Данный тезаурус мы использовали для максимальной широты охвата статей. Так, термин «public administration» нейтрален и используется практически во всех статьях, посвящённых публичному управлению, в отличие от, например, «public management». «Governance», также будучи нейтральным, вместе с тем относится и к аспекту регулирования, а «public policy» – скорее к политическому и модельному (модели policy) аспектам публичного управления. Данные статьи охватывают (за одним исключением) период от начала 90-х до середины 2000-х. Наиболее старой является опубликованная в 1947 году работа Р. Даля «The Science of Public Administration: Three Problems»^[17], в которой автор разбирает 3 основных, на тот момент, проблемы государственного управления как научной дисциплины:

1. Как быть с «нормативными ценностями» в науке государственного управления? Наука, с одной стороны, стремится описывать текущее положение дел (позитивный подход) и искать универсальные закономерности. С другой стороны, особенности предмета таковы, что всё, что утверждается как закономерности, становится ценностями для тех, кто будет согласно этой науке управлять.
2. Как следует относиться к человеческому поведению в процессе управления? Следует ли управлять, исходя из особенностей поведения управляемых, или же стоит выстроить процесс так, чтобы нивелировать человеческий фактор?
3. Существуют ли принципы государственного управления, действующие независимо от национальной и исторической перспективы?

На наш взгляд, работа актуальна и по сей день. Во-первых, третий вопрос, ставший в повестку дня на фоне европейской интеграции и распространения лучших практик по всему миру, не имеет однозначного ответа до сих пор. Ответ на второй вопрос зависит от выбранной модели: рационально-бюрократическая модель предполагает максимальное снижение человеческого фактора, а NPM – управление организационным поведением человека так же, как и в частном секторе. Наконец, первый вопрос актуален, прежде всего, для нашей работы: поскольку сама научная дисциплина «публичное управление» способна продуцировать «нормативные ценности» (в понимании Р. Даля), то социальная философия, на которой будут базироваться положения этой дисциплины, должна обладать схожим эффектом.

Практически все остальные попавшие в выборку публикации, посвящённые государственному управлению, мы можем разделить на две группы. В первую мы включили те из них, что посвящены моделям в рамках NPM, во вторую – модели GG. Ещё три статьи мы не можем однозначно отнести ни к одной группе. Одна связана с развитием ИКТ в государственном и муниципальном управлении^[18], другая исследует методы изучения государственной политики^[19], третья открывает цикл статей, посвящённых традициям государственного управления^[20].

Статьи первой группы, как ни парадоксально, посвящены не формированию теории New Public Management, а некому подведению итогов основанных на ней реформ. Например, работа П. Данлеви и К. Худа «From Old Public Administration to New Public Management»^[21] разбирает позиции, с которых осуществляется критика моделей в рамках NPM на общем, системном уровне. Так, сторонники индивидуалистических подходов критикуют NPM в его текущей (1994 год) форме за то, что он выступает лишь заменителем настоящего контрактного государства, и выступают за усиление механизмов приватизации и контрактации. С другой стороны, сторонники сильного государства напоминают о многочисленных рисках снижения управляемости (а потому выступают за более сильный государственный контроль над организациями, предоставляющими государственные услуги), а сторонники эгалитаризма считают, что NPM провоцирует коррупцию, и выступают за более сильный гражданский контроль. Проведя анализ данных позиций, авторы статьи заявляют, что каждая из них рассматривает некоторую часть самой теории NPM, недостатки которой объявляются причинами неработоспособности всей теории. При этом авторы признают справедливость критики New Public Management, поскольку предполагаемые ей формы и методы управления являются инструментами для повышения эффективности оказания государственных услуг, а не универсальной ценностью для публичного управления, а потому должны применяться в зависимости от конкретной ситуации. Более того, в некоторых случаях, когда рыночные отношения лишь снижают управляемость (например, в сфере национальной обороны), необходимы инструменты бюрократической модели, а не NPM.

Вместе с проблемой универсальности положений этой теории поднимается проблема качества исследований, подтверждающих эффективность механизмов NPM в государственном управлении. Статья Дж. А. Бойна «Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U. S. Local Government»^[22] рассматривает данный вопрос в рамках муниципального управления: насколько корректны исследования, утверждающие, что коммерциализация муниципальных услуг и передача их на аутсорсинг повышают эффективность их оказания? Во-первых, считает автор, существуют серьёзные проблемы в построении модели исследования: не понятно, как и для кого следует считать повышение эффективности (для структур, предоставляющих услуги, для местного бюджета, для всего муниципалитета). Во-вторых, сами исследования методологически не совсем корректны: зачастую отсутствуют контрольные переменные для измерения влияния идеологических предпочтений муниципальных органов власти, не учитывается эффект масштаба (если фирма, оказывающая услуги, работает в нескольких муниципалитетах сразу), а также не измеряется уровень конкурентной борьбы (чем он выше, тем, что логично, выше должна быть эффективность – но в исследованиях об этом почти не упоминается). Следовательно, заключает автор, выводы о том, что передача услуг местными органами на аутсорсинг повышают эффективность, требуют дополнительных проверок.

Ещё одной проблемой NPM, нашедшей отражение в найденных нами статьях, является проблема ценностей государственной службы. Теория New Public Management, беря курс на коммерциализацию общественного сектора, привносит туда ценности частного сектора, такие, как максимизация прибыли, постоянный рост эффективности и так далее, что противоречит традиционным ценностям государственной службы, таким, как общественное служение. При этом если в 2000 году исследования показывали приоритет общественного служения и помощи гражданам в мотивации гражданских служащих^[23], то к середине 2000-х ситуация стала меняться. Данная проблема является актуальной и для некоммерческого сектора. Авторы статьи «The Marketization of the Nonprofit Sector: Civil Society at Risk?»^[24] утверждают, что негосударственный некоммерческий сектор, являясь основой сильного гражданского общества, принимают рыночные ценности и правила игры – то есть стремление к максимизации прибыли и конкурентной борьбе за рынок. Происходило это по различным причинам – как из-за падения господдержки, так и вследствие развития социального предпринимательства, когда организация менеджмента строилась по канонам коммерческого сектора. В результате вместо организованной деятельности для достижения определённой социально важной цели некоммерческие организации стали действовать, исходя из рентабельности. Цель государства, согласно авторам, состоит в том, чтобы стимулировать различными способами НКО для работы именно на некоммерческих, нерыночных началах.

Р.Б. и Дж. В. Денхардты («The New Public Service: Serving Rather than Steering»^[25] ) утверждают, что в условиях развития NPM требуется новая государственная служба (New Public Service), лучше отражающая принципы демократического государства и гражданского общества, и формулируют следующие её принципы:

1. Служить, а не управлять. Целью любого чиновника по отдельности и всего аппарата в целом должно быть общественное служение и обслуживание граждан, а не контроль и управление.
2. Считать общественный интерес целью деятельности государственной службы. Здесь авторы имеют в виду, что государство должно не столько учитывать интересы отдельных лиц, сколько формировать и защищать интересы всего общества.
3. Думать стратегически, управлять демократически. Разрабатывать и внедрять программы и политики необходимо с максимальным участием гражданского общества.
4. Служить гражданам, а не потребителям. Государственные служащие не просто обслуживают население, а действуют в сотрудничестве с гражданами.
5. Быть открытыми и прозрачными.
6. Считать ценностью человека, а не продуктивность. Исполнение служебных обязанностей не должно быть ритуалом.
7. Считать интересы общества выше интересов государственных органов. Иными словами, стремление органов максимально эффективно исполнять свои обязанности не должно противоречить общественному служению.

Мы видим, что указанные принципы должны выступать неким противовесом возникшей в ходе реформ в рамках NPM «диффузии ценностей». При этом третий, четвёртый и пятый принципы (гражданское участие в управлении и производстве неких общественных благ, открытость и прозрачность) выходят за рамки дискурса New Public Management, где определяющим моментом было повышение экономической эффективности в оказании государственных услуг, и тяготеют именно к Good Governance. Таким образом, предмет данной статьи находится на стыке двух моделей и некоторым образом фиксирует переход от одной к другой. Смена дискурса также отражена в работе «The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration»^[26], где приводится анализ интервью и фокус-групп, посвящённых общественному участию в государственном управлении. Для подлинного общественного участия, считают авторы, органы власти должны перестать действовать статично и лишь реагировать на общественную реакцию по поводу управленческих действий. Прежде всего это должно выражаться в перевоспитании как госслужащих, так и граждан. Обе стороны должны прилагать усилия для сотрудничества, иначе полноценного общественного участия, согласно авторам, не получится.

Такой принцип Good Governance, как гражданское участие в создании общественных благ в целом и в государственном управлении в частности, позволяет отнести эту модель и к сфере осуществления государственной политики (public policy) в её различных пониманиях – как комплекса мероприятий^[27], так и общественной деятельности. С точки зрения таких принципов GG, как эффективность, открытость и прозрачность рассматривается политика (в первом смысле) в работе С. Борраса и Г. Якобссона «The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU»^[28]. В ней исследуется так называемый «открытый метод координации» (Open Method of Co-ordination), появившийся в практике Европейского союза к концу 90-х. В отличие от доминировавших практик «мягкого закона» (то есть рекомендаций и обсуждений лучших практик) данный метод предполагает более активное вовлечение государств-участников во взаимообязывающие соглашения, принятие общих правил работы, выработку единого мнения и так далее. Авторы разбирают сам метод и его возможные преимущества в трёх сферах политического – policy (комплекс согласованных мероприятий), politics (сфера общественного выбора) и polity (общая институциональная среда).

Также публичная политика рассматривалась и с точки зрения проблемы другого принципа Good Governance – верховенства закона. Х. Грейбб в статье «How does Europeanization Affect CEE Governance? Conditionality, diffusion and diversity»^[29] разбирает проблему европейской интеграции стран центральной и восточной Европы. Дело в том, что влияние (экономическое, институциональное, в качестве примера лучших практик и т.д.) объединённой Европы на эти страны зачастую превышает официальные полномочия ЕС. Кроме того, такое неофициальное влияние проходит, фактически, в обход демократических процедур, так как затрагивает лишь принятие решений политическим руководством страны (как это происходит в случае, например, подражания лучшим практикам). Автор считает, что такое положение дел угрожает развитию демократии при расширении дальнейшем ЕС.

Политику как общественную деятельность рассматривал П.А. Сабатье в статье «The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe»^[30], в которой он анализирует феномен «коалиционных структур по защите общего интереса» (advocacy coalition framework), их функционирование, а также изменение подходов к их изучению. Так, автор понимает данные структуры не просто как некоторые группы лиц с общими интересами, которые они стремятся отстаивать, а как организованные общности людей, куда включаются индивиды, группы интересов, представители бизнеса и так далее на добровольной основе с целью достичь некой цели. Автор разбирает особенности поведения элементов подобных структур, их внутреннюю жизнь и самовоспроизводство, а также взаимодействие с политическими деятелями. На наш взгляд, данные структуры крайне близки к одному из важнейших понятий Good Governance –понятию «сети» (network). Под сетями, как мы упоминали, понимается множество организаций, связанных смежными проблемами и организованно взаимодействующих для их решения, ни одна из которых, если это чистая сеть, не является ни доминирующей, ни доминируемой. В литературе выделяется^[31] два аспекта сетей:

1. Сеть как способ организации гражданского общества для осуществления некоторой деятельности (это понимание свойственно англо-саксонским исследователям).
2. Сеть как специфическая форма организации управления, несводимая к иерархии и рынку (в понимании немецких исследователей).

Следует отметить, что традиционных теорий и методов управления оказывается недостаточно для регулирования сетей. Так, директивное управление неприменимо к сетям, поскольку в них (опять же, в идеале) нет административной иерархии, следовательно, административное принуждение одних элементов сети может оказать непредсказуемое влияние на другие.. Методы рыночного регулирования, подходящие для конкурирующих фирм, неприменимы для сетей, в которых осуществляется партнёрство организаций, и потому рынок может привести к разрушению сети как целого^[32]. В качестве метода управления сетями Г. Стокер выделяет модель «управления общественными ценностями» (public value management). Суть её в том, что для управления множеством связанных друг с другом организаций необходимо воздействовать на их ценностные установки элементов сети^[33].

Статья К. Г. Провена и П. Киниса «Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectiveness»^[34] рассматривает сетевое управление более детально. Авторы выделяют 3 разновидности сетей: «партнёрские», в которых управление осуществляется всеми участниками совместно, «лидерские» (то есть имеющие одного сильного лидера, обладающего неким подавляющим превосходством) и «административные» (управляемые извне госструктурой или некоммерческой организацией). Каждый из этих видов имеет свои преимущества и недостатки. Так, партнёрские сети хороши только для небольших объединений, где высоко доверие между членами сети и известны общие цели. Лидерские сети показывают большую эффективность там, где элементов сети больше, а доверие ниже (без сильного лидера сеть просто распадётся). Наконец, административное управление требуется тем сетям, где велико число участников и требуется относительно высокая сплочённость для достижения общей цели.

При этом следует отметить, что подобные множества действующих лиц не обязательно должны быть организованы в виде сети. Так, Б. Кэшор рассматривает^[35] так называемые внегосударственные рынкоориентированные системы управления (Non-State Market-Driven Governance Systems, NSMD). Они представляют собой некоммерческие организации, на условиях договоров организующие поведение множества контрагентов на рыночных, конкурентных началах. Например, Международный фонд дикой природы может заключить соглашение с собственниками лесных массивов о правилах работы с лесом сторонними организациями, о допуске компаний для лесозаготовки и так далее. Роль государства в таких системах косвенная и сводится, прежде всего, к защите прав собственности и осуществлению правосудия при нарушении соглашений. Подобные системы, по мнению автора, гораздо гибче государственных, поскольку учитывают интересы всех заинтересованных сторон в режиме «реального времени». Однако для надлежащей работы эти системы должны быть должным образом легитимированы в сознании заинтересованных сторон – по прагматическим (прямая экономическая выгода), моральным (соответствие установленных правил моральной позиции сторон) и когнитивным (ясность и прозрачность правил действия) причинам.

Указанные системы управления, с одной стороны, можно назвать «административными сетями» (по терминологии К. Г. Провена и П. Киниса). С другой стороны, они действуют, используя рыночные, а не сетевые механизмы. Для описания подобных явлений В. Лоундис и К. Скелчер в работе «The Dynamics of Multi-Organizational Partnerships: an Analysis of Changing Modes of Governance»^[36] используют понятие партнёрств (multi-organizational partnerships) бизнеса, общественных объединений и НКО в целях создания общественных благ. Авторы анализируют механизм образования партнёрств, выделяя их жизненный цикл, к каждому из этапов которых применимы свои методы управления:

1. Допартнёрское сотрудничество. На этом этапе доминирует сетевое взаимодействие (наличествуют общие или смежные цели)
2. Образование партнёрства.. Здесь преобладает иерархия, поскольку существует необходимость утвердить общие правила взаимодействия и распределить ответственность.
3. Достижение целей. На этой стадии взаимодействие между участниками происходит на рыночных началах в том смысле, что каждый из них ищет наилучших контрагентов и наилучшие способы достижения общих целей из всего спектра возможностей, предоставленных каждым участником.
4. Прекращение (продолжение) партнёрства. Если партнёрство не распалось, то его участники снова организуются в виде сети.

Данные закономерности крайне важны как для самоуправления внутри партнёрств, так и для государственного управления, поскольку для каждой из стадии требуется свой подход к управлению и регулированию.

Завершить данный обзор мы хотели бы рассмотрением работы «Traditions of governance: interpreting the changing role of the public sector»^[37], которая открывает цикл статей, посвящённых традициям государственного управления, и описывает общий подход всего цикла. Авторы предлагают при рассмотрении государственного управления отталкиваться не столько от декларируемых моделей, сколько от традиций. Под ними понимается дискурс, в котором действует управление, а также наборы убеждений (belief) и практик. Для анализа авторы предлагают использовать, соответственно, не формальные модели и не материалы исследований, по этим моделям составленные, а анализ публичной риторики о проблемах управления (как политиков, так и СМИ), анализ документов (как для разбора указанных там мероприятий, так и для анализа стилистики), а также мемуары и дневники государственных деятелей. Данный цикл рассматривает управление с исторических позиций, то есть с точки зрения складывавшихся веками институтов.

Подводя итог нашего обзора, мы хотели бы заметить следующее. Во-первых, указанные нами ключевые слова, будучи наиболее общими по охвату темы, относятся прежде всего к теориям и моделям государственного управления и их приложениям. Во-вторых, самой сильной тенденцией в данных рамках является теоретическое осмысление форм и методов управления, тяготеющих к Good Governance. В-третьих, в наиболее актуальные статьи по Good Governance не попали многие работы, теоретически осмысливавшие новый подход (некоторого рода исключением может служить описание сетевого управления и взаимодействия). В-четвёртых, вторая по силе тенденция – международное регулирование и трансляция лучших практик – рассматривается через призму GG. В-пятых, оставшиеся две тенденции – развитие электронного государства и государственное управление во время кризиса – практически не рефлексируются в рамках указанных статей как влияющие на модель государственного управления, несмотря на актуальность обеих тем. Это может означать, что и то, и другое рассматривается как инструмент управления, а не как фактор, влияющий на работу всей системы.

3. Обзор наиболее цитируемых публикаций по теориям и моделям государственного управления последних лет

Как мы уже отметили, в наиболее цитируемых статьях в рамках достаточно широкого охвата поиска рассматриваются, прежде всего, теории и модели государственного управления. Далее мы бы хотели продолжить обзор рассмотрением статей последних лет, посвящённых именно этой тематике. Для этого мы проанализировали 13 наиболее цитируемых публикаций последних лет (2009-2012), посвящённых теориям и моделям государственного и муниципального управления (индексы цитирования по Web of Science – от 9 до 2).

В публикациях последних лет мы также можем выделить устойчивые группы, посвящённые NPM и GG. При этом возникла ещё одна группа работ, посвящённых теории рациональной бюрократии. Две из них посвящены истории формирования самой теории. Так, статья Р. Загера и К. Россера «Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy»^[38] посвящена поиску причин для сходства Веберовского и Вильсноновского варианта рациональной бюрократии. Дело в том, что каждый из них пришёл к схожей концепции – иерархия, профессионализм, система заслуг и достоинств – независимо друг от друга (пусть и на разных основаниях). Авторы показали, что источником для них послужила философия Гегеля, который высказал схожие идеи до них, хотя ни Вебер, ни Вильсон напрямую на последнего не ссылались. Годом позже К. Россер опубликовал работу «Woodrow Wilson’s Administrative Thought and German Political Theory»^[39], подробнее раскрывающую проблемы переноса политико-управленческих традиций с одной почвы на другую. В ней раскрывается, как немецкие мыслители (как, например, Л. фон Штайн и И.К. Блунчли) повлияли на взгляды В. Вильсона на государственное управление в целом и политико-административную дихотомию – в частности. Данные статьи крайне важны для нашей работы, потому что показывает, как социальная философия, сложившаяся в одних исторических условиях, стала ориентиром для построения модели государственного управления страны, находящейся в совершенно других.

Вместе с возвращением интереса к рационально-бюрократической теории происходит переосмысление на её основе опыта реформ государственного управления англо-саксонских стран и стран Восточной Европы. В частности, К. Поллитт в работе «Bureaucracies Remember, Post-Bureaucratic Organizations Forget?»^[40] критически рассматривает так называемые постбюрократические организации – структуры, которые изначально были частью административной иерархии, а после реформ стали организованы по иным принципам (контрактным, конкурентным, сетевым и так далее). С точки зрения автора, при подобных реформах организации теряют так называемую «организационную память», куда входит накопленный опыт сотрудников, устойчивые способы решения определённого круга задач, а также ценности и установки. «Потеря организационной памяти» означает, что организации, ранее успешно решавшие определённый круг задач, после реформ перестают с ними справляться и не могут быстро определить причины неудач. Таким образом, рынкоориентированные организации и сети, имея лучшую приспособляемость к меняющимся условиям по сравнению с классической бюрократией, гораздо хуже накапливают опыт, из-за чего чаще совершают одни и те же ошибки.

В группе публикаций последних лет, посвящённых NPM, продолжилось критическое осмысление имплементации инструментов на её основе. Так, работа Й. Ваккури «Struggling with Ambiguity: Public Managers as Users of NPM-Oriented Management Instruments»^[41] посвящена проблемам внедрения подхода NPM. Согласно автору, в управлении есть два важных вопроса – «знания» (о том, что в данной ситуации считать наилучшим) и «делания» (о том, как нам действовать, в рамках наших представлений, наилучшим образом). Для ответа на первый вопрос создаются теории и модели, на второй – так называемые инструменты управления. Последние стремятся быть устроенными таким образом, чтобы минимизировать возможные неопределённости их использования, то есть чтобы в определённом наборе ситуаций управленцы действовали заданным образом. Однако, отмечает автор, государственные служащие сталкиваются с ситуациями, в которых непонятно, как применять указанные инструменты, и, имея возможность лишь использовать их, не имеют представлений о том, какой цели эти инструменты служат (то есть не зная об ответе на вопрос «знания»). Из-за этого распространение инструментов управления без разъяснения их конечного назначения может не только не решить задачи управления, но и увеличить неопределённость, в которой находятся госслужащие, что автор иллюстрирует примером финского муниципального управления. Для решения этих проблем роста неопределённости необходимо, во-первых, теоретически проработать данный вопрос, во-вторых, активнее доводить до государственных служащих теории и модели, объясняющие цели и задачи инструментов управления.

Вместе с тем интерес исследователей вновь вернулся к «диффузии ценностей», суть которой, напомним, в том, что ценности коммерческого сектора – прибыльность и эффективность – благодаря реформам активно входят в сферу традиционной компетенции государственных органов. Однако это может быть опасно для всей системы управления, которая строится на принципах общественного служения и верховенства закона. Дж. Бамгарнер и Ч. Ньюсвандер отмечают^[42], что в США все ветви власти, каждая по-своему, проводят обратную диффузию – активно продвигают конституционные ценности в частный сектор (по крайней мере, в сферах, связанных с государственное управлением). В этом, по мнению авторов, заключается ирония NPM: государство, которое, согласно концепции, должно минимизировать своё влияние, начинает некоторого рода экспансию.

Мы видим, что как в наиболее цитируемых публикациях, так и в работах последних лет теория NPM рассматривалась с критических позиций. Ш. Голдфинч и Дж. Вэллис в статье «Two Myths of Convergence in Public Management Reform»^[43], обобщив критику New Public Management, приводят две установки, описывающие, на их взгляд, современную точку зрения научного сообщества на состояние теории New Public Management и связанной с ней практики:

1) Существует консенсус между управленцами практически по всему миру о необходимости проведения реформ в рамках единой модели NPM. Если подобные реформы осуществляются не в полной мере, то это объясняется спецификой страны, а не несогласием с общим взглядом на модель (или же с её отдельными элементами)

2) Доктрина NPM теряет свои позиции в пользу подхода пост-NPM^[44]

Авторы считают, что обе эти установки являются мифами и приходят к выводу, что, во-первых, никакого единого подхода к практическому воплощению положений теории New Public Management не существует: в каждой стране она внедряется, исходя из своей логики, поэтому можно говорить о множестве моделей в (рамках одной теории), которые могут значительно различаться. При этом некоторые из них значительно тяготеют к рационально-бюрократической теории. Во-вторых, при анализе стран, воплощающих подход пост-NPM, зачастую нельзя сказать однозначно, действительно ли они воплощают новый подход или же другую модель в рамках той же теории. Однако эти два мифа оказывают значительное влияние на исследования, посвящённые государственному управлению. Данная статья актуальна для нашей работы, поскольку показывает, что отношения между подходами к государственному управлению несводимы к отношениям эволюции (как это предполагалось в случае двух указанных мифов), дли описания подобных отношений требуются другие средства.

В статье «The State of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set of Future Directions»^[45], тематика которой (повышение эффективности управления) позволяет отнести её одновременно и к NPM, и к GG, проводится краткий обзор литературы, посвящённой стратегическому менеджменту в госсекторе, в рамках которого выделяются 10 проблем развития стратегического менеджмента, такие, как недостаточный опыт стратегического планирования, ограниченная возможность применения большинства стратегических моделей в реальных условиях и так далее. К указанным десяти авторы добавляют ещё 4:

1. Модели, вырабатываемые стратегическим менеджментом, должны больше соответствовать природе практической деятельности, для которой они создаются
2. Необходимо уделять больше внимания изучению организаций и управлению интеллектуальными ресурсами (knowledge management) как части стратегического менеджмента
3. Необходимо уделять большее внимание механизмам использования стратегических моделей в реальной практике
4. Информационно-коммуникационные технологии должны быть сильнее интегрированы в стратегическое управление.

Третья группа работ рассматривает различные аспекты формирующейся модели Good Governance. При этом ни одна из статей в данной группе не рефлексирует свою принадлежность к дискурсу, характерному именно для этой модели. В публикациях последних лет сохранились основные темы, присущие модели GG. Так, гражданскому участию посвящена статья Т. Набатчи «Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration»^[46]. Согласно автору, в условиях текущего дефицита гражданственности (снижения гражданского участия в публичных процессах) и демократичности (что отражается, прежде всего, в ослаблении обратной связи между политиками и избирателями) в США необходимо развитие институтов «совещательной демократии» (deliberative democracy). Во-первых, это поможет сохранению демократического этоса в государственном управлении. Во-вторых, расширение участия граждан в непосредственном управлении может решить проблему указанных дефицитов. В-третьих, это будет способствовать повышению управляемости. В-четвёртых, для государственного управления как институционализированной научной дисциплины расширение гражданского участия будет полезно тем, что позволит расширить влияние исследователей на принятие решений.

Косвенно этой проблемы касается статья С. Лавертю и Д.Л. Веймера «Integrating Delegation into the Policy Theory Literature»^[47], анализирующая теорию делегации (delegation theory) – одну из теорий разработки и осуществления государственной политики (policy theories). Она рассматривает граждан как множество принципалов, которое делегирует полномочия политикам (название собирательное, так как туда входят политические деятели разных уровней и государственные служащие), которые являются экспертами в своей области и обладают большей информацией о ней, чем граждане. При этом политики, взаимодействуя друг с другом и осуществляя работу государства, с одной стороны, согласуют интересы множества принципалов, с другой – преследуют собственные. Общей чертой политиков можно назвать их стремление получить больше полномочий от граждан. В отличие от классической принципал-агентской модели, данная теория (сама имеющая множество частных моделей) предполагает, во-первых, множество принципалов, чьи интересы не согласованы, во-вторых – политически активных агентов, стремящихся оказывать влияние на решение принципала. Авторы работы считают, что данная теория недостаточно распространена в научной среде, поскольку её посвящено мало литературы, притом что она обладает множеством более сильных практических применений, чем принципал-агентская модель.

Эссе «Public Administration in Dark Times: Some Question for the Future of the Field»^[48] рассматривает другой, более глобальный аспект гражданского участия, а именно – вызовы, с которыми сталкиваются институты государственного управления в так называемые «тёмные времена», когда, согласно Х. Арендт, разрушается «пространство публичного», то есть область совместных действий людей, направленных на общие цели. Первый вызов состоит в том, что сама проблема не рассматривается научным сообществом, хотя для этого достаточно условий (например, финансовый кризис, экологические катастрофы, войны и революции, терроризм). Второй – что система государственного управления оказалась неким арбитром для политических противостояний. Иными словами, если для избирателей (в широком смысле) отсутствует область для совместных действий во имя общих целей, то политические деятели, ориентированные на голоса избирателей, могут не заботиться о собственно государственных проблемах (потому что сами избиратели, из-за отсутствия «пространства публичного», не могут осознать данные проблемы как касающиеся всех без исключения), и эту функцию фактически берёт на себя аппарат. Третий – что, имея фактический статус арбитра, аппарат привносит в политическую сферу бюрократизм. Подытожив сказанное, авторы делают вывод, что, во-первых, необходимо вынести на широкое обсуждение проблемы государственного управления в «тёмные времена», во-вторых – формировать «демократический этос» в госаппарате, который, с одной стороны, служил бы противовесом бюрократизму, с другой – ориентировал бы аппарат на общественное служение.

Также в поле интересов исследований оказалась тема прозрачности государственных органов. Работа «Of Politics and Purpose: Political Salience and Goal Ambiguity of US Federal Agencies»^[49] посвящена одному из факторов, снижающих прозрачность – проблеме неопределённости целей (goal ambiguity) органов власти. Авторы выделяют два типа неопределённости – оценки (когда не понятно, достигнута цель или нет) и приоритетов (когда не понятно, как следовало расставлять приоритеты между множеством различных целей). Проанализировав множество федеральных агентств США, авторы пришли к выводу, что наиболее значимым фактором, влияющим на рост неопределённости целей, является важность (political salience) агентства для Конгресса, Президента и СМИ. Таким образом, заключают авторы, внешней контроль не снижает неопределённость целей, а способствует её повышению. Иными словами, для её снижения требуется не контроль, а более чётко установленные правила, определяющие приоритетные цели и факт их достижения.

В отличие от статей предыдущего периода, в последние годы интерес к сетевой организации производства общественных благ упал. Исключением является работа М. МакГуаера и К. Силвиа «The Eect of Problem Severity, Managerial and Organizational Capacity, and Agency Structure on Intergovernmental Collaboration: Evidence from Local Emergency Management»^[50] посвящённая взаимодействию различных органов власти и частных организаций на местном уровне при ликвидации чрезвычайных ситуаций. Особенность данного взаимодействия в том, что ни один муниципалитет (или любая организация местного уровня) не может ликвидировать катастрофу (например, последствия урагана) самостоятельно – во-первых, подобные ЧС часто происходят на территории сразу нескольких муниципалитетов, во-вторых, у каждого из них отсутствуют ресурсы для самостоятельной ликвидации последствий катастроф. Кроме того, в данной ситуации и экспертам, и местным жителям крайне легко оценить качество государственного управления. Исследование показало, что, во-первых, чем серьёзнее угроза, тем выше уровень взаимодействия между организациями; во-вторых, чем активнее организации ориентированы на конкретные программы, тем проще им наладить взаимодействие в рамках этих программ; в-третьих, организации, работающие в рамках одной программы, имеют больше шансов наладить сотрудничество, чем комплексные, ориентированные на множество программ и функций.

Тема, представленная работой Н. Хардимана и К. Скотта «Governance as Polity: An Institutional Approach to the Evolution of State Functions in Ireland»^[51] не может быть однозначно отнесена ни к одной из групп, поскольку относится не к анализу государственного управления в рамках моделей основных теорий, а рассматривает его с других оснований – институциональных. В статье рассматривается государственное управление (governance) в Ирландии как совокупность институтов (polity), в рамках которых выделяется 4 основных «режима государства», институциональные формы каждого из которых исследуются с первой половины XX века по настоящее время:

1. Развитие
2. Регулирование
3. Посредничество (adjudicatory)
4. Ценности (moral advocacy).

Во-первых, авторы показали, что такой подход позволяет лучше раскрыть процессы, приводящие к тем или иным институциональным формам. Во-вторых, он заостряет внимание на третьем и четвёртом режимах, для которых в настоящее время отсутствуют международные сравнения.

Таким образом, наиболее цитируемые публикации последних лет чаще всего посвящены тематике, заданной моделью Good Governance, в рамках которой наиболее актуальной темой является гражданское участие. При этом формирование модели Good Governance было отрефлексировано (пускай и в рамках New Public Management). Ещё одним важным теоретическим итогом публикаций последних лет является признание того, что отношения между различными подходами к публичному управлению не являются отношениями эволюции. Это подтверждается как тем, что заявившая об этом публикация оказалась одной из самых цитируемых работ последних лет, так и тем, что в указанный период получили актуальность статьи, посвящённые и рационально-бюрократической теории, и New Public Management, и Good Governance. При этом из тенденций, рассмотренных нами ранее в качестве практических, данными публикациями были затронуты проблема публичного управления в условиях кризиса (эссе «Public Administration in Dark Times: Some Question for the Future of the Field») и частично – трансляция лучших практик (работа «Governance as Polity: An Institutional Approach to the Evolution of State Functions in Ireland»).

4. Выводы

Подытожив сказанное, мы можем утверждать следующее:

1. Наиболее актуальной тенденцией в теоретических исследованиях публичного управления является формирование Good Governance.
2. Акцент в тематике работ, отнесённых к этой модели, в последние годы сместился от сетевого управления и взаимодействия к гражданскому участию в создании общественных благ.
3. При рассмотрении Good Governance, в отличие от других теорий и моделей, в наиболее цитируемых публикациях практически не уделяется внимание теоретической проработке модели – лишь описываются явления, которые мы можем отнести к формирующейся модели (исключение составляет сетевое взаимодействие).
4. Было отрефлексировано, что существует некий подход к государственному управлению, в рамках которого данные явления можно рассматривать как целое, однако было показано, что он не является следующим этапом развития теории NPM.
5. Общие тенденции в практике государственного управления практически не находят отражения в теоретических исследованиях, то есть не рефлексируются как влияющие на построение системы государственного управления.
6. В рамках всей совокупности рассмотренных статей работы, посвящённые международному регулированию и трансляции лучших практик, а также управлению во время кризиса тяготеют скорее к Good Governance.
7. Теория New Public Management последовательно критикуется и пересматривается. Рефлексируется наличие множества моделей в рамках одной теории как в наиболее цитируемых статьях за 20 лет, так и в публикациях за последние годы.
8. Рационально-бюрократическая теория в последние годы становится не менее актуальной, чем New Public Management.

На основании изложенных пунктов мы можем утверждать, что Good Governance как модель всё ещё не сформирована, хотя формирование идёт больше 10 лет (самая ранняя статья из наиболее цитируемых и отнесённых к этой модели, написана в 1998, принципы Good Governance также были сформулированы различными организациями во второй половине 90-х). Это выражено теми фактами, что, во-первых, отсутствует устоявшееся название (Ш. Голдфинч и Дж. Вэллис привели около 9 вариаций названия одного и того же подхода^[52] ), во-вторых, не сформулирована теория, которая бы закрепила новый подход и разграничила его с другими (что проявляется хотя бы в том, что GG описывается, зачастую, в контексте NPM).

Самым важным теоретическим выводом из всех рассмотренных публикаций является утверждение Ш. Голдфинча и Дж. Вэллиса о том, что отношения между теориями государственного управления несводимы к отношениям эволюции. Иными словами, Good Governance не представляет собой новую стадию развития государственного управления по сравнению с теорией Вебера-Вильсона и New Public Management. Влияние каждого из подходов можно проследить в реформировании системы государственного управления в различных странах по всему миру^[53]. При этом данный вывод относится не только к идеям указанных авторов, но и косвенно подтверждается всплеском интереса к рационально-бюрократической теории.

Механизмы, в рамках которых указанное влияние подходов к государственному управлению, а также взаимоотношения между ними мы подробнее раскроем в следующих главах.

ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФИЛОСОФИИ, ТЕОРИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, МОДЕЛЕЙ, ФОРМИРУЕМЫХ НА ОСНОВЕ ТЕОРИЙ, И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Взаимоотношения социальной философии, теории, модели и практики государственного управления

Ранее мы рассмотрели основные тенденции в исследованиях государственного управления. Целью данной главы является описание взаимоотношений социальной философии, теорий и моделей государственного управления и их влияния на практику, которое мы хотели бы представить следующим образом:

1. В поле некоторого социально-исторического контекста^[54] возникает комплексный взгляд на общество, выраженный в виде трудов, посвящённых социальной философии.
2. В рамках данного взгляда формулируется теория, нормативно описывающая строение и функции государственного аппарата^[55], а через него – государственного управления^[56] (далее – теория государственного управления). Теория оформляется в виде комплекса публикаций, в которых она была впервые сформулирована, а её положения усваиваются государственными служащими и экспертами при получении специализированного образования и в процессе трансляции научных идей.
3. Создаётся модель, которая является практическим приложением теории для определённых условий. Она описывает основные характеристики, в рамках которых будет функционировать данный государственный аппарат. Будучи непосредственно связанная с практикой управления, модель постоянно пересматривается. Она сформулирована как в совокупности трудов исследователей государственного управления (и теоретических, и практических), так и в программах реформирования и развития государственного управления в целом и государственной службы в частности. Модель считается полностью сформированной, если, во-первых, имеется теория, приложением которой эта модель является, а во-вторых – имеется практическое свидетельство её работоспособности.
4. На основе модели формируется практика, то есть совокупность конкретных форм и методов управления.

Следует отметить, что данная схема не является чёткой причинно-следственной цепочкой, где предыдущий пункт есть необходимое и достаточное условие следующего. Так, до появления чётко структурированных моделей, которые бы рефлексировались именно как модели, существовала практика управления. В качестве примера можно привести древневосточные деспотии и варварские королевства. Кроме того, модель может формироваться (а её наличие – быть отрефлексированным) и без наличия теории (мы уже разбирали пример Good Governance, когда модель мы можем считать наличествующей, хотя и не имеющей теоретического обоснования.). Однако, на наш взгляд, влияние модели на практику может быть описано с помощью понятия аттрактора.

Напомним, что в теории нелинейных динамических систем («теории хаоса») аттрактором называют некое множество конечных положений, куда стремятся траектории всех попавших в притяжение аттрактора процессов, независимо от начальных условий, при времени, стремящемся к бесконечности^[57]. Данная теория изучает в общем виде открытые комплексные системы, способные как к самовоспроизводству, так и неупорядоченным изменениям. Они характеризуются большим количеством взаимосвязанных акторов внутри себя (которые по своей природе также являются комплексными системами), поэтому для них характерна изменчивость и хаотический характер действий системы в целом (в зависимости от конкретной системы и условий, в которых она находится). Данная теория, будучи разработанной для точных наук, прекрасно зарекомендовала себя в науках социальных, в частности, в социологии^[58]. Так, с помощью её средств можно описать сложные социальные процессы, такие, как циркуляция элит, социальная дифференциация и так далее.^[59] Аттракторы нашли применение в таких прикладных областях, как исследование миграции^[60] и транспортных потоков^[61], с их помощью можно описать переговорный процесс^[62] и неразрешаемые вооружённые конфликты (intractable conflicts)^[63], процесс социализации^[64] и «социальные дилеммы»^[65]. Также инструментарий теории нелинейных динамических систем используется в исследованиях, посвящённых публичному управлению. В последние годы они затрагивали такие его аспекты, как деятельность правительственных агентств^[66], оценка проведённых реформ^[67] и влияние качества управления на приток иностранных инвестиций^[68] и т.д.

Во всех указанных случаях разбиралась ситуация, когда система, не будучи детерминированной ни одним из происходящих процессов, стремится к некоторому состоянию. При этом процесс движения к данному состоянию не подчиняет остальные процессы в системе, они как бы тяготеют к нему. В нашем случае получается, что практика управления в конкретной стране, не будучи полностью детерминируемой некоторой моделью, стремится в долгосрочном периоде воспроизвести её, то есть как бы попадает в её притяжение. Происходит это посредством системы образования: государственные служащие, получая профессиональное образование, усваивают вместе с ней общие принципы, на которых, на взгляд самих служащих, основана система государственного управления. Также значительное влияние оказывают независимые эксперты, которые, вырабатывая рекомендации для государственных органов, рассматривают государственное управление через призму некоторых моделей.

На наш взгляд, через понятие аттрактора можно описать и взаимоотношения теории с моделями. Так, модель может быть обобщением практики и первоначально не быть связанной с теорией, однако последующее уточнение модели и применение к ней особого понятийного аппарата толкает её в притяжение определённой теории. Через несколько итераций модель, даже будучи не разработанной в рамках конкретной теории, пользуется понятийным аппаратом последней и становится промежуточным звеном между ней и практикой государственного управления. Происходит это уже в рамках трансляции идей в процессе работы механизмов научного сообщества.

Кроме того, связь между социальной философией и теорией государственного управления не является прямой, как мы покажем это в дальнейшем, а также описывается через понятие аттрактора, хотя, казалось бы, вторая должна выводиться из первой и/или составляться в её рамках. Однако – и мы покажем это далее – создатели теорий государственного управления не опираются на труды по социальной философии, содержащие концепции, которые и послужили основой для соответствующей теории^[69]. Механизм трансляции идей от философов до теоретиков государственного управления является опосредованным: существуют своеобразные посредники, которые ссылаются на философские труды и на которых, в свою очередь, ссылаются теоретики государственного управления.

Таким образом, мы имеем многоуровневую систему аттракторов (далее – «вертикаль аттракторов»), которая может быть проиллюстрирована следующим образом:

На рис.1 изображённая штрихпунктирной линией впадина обозначает аттрактор социальной философии, в зону притяжения которого под действием внешних сил (штрихпунктирная стрелка) попадает государство. Однако, в процессе стремления к конечному положению (дно впадины), государство сталкивается с притяжением других аттракторов – теорий государственного управления (штриховая линия). В нашей иллюстрации в рамках одной социальной философии таких теорий существует две. Однако практика государственного управления также оказывается в зоне притяжения аттракторов, связанных с моделями государственного управления (сплошная линия). При этом одна из моделей находится в зоне притяжения сразу двух теорий.

Приведённая нами схема, однако, нуждается в дополнительных пояснениях:

1. Не только модель может находиться в зоне притяжения аттракторов нескольких теорий, но и теории государственного управления могут находиться в зоне притяжения нескольких аттракторов социальной философии. Таким образом, практика государственного управления может находиться в зоне притяжения сразу множества аттракторов разных уровней.
2. Поскольку аттракторы действуют независимо от первоначальных условий, то аттракторы высоких уровней (в нашем случае – социальная философия и теория государственного управления) должны действовать практически в любой стране с практически любым историческим контекстом. Однако аттракторы моделей гораздо слабее и по определению работают только при некоторых социально-экономических условиях (для которых они создаются).
3. Влияние аттрактора социальной философии не рефлексируется ни на одном из уровней. Так, уровень практики управления работает только с конкретными моделью, а модель описывает реальность в рамках понятийного аппарата теории. При этом составители модели практически всегда ссылаются на труды теоретиков. Однако, мы уже об этом упоминали, теоретики не ссылаются на философские труды прямо. Таким образом, создание теорий государственного управления для научного сообщества происходит как бы в отрыве от комплексного взгляда на общество, в рамках которого создаётся теория.
4. На уровне практики может не рефлексироваться использование какой-либо конкретной модели. Это значит, что государственное управление в конкретной стране может находиться под влиянием множества моделей сразу. Действительно, раз воздействие модели на практику происходит посредством, прежде всего, влияния экспертного сообщества, то велика вероятность появления определённых групп экспертов, обладающих собственным мнением о том, в рамках какой модели необходимо развиваться, и достаточной влиятельностью, чтобы определённые государственные органы и должностные лица пользовались именно их рекомендациями. Но поскольку экспертное сообщество не является единым целым, то таких групп будет множество.
5. Каждый аттрактор действует с некоторым временным лагом. Подобный эффект описывал Дж. М. Кейнс применительно к экономической теории: между возникновением экономической теории, применимой для решения текущих проблем, её признанием научным сообществом и её использованием в управлении может пройти достаточно времени, чтобы теория стала не релевантной текущим условиям^[70]. Ситуация с предметом нашей работы тем сложнее, что мы имеем опосредованное трёхуровневое влияние (модели на практику, теории на модель, философии на теорию).

На последнем пояснении мы хотели бы остановиться подробнее, поскольку указанный временной лаг открывает ещё один важный аспект – влияние социально-исторического контекста. Дело в том, что комплексный взгляд на общество мог составляться в рамках одних условий, а модель государственного управления, этим взглядом обусловленная, может имплементироваться в других. Более подробно процесс выглядит так:

На схеме отображено, что формирование каждого из аттракторов происходило, с одной стороны, под влиянием соответственного социально-исторического контекста^[71], а с другой – под влиянием аттракторов более высокого уровня. Однако на уровне влияния модели на практику, как мы видим, аттракторы начинают взаимно влиять на контекст. При этом возникает ситуация, что комплексный взгляд на общество, в рамках которого действует модель, отображает первый контекст, а использование модели происходит уже в пятом. Таким образом, также возможна ситуация, когда модель является нерелевантной текущему контексту. При этом оценить степень релевантности очень трудно, поскольку комплексный взгляд на общество, в рамках которого строится теория и модель, не рефлексируется ни на одном из нижних уровней. Попытка изменить комплексный взгляд на общество (то есть изменить наиболее сильный для государственного управления аттрактор) из-за специфики предмета приведёт к созданию нового аттрактора: ведь пересмотренный взгляд на общество сможет сформироваться в теорию государственного управления только спустя длительное время. Более подробно это представлено на рис. 3:

Как мы видим, большую часть времени обе вертикали аттракторов развиваются практически независимо друг от друга. К тому моменту, когда модели начинают взаимно влиять на контекст, аттракторы более высоких уровней уже оказываются сформированными и, фактически, не могут быть изменены. Следовательно, в рамках нашей концепции, коррекции возможно не релевантного комплексного взгляда на общество не существует: вместо неё возникает новый аттрактор. Стоит отметить, что схема на рис.3 является сильным упрощением реальной ситуации: для каждого этапа, во-первых, может быть свой период длительности, во-вторых – своё место возникновения, поэтому считать преемственность социально-исторического контекста такой, какой мы её отобразили, не всегда корректно. В дальнейшем мы будем устанавливать взаимоотношения между аттракторами, контекстом и практикой, исходя из указанных замечаний.

Ещё одним важным комментарием к нашей схеме будет более чёткое определение роли модели. Как мы определили ранее, модель является практическим приложением теории к определённым условиям. Но поскольку каждая страна в каждый период времени являет собой уникальный социально-исторический контекст, то, получается, в каждой стране должна быть своя модель, описывающая строение и функции её государственного аппарата. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли импортировать модель (или её значительные элементы), зарекомендовавшую себя в других условиях? С точки зрения нашего подхода, технических препятствий к этому нет: действительно, модель непосредственно существует в виде комплекса исследований и/или в концепции реформирования и развития государственного аппарата и осуществляется на практике благодаря трансляции со стороны образования и экспертного сообщества. Таким образом, транслированной может быть любая модель, к которой, как к аттрактору, будет тяготеть практика управления. Однако, поскольку модель постоянно корректируется, через несколько итераций она, будучи заимствованной, превращается в характерную исключительно для данных условий (хотя и сохраняет черты той теории, приложением которой является).

Кроме того, возможна ситуация, когда модель государственного управления конкретной страны чётко не сформулирована ни в концепции реформирования и развития государственного управления, ни в научных исследованиях. В этом случае мы можем считать, что на управление влияет несколько моделей сразу. Действительно, поскольку модель непосредственно существует как идея, транслируемая в экспертном сообществе, то мнения авторитетных групп экспертов о том, как должно быть организовано государственное управление, оказываются моделями, которые транслируются на те органы и должностные лица, на которые данная группа экспертов имеет влияние.

Из указанных свойств моделей и независимости влияния различных вертикалей аттракторов следует ещё один важный вывод: вертикали аттракторов равноценны, то есть ни одна из них не обладает неким сущностным преимуществом перед остальными. Иными словами, не столь важно, на какую из вертикалей ориентироваться: ведь комплексный взгляд на общество в любом случае не будет адекватным текущим условиям, теория способна работать вне зависимости от начальных условий, а модель под эти условия будет в конечном итоге подстроена. Отсюда следует, что эволюция государственного управления возможна только на уровне практики и должна проявляться как рост результативности управления. Для уровня моделей вопрос результата уходит на второй план, поскольку для неё важна точность описания действительности (благодаря которой она может подсказать нужные инструменты управления), а действие более высоких уровней при достаточном времени от начальных условий практически не зависит.

Рассмотрев схему, в рамках которой мы будем проводить наше исследование, мы переходим к описанию в её рамках основных теорий и моделей государственного управления и поиску аттракторов социальной философии.

2. Рационально-бюрократическая теория

Основные положения рационально-бюрократической теории были сформулированы М. Вебером и В. Вильсоном в начале XX века и включали в себя следующее^[72] :