«ВВЕДЕНИЕ. ...»

В то же время она имеет в основе своей традиции очень сильное положительное качество, отличающее ее от государственных служб большинства "старых" стран. Это - ее принципиальная ориентированность не на некие "высшие интересы" государства, а на гражданина, на "клиента" в широком смысле слова. Весьма показательно в этом отношении, что одной из первых и впоследствии самых мощных правительственных служб стала Пенсионная служба, созданная уже в 1833г. и ставшая после гражданской войны одним из крупнейших правительственных департаментов. А к концу 19-го века она была самым большим исполнительным учреждением в мире, имея более 6000 штатных служащих и обеспечивая ведение почти полумиллиона пенсионных дел. Хозяйственные же ведомства - труда, коммерции, сельского хозяйства - возникли позднее, были неизмеримо меньше и развивались гораздо медленнее. И по сей день, как известно, американское государство вмешивается в хозяйственные дела меньше, чем аналогичные службы в других странах. В основе этого - "партикуляристская и локалистская природа американской демократии, создавшей партикуляристскую и обслуживающую клиентов администрацию"xl. Этот "клиентелизм" американской бюрократии, пожалуй, самый важный фактор, определяющий ее специфику. Этот «клиентелизм» американской бюрократии, пожалуй, самый важный фактор, определяющий ее специфику. Часто систему, при которой назначение на должности в государственном аппарате производится находящимися у власти политиками, называют «патронажной», что предполагает противопоставление ее системе отбора кандидатов на основе объективных показателей, как бы вне зависимости от мнения политических «хозяев». О этой последней системе дальше и пойдет речь. Здесь же заметим, что патронаж в его американском варианте означал не только усиление власти политических «боссов», но также и прямо противоположную вещь - рост так называемой «вертикальной социальной мобильности», т.е. вовлечение в управление государственными делами новой категории людей - политически активных граждан. А это с демократической точки зрения - несомненный прогресс по сравнению с моделью «правления джентльменов».

«Нормализация» американской бюрократии.

Однако общие закономерности индустриального и социального развития государств в 19 веке сказывались, и постепенно США обретали "нормальную", а в некоторых аспектах даже передовую бюрократию. Так, очень важные изменения знаменовал "Пендлтон акт" 1883г., позволивший вслед за Англией воплотить в жизнь принцип квалификационных экзаменов для служащих (сперва лишь для 10 процентов должностей) и значительно раньше других стран ввести единую систему должностей и окладов. Закон этот, как считают, знаменует начало современной гражданской службы в странеxli. Он нанес сильный удар по spoils system, к тому времени изрядно коррумпировавшей американскую администрацию и сделавшей ее значительно хуже, чем представлялось "несентиментальному взгляду" основателей США. Так в 80-ые годы 19 века засилью в администрации партийных активистов был поставлен хотя бы некоторый заслон. Ведь одна из проблем была в том, что эти активисты порой домогались высоких постов как платы за свои услуги политикам во время избирательных кампаний, не считаясь ни с мерой собственных талантов и квалификации, ни с наличием вакансий. Считают, что «последней каплей», ускорившей принятие Пендлтон Акта, стало убийство в 1881г. только что вступившего в должность Президента Гарфилда. Его застрелил человек, считавший справедливой платой за свою работу в избирательном штабе нового Президента ни много, ни мало - должность посла США во Франции, хотя он не обладал необходимыми для этого квалификацией и качествами. Не получив эту должность, он таким образом отплатил за допущенную по отношению к нему «несправедливость».

Серьезный вклад в совершенствование американской административной системы сделал в конце 80-ых годов Вудро Вильсон - впоследствии президент США, а в те годы университетский профессор. Его книга "Изучение администрации", опубликованная в 1887г., во многом предвосхитила М.Вебера и заложила основу теоретического идеала правительственной службы на многие десятилетия вперед. В центре его теории стоят формальные принципы, ныне хорошо известные из теории организации - единство управления, четкая организационная иерархия, профессионализм, контроль. В вопросе об отделении политики от управления он был значительно сдержанней Вебера и больше следовал американской традиции: отмечая различие административных и политических вопросов, он говорил, что трудно провести между ними демаркационную линию и настаивал лишь на большей профессионализации администраторов, т.е. продолжал и развивал линию закона Пендлтона. в 1923г. был принят Классификационный Акт, деливший служащих на категории в зависимости от выполняемой ими работы. Некоторые исследователи полагают, что именно тогда был принят американский принцип соответствия ранга работе («rank in job») в отличие от европейского принципа присвоения ранга определенной персоне («rank in person»)xlii. Классификационная сетка вводилась постепенно и к 1932г. охватывала уже 80%. В ее разработке и внедрении активное участие принимал существующий с 1912г. профсоюз государственных служащих.

Впрочем, процесс не носил «линейного» характера. Так, при Ф.Рузвельте процент классифицированных служебных позиций сначала несколько понизился - до 60%. Это было связано с некоторой реполитизацией верхних эшелонов госслужбы. В частности, была введена категория освобожденных от конкурсных экзаменов должностей. Тем не менее, общая тенденция была неизменной. В 1940г. Рэмстек Акт распространил классификационную должностную сетку на всю госслужбу, разделив все должности на три класса («schedule») - А, В, С. Правда, поверх них была установлена надстройка «внекатегорных» («supergrade») должностей. Это означало реставрацию элементов патронажной (или spoils») системы, к чему Рузвельт вполне сознательно стремился. Пожалуй, в этом отношении, т.е. в плане ее большей подконтрольности политическому «верху», американская система ближе нашей, чем, например европейская.

Рузвельт не только политизировал верхние эшелоны бюрократии, но и существенно увеличил число государственных служащих. Правда, к этому его вынудили исторические обстоятельства. Так или иначе, но за годы второй Мировой войны число федеральных государственных служащих значительно возросло. Правда, потом оно несколько сократилось, но не до первоначальной отметки.

Борьба вокруг концепции политической нейтральности.

Законодательная ветвь власти не поддержала рузвельтовскую линию на реполитизацию чиновничества. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939гxliii. Он запретил им участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, включая сбор пожертвований и пропаганду, а также использовать служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии. В основе его лежали антитоталитарные по своей природе опасения, что политически ангажированные государственные служащие могут использовать свое служебное положение для создания гигантской, сращенной с государством политической машины, а также стремление запретить использование публичного статуса в частных целях.

Непосредственным стимулом для принятия Закона было желание сбалансировать предпринятое Президентом Ф.Рузвельтом в рамках "нового курса" расширение полномочий федеральной исполнительной власти. Но в более широком историческом контексте он продолжал линию Закона Пендлтона на ограничение негативных последствий джексоновской spoils system. Задачей было заблокировать возможность злоупотребления служебным положением в партийных либо личных интересах, максимально ограничить возможность влиять на голоса избирателей через правительственные каналы, взять под контроль коррупцию. (Эта задача – ограничение « столь модного у нас сейчас «административного ресурса» во всех его аспектах, думается, очень актуальна и для нынешней российской госслужбы.)

На протяжении десятилетий, прошедших после его принятия, Закон Хэтча неоднократно подвергался критике, а конституционность устанавливаемых им ограничений гражданских прав служащих дважды оспаривалась в Верховном суде. В 1966г. в ответ на жалобы служащих на несправедливость установленных Законом ограничений была даже образована специальная комиссия Конгресса. Комиссия пришла к выводу, что Закон пытается примирить две стороны объективно существующего в демократическом обществе противоречия: с одной стороны, судьба демократии зависит от участия граждан в политическом процессе, включая свободу слова и ассоциаций; с другой, обществу для нормальной жизни необходима гражданская служба, в которой на постоянной основе работают люди, отобранные не по принципу политического фаворитизма, а по профессиональным качествам. Комиссия также отметила расплывчатость ряда положений Закона.

Тем не менее, за прошедшие с тех пор полвека Закон не отменен, хотя появились новые основания для его критики. В частности, говорят, что той угрозы, которую опасался и пытался заблокировать Хэтч - доминирование сильного Президента с подвластной ему партийной машиной и "своим" большинством в Конгрессе - давно уже не существует. Раскол между Президентом и Конгрессом стал достаточно частым состоянием американской политической жизни, а степень партийной идентификации и лояльности радикально сократились. Разумеется, критики Закона обращаются и к духам "отцов-основателей", говоря, что он противоречит их конституционным идеалам. Задаются и более приземленные, но весьма актуальные для американской политической системы вопросы: например, как относиться к добровольным денежным пожертвованиям служащих в пользу партии? Но сторонники Закона - "про-хэтчеры" - настаивают на необходимости его сохранения, говоря, что отмена устанавливаемых им ограничений на политическую деятельность служащих неминуемо приведет к возрождению всех пороков "джексоновской демократии". Думается, концепция политической нейтральности, во всяком случае в рамках американской традиции прохладно-недоверчивого отношения к правительству как таковому, имеет как светлые, так и теневые стороны. Не случайно она оценивается в литературе столь неоднозначно. В частности, этой проблематике посвящена специальная обстоятельная работаxliv. С точки зрения ее авторов, смысл деятельности нейтральных государственных чиновников - снабдить политическое руководство компетентными доверительными рекомендациями. Взамен им гарантируются анонимность и стабильность служебной карьеры. Публичную ответственность за осуществление данных рекомендаций несут не чиновники, а политики. Подобный статус чиновников возможен, по мнению авторов, лишь в демократических странах, да и то далеко не всегда. Они называют целых девять предпосылок, необходимых для соблюдения чиновниками принципа нейтральности и беспристрастия.

Тенденции последних десятилетий в отношении "реполитизации" администрации неоднозначны. Так, Р.Никсон отличался вошедшим в легенды недоверием и враждебностью по отношению к карьерной бюрократии и учредил в Белом доме команду "контрбюрократов", а своих политических назначенцев в ведомствах рассматривал как "лазутчиков" во вражеском стане. Пришедший после него в 1977г. Дж.Картер активно продолжил практику «политических назначений» на ключевые посты и предпринял реформу государственного аппарата, о которой будет сказано отдельно. Но самым решительным борцом с бюрократией был Р.Рейган. Правда, абсолютное число аппаратных должностей, заполняемых по принципу политических назначений, увеличилось при нем незначительно, но вес этих позиций в структурах исполнительной власти возрос существенно. Кроме того, в отличие от своих предшественников, он установил практику прямой проверки готовности кандидатов на должности "с энтузиазмом поддерживать его политический курс" - так называемые "тесты политической лакмусовой бумажки". В результате многие чиновники, унаследованные администрацией Рейгана от демократов, были заменены людьми, разделявшими более консервативную философию республиканцев. Оставшихся же всячески отстраняли от участия в решении политических вопросов. К тому же и общее число федеральных чиновников за два первых года рейгановского президентства сократилось на 92 тысячи. И хотя Дж.Буш-старший - сам многолетний вашингтонский функционер, был значительно индифферентней в этом отношении, процесс политизации бюрократии к тому времени набрал собственную инерцию и продолжался уже по своей внутренней логике. Б.Клинтон, естественно, также не отказался от популярной у избирателей тактики критики бюрократии и, будучи к тому же вынужден иметь дело с республиканским большинством в обеих палатах Конгресса, выдвинул лозунг "правительства, которое стоит меньше, но делает больше", как бы объединяющий философию обеих партий. Впрочем, реформы времен президентства Б.Клинтона и ситуация в администрации Дж.Буша-младшего заслуживают особого разговора и будут рассмотрены ниже..

Однако в вашингтонской административной реальности ситуация выглядит не столь уж драматично. Ее острота умеряется, в частности, пришедшим пониманием того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и "наивным". Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностях практически не могут оставаться деполитизированными и неизбежно влияют на принятие и тем более, проведение в жизнь политических решений. К тому же, помимо более высокого уровня профессиональной компетентности, они, в силу своего статуса, обладают и другими преимуществами по сравнению с политиками: средний срок пребывания политика в аппарате - два года, поэтому он заинтересован быстро сделать что-нибудь заметное и двигаться дальше – либо вверх по политической лестнице, либо в частный сектор, "за деньгами"; мотивация же карьерного чиновника связана с перспективой постоянной работы в аппарате, что предполагает отнюдь не только "бюрократическую инерцию", но и такие полезные для дела качества как просчет долговременных последствий тех или иных решений и действий, постепенность, осмотрительность, заботу о поддержании деловых контактов и пр. Бюрократы заинтересованы в поддержании институтов, с которыми связана их деловая карьера, политики же рассматривают их как удобные орудия для достижения своих политических целей. Но в то же время политики "по определению" более зависимы от мнения избирателей и потому более чувствительны к их желаниям и потребностям. Так что, видимо, оптимум состоит в сочетании у администраторов, с одной стороны, политической "отзывчивости" к гражданам, а, с другой - добросовестного и эффективного выполнения политических установок избранного президента и правительства в сочетании с их профессиональной компетентностью и деловой эффективностью по обоим направлениям.

Merit system и реформа 1978г.

В конце 70-х годов в США начался новый этап реформ государственного аппарата. Избранный Президентом в 1977 году Дж. Картер считал быструю и серьезную реорганизацию федеральной бюрократии одним из главных приоритетов своей политики, подвергал государственный аппарат постоянной критике и, старался опираться в своей деятельности не на карьерных государственных служащих, а на политических назначенцев. Общее число таких позиций в госаппарате достигло при нем 2800.

В 1978 году был принят Закон о реформе государственной службы, который ввел следующие главные изменения в управление персоналом. Во-первых, функции кадровой политики и арбитража по трудовым спорам госслужащих с нанимателем были организационно разделены: первую стало осуществлять Служба управления персоналом (Office of Personal Management – OPM), вторую - Совет по защите системы заслуг (Merit System Protection Board). Эти независимые друг от друга органы возникли на базе разделения существовавшей с 1958г. Комиссии по делам государственной службы. Во-вторых, была введена система регулярной аттестации служащих госаппарата, призванная ориентировать их на достижение конкретных результатов в работе и обеспечить учет индивидуального вклада в решение общих задач. В-третьих, был создан новый слой высокопоставленных государственных служащих – так называемая Служба высших руководителей, о которой подробнее будет сказано ниже.

В традициях американского менеджмента - поощрение мобильности персонала. Считается, что таким путем приобретаются новые знания и навыки, устанавливаются связи, расширяется кругозор и открываются перспективы для карьерного роста, а также развития личности усиливается корпоративный дух в государственной службе.

Во всех ведомствах действует система регулярной оценки работы. При этом цели и показатели, по которых производится такая оценка, определяются совместно оцениваемым и его руководителем. Все карьерные чиновники обязаны регулярно проходить аттестацию.

В этой системе есть и ряд других механизмов, связанных, прежде всего, с материальными стимулами, которые должны решать проблемы повышения эффективности и гибкости госаппарата, способного "отойти от административных методов и воспринять современные идеи постбюрократической модели государственного управления".

Видимо, в этом контексте уместно рассказать об эволюции и реальном содержании "великой американской традиции недоверия к правительству". Можно сказать, что в целом, как общая мировоззренческая установка, она сохранилась. По-прежнему люди доверяют правительству меньше, нежели другим индивидам или группам, несмотря на то, что в целом рассчитывают на его честность. И за последние годы доверие к правительству как институту, во всяком случае, не выросло. Тут, правда, есть один любопытный психологический парадокс - разрыв между общим негативным отношением к правительству и весьма позитивной оценкой личного опыта общения с правительственными чиновниками. Так, по эмпирическим данным две трети граждан, вступавших в контакт с чиновниками, выразили полное удовлетворение тем, как были решены их проблемы, а 40% были даже "очень удовлетворены". Неудовлетворенными остались лишь 14%. При этом, однако, конкретный положительный опыт людей не меняет их общей предубежденнности. Например, 71% счел, что к их проблемам отнеслись со вниманием, но лишь 30% считает, что правительственные учреждения вообще внимательно рассматривают проблемы, с которыми к ним обращаются, 80% считает, что их дело было разрешено справедливо, однако в общую справедливость ведомств верят лишь 42%xlv. Получается, что люди склонны рассматривать свой собственный удачный опыт как положительное исключение из правил, тогда как из личного негативного опыта скорее делаются отрицательные выводы общего характера. Этот эмпирический факт открывает поле для различных политико-психологических интерпретаций.

Так или иначе, приведенные данные свидетельствуют о достаточно высоком уровне эффективности работы управленческой машины. Представляется, что основа эффективности - так называемая merit system - система набора и продвижения служащих на основе их профессиональных и деловых качеств. Ее фундамент был заложен, как уже отмечалось выше, еще в ХIХ веке. Действует она и поныне, хотя претерпевала различные модификации. Так, Президент Картер упразднил ранее существовавшую единую систему профессиональных экзаменов на должность, передав право проведения экзаменов и набора персонала самим ведомствам, по отношению к которым федеральная Служба управления персоналом, в соответствии с идеологией децентрализации и дерегулирования, стала выполнять, главным образом, информационно-методические функции. Другое дело, что ее методические указания ведомствам в итоге воплотились в 6 тысяч страниц инструкций, так что идея упрощения системы так и не была реализована. Но сами принципы merit system Закон о реформе гражданской службы 1978 года не только подтвердил, но и дал их ясные формулировки:

Принципы merit system.

1. отбор и продвижение кадров должны осуществляться из всех слоев общества, исключительно на основе способностей, знаний и умений кандидатов, в результате честной и открытой, предоставляющей всем равные возможности, конкуренции (правда, закон предоставляет некоторое преимущество ветеранам вьетнамской войны и волонтерам Корпуса мира в виде начисления им нескольких дополнительных баллов, допускает прямое принятие на определенные должности проявивших особые способности выпускников колледжей, а также позволяет заполнять без конкурса должности, на которые трудно найти желающих);
2. равное отношение ко всем претендентам, вне зависимости от их политических взглядов, расы, религии, национального происхождения, пола, возраста, семейного статуса или наличия инвалидности, при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;
3. равная плата за равный труд, обеспечивающая, в сопоставлении с оплатой в частном секторе, стимулы для хорошей работы на государственной службе;
4. все служащие должны отвечать высоким требованиям с точки зрения их интереса к общественным делам и чувства солидарности;
5. федеральные трудовые ресурсы должны использоваться эффективно;
6. служащие должны поддерживать высокое качество своей работы, снижение качества должно исправляться, а те, кто не может или не хочет улучшить свою работу, должен быть от нее отстранен;
7. служащим должны быть обеспечены их эффективное обучение и стажировка, если это приведет к улучшению общей организации дела и качества их работы;
8. служащие должны быть защищены от произвола, личного фаворитизма или принуждения политического характера,
9. служащим должно быть запрещено использовать свой официальный статус или влияние для вмешательства в избирательные кампании или воздействия на результат выборов;
10. служащие должны быть защищены от преследования за законное раскрытие информации о нарушениях законов, правил и инструкций, а также о плохом управлении, значительном разбазаривании средств, злоупотреблениях властью или возникновении серьезной угрозы общественному благу и безопасности.

Перечисленные принципы никем всерьез не подвергаются сомнению. Активную критику вызывает их воплощение в жизнь, прежде всего - сложность и запутанность бюрократических процедур, а также определенная устарелость бюрократической системы, в частности, иерархической структуры, с точки зрения современных и, тем более, ожидаемых в скором будущем реалий.

Перемены 90-ых годов.

Несмотря на реформы, проведенные в 70-е годы, ощущение несовершенства государственного аппарата у граждан, в том числе и у самих государственных служащих, сохранялось, а на рубеже 80-90 годов стало еще более острым. "Впервые более чем за сто лет возникла драматическая необходимость решать, какая гражданская служба нужна американскому федеральному правительству и какую оно заслуживает"xlvi. Это связано и с осмыслением неудачного опыта рейгановской администрации, которая пыталась решать современные проблемы на базе воскрешения идеалов и организационных принципов, присущих "добрым старым временам" ХIХ в., и с тем, что сложность и размеры правительства стали заметно превышать его эффективность, и с бюджетным кризисом, и с обозначившейся неадекватностью иерархических правительственных структур "вызовам" постиндустриального общества. Общий вектор эволюции совершенствования госслужбы США, как и в Англии, явно повернулся в сторону "нового менеджеризма", т.е. приближения форм и методов деятельности администрации к рыночным принципам и механизмам, к "дерегуляции" и приватизации. Весьма существенно, что этот вектор совпадает с хоть и потускневшией, но живой американской традицией: при решении проблем поменьше апеллировать к бюрократии, а больше действовать самому или же посредством гражданской, основанной на самоорганизации, кооперации людей, т.е. институтов гражданского общества. В частности, для администрации это означает смещение акцента в характере ее ответственности: от парламентской - к ответственности перед гражданами как "клиентами" администрации, потребителями ее "услуг".

Доклад Комиссии вице-президента А.Гора, посвященный вопросам реформы государственного управления, воспроизводил те же общественные диагнозы и ожидания: создать правительство, которое стоит меньше, а работает лучше; Вашингтон переполнен организациями, созданными под ныне не существующие ситуации; отчитываться следует не за процесс, а за результат; следует децентрализовать кадровую политику; нужно трансплантировать в работу бюрократии некоторые аспекты бизнеса, в частности - борьбу за клиента, создать "культуру государственного предпринимательства" и т.п. xlvii Как писали ведущие американские специалисты в этой области, «Федеральное правительство пытается использовать административную технологию времен первых паровых машин для управления нацией в информационный век. Поэтому неудивительно, что программы часто проваливаются, граждане остаются разочарованными их результатами, деньги растрачиваются попусту, а общественное недоверие к правительству растет. Конечно, было бы несправедливо возлагать всю вину за это на систему приема и продвижения на гражданской службе. Но в то же время было бы глупо пытаться исправить частности, не проведя сперва фундаментальной реформы системы. Проблемы, стоящие перед правительством, возрастают, и одновременно увеличивается их укорененность в человеческих проблемах. Только решение, основанное на человеческом факторе, способно принести успех»xlviii. Таковы были "перестроечные" "лозунги дня" для американской гражданской службы. Интегрирующей стала идея, что следует радикально изменить сам принцип деятельности правительства - сделать сдвиг от действующей по вертикали «сверху вниз» бюрократии - к «антрепренерскому» правительству, в основе деятельности которого лежат полномочия, данные ему гражданами и их сообществами и задача которого - изменять страну «снизу вверх». Применительно к кадровым аспектам подчеркивалось несоответствие существующей чрезмерно формализованной системы найма и продвижения по службе требованиям новой и быстро меняющейся реальности, необходимости замены ее более гибкой системой. В числе недостатков действующей системы отмечались: негибкость правил назначений, затрудняющая федеральным агентствам найм необходимых им работников; жесткость сквозных, единых для всех правительственных учреждений квалификационных стандартов, затрудняющая справедливую оценку кандидатов, особенно выпускников колледжей; система классификации и должностей, поощряющая узкую специализацию и препятствующая поддержке работников широкой квалификации; чрезмерное, практически автоматическое поощрение выслуги лет, что ограничивает роль стимулов качества работы и, к тому же, увеличивает общий фонд зарплаты; принудительные сокращения вызывают такие отрицательные побочные последствия как избыточная квалификация остающихся, сокращение разнообразия рабочей силы, старение аппарата и др. xlix

Тактика работы Комиссии Гора.

Реформы, как известно, бывают успешными и неудачными. В качестве примера последней часто называют так называемую Комиссию Грейса, работавшую во время первого срока президентства Р.Рейгана. Ее особенностью было то, что она работала изолированно от правительственных структур, под патронажем и за счет частного сектора. Плодом ее работы стали ни много, ни мало 2500 рекомендаций, которые практически всерьез не рассматривались и, тем более, не внедрялись в практику.

Работа Комиссии А.Гора, хотя она тоже породила около 1000 рекомендаций, была построена принципиально иначе. Тактика ее работы и последующего внедрения результатов, очевидно, тщательно продумывались с самого начала. Во всяком случае, одним из ключевых исходных тезисов ее работы стало подчеркнутое внимание к процессу осуществления реформ: «открытый и демократический процесс был ключевым элементом плана Комиссии Гора, что предполагало поддержку рекомендаций и изменений самими служащими... широко практиковался обмен идеями и опытом. Участие было важным фактором легитимации и самих рекомендаций, и их содержания.» Очень большое внимание было уделено неформальной стороне процесса. Надежды возлагались на неформальную сеть сторонников реформ - «агентов изменений» - в госаппарате. Эту неформальную структуру авторы проекта еще называли «виртуальной организацией». Забавно также звучит сравнение членов этой сети с песчинками, которые раздражают значительно превосходящих их по размеру моллюсков, в результате чего в конце концов образуется жемчуг.

Важно было и то, что реформа имела ярко выраженную поддержку с «самого верха». При этом Гор играл роль отнюдь не «свадебного генерала», как обычно бывает в подобных случаях, а настоящей «рабочей лошади». По свидетельству участников работы, его личный вклад был необычайно велик. Он сумел не просто мобилизовать сотни служащих на эту работу, но и соответствующим образом мотивировать их (что в подобных случаях бывает едва ли не трудней всего). Помимо Гора с его ясным мандатом на проведение реформы и его личной вовлеченностью в этот процесс, сам Президент Клинтон подписал соглашение с каждым из членов Кабинета, обязавшее последних руководить процессом изменений, а также лично участвовал в программе переподготовки. Гор провел целую серию групповых встреч как с чиновниками разных ведомств и рангов, так и с самыми различными людьми из внешних по отношению к госаппарату сфер. В ключевой момент на его Комиссию непосредственно работало 250 человек, в основном правительственных служащих, а также около 1200 сотрудников практически изо всех министерств и ведомств. К частному сектору, в отличие от комиссии, выполнявшей подобную работу при Рейгане, обращались сравнительно немного.

Был открыт специальный компьютерный сайт, на который любой служащий, независимо от его ранга, мог направить свой совет либо поделиться наблюдениями о том, как проходит реформа. И вообще процесс подготовки рекомендаций был ориентирован на участие максимально широкого круга людей, а постоянные обсуждения их предварительных вариантов не только повлияли на их окончательное содержание и редакцию, но и в определенной мере превратили их в продукт всеобщего решения, а не в спущенную «сверху» директиву. Не случайно авторами около 40% из 1000 рекомендаций Комиссии стали сами служащие.

Работа в условиях торможения реформы.

К сожалению, 1994 год, впервые за 40 лет принесший республиканцам большинство в обеих Палатах, бросил реформу на колени. Первая, столь много обещавшая фаза реформ, пришла к концу. Ее захлестнула неоднократно приносившая республиканцам успех на выборах их воинственная риторика против «расточительного» федерального правительства. Поэтому в рамках второй фазы акцент пришлось сделать на механических сокращениях аппарата, порой приносивших больше вреда, чем пользы, поскольку они, помимо всего прочего, подрывали моральный климат в аппарате и превращали чиновников в без вины виноватых.

И все же это был не конец реформ. В 1998г. Гор сделал попытку уйти от риторики и примитивной тактики сокращений, которым к тому же неизбежно сопутствуют замораживание зарплаты и снижение морали в среде служащих, а вернуться к реальным делам. Во-первых, он «кинул кость» республиканцам, переименовав занимавшееся реформой учреждение таким образом, что подчеркивался фактор двухпартийного сотрудничества в этом вопросе: если раньше оно называлось National Performance Review (NPR), то с 1998г. оно превратилось в National Partnership for Reinventing Government, впрочем - без изменения аббревиатуры, поскольку «G» в нее не вошло. Лозунгом третьей фазы стало создание «антрепренерского» правительства, не уступающего по уровню управления лучшим американским компаниям «информационного века». Ее идеология - повышение разнообразия и свободы действий как для правительственных учреждений, так и для индивидов - работающих в них служащих. Ее тактика - так мотивировать людей, работающих внутри аппарата, чтобы они, в свою очередь, побуждали людей, формально не имеющих к аппарату никакого отношения, действовать в нужном правительству направлении, иными словами - использовать рычаги косвенного воздействия, прежде всего - положительную мотивацию для активизации формально неподконтрольного правительству интеллектуального потенциала общества конкретно, то ее сердцевиной был кадровый аспект, а идеологической доминантой - децентрализация, дерегуляция кадровой службы. Отсюда ясно и «направление главного удара» - Служба управления персоналом. Комиссия прямо заявила, что существующая система найма служащих не только не отвечает потребностям 21-го века, но устарела уже на сегодняшний день и, по существу, препятствует приему на работу наиболее достойных кандидатов. Выход авторы концепции видели в децентрализации системы и придании ей значительно большей степени гибкости. Картеровская программа по децентрализации системы экзаменов на должность, по мнению Комиссии, реально не была реализована Ведомственные менеджеры по кадрам были вынуждены направлять потенциальных кандидатов на экзамены в Службу управления персоналом, которая далеко не всегда останавливалась на тех кандидатах, которых отобрало для работы у себя то или иное ведомство, гораздо лучше понимающее и свои нужды, и характер требующегося персонала... Кроме того, существовавшая система была слишком сложна и непонятна не только для претендентов, но даже и для некоторых работников кадровых служб. Между тем децентрализованная система найма должна была позволить установить нанимателям собственные приоритеты и набирать тем, кто им действительно нужен.

В результате Служба управления персоналом была вынуждена пойти на серьезные перемены. В частности, она предложила Конгрессу внести изменения в статус так называемых временных служащих, предоставив им возможность конкурировать на основе принципов merit system с постоянными служащими в борьбе за постоянные позиции, а также внести значительные послабления в требование выслуги лет для продвижения по лесенке рангов. Еще раз было заявлено о «делегировании» прав найма служащих самим ведомствам. Штат Службы правительственной этики был сокращен почти наполовину - на 48%, а объекты всеобщей ненависти - 6000-страничный свод инструкций по «работе с кадрами» (Federal Personnel Manual) и универсальная подробнейшая форма для найма на ответственные посты (SF-171 job application for high-level position) были отменены, а их экземпляры - торжественно преданы огню во дворе Службы управления персоналоми лично руками руководства учреждения.

К сожалению, упомянутое несколькими страницами выше изменение соотношения сил в Конгрессе не позволило принять необходимое законодательство, и исполнительной власти, чтобы хотя бы частично провести в жизнь намеченное, пришлось действовать посредством указов Президента и других актов исполнительной власти, что, естественно, не только снизило авторитетность и степень обязательности исполнения принятых решений, но даже, по существу, оставило на усмотрение ведомств, пользоваться ли им предоставленными правами или нет. В результате одни правительственные учреждения ведут кадровую политику по одним правилам, другие - по другим.

Новая схема найма. Рассмотрим ее на примере одного года. С середины 1998 по середину 1999г. на постоянную работу в федеральные органы было принято в общей сложности 60 тысяч человек. Работу по отбору кандидатов проводили в общей сложности 650 комиссий с делегированными им экзаменационными полномочиями (delegated examining units), которые действовали от имени и по поручению различных правительственных организаций. Эти комиссии используют два метода. В 40% случаев это - письменные тесты, причем, главным образом, это применяется для отбора служащих на должности младших (2-4) и части средних (5-7) рангов шкалы GS. В остальных случаях применяется метод так называемых «заочных экзаменов» (unassembled examinations), который в сущности не является экзаменом в привычном смысле этого слова, а представляет собой составление формализованного в цифровых показателях рейтинга кандидатов на основе информации об их образовании и профессиональном опыте, а также ветеранских привилегиях. Эти показатели сопоставляются с идеальным рейтингом для вакантной позиции, и комиссия отбирает трех кандидатов с наилучшим для данной позиции рейтингом. Окончательный выбор любого кандидата из этих трех осуществляет соответствующий кадровый менеджер. (Это отличает, данную систему от, например, французской, где, во-первых, все кандидаты проходят через очную экзаменационную проверку, а, во-вторых, менеджер, принимая окончательное решение, обязан следовать произведенному комиссией ранжированию кандидатов). ОРМ сохраняет функции обучения и консультирования (в некоторых случаях носящих характер скорей обязательного к исполнению инструктирования) по отношению к комиссиям.

Прозрачное правительство

Важно отметить, что при демократах резко возросла открытость деятельности правительства для простых граждан. Ее обеспечение стало одним из приоритетов принятого в 1993 г. Закона об оценке результатов деятельности государственных органов, а тремя годами позднее - Закона об электронной свободе информации. Согласно этому Закону, любое частное лицо вправе запрашивать доступ к существующим неопубликованным документам федеральных ведомств, причем такой запрос не предполагает какого-либо обоснования. Причины для отказа в удовлетворении запроса, направленные на защиту государственных тайн, прямо перечислены в Законе и содержат всего девять пунктов. И это еще не все. По Закону, целый ряд федеральных учреждений обязан делать свои заседания, если на них обсуждаются вопросы, представляющие общественный интерес и не затрагивающие национальную безопасность, открытыми для публики. Решение же о проведении закрытого заседания допускает возможность судебного контроля над его обоснованностью.

Реализация идеи "прозрачной", т.е. подконтрольной людям госслужбы

несомненно пошла на пользу обществу. Теперь гражданин вправе знакомиться с широким кругом государственных документов и в полной мере - с документами, касающимися его самого, присутствовать на заседаниях органов управления и др. Таким образом, подорван один из главных источников бюрократического могущества и бюрократических злоупотреблений - "тайна кабинета". "Маркетизация" взаимоотношений гражданина с аппаратом управления тоже способствовала повышению эффективности работы чиновников, ибо позиция "клиента", "заказчика", "потребителя" услуг госаппарата психологически принципиально отлична от позиции "просителя" (а применительно к нашим традициям, думаю, и кавычки излишни). И дело не только в психологии: американский чиновник зачастую вынужден "бороться за клиен та", ибо многие услуги гражданин может получить в разных госорганах, а также во всевозможных общественных организациях. Так что чиновнику приходится делом доказывать гражданам, что он не зря получает жалованье, образованное из их налогов Но в то же время "маркетизация" бюрократии принесла и негативные последствия. Ведь специфика публичного сектора по

сравнению с частным достаточно велика. Его нельзя сводить к рынку. Иначе, ослабив негативное воздействие факторов одного рода - бюрократических деформаций, неизбежно создаешь питательную среду для других негативных явлений - коррупции, конфликта между разными уровнями и ветвями госслужбы, при дания чрезмерной огласки тем деталям работы госслужб, которые объективно требуют определенной степени закрытости. Прямая публичная ответственность служащего также не может быть

полностью заменена присущими рынку механизмами косвенной ответственности неэфффективного продавца услуг.

Удалась ли реформа?

«Замах» реформаторов, как мы видели, был очень широк. И удалось им далеко не все. Однако все же немало. Несколькими страницами выше уже было названо несколько несомненных успехов. Дополним это теперь более общими оценками некоторых авторитетных американских авторов. Д.Кеттл, например, признает, что реформа не достигла всего того, что было обещано вначале, но считает это нормальным, а обратное - принципиально невозможным, ибо реформа, по своей сути - процесс бесконечныйl. Тем не менее, он не уходит от конкретных оценок, но дает их дифференцированно, - по отдельным направлениям и отраслям.

Чтобы оценить, стала ли система работать лучше, он обращается к косвенным показателям, которые, однако, не дают однозначного ответа: с одной стороны, в 570 правительственных агентств и программ было внедрено более 4000 новых стандартов (нормативов) обслуживания граждан; но, с другой стороны, лишь 20% федеральных служащих считают, что реформа принесла позитивные изменения. Велик разброс мнений и в зависимости от учреждения: там, где «перестройка» (переведем так для краткости и не без некоторой иронии ключевое слово реформы «reinventing») стала главным приоритетом в работе, целых 59% служащих отметили повышение продуктивности работы; там же, где этого не произошло, процент таких «оптимистов» составил всего 32%. Более того, в некоторых учреждениях отмечен невысокий уровень морали.

Казалось бы, легче оценить чисто финансовую сторону реформы, т.е. попросту говоря, стала ли система дешевле. Администрация Клинтона заявила, что в результате работы Комиссии годовая экономия бюджета составила к 1999 фискальному году 112 миллиардов долларов. Однако Д.Кеттл считает, что проверить достоверность этих цифр на самом деле невозможно. Сокращения людей «по головам» представляются ему более надежным показателем. Итак, федеральная госслужба была сокращена на 300 тысяч человек, т.е. на 15,5%, «упав» к ноябрю 1997г. ниже отметки в 2 миллиона - впервые со времен президентства Дж.Кеннеди.

Он также пишет, что целью реформаторов было не сокращение как таковое, а уменьшение количества уровней бюрократической иерархии, через которые вынужден проходить обратившийся гражданин, а также изменение объема контроля руководителей во всех звеньях с тем, чтобы они лучше могли руководить рядовыми сотрудниками и тем самым обеспечить большую «отзывчивость» бюрократии по отношению к ее «клиентам» (обратите внимание на эти ключевые слова, поскольку они отражают одну из главных ориентаций современных реформ госслужбы, причем не только в США). Что же произошло на самом деле? Сокращения в наибольшей степени коснулись низших уровней бюрократии - «клерков» и обслуживающего технического персонала - так называемых «синих воротничков» (число работников на первых четырех уровнях шкалы сократилось наполовину, персонал на средних позициях (ранги 5-12) сократился очень незначительно, тогда как число работников на высших уровнях шкалы (ранги 13-15) даже несколько возросло. В результате «туловище и шея» бюрократического «жирафа» стали тоньше, но не короче. Критики реформы замечают в этой связи, что цели повышения «отзывчивости» и эффективности в результате подобного перемещения центра тяжести вверх не были достигнуты, скорее напротив.

Характерно, что все сокращения персонала были проведены на добровольной основе. Каждый уходящий со службы получал 25 тысяч долларов в дополнение к стандартному «пакету» привилегий для отставников. Возможно, именно в размере «выходного пособия» кроется одна из причин незапланированного реформаторами перекоса в сокращениях в сторону низших уровней: указанная сумма оказалась достаточно серьезным стимулом для ухода с госслужбы, главным образом, для невысокооплачиваемых (по американским стандартам) работников.

Свои выводы Кеттл суммирует следующим образом: федеральная гражданская служба стала меньше и дешевле, чем если бы реформа не проводилась, финансовые выгоды от сокращений персонала принесут не только разовые, но и долгосрочные выгоды, экономия от реформы системы правительственных закупок несомненна, хотя трудно оценить ее размеры, изменилась структура госслужбы в сторону увеличения удельного веса ее верхних «этажей». В целом же она дала существенный, хотя и сильно различающийся по разным отраслям и ведомствам, административный эффект, однако ее политический эффект оказался незначительным.

Другие авторы, также в целом положительно оценивающие достигнутые результаты, подчеркивают ее долговременный эффект, что изменения будут продолжаться, независимо от того, какая администрация - демократическая или республиканская - будет находиться в Белом доме, до тех пор, пока идеология этой реформы не придет в противоречие с новыми внешними условиями и обстоятельствами, и она не будет отвергнута как устаревшая, способствующая коррупции и неээфективнаяli. Помимо этого называются две «болевые точки» реформы: то, что суды вряд ли прекратят сопротивление происходящей политизации администрации, и то приватизация части государственных функций и служб повлечет за собой ухудшение этического климата в госаппарате. Но в целом это - умеренная критика, которая видит в реформе больше преимуществ, нежели недостатков.

Но отнюдь не вся критика носит столь умеренно благожелательный характер. Есть и существенно более жесткие оценки. При этом любопытно, что исходят они, в частности, и от тех людей, кто непосредственно участвовал в разработке реформы. Так, в личной беседе один из активных членов «команды реформаторов» оценил реформу как «полную неудачу», аргументируя это тем, что все «застряло» на среднем уровне - т.е. уровне кадровых служб отдельных ведомств, многие из которых, по его словам, практически даже не ощутили каких-либо изменений, а другие продолжают действовать по накатанным схемам, тогда как, по его мнению, всю систему подбора, расстановки и продвижения кадров федеральных служащих необходимо перестроить по модели кадрового менеджмента в бизнесе, иными словами - отдать все в руки непосредственных работодателейlii. Правда, в некотором противоречии с предыдущей логикой, он посетовал на дефицит в ведомствах квалифицированных кадровых менеджеров и на то, что на промежуточный уровень «взвалили непосильную ношу». Думается, однако, что при всей резонности некоторых оценок, по крайней мере, отчасти негативный радикализм моего собеседника из NPR носил психологический характер, отражая довольно типичный «синдром разочарования» максималистов, для которых даже решение проблемы на 80% является неудачей.

Структура и функции органов управления персоналом на рубеже веков

Как и вся исполнительная власть, кадровые службы находятся в подчинении Президента. Функции управления персоналом разделены между целым рядом органов. В их числе: Служба управления персоналом (Office of Personal Management, или OPM), Комитет по управлению и бюджету (Office of Management and Budget, или OMB), Совет по защите системы заслуг (Merit System Protection Board - MSPB), Комиссия по защите равенства возможностей работников (Equal Employment Opportunity Commission - EEOC), Комитет по правительственной этике (Office of Government Ethics - OGE). Важную роль играет в системе отраслевой профсоюз Американских правительственных служащих - (American Federal Government Employees - AFGE).

Законодательная ветвь имеет в своем распоряжении мощный организационный инструмент контроля, в частности, и кадровой политики исполнительной власти - Общую счетную палату - (General Accounting Office - GAO), представители которой «сидят» в каждом ведомстве, а также подкомитеты в Конгрессе. В Сенате это - подкомитет по международной безопасности, нераспространению ядерного оружия и федеральным службам (симбиоз, согласитесь, довольно забавный и отражающий явный недостаток интереса сенаторов к проблеме госслужбы. В Палате представителей это все-таки отдельный подкомитет по гражданской службе, но тоже в рамках Комитета по общественной безопасности. В целях упорядоченного описания системы управления кадрами можно условно выделить в ней четыре блока - кадровой политики, поддержания этических стандартов, административно-правовой защиты персонала и контроля.

Блок кадровой политики.

Служба высших руководителей (Senior Executive Service - SES) не является особым органом, а представляет собой сильно уменьшенное в размерах некое подобие советской «номенклатуры». Так, к середине 90-х годов в нее входило около 8-и с половиной тысяч позиций. Из них 700 составляли «политические назначения», производящиеся по особой процедуре. В частности, около 500 должностей - номенклатура Президента «с совета и одобрения Сената», а еще около 2500 человек Президент назначает единоличным актом. Впрочем, далеко не все из этих назначений делаются из состава SES. Она в большей степени кадровый резерв для высших административных (т.е. неполитических) должностей. К тому же служба эта в значительной степени специализирована - многие ведомства имеют собственные кадровые резервы. Последнее обстоятельство отражает дух кадровых реформ 90-х годов, в ходе которых многие функции по управлению кадрами были переданы на уровень ведомств.

Как и в Англии, в США при реформировании государственной службы ставилась задача сделать ее более открытой и конкурентоспособной по сравнению с частным сектором. Поэтому претенденты на позиции в SES (что соответствует высшим, «внеранговым» классам 16-18) проходят конкурсные экзамены. Существует общий список вакансий, открытых в государственных организациях. Информацию о них каждые две недели публикует Служба управления персоналом. Все прочие вопросы, связанные с отбором, оценкой и приемом кадров, решают сами ведомства. Для этого в них созданы советы по руководящим кадрам, а для членов SES установлены особые квалификационные требования. Вакансии остаются открытыми в течении 14 дней. В случае, если претендент впервые претендует на должность в SES, его квалификацию и управленческие навыки оценивает специальная комиссия, в которую входят 3 члена SES из разных ведомств. Впрочем, помимо конкурсных экзаменов, есть и альтернативный путь поступления на должность в SES через участие в обучающих программах, разработанных в службе управления персоналом. Чтобы поступить туда, надо пройти такую же процедуру отбора, как и при прямом поступлении в SES. Для новых членов SES установлен годичный испытательный срок.

Для придания системе некоторой гибкости, помимо постоянных назначений, предусмотрена также возможность временных и чрезвычайных назначений. Временные назначения возможны на срок не более трех лет в случаях, когда ведомству необходимо быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а обычная процедура не подходит из-за ее длительности. Чрезвычайные назначения производятся на срок до 18 месяцев в случае крайней необходимости. При этом общее количество временных и чрезвычайных назначений не может превышать 5% от всех назначений в SES.

На уровне штатов при приеме в SES во многих случаях действует контрактная системаliii.

Служба управления персоналом (Office of Personal Management - OPM) была образована в процессе реформы 1978г. на базе Комиссии по гражданской службе (Civil Service Commission) в целях обеспечения реального проведения в жизнь принципов merit system. (Дж.Картер, затевая реформу, жаловался, что «система не работает».) Тогда Служба получила широкие полномочия и, по существу, роль своего рода «министерства кадров федеральных служащих». Вплоть до 1994г. все процедуры публичного объявления об открывающихся вакансиях, проведения конкурсных экзаменов и назначения на должность находились под ее контролем, хотя формально многое делалось руками самих ведомств: в отличие от практики предыдущего периода, они сами проводили экзамены и принимали решения о зачислении работников. Однако каждое их действие регулировалось не только законом - частью 5 Кодекса Федеральных правил (Сode of Federal Regulations, title 5), но также и огромным количеством издававшихся OPM подзаконных актов.

В результате, вопреки благим намерениям тогдашних реформаторов, возникла гигантская кадровая бюрократия, производившая тысячи страниц инструкций и циркуляров на все случаи жизни и с присущей американским чиновникам избыточностью текста и казуистичностью формулировок. Так называемый Federal Personnel Manual - Руководство для ведомственных кадровиков - достигло в сокращенном варианта 6000, а в полном - 16 000 страниц! Этот «талмуд», регламентировавший любые кадровые процедуры, связывал руки всем и потому был одним из самых ненавистных для чиновников всех уровней, а также для претендентов на должности, документом, что и предрешило его судьбу в 90-е годы.

В результате реформ значительная часть функций Службы управления персоналом была передана другим государственным органам. Формально эту акцию назвали делегированием полномочий. Но, очевидно, главную роль в таком наименовании играют соображения психологической защиты сотрудников ОРM, поскольку ни о каком возврате функций, т.е., о новой их централизации, вопрос не стоит и вряд ли возникнет в обозримом будущем.

Тем не менее, поскольку нормы законодательства изменены не были, формально за Службой управления персоналом сохранились консультационные и контрольные функции по соблюдению Системы заслуг, а именно «проверка соблюдения ведомствами законов и инструкций по найму, экзаменам и продвижению сотрудников на основе их знаний и практической квалификации, независимо от их расы, религии, пола, политических взглядов или других посторонних факторов» liv.

Долго время Служба управления персоналом координировала процедуры приема на государственную службу и прохождения государственной службы. В ходе реформ эти функции были переданы отдельным государственным органам. Тем не менее принципы классификаци должностей государственной службы и оплаты труда остались прежними.

В настоящее время подавляющее большинство федеральных служащих подпадают под действие Общего Расписания (General Schedule, сокр.- GS) и соответствующую ему шкалу оплаты, которая действует с 1949г. Остальные - в основном так называемые «синие воротнички» - оплачиваются по другим шкалам. Система включает 15 ступеней (grades), а каждая ступень - по 10 рангов (ranges). В законе, установившем эту систему (5 U.S.C. § 5331–5338) описан характер работы для каждой ступени. Таким образом, по мысли законодателя, устанавливается равная оплата за равный труд, в соответствии с критериями его сложности, ответственности и требуемой квалификации. Для поступления на госслужбу необходимо сдать экзамен, должности, начиная с 10-11 рангов замещаются на конкурсной основе.Продвижение по рангу служащий получает почти автоматически, как бы за выслугу лет, через один- три года - так называемое time-in-grade-requirement (этот срок зависит от ранга). Плюс к этому он может получить еще одно продвижение по рангу в год, но уже за особые заслуги.

Структура оплаты выстроена таким образом, что ранги как бы перекрывают ступени, т.е., начиная с 6-7 или 8-го рангов, зарплата служащего выше, чем у лица, занимающего младшие ранги на следующей, более высокой по старшинству ступени. Идея такой системы в том, что служащий может повышать свою зарплату, просто хорошо работая на своем месте и не стремясь «прыгнуть» на более высокую ступень, что в ряде случаев требует и экзамена, и иной квалификации, и просто иных способностей. Таким образом вроде бы решается проблема, получившая известность под именем «принципа Питера», благодаря ее превосходному сатирическому описанию политологом Питером. Согласно «принципу Питера», человек, справляющийся со своей работой на определенном уровне, продвигается на следующий уровень, и так до тех пор, пока он не доберется до должности, превышающей его объективные возможности, где он и «застревает», достигнув своего «уровня некомпетентности».

Комитет по управлению и бюджету (Office of Management and Budget - OMB). Это очень влиятельное ведомство было образовано в 1939г. на базе прежнего Бюджетного бюро. Оно не только выполняет роль «коллективного советника» Президента по всем финансовым вопросам, но также контролирует исполнение бюджета отдельными ведомствами и обеспечивает эффективность работы правительства, включая кадровый аспект, борьбу с бюрократизмом, разработку рекомендаций по совершенствованию структуры управления и контроль за выполнением правительственных программ. В контексте же программы по перестройке и дебюрократизации аппарата Комитет как бы «нависает» над правительством в качестве «государева ока». По вашингтонским меркам он не очень велик - «всего» 1800 человек. Однако поскольку он контролирует деньги, то его реальное влияние существенно выше, чем, скажем, у Службы управления персоналом. В частности, Комитет визирует все проекты нормативных актов, исходящие от ведомств, в том числе - по кадровым вопросам.

Блок поддержания этических стандартов госслужащих

Проблема этики государственных служащих - вопрос, которому американцы придают очень большое значение. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился еще в 1958г. в форме резолюции Конгресса, общую часть которой, думается, стоит воспроизвести целиком. «Каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно:

1. преданность высшим моральным принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам;
2. поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
3. работать весь трудовой день за дневную оплату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей;
4. стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
5. никогда не осуществлять дискриминации путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как за вознаграждение, так и без него и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей;
6. не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку госслужащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;
7. не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;
8. никогда не использовать конфиденциально полученную при исполнении должностных обязанностей информацию для извлечения личной выгоды;
9. вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
10. соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия».

Но поскольку кодификация моральных норм еще не является основанием для придания им силы закона со всеми вытекающими последствиями, Кодекс получил рекомендательный статус: законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, одобрившую Кодекс, тем самым рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения. И этот пока еще не очень четко прописанный, но явно ориентированный на соблюдение моральной чистоты документ стал лишь отправным пунктом для последующих усилий в том же направлении. При Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и «конфликта интересов», т.е. проблеме столкновения личных интересов должностного лица и государства. А в 1978г. был принят гораздо более конкретный Закон об этике служащих государственных органов.

С конца же 80-ых годов этические начала государственной жизни становятся объектом еще более жесткого социального контроля и регламентации, в том числе - и на законодательном уровне. Признано, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависят от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали. В ноябре 1989г был принят новый Закон о реформе этических норм. Его основные разделы: ограничения на трудоустройство и деятельность бывших служащих после их ухода в отставку; правила отчетности федеральных госслужащих об их финансовом положении; прием подарков и командировки за счет неправительственных источников финансирования; ограничения на работу по совместительству и прием гонораров; создание общественной комиссии по проблеме гражданской службы и зарплате служащих; др. В октябре 1990г. Закон был подкреплен исполнительным указом Президента "Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата".

Видимо, для нас было бы чрезвычайно полезно воспроизвести эти принципы:

• государственная служба есть "служба общественного доверия",что требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов;
• служащий госучреждения не может иметь финансовых интересов, способных прийти в противоречие с добросовестным выполнением им служебного долга;
• он не должен принимать участие в финансовых операциях с использованием не подлежащей разглашению служебной информации или допускать использование такого рода информации для продвижения чьих-либо частных интересов;
• он не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграждения, имеющего денежную стоимость (кроме случаев, оговоренных в законе) от любого лица или организации, желающих получить содействие в том или ином вопросе, или имеющих деловые отношения либо ведущих деятельность, подпадающую под юрисдикцию ведомства, где работает данный служащий, или на чьи интересы может существенно повлиять выполнение или невыполнение им своих должностных обязанностей;
• он не должен давать несанкционированных обязательств или обещаний, подразумевающих возложение ответственности за их выполнение на правительственное учреждение; - он не должен использовать служебные помещения для извлечения личной выгоды;
• при выполнении служебных обязанностей он обязан действовать на непартийной основе, без каких-либо предпочтений к той или иной частной организации или лицу;
• он обязан охранять государственную собственность и не допускать использования ее в любой другой деятельности, не предусмотренной служебными предписаниями;
• он не должен заниматься подработкой в иных организациях или другими видами деятельности, включая поиск новой работы или ведение переговоров о трудоустройстве, если это препятствует выполнению им служебных обязанностей и профессионального долга на госслужбе;
• он обязан информировать соответствующие структуры о всех ставших ему известными фактах растрат, обмана, злоупотреблений и коррупции в госучреждениях;
• он обязан добросовестно выполнять обязательства, возложенные на него законом как на гражданина страны, в первую очередь - такие, как уплата федеральных и местных налогов; - он обязан строго соблюдать все законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США.

Некоторые требования к служащим не заканчиваются, как мы видели, с их уходом в отставку, а распространяются и на последующий период. К тому же все кандидаты на ответственные посты проходят тщательную проверку их финансового положения, анкетных данных и личной жизни по линии спецслужб, включая ФБР и Федеральную налоговую службу.

Координирует этическое регулирование на государственной службе США Комитет по правительственной этике (Office of Government Ethics - OGE), образованный в процессе реформы 1978г. Формальные цели организации - поддержание высоких этических стандартов в среде федеральных служащих, предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов, укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату. Ведомство играло достаточно важную роль при подготовке Кодекса поведения государственых служащих и чрезвычайно детализированных Стандартов этичного поведения служащих исполнительной ветви власти. Но теперь оно, главным образом, наблюдает за положением дел, периодически составляет аналитические справки о ситуации в том или ином ведомстве, подготавливает программы «этического обучения» служащих и координирует процедуру декларирования интересов. По данным Комитета, каждый год «этическое обучение» проходит от 400 до 600 тысяч федеральных служащих. Кроме того, Комитет наделен правами издавать этические правила для отдельных отраслей с учетом специфики последних, расследовать жалобы и издавать «корректирующие распоряжения» в адрес отдельных учреждений и служащих.

Однако реальный престиж данного Комитета, по нашему мнению невысок, а отношение к нему в среде федеральных служащих колеблется в амплитуде от скепсиса до незнания о его существовании. Многие жалуются, что на деле борьба за этику выродилась в лишнюю бюрократическую волокиту - в необходимость иметь дело с дополнительным ворохом бумаг и писать объяснения по поводу каждого заработанного помимо основной службы доллара.

Дело в том, что увеличение требований к государственным служащим должно быть как-то компенсировано как в материальном, так и в моральном отношениях. Между тем, ни средняя зарплата американских гражданских служащих, ни традиционное негативно-ироническое отношение к ним большинства общества не обеспечивают им подобной компенсации и потому американская госслужба, несмотря на все усилия по ее совершенствованию, во многих своих звеньях весьма далека от совершенства, по сравнению с передовыми в этом отношении странами. А наличие некомпенсируемых и зачастую не вполне оправданных ограничений может привести к совершенно неожиданным результатам: например, к падению престижа госслужбы на рынке труда и, следовательно, снижению качества работников госаппарата, к выработке более изощренной механики злоупотребления служебным положением либо использованию завышенных этических стандартов в качестве средства политического шантажа и сведения счетов. Но в целом, разумеется, проблема этики государственных служащих - одна из важнейших, и свойственное нам пренебрежение к ней гораздо хуже и опасней, нежели любые американские "перехлесты".

Блок административно-правовой защиты персонала.

Организации, о которых пойдет речь сейчас, выполняют функции защиты работников от несправедливости и произвола со стороны начальства.

Комиссия по защите равенства возможностей работников (Equal Employment Opportunity Commission - EEOC) призвана защищать работников от дискриминации по любым основаниям - пол, раса, национальность, религия, инвалидность, сексуальная ориентация и т.п. Во главе Комиссии стоят пять ее членов, назначаемых Президентом на пятилетний срок «с совета и одобрения Сената». Из их состава Президент единолично назначает председателя Комиссии и его заместителя. Но это - лишь верхушка системы. Комиссия имеет и центральный аппарат, и местные структуры в каждом из штатов. Нормативная основа ее деятельности - глава 7 Акта о гражданских правах 1991г., Акт о реабилитации 1973г. и Акт о защите инвалидов.

Под ее юрисдикцию подпадают любые организации, независимо от их статуса и характера деятельности - федеральные, штатные, местные, публичные и частные. Единственное ограничение - размер организации: она должна иметь в своем штате не менее 15 человек.

Работники или претенденты на вакансии, считающие себя дискриминированными по перечисленным основаниям, имеют право обращения в Комиссию с жалобой. Комиссия обычно делает запрос местным властям, а затем проводит расследование по каждой жалобе. Срок расследования - 120 -180 дней. Если жалоба признана справедливой, то сначала местное отделение Комиссии пытается «решить дело миром», воздействуя на работодателя неформально - информированием, убеждением и т.п. Если же таким путем конфликт не решен, то Комиссия передает дело в суд.

Прежде, чем перейти к другим организациям с частично совпадающей компетенцией, отметим, что подобное частичное «наложение» компетенций вообще характерно для американской юрисдикционной системы и заложено в нее сознательно. Ее идея состоит в том, что один и тот же вопрос можно решить в нескольких местах, и поэтому гражданин до известной степени может сам выбирать, куда обращаться со своей апелляцией.

Роль первой инстанции по многим делам выполняет Бюро специального адвоката (Office of Special Counsel - OSC). Эта небольшая (около 100 человек) организация занимается предварительным расследованием случаев нарушения законов в отношении государственных служащих. Основанием для расследования обычно служит жалоба конкретного служащего. Если в результате расследования и предпринятых Бюро первичных мер конфликт между служащим и работодателем не разрешен, то материалы обычно передаются в MSPB (см. ниже). Последнюю в данном контексте можно условно рассматривать как инстанцию судебную, тогда как ОSC выполняет функцию предварительного следствия и, в какой-то мере - надзора. Впрочем, на практике Бюро обладает гораздо более низким престижем и гораздо менее известно, чем MSPB, к рассмотрению которого мы переходим.

Совет по защите системы заслуг («мерит систем») - (Merit System Protection Board - MSPB). По своему объекту юрисдикция Комитета уже, чем у OSP: под нее подпадают лишь постоянные федеральные служащие и только по одному классу оснований - нарушения принципов merit system. Но и сам это класс, и полномочия Комитета достаточно широки. А, главное, высок его авторитет.

В своем нынешнем виде Комитет существует все с того же «реформенного» 1978г. Во главе Комитета стоят три его члена, назначаемые Президентом на 7-летний срок Его цель - защитить работников федеральных ведомств от незаконных кадровых решений и тем самым препятствовать нарушениям законодательства в сфере кадровой политики, а в общем виде - поддержание принципов «мерит систем». Процедура обращения служащего, считающего, что его права ущемляются, в Комитет предельно упрощена. Для открытия дела достаточно его письменного заявления, после чего Комитет сам производит все необходимые действия по расследованию любого подпадающего под его юрисдикцию дела: запрашивает соответствующую документацию, опрашивает свидетелей и т.д. Основной объем рассматриваемых жалоб связан с незаконными увольнениями, отстранением от должности, понижением в должности и уменьшением жалованья. В его компетенцию также входит рассмотрение жалоб на нарушение правил проведения экзаменов по приему на госслужбу, квалификационных стандартов и тестов, на отказ в восстановлении прав работника, прежде всего - в его восстановлении на работе.

Обычный срок рассмотрения дела - 120 дней. Эту работу ведут около 70 высококвалифицированных юристов-судей, составляющих основу штата Комитета, в котором также существуют научно-исследовательское и вспомогательные подразделения. Каждое дело ведет один судья. В год Комитет в среднем рассматривает около 4000 жалоб. (Примерно еще столько же поступают «не по адресу», т.е. не от того контингента лиц, права которых защищает Комитет; это, главным образом - дела юрисдикции Комиссии по защите равенства возможностей работников.) Около половины дел разрешаются соглашением сторон на разных этапах их рассмотрения. Примерно в 30% случаев принимается решение в пользу жалобщика. Оно подтверждает факт нарушения трудовых прав служащего и обязывает ведомство, на которое подана жалоба, восстановить их. Решение такого рода является окончательным. Более того - Комитет может также налагать дисциплинарные санкции на работников других ведомств или даже на ведомство в целом, если оно нарушает принципы «мерит систем». Правда, в этих случаях его решение может быть обжаловано в Федеральном апелляционном суде.

Научное подразделение Комитета проводит исследования и оценку состояния системы госслужбы, прежде всего - в плане соблюдения принципов «мерит систем», но также - и более общий анализ системы найма и увольнения госслужащих.

В целом же система самоконтроля исполнительной власти дополняется весьма развитой и поощряемой системой так называемой «whistleblowing» - защищенного законом права федеральных служащих сообщать, помимо иерархической лестницы, о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц, без угрозы применения к ним репрессалий.

Блок контроля.

Общая счетная палата - General Accounting Office - GAO). Эта аудиторская организация подчинена законодательной ветви власти. Она была образована Актом Конгресса в 1921г. в качестве инструмента парламентского контроля над расходованием бюджета (наша Счетная палата - ее отдаленный аналог). В основе концепции ее создания лежит типичная для американской системы сдержек и противовесов логика: коль скоро в системе исполнительной власти возникло Бюджетное бюро, посредством которого Президент получил возможность расширить свой контроль над формированием бюджета, то Конгрессу необходимо уравновесить это усиление президентской власти созданием собственного органа по контролю над исполнением бюджета.

В первые десятилетия своего существования GAO формально был вправе оценивать лишь законность, а не целесообразность тех или иных расходов. Однако в силу личности своего первого главы - Генерального контролера Дж.Маккерола, занимавшего свой пост в течение 15 лет и ставшего в начале 30-ых годов явным противником рузвельтовского «нового курса», ведомство фактически стало оспаривать и целесообразность ряда предпринятых администрацией Президента Рузвельта затрат, фактически обвиняя ее в разбазаривании общественных средств. Возник конфликт, в результате которого само GAO едва не лишилось своего статуса «парламентского контролера». Рузвельт попытался инкорпорировать его в структуру Казначейства, т.е. перевести в систему исполнительной власти, а когда Конгресс отверг это, ценой компромисса стало назначение на пост генерального контролера сторонника «нового курса». Он тоже возглавлял ведомство целых 15 лет, а его преемник - еще 11.

Аудиторские функции GAO существенно расширились в 60-70 годы, вобрав в себя анализ основ принятия правительственных решений с точки зрения их планирования, программирования и финансирования (модная тогда в США, а позднее - и у нас, схема ППБ). Законодательное закрепление этих новых функций было проведено актами Конгресса от 1970 и 1974 годов.

Сегодня GAO в своей контрольной деятельности призвано давать ответ на следующие вопросы:

• Выполняются ли правительственные программы в соответствии с законами и другими актами, а также точны ли сведения, предоставляемые Правительством Конгрессу?
• Возможно ли устранить разбазаривание и неэффективное расходование общественных средств?
• Законно ли расходование средств, верна ли отчетность?
• Достигают ли программы желаемых результатов, или же необходимы изменения в правительственной политике либо управлении?
• Нельзя ли достигнуть программных целей с меньшими затратами?

Большинство расследований GAO проводит по запросам Конгресса и его комитетов, а некоторые аудиты прямо предусмотрены законодательством. Основной упор делается на сбор конкретных данных и фактов. Для этого аппарат GAO - примерно 5000 человек - укомплектован специалистами по всем основным направлениям деятельности правительства. Генеральный контролер имеет 8 «отраслевых» заместителей. Кроме того, в каждом федеральном ведомстве сидит штатный инспектор GAO, задача которого - принимать «сигналы» о нарушениях по так называемой «горячей линии». GAO имеет 14 региональных отделений и 2 - зарубежных. Его сотрудники имеют доступ к любой находящейся в распоряжении ведомств информации.

Поскольку GAO, при всех своих полномочиях - орган все же совещательный, то основным продуктом его деятельности являются обзоры, отчеты по итогам проведенных расследований и рекомендации. Масштаб рекомендаций различен и колеблется от мелких замечаний до «глобальных» предложений по радикальным изменениям политики в той или иной области.

Хотя эти документы адресуются Конгрессу и изначально предназначены именно для его нужд, все они, за исключением секретных, доступны для широкой публики через специальные издания, интернет и брифинги для прессы.

Ограничения же, связанные с секретностью, устанавливаются только законом.

В течение года GAO публикует ежемесячные и специальные отчеты по итогам своей деятельности, обнаруженным нарушениям и внесенным рекомендациям. По итогам прошедшего финансового года публикуется также общий годовой отчет, где суммируются и фиксируются основные проблемы. Помимо этого, публикуется еще один любопытный документ: отчет о тех рекомендациях GAO, которые по тем или иным причинам не были приняты.

Таким образом, GAO - мощная организация, осуществляющая постоянный и всесторонний аудит (мониторинг) деятельности правительства, но при этом не имеющая каких-либо распорядительных полномочий, а лишь вносящая рекомендации и придающая публичной огласке то, что она считает нужным. Последнее обстоятельство представляется очень важным с точки зрения отношений между государством и обществом, принципов открытого гражданского общества.

Реформы в 21-м веке.

По мнению некоторых исследователейlv одной из наиболее серьезных ошибок, допущенных администрацией Б. Клинтона при реализации реформ государственного управления, стало недостаточное информирование общественности о содержании и результатах проводимых преобразований. Этим сполна воспользовались политические противники реформаторов, которые на протяжении 90-х годов активно критиковали представителей демократической партии за увеличение числа правительственных программ, рост государственного регулирования и раздувание государственного аппарата. Успехи, достигнутые в ходе деятельности National Performance Review и National Partnership for Reinventing Government, остались практически неизвестными американским избирателям. Как показали социологические опросы, проведенные в ходе предвыборной кампании 2000 года, более 50% респондентов не слышали об административных реформах комиссии А. Гора. Более 60% респондентов полагали, что численность государственных служащих при президенте Клинтоне увеличилась, несмотря на то, что в действительности к началу 21 века численность государственных служащих США достигла самой низкой отметки, начиная с 50-х годов. Неудивительно поэтому, что тема административной реформы, на первый взгляд заведомо «выигрышная» для демократической партии, не стала частью их предвыборного политического капитала.

После вступления в должность Президента США Дж. Буш-младший, основываясь на своих предвыборных обещаниях, инициировал новую реформу государственного аппарата. В 2001 году была опубликована Президентская программа управления (The President's Management Agenda), которая включала 5 ключевых направлений: 1) Стратегическое управление человеческим капиталом, 2) Конкуренция между государственным и частным секторами, 3) Повышение финансовой результативности, 4) Развитие электронного правительства и 5) Бюджетирование по результатам. Кроме того, Программа предполагала реализацию 9 специальных проектов в отдельных органах исполнительной власти. Для каждого направления реформы были обозначены основные проблемы, дано краткое описание предполагаемых преобразований, запланированы среднесрочные и долгосрочные результаты.

Из пяти направлений реформ лишь первое имеет непосредственное отношение к управлению государственной службой в том смысле, в каком оно понимается в нашей стране. Остальные направления скорее принадлежат сфере административной и бюджетной реформы. Тем не менее, представляется полезным хотя бы кратко охарактеризовать каждое направление, уделив приоритетное внимание теме стратегического управления человеческим капиталом.

Стратегическое управление человеческим капиталом