ВВЕДЕНИЕ.
Государственная гражданская служба (или, иначе говоря, государственная бюрократия) была, есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства. Поэтому знание различных аспектов ее построения и функционирования, лежащих в ее основе теоретических представлений, ее правового регулирования и экономических основ, истории ее возникновения и развития в нашей стране, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, особенностей и тенденций развития государственной службы в различных странах, необходимы широкому кругу образованных людей – не только специалистам в области государственного управления, но также юристам, экономистам, политологам, менеджерам, представителям ряда других научных и учебных дисциплин и специальностей.
Учебные курсы по разным аспектам деятельности госаппарата читаются во многих вузах и институтах повышения квалификации. Однако в подавляющем большинстве случаев ни они, ни лежащая в их основе литература не отвечают в полной мере реальному содержанию предмета и, следовательно, потребностям учебного процесса и последующей профессиональной деятельности выпускников. Главный их недостаток в том, что они, как правило, носят узкопрофилированный, монодисциплинарный, односторонний характер. Исторически сложилось, что эта проблематика в течение долгого времени была, по существу, «монополией» юристов-административистов, что не соответствует ее системному характеру. Данная же книга является ее комплексным анализом, интегрируя политологический, юридический, экономический, исторический, сравнительно-страноведческий аспекты ее изучения. Междисциплинарный характер определил и структуру книги.
Подобный комплексный учебник впервые был издан в 1999г. Та книга получила широкий резонанс и, по существу, стала настольным пособием для нескольких поколений студентов, исследователей, практиков. Но жизнь не стоит на месте. Пришло время ее существенно обновить, в сущности, почти целиком написать ее заново, с учетом как развития государственной службы в последнее десятилетие, так и определенных изменений в оценках событий, явлений и тенденций более ранних, а порой – и уходящих довольно далеко «в глубь времен» но с позиций сегодняшнего взгляда них.
За исключением двух инициаторов прежнего и нового изданий, авторский коллектив целиком обновился. Он достаточно широк и включает ведущих исследователей и преподавателей в нескольких областях знания. Большая часть авторов – сотрудники Высшей школы экономики. Часто при подготовке коллективных трудов, где авторами являются сложившиеся авторитетные ученые, возникает проблема стилевой «совместимости». Мы не стремились привести все тексты к «единому знаменателю» по стандартам подобных изданий советского времени, заслуживших печально-ироническое название «братских могил». Каждый из авторов говорит «собственным голосом». А объединяет нас всех нечто более важное – концептуальное единство.
Книга адресуется студентам разных ступеней обучения, аспирантам, преподавателям, а также практикам, непосредственно участвующим в процессе развития и реформирования отечественной гражданской государственной службы, приведения ее в соответствие с передовыми мировыми стандартами с учетом национальной специфики. Предмет дисциплины «государственная служба» – комплексное изучение человеческой составляющей госаппарата во всех ее аспектах, включая административную этику. Коротко говоря, это – наука о людях в госаппарате.
Определения основных понятий даются по ходу изложения. Сделаем исключение лишь для двух "сквозных" понятий. Государственная служба - вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающих от государства вознаграждение за свой труд. Как правовой институт государственная служба - комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения. В общественном смысле государственная служба есть механизм, обеспечивающий служение государства свом гражданам. В большинстве стран Запада носит название "публичная" или "гражданская" служба. Cледует также уточнить "объем" понятия госслужбы, поскольку оно употребляется в двух различных смыслах, что служит источником многих недоразумений как "статистического", так и содержательного характера. Широкое значение термина охватывает всю совокупность людей, работающих на государственных и муниципальных учреждениях и предприятиях, независимо от характера их деятельности, т.е. всех, кроме работающих в частном секторе; при таком подходе в нее входят работники не находящихся в частной собственности заводов, госпиталей, школ, научных учреждений, почты, полиции и т.д. Они более или менее соответствуют нашей категории «бюджетников». В узком смысле в госслужбу входит только персонал (прежде всего - функционеры) органов государственной власти и управления центрального и местного уровней. Наш предмет - госслужба в узком смысле слова. Понятие "государственный аппарат" также имеет два значения - структурное и кадровое. В первом значени это – совокупность органов, прежде всего - исполнительных (административных) органов, осуществляющих управление государством. Во втором значении, которое является главным для настоящей книги, госаппарат - определенным образом организованная совокупность служащих, иначе называемых кадрами или персоналом госслужбы, занятых повседневной работой по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности государства.
В новом поколении государственных служащих должны задавать тон люди широко образованные, квалифицированные специалисты, способные к инновационной деятельности и подходам, к перманентному профессиональному совершенствованию в условиях нашего, столь быстро меняющегося мира. Но, может быть, главное, что от них будет требовать общество, сама жизнь – это быть не технократически и сугубо карьерно ориентированными «служаками», а ГРАЖДАНАМИ на службе государства и, следовательно, других граждан и общества в целом. И одна из целей настоящего учебника – дать студентам импульс и в этом направлении.
Глава 1.ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ: ГОССЛУЖБА С ПОЗИЦИЙ ТЕОРИИ БЮРОКРАТИИ.
Думается, нет необходимости специально обосновывать важность данной проблематики для современного общества и для современной России - в частности. В любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах. В то же время словам "чиновничество" и "бюрократия", постоянно мелькающим и в нашей повседневной речи, и в газетах, и в политической лексике обычно придают лишь негативный смысл. Часто это, увы, справедливо. Но далеко не всегда.
Итак, что есть бюрократия - добро или зло? Одно из главных условий нормальной жизни, эффективности и развития или же угроза человеческой свободе? Что такое бюрократия в контексте реалий XXI века? Каков основной вектор перемен последних десятилетий? В чем состоят их смысл и социальные последствия? Чем бюрократия отличается от бюрократизма? На эти и другие жгучие вопросы можно ответить, только обладая знанием теории и истории предмета..
Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее она просто остановится. Не случайно так называемую "рациональную бюрократию" относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт - и в нашей стране, и в мире - не подвергается столь постоянной, ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия. У данного парадокса много причин - социальных, политических, психологических... Многое здесь (как и во многих других случаях) объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи - универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм - присущую управленцам социальную болезнь. Еще меньше подавляющее большинство людей знает о том, что бюрократии в различных государствах и в разные времена, при всех их общих чертах, сильно отличаются одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, да хотя бы просто по честности или коррумпированности чиновничества, по уровню так называемой административной морали.
"Наука о бюрократии" - один из центральных разделов политологии. Не обходят ее и юридическая, и другие социальные науки. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как широкое междисциплинарное направление, изучающее широкий спектр возникающих в данной связи вопросов. Издаются книги, проводятся исследования, читаются учебные курсы. Без знания, по крайней мере, основ этой дисциплины - Public Administration – трудно представить себе современного юриста, политика, менеджера, экономиста, да и просто образованного человека. В СССР проблемы бюрократии долгое время были одним из многочисленных "табу". В советские времена мы в лучшем случае слышали дежурные проклятия в адрес бюрократизма, причем в его оглупленных, карикатурных формах, и наблюдали почти безуспешные кампании борьбы с ним. Теперь мы и в этом отношении, как и во многих других, вынуждены проходить ускоренный курс самообучения. Данная глава и представляет такого рода "миникурс".
1. Основные концепции бюрократии.
По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам - веберовской, марксовой, имперской ("азиатской") и современной -"реалистической". Правда, два последних названия в определенной мере условны. Начнем с первой как наиболее разработанной и составившей фундамент господствовавшего в прошедшем веке понимания проблемы, а также практики государственного управления.
Концепция М.Вебера-В.Вильсона.
В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену организации патриархальной (по Веберу - патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное - во всем господствовал произвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими непременными спутниками - взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. В давнем итальянском сериале "Жизнь Леонардо да Винчи" есть эпизод о том, как герой долго и безуспешно пытается решить важную для него наследственную проблему. И этот великий художник и умевший постоять за себя человек, которого почитали даже монархи, обреченно и беспомощно бродит между столами клерков, "отфутболивающих" его от одного к другому, и от прохода к проходу спина его становится все более сгорбленной. Для меня эта сцена стала символом патриархальной системы управления, в которой человек беззащитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы.
Впрочем, справедливости ради надо отметить, что в определенных обстоятельствах и для определенных людей патриархальная система представляла и некоторое удобство, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто - и вопреки закону) решить свое дело. Но, разумеется, это сомнительное достоинство никак не перевешивало недостатков такой системы.
И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и
процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Организация такого типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал в начале ХХ века выдающийся немецкий ученый М.Вебер.
Вот четыре основных характеристики бюрократии по Веберу:
1)компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
2)иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
3)вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, отдание приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
4)все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентны не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.1)
В другом случае Вебер определил бюрократию как "организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру".2)
Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность дефиниций и вел анализ на уровне так называемых "идеальных типов" (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ведущую ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.
В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий Президент США В.Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) - "Изучение администрации" ("Study of Administration") - был опубликован даже раньше основных трудов Вебера - в 1887г. Основные посылки теории Вильсона - наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих, организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности, наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия. 3)
Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия для него- это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.
Суммируя описание веберовской модели, можно, пожалуй, выделить три ее главных "идеологических" постулата: 1)бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешиваясь при этом в политику; 2)это - наилучшая из всех возможных форм организации; 3)важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.
Взгляд Карла Маркса.
Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Если Вебер в своей трактовке бюрократии выступает как ценностно нейтральный позитивист, то Маркс с его открытым ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо обратных позициях. Здесь он полный нигилист. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксовых пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т.е. "присвоение государства" чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность; и формализм... Наиболее интегральной характеристикой марксова видения бюрократии является распространение на нее его знаменитой категории отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов. 4)
Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то, что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом - деятельности бюрократии германских государств первой половины Х1Х века), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий. Например, когда в былые времена удавалось в печати критиковать советскую бюрократию, то характеристики Маркса использовались не только в качестве "прикрытия" для облегчения прохождения работ (у профессионалов это называлось "обкладывать подушками"), но и по существу.
Все же представляется, что марксов взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это - его идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. (Кстати, в этом он очень близок к Бакунину и Кропоткину.) Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не "рушатся под тяжестью собственных преступлений", но и достаточно успешно справляются с решением сложнейшим проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.
Да и сам К.Маркс не был до конца последователен в своем антибюрократизме. Если в его ранних работах разрушение бюрократической структуры как таковой провозглашалось целью революции, то в анализе уроков Парижской коммуны он уже признавал необходимость сохранить чиновничий аппарат на переходный к социализму период, лишь сократив и удешевив его.
Впрочем, в России именно крайний вариант позиции Маркса «пришелся ко двору». Его, хотя и без ссылок, фактически инкорпорировали разного толка анархические «нигилисты». Их неприятие российского деспотического, абсолютистского государства было распространено на любое государство как таковое.
Проблема бюрократии в левой идеологии.
Ближайшие последователи Маркса – деятели II Интернационала – пошли еще дальше позднего Маркса. Отказавшись от риторики об отмирании государства, они заменили ее идеей мирного овладения государственной машиной для использования ее в интересах всего общества. В.Ленин же в своем фирменном стиле менял взгляды на 180 градусов в зависимости от политической ситуации и нужд: если до октября 1917-го он был крайним антигосударственником, то когда государственная власть попала в руки большевиков, основой ее курса стало максимально возможное огосударствление всего и вся, а в области кадровой политики – занятие большевиками всех ведущих позиций плюс установление жесткого политического контроля над аппаратом через так называемых «комиссаров» плюс прием на службу неисчислимого количества малоквалифицированных так называемых «совбарышень». Итоги, как известно, были плачевны. И Ленин, здесь надо отдать ему должное, увидел процесс бюрократического перерождения своих «кадров» и в конце жизни попытался – впрочем, безуспешно – остановить этот процесс. Загнать джинна обратно в бутылку невозможно, В результате в СССР произошла беспрецедентная по масштабам тотальная бюрократизация всех сфер общественной жизни. Да и вообще один из горьких уроков «реального социализма» состоит в том, что итогом практических попыток реализации марксовой антибюрократической утопии стало появление худшего порождения бюрократического государства -так называемого «нового класса» как фактического распорядителя всем национальным богатством.
Впрочем, здесь просматривается внутреннее противоречие всей левой идеологии – непримиримо жесткая критика государственной бюрократии до прихода к власти и резкое расширение опоры на бюрократические рычаги при ее получении. Примером тому может служить практика социал-демократических правительств в ХХ веке.
В 50-60-е годы ХХ века антибюрократическую фразеологию Маркса взяли на вооружение нео-марксисты – сначала М.Джилас, затем Г.Маркузе, Ж-П. Сартр и другие – радикальные экзистенциалисты и даже нео-фрейдисты. Лозунгом последних стало «соединить Маркса и Фрейда». Так, крупный пост-фрейдист Э.Фромм обосновывал антибюрократическую идеологему с позиций гуманизма. Он писал: «Активное и ответственное участие в делах общества требует замены бюрократического способа управления гуманистическим», видя главную опасность именно в том, что Вебер считал едва ли не главным достоинством бюрократии - в деперсонализации отношений между чиновником и гражданином – «Как только человек сводится к простому номеру в каком-то списке, настоящие бюрократы могут совершать по отношению к нему самые жестокие поступки, и не потому, что ими движет жестокость,… а потому, что они не испытывают никаких человеческих чувств по отношению к своим подопечным…их совестью является выполнение долга, люди как объекты сочувствия и сострадания для них не существуют.» 5)
В рамках происходящей последние десятилетия и еще не завершенной выработки новой парадигмы государственного управления, о которой будет подробно рассказано несколько ниже, активизировалась критика бюрократии как таковой, особенно со стороны молодых интеллектуалов и разного толка антиглобалистов. Впрочем, главный объект их критики – бюрократия международная, в первую очередь – брюссельская и нью-йоркская. С одной стороны, в их нападках немало безответственной и малокомпетентной риторики и демагогии, хотя есть и много вполне разумного и справедливого. Но, с другой – сам подход к оценке бюрократии не только с точки зрения разного рода критериев эффективности, но и с позиций «простой» человечности, гуманизма представляется важным и конструктивным. И в этом видится актуальность и ценность марксова критического наследия.
"Имперская" ("азиатская") модель.
Теперь о третьей - "имперской" - модели бюрократии. Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть "азиатской" или "восточной" и рассмотреть, прежде всего, на примере ее классической формы - бюрократии китайской, тем более, что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская модель", несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего – система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своей фундаментальным принципам и
целям ей противоположна. Итак, изложим основные черты "восточной" модели в ее китайском варианте.7)
Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император - Сын небес - был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управителями императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров - как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.
Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку спобности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы вне
зависимости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И, действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала без серьезных изменений больше двух тысяч лет - вплоть до ХХ века.
Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей той гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип атомизации бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих механизмов, право, можно позавидовать, а некоторые их аналоги обнаруживаются и в других деспотических системах, опиравшихся на бюрократию (скажем, в сталинской).
К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести: 1)отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма; 2)постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха); 3)крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, тоже часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх; 4)личную зависимость всех чиновников от императора; 5)жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых
коалиций; к числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим с единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника; (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом); 5)финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе - и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т.п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население; (в средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы - "кормленщики", порой приводившие отданные им в "кормление" области в полное разорение, хотя относительно большая стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур уж грабительских поборов, дабы "не резать курицу, несущую золотые яйца". 7)отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от их произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью; (это - одно из ключевых отличий китайских чиновников от "веберовских" бюрократов); 8)наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.
Крупный китаевед Л.С.Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет, в сущности, близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы: 1)систематическое обновление аппарата, 2)равные возможности для чиновников, 3)четкая градация внутри самого правящего класса, 4)унификация мышления чиновничества, 5)цензорский надзор, 6)строгая личная ответственность чиновника. В указанной в ссылке его работе значительный интерес представляет анализ формирования глубинной концептуальной основы китайской бюрократической системы как комбинации легизма и конфуцианства, удачно обозначенной им как «ханьское конфуцианство», т.е. комбинация неограниченного безжалостного деспотизма с придающими ему внешнюю благопристойность патерналистскими формами.
Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии. Другие восточные деспотии далеко уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма. (О цене, заплаченной за эту устойчивость китайским народом, сейчас говорить не будем.) Но различия касались больше деталей, скажем, отношения к присвоению чиновниками части собираемых ими налогов, чем принципиальной схемы отношений.
Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников."8)
Публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильней характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен древнего Рима рассматривалась не только как служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.
Конкретные исторические формы бюрократии.
Посмотрим теперь, как изложенные теории проецируются на конкретную историческую и регионально-страновую почву. Итак, в общем, в "историко-географическом" плане можно выделить восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией, и два варианта традиции западной - континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позднее возникновения бюрократии; и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией британской Короны (оставляем в скобках тот парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с другими европейскими странами). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, "по определению" вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. 9)
Конечно, ХХ век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералисткая традиция настороженности и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась.Более того, в последние десятилетия, с развитией идеологии, о которой мы говорили в связи с "реалистической" трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.
Место России.
Каково же место российской бюрократии в этой классификации? Исторически в ней сочетались различные варианты "имперской" модели: до восемнадцатого века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности - в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С другой стороны, с петровскими реформами в нее добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма, т.е. от "полуимперского" варианта. С девятнадцатого же века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра 11, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 17г., а в советский период она получила новый мощный импульс.
Таким образом, можно сказать, что она занимает промежуточное положение между восточной и континентальной традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что они отправлялись от противоположных исходных пунктов. В США это - федералисткая традиция слабого, существенно ограниченного в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь постепенно несколько усиливавшегося: сперва - в начале девятнадцатого века - на базе взглядов и деятельности А.Гамильтона, затем - два десятилетия спустя – благодаря энергичной административной практике Президента Э.Джексона, а уже в ХХ столетии - вследствие теории и деятельности Вильсона и потом Ф.Рузвельта. В России же, как известно, автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины девятнадцатого века начала медленно, с попятными движениями размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний. Однако после 1917г. авторитаризм возродился в новом обличье. Наступившие после краха СССР «новые времена» принесли надежды на переход России на демократический путь развития, в частности – на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и самоуправления. Одним из ключевых, но, к сожалению, долго недооценивавшихся факторов на этом пути является реформа нашей бюрократии, придание ей более цивилизованного характера, ограничение ее полномочий, масштабов деятельности, размера, реальные и последовательные антикоррупционные меры и, что особенно важно, установление над ней эффективного общественного контроля.
2.Пост-веберовские тенденции развития государственной службы. «Новый менеджеризм».
Новые веяния и подходы.
Конструкции Вебера во многом послужили основой для развития административных наук в ХХ столетии. В особенности это относится к "формальной" ("классической") школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-ых годов параллельно начала складываться так называемая "школа человеческих отношений", сделавшая акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов.
Какое-то время обе эти школы развивались относительно изолированно. Затем интенсифицировались процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Тем не менее упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель, конечно же, ближе к формальной школе. Поэтому ее первичное обогащение, т.е. движение в сторону того, что я назвал "реалистической" трактовкой бюрократии, произошло, в первую очередь, за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но на первоначальном этапе без принципиального переосмысления самой модели в целом.
Некоторые исследователи истории административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г.Саймона, П.Блау, М.Крозье появились в 50-60 е годы.10) Однако с позиций сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной. Иначе говоря, служащий по-прежнему рассматривался лишь как "винтик" административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Но свойства эти интересовали того же, например, Саймона лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, смысла и назначения ее деятельности, как и прежде, сомнению не подвергались.
Другой, во многом действительно альтернативный подход начал формироваться лишь в 70-е годы усилиями Д.Валдо, В.Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-ых - начала 70-ых годов, они подвергли фундаментальной критике стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции "отзывчивой" (responsive) администрации, полицентризма, "плоских" структур и т.д. Разумеется, положения формальной теории организации не могли быть отброшены ни в серьезной теории, ни, тем более, в практике. Произошел скорее некий синтез старого и нового подходов.
Итак, без сомнения подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления индустриальном обществе. И значение его до сих пор не исчерпано. Но вместе с тем возникла необходимость его существенного дополнения, обогащения другими подходами. И эволюция, произошедшая и продолжающаяся в науке об управлении - движение именно в этом направлении. Суть его, как представляется, состоит в следующем.
Во-первых, в дополнении веберовской модели теорией неформальной организации, в рамках которой субъективный, человеческий фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и, в идеале, устранению, а как неотъемлемый и существенный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться (тем более, что такая борьба в принципе бесперспективна и потому бессмысленна), а стремиться глубже его понять и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, охватывающую все аспекты концепцию организации. Это позволит использовать как объективные, так и субъективные элементы для достижения более высокого уровня организационной эффективности. Если для Вебера деперсонализация была способом заблокировать худшие качества людей, «человеческого материала», как говорили большевики, то для пост-веберизма характерно обратное – поворот к человеку, включая и апелляцию к лучшим свойствам человеческой натуры.
Наиболее яркий представитель этого подхода - Г.Саймон. Во-вторых, был сделан следующий, еще более принципиальный шаг: подвергнуты сомнению сами притязания представить бюрократическую организацию как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества.
В отечественной науке о государственном управлении происходили, в общем, сходные процессы, только с некоторым опозданием. После многолетнего явного акцента на формальные, нормативные, информационные аспекты администрирования, а затем - обращения к "человеческому фактору" лишь в его сугубо прагматическом, функциональном аспекте, в 80-е годы началось рассмотрение управления с позиций более широкого, социально-гуманитарного подхода11). Иными словами, у нас тоже произошла переоценка роли субъективного компонента управления. (К сожалению, в последующие годы эта тенденция не получила в России должного развития, уступив первенство технократическим и социально-инженерным взглядам.)
Но в качестве общей тенденции важно отметить, что с какого-то момента психология в управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью "советника" по эффективному использованию "человеческого материала" и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений человека и организации с позиций общей теории личности. Пожалуй, наиболее ярко и талантливо поставил эти проблемы Э.Фромм в своей знаменитой книге "Иметь или быть". Он писал: "Люди, наконец, стали сознавать, что они - лишь винтики бюрократической машины и не хотят больше мириться с этим отчуждением от участия в решении их собственных проблем, с бюрократическим взглядом на "управляемых" как на вещи предметы обладания и распоряжения в руках "компетентных органов" и должностных лиц".12)
Крупный современный политолог В.Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы,в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах". Господство полностью развитой бюрократии превратит, по его мнению, все формы конституционного правления в одинаковые фикции. Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия.13) Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы подобный сценарий и тем более не считал бы его целью. Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе рациональной бюрократической организации присутствует. И нацистская машина, думается, была одним из ее воплощений. Машине же советской, к счастью, порой не хватало рациональной организованности, но бед и беззаконий она тоже сумела натворить сверх всякой меры. Более того: и демократические западные государства, и, тем более, новая российская государственность тоже подвержены опасности бюрократического всевластия и перерождения.
Таким образом, современная трактовка феномена бюрократии - это развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца. База критики двояка - научная и мировоззренческая. Научная критика основана в первую очередь на данных современной социологии и психологии, недвусмысленно свидетельствующих об огромной, порой решающей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентаций, установок - обстоятельство, недооцениваемое последователями "чистой" веберовской модели. Мировоззренческая же критика основана, с одной стороны, на гуманистических и общедемократических идеалах, с другой - во многом воспроизводит марксову концепцию отчуждения человека в системе бюрократических отношений.
Социальный смысл «пост-веберизма»
Итак, уже с конца 60-х годов и мировая наука о государственном управлении, и административная практика движутся в направлении существенного пересмотра прежней, «классической» парадигмы госслужбы и принципов ее построения. Речь, конечно, не идет об отказе от веберовской модели «идеального типа» рациональной бюрократии. Но все же происходит существенная модернизация ряда ее постулатов. Каков же общий, «цивилизационный подтекст движения «вперед от Вебера».
Думается, дело в том, что безраздельное долговременное господство веберовских конструкций было обусловлено факторами более общего порядка. Во-первых, это было связано с потребностями определенного этапа индустриального развития, для которого иерархизированная и максимально стандартизованная система управления была жизненно необходима. Во-вторых, это совпало с общей и достаточно долгое время господствовавшей в мире тенденцией усиления роли государства - с государственным интервенционизмом. А таким стремящимся к максимизации своего влияния государствам нужна эффективная исполнительная бюрократия. Наконец, в третьих, это соответствовало в целом характерному для того времени функциональному, прагматическому подходу к человеку прежде всего как к орудию для выполнения неких общих задач, как к элементу индустриальной, политической, военной или иной «машины», организационной системы. На задававших тон промышленных гигантах с их конвейерным производством господствовали доктрины фордизма-тейлоризма, для которых человек был лишь трудовым ресурсом, которым можно манипулировать посредством увеличения-уменьшения заработка и наказаний. В рамках же социалистической идеологии сталинистского образца человеку открыто отводилась роль «винтика» (впрочем, те, кто захватывал верхушку пирамиды власти, присваивал себе роль «отвертки», либо пытался это сделать). По сути, мало от нее отличалась идеология национал-социализма, разве что своей мифологией и ритуалами. Не случайно ХХ век - эпоха массовых партий, т.е. политической формы деиндивидуализации личности. (В этой связи вспоминается замечание нашего кинорежиссера М.И.Ромма, что символом ХХ века для него является площадь, запруженная кричащими и движущимися по командам людскими толпами.)
Вебер же, которому посчастливилось не дожить до гитлеризма и которому, думаю, разве что в страшном сне могла бы привидеться логическая связь некоторых его теоретических построений с фашизмом или другими формами тоталитаризма, тем не менее, совпал с антиличностным духом времени. Его базовая посылка - необходимо устранить негативные следствия влияния субъективного (а, другим языком, человеческого) фактора в социальной организации - попала в унисон с общим антигуманистическим настроем межвоенной и отчасти послевоенной эпох, с периодически воскресающим (а в России - никогда и не умиравшим) мировоззрением, согласно которому человек - лишь средство для достижения более «высоких», надличностных целей. И так продолжалось достаточно долго, но не могло продолжаться бесконечно.
Кроме того, возникло такое относительно новое и беспокоящее многих явление как рост крайне мало подконтрольной гражданам и даже национальным правительствам наднациональной бюрократии - служащих международных организаций (ООН, ЕС, ЮНЕСКО и др.).
Впрочем, еще в 30-е годы, в эпоху государственного экспансионизма, когда государства расширяли сферу своего влияния, причем не только в тоталитарных Германии и СССР, не только в ряде других европейских стран, но даже в США - стране с традицией «минимально необходимого правительства», возник государственнический «новый курс» Ф.Рузвельта, а ни ученые, ни государственные мужи и не помышляли о необходимости пересмотра веберовской и вообще этатистской парадигмы, один из крупнейших либеральных мыслителей ХХ века, австрийский философ и экономист Людвиг фон Мизес, предостерегал против «угрозы, исходящей из бюрократии», против «расширения сферы бюрократического управления» 14, так как «смирительная рубашка бюрократической организации парализует инициативу индивида»15). Но тогда это было гласом вопиющего в пустыне. «Дух государства» торжествовал.
Мы живем в другую эпоху, когда во многих странах отношение к общественного мнения к институту госслужбы по меньшей мере сдержанно-подозрительное. Некоторые авторы говорят даже о кризисе ее легитимности, эрозии доверия граждан к ней, к ее «человеческой составляющей» - т.е. чиновничеству, к ее принципиальной способности эффективно реагировать на «вызовы» сегодняшнего и, тем более, завтрашнего дня, о необходимости переоценки «роли правительства в антиправительственную эру» и т.п. По данным социологических опросов, в ряде развитых стран сокращается число людей, считающих, что они получают от государства достаточно за те налоги, которые они платят, и, напротив, возрастает удельный вес мнения, согласно которому государство транжирит деньги налогоплательщиков. Признается, что существующие системы управления «оказались полностью неадекватны для решения как политических, так и управленческих задач.» В то же время процент опытных профессионалов, ежегодно покидающих госслужбу, в некоторых странах исчисляется двузначными числами, а найти им квалифицированную замену становится все более сложно. Падает и уровень административной морали.
Все это вызвало к жизни движение за переосмысление казавшихся еще недавно незыблемыми основ государственной службы. Зазвучали призывы к переходу от государственного администрирования к государственному менеджменту, от бюрократической организации - к горизонтальным отношениям партнерства, кооперации, рыночного обмена, от логики учреждения - к логике обслуживания, к разделению функций политики и обслуживания граждан, к передаче на контрактной основе части функций государственный учреждений частным фирмам. И дело отнюдь не застряло на уровне теоретических рассуждений. Так, в 1992г. в США вышла книга Осборна и Геблера, которую буквально сразу стали называть классической. Ее авторы, в частности, сформулировали 10 правил, гарантирующих, по их мнению успех административной деятельности. Вот некоторые -пожалуй, основные - из них: стоять у руля, а не плыть по волнам; давать гражданам полномочия, а не только предоставлять им услуги; создавать конкуренцию, а не монополии; определять деятельность должны заказы, а не правила; ориентироваться следует не на процесс или выделенные средства, а на достигнутые результаты; удовлетворять потребности клиентов, а не бюрократии; думать как предприниматель, т.е. о выгоде, а не о расходах; предугадывать события и инвестировать в профилактику, а не в лечение запущенных проблем.16) Предлагается и во многом проводится в жизнь радикальное расширение связей госаппарата с общественностью, для удовлетворения нужд которой он, в сущности, существует и работает. При этом дело отнюдь не сводят просто к совершенствованию системы циркуляции информации, как порой у нас думают. Часто в виде главного направления совершенствования государства называется формирование новой культуры государственной службы, предполагающей ее решительный поворот к гражданам.
По существу, происходит поиск новой парадигмы взаимоотношений гражданина и государства, государственных органов и структур гражданского общества. Даже сам термин «власть» в странах, вставших на этот путь, вышел из «моды». Пирамида взаимоотношений как бы переворачивается. Государство все больше воспринимается как совокупность организаций, оказывающих оплаченные налогоплательщиками социальные услуги. И оценивается оно все больше тоже через эту призму. При этом потребители услуг становятся все боле требовательными порой даже придирчивыми. Процесс этот имеет свои издержки, побочные негативные следствия, о чем мы будем неоднократно говорить. Но вектор именно таков.
Веберовская модель в ее классической форме оказалась не вполне адекватна информационным, технологическим и социальным вызовам времени, новым общественным ожиданиям, обращенным к государственным институтам. Продолжающая же по инерции тенденция бюрократизации общественной жизни угрожает, если ее постоянно не обуздывать, породить одну из глубинных цивилизационных политических коллизий. На гребне этой коллизии и возникла модернизационная идеология. Она включает, по меньшей мере, несколько версий и акцентирует различные аспекты проблематики. Поэтому было бы преждевременным считать ее некой единой сложившейся школой. Пока это скорей движение. И обозначим его для удобства как поствеберовский этап в теории бюрократии или как «реалистические» концепции администрации.
Современные тенденции развития государственной службы: Новый менеджеризм - достоинства, недостатки,и пределы применимости.
Можно констатировать, что в целом традиционная модель государственного управления испытывает сейчас определенный "кризис легитимности". Отмечается падение доверия граждан к ней, к ее "человеческой составляющей" - чиновничеству, а также к ее принципиальной способности эффективно реагировать на "вызовы" сегодняшнего и, тем более, завтрашнего дня. Более того, в связи с этим понизился социальный престиж государственной службы и, соответственно, общественный статус самих служащих.
Важнейшая сторона требований общества к государственной службе и происходящего вследствие этих требований процесса изменений - это требование поворота государственной службы в сторону населения. Гражданин рассматривается более не как "управляемый", а как своего рода "клиент" государственных учреждений. От статуса "подопечного", "просителя" он переходит в статус реализующего свои права потребителя (порой - конечного, а порой - и непосредственного) предоставляемых ему государством услуг. Отсюда приобрели новую актуальность вопросы прав гражданина в отношениях с государством и гарантий их соблюдения, административной юстиции, участия в принятии решений, открытости административной организации, ее "отзывчивости", приближения к людям, доступа граждан к информации, механизмов общественного контроля и т.п. Движение и поиски в данном направлении порой входят в довольно серьезный конфликт с накатанной традицией бюрократического управления, выдвигающей в качестве главного доказательства своей незаменимости высокую функциональную эффективность.
В ответ на это изменение обращенных к аппарату управления общественных ожиданий происходит серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации и, в частности - государственной службы. В частности, получили популярность идеи "постбюрократической организации", т.е. отказа от традиционной иерархической организации управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, перехода от "логики учреждения" к "логике обслуживания", к развитию "нового государственного менеджмента".
Возникновение «нового государственного менеджмента» (New Public Management – далее также «новое государственное управление», либо «NPM»), которое является теоретическим «противовесом» модели «рациональной бюрократии», можно условно отнести к работам В. Нисканена начала 1970-х гг.[1] 7) Это направление давно вышло за пределы однозначно воспринимаемых конструкций, она превратилась из точно описанной концептуальной схемы в поток сходных по своим принципам рассуждений и исследований, отличающихся в разных странах и эволюционирующих в сторону от своей оригинальной версии (вплоть до появления «ответвлений», претендующих на самостоятельность – как, например, теоретические конструкции “post-NPM”).
Направление NPM претендует на то, что с его помощью могут быть описаны новые требования к построению и функционированию государственной службы, кардинально изменившиеся с 1980-х годов ХХ века. Основными чертами NPM, по замыслу сторонников этого направления обеспечивающими ее преимущество перед «бюрократией как машиной» (Веберовско-Вильсоновская модель бюрократии), выступают следующие 18:
(1) наличие плоских (горизонтальных) связей между государственными служащими, представляющими разные структурные подразделения одного государственного органа и разные государственные органы;
(2) предоставление государственным служащим возможности проявлять инициативу на рабочем месте;
(3) акцент не на процедуры, а на результат;
(3) акцент на клиентоориентированность деятельности государственных органов и служебной деятельности государственных служащих (предоставление услуг);
(4) открытость и прозрачность государственной службы для «потребителя» ее услуг – граждан и организаций;
(5)большая открытость государственной службы для входа из других секторов экономики (создание единого рынка труда);
(6) более гибкие и привлекательные формы оплаты служебной деятельности на основе оценки ее эффективности и результативности.
С 1980-х гг. на направление NPM стали активно ссылаться и в той или иной степени использовать его идеи в ходе реформ государственной службы во многих странах. Особенно модным это направление стало в начале 2000-х гг. Почти во всем мире ведутся поиски в области развития государственного предпринимательства. Например, во многих странах с руководителями государственных служб заключаются контракты на определенный срок и предусматривающие достижение службой определенных результатов. Продление контракта ставится в зависимость от этого. Такая маркетизация, т.е. перевод на коммерческую, контрактную основу части традиционных функций и структур государства принесла положительные результаты: повысилась, эффективность госслужбы, снизилась цена управленческих услуг, сократилась численность бюрократии, особенно на первых порах.
Бесспорно, реформы государственной службы «в духе NPM» изменили государственный аппарат в лучшую сторону. Однако позднее выявились и негативные стороны этих мероприятий, издержки упования на рыночные механизмы как ключ к решению проблем собственно государственного управления: девальвация специфики госслужбы как института Общественного служения и, соответственно, самих служащих как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто особой категории коммерческих агентов. Попытки прямого применения теоретической схемы «нового менеджмента» в практике реформ выявили недостатки «нового менеджмента», которые в некоторых отношениях оказались не менее значительными, нежели недостатки «рациональной веберовско-вильсоновской бюрократии». К этим недостаткам, особенно зримым для «переходных стран», относятся:
а) злоупотребление инициативностью («усмотренческое» поведение государственных служащих);
б) распространение коррупции в государственных аппаратах тех стран, в которых отсутствует должный уровень административной культуры, блокирующий психологию соблазна злоупотреблений (в первую очередь, в переходных странах);
в) не вся служебная деятельность государственных служащих и функции государственных органов являются клиентоориентированными. Агентская схема не универсальна и не отменяет традиционных схем управления, в частности внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими;
г) недостаточный учет специфики государственно-служебных отношений и связанных с ними ограничений;
д) чрезмерное разрушение корпоративного сознания государственных служащих вследствие неограниченных переходов из других структур, в особенности из бизнес-сектора.
Изучение практики реформ государственной службы показывает, что «новый государственный менеджмент» использовался в основном как идеология реформ, как требование подчинить государственную службу общественным запросам, и как рычаг давления на государственный аппарат с целью смягчения его корпоративизма. Остается открытым вопрос, можно ли связывать локальные улучшения функционирования государственного аппарата (происходящие на фоне общего кризиса традиционной модели государственного управления) с применением идей, принадлежащих к теоретическому инструментарию «нового государственного менеджмента», либо эта модель послужила не более чем инструментом «теоретического оправдания» параллельно происходивших социальных изменений, причины которых лежат глубже.
Подробнее о позитивных и негативных последствиях менеджеризма в государственном управлении будет говориться на примере конкретных стран.
Но изменения идут не только в этом направлении. Осознана первостепенная роль культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Так, план реформы госслужбы Канады, предложенный в последние годы ХХ века ее правительством и находящийся в стадии продвинутой реализации, лишь на 10 процентов состоял из изменений в области законодательства, на 20 процентов - изменений структуры и функций органов и на 70 процентов - из изменений культуры взаимоотношений и атмосферы государственных учреждений.
При этом магистральным направлением совершенствования культуры государственной службы стала ее "этизация", т.е. повышение внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Так, во многих странах существует или вводится в действие кодекс поведения служащего, соединяющий, как правовые, так и нравственные нормы. Считается, что без этого любые административные реформы имеют мало шансов на успех.
В целом происходящий в последние десятилетия частичный, но достаточно серьезный пересмотр основных принципов госслужбы можно свести к следующим основным направлениям:
- анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
- поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
- уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, "плоских" структур и т.п.;
- децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
- ограничение роли традиционной административной "лестницы чинов";
- менеджериализация и даже маркетизация значительной части госслужбы;
- максимально возможная открытость и "отзывчивость" бюрократии на потребности и ожидания граждан;
- значительное повышение внимания к культурным и, в частности, к морально-этическим аспектам госслужбы.
Разумеется, существует и "противотечение" для данного пересмотра основных принципов госслужбы, в том числе направления NPM. Это «противотечение» зачастую весьма эффективно и достаточно сильно аргументированно как со стороны классической административной идеологии и практики деятельности бюрократической корпорации, так и со стороны трех, кто, видя эксцессы NPM и вытекающие из них опасности даже для таких фундаментальных ценностей как демократия и профессионализм государственных служащих, призывает к осторожности. Например, американский ученый Э.Салимэн, разделяя общий тезис о необходимости модернизации государственного аппарата, вместе с тем развернуто, на десятках страниц, обосновывает опасность слишком, по его мнению, радикальных шагов в этом направлении. В основном, его рассуждения сконцентрированы вокруг двоякого рода издержек: 1)понижения профессионального уровня аппарата и его чрезмерной политизации, 2)угрозе для самого существования эффективной демократии, поскольку «без профессиональной демократии демократическое общество не сможет сохранить себя», а «государство не будет в состоянии выполнять ни одну из своих функций».19) Правда, обращаясь к опыту восточноевропейских стран и, в частности, России, он подчеркивает, что для обществ переходного к демократии типа ключевым индикатором в этом отношении является вопрос: «способствует ли развитие бюрократической структуры переходу к демократии»20) или нет? Еще один интересный поворот проблемы связан с тем, что «клиентская» модель отношений человека и государства выхолащивает гражданский дух и даже вступает в противоречие с морально-психологическими основаниями гражданского общества, предполагающего активную и ответственную позицию гражданина, его влияние на государственную жизнь, а не просто роль потребителя услуг в своего рода супермаркете. Парадоксально, что подобного рода одномерный экономический детерминизм исходит от нео-либералов. Об этом ярко пишет английский ученый Л.Зидентоп: «Сегодня соревнуются между собой две версии либерализма. Каждая призывает человека вообразить себя в определенной ситуации: первая предлагает гедонистические радости супермаркета, вторая – мрачное утешение судебного разбирательства. По сути дела, они предлагают нам сделать выбор между ролями потребителя и сутяги. Но… разве не должны ощущать себя также и гражданами?»21)
Впрочем, при всех частично оправданных, частично преувеличенных опасениях, общий вектор все же направлен в сторону "обуздания" бюрократии.
Многие специалисты отмечают определенный общий упадок статуса бюрократии и даже говорят о наступлении «анти-правительственной эры». Более того: сторонники нового подхода даже берут на себя смелость говорить о якобы происходящей постбюрократической (или административной) "революции, хотя, как представляется, для подобных радикалистских самоназваний пока нет достаточных оснований, и мы не готовы присоединиться к столь категоричным суждениям. Государственный аппарат отнюдь не собирается самоликвидироваться. Более того: если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался бы это сделать, это привело бы общество к немедленной катастрофе. Другое дело, что бюрократические извращения, искажения, столь часто, увы, сопровождающие рациональную и вполне эффективную в своей основе реализацию функций государственных органов, порождают естественную негативную общественную реакцию, распространяющуюся на саму бюрократическую модель как таковую. Следующие два параграфа посвящаются связанным с этим вопросам. Но прежде, чем мы к ним перейдем, следует определить основные элементы, характеризующие специфику статуса государственного служащего.
Понятие статуса госслужащего.
Статус государственного служащего предполагает: во-первых, непосредственную причастность по роду работы к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части; во-вторых, наличие правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа и тем самым от лица государственного интереса; в-третьих, сочетание строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм; наконец, в четвертых (но отнюдь не в последнюю очередь по важности), принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединяемой фактом работы в государственных органах, что предполагает наличие у принадлежащих к ней лиц определенных государственно-властных полномочий и тем самым более значительной, нежели у подавляющего числа их сограждан, возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, повышенной ответственности за их состояние.
3.Бюрократия и бюрократизм.
Здесь существует, к сожалению, широко распространенное смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. Бюрократии как таковой, ее разным концепциям, исторически моделям и их эволюции был посвящен первый параграф. Теперь о бюрократизме. В отличие от бюрократического способа организации управления, бюрократизм - болезнь, причем болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. Однако, если продолжить эту аналогию, то можно вспомнить, что загрязнение среды - побочное следствие промышленной революции, т.е. одного из самых значительных событий в мировой истории, предопределивших гигантский скачок в уровне и самих основах жизни подавляющей част и человечества. Так и возникновение современной бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение весьма важной исторической задачи – преодоления исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общественных производительных сил.
Более того, без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы ни состояться, ни существовать. Другое дело, что, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отражение в кривом зеркале. Таким "кривым зеркалом", искаженным превращением рациональной бюрократической организации, и является бюрократизм.
В точном смысле слова бюрократизм означает власть "бюро", т.е. письменного стола - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. А слово «бюрократ дословно можно перевести как «столоначальник». Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.
В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески продвигает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Ведь практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата, в силу его места в структуре управления обществом, пожалуй, больше, чем у какой-либо иной общественной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она связана с самой логикой социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют не только общие, но еще и особые интересы, в частности - групповые. И те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, эти возможности используют.
Отсюда - чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный
интерес как интерес якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за "простыми" людьми лишь роль просителей, ходатаев. И с организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эта задача превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, возникающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются, по Марксу, в задачи канцелярские. Всю сложность и многообразие реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, пытается подогнать действительность под свое ограниченное понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения. Далее, очень важен для понимания логики бюрократической машины небезызвестный "закон Паркинсона", согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал. Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Думается, однако, что при этом внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое В.И.Ленин довольно удачно определил как "подчинение интересов дела интересам карьеры".22)
Думается, сказанного достаточно для общего понимания существа явления. Теперь попытаемся дать его определение. Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты: в политическом плане - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном - отчуждение этой власти от народа; в организационном - канцеляристская подмена содержания формой; в морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.
Феномен бюрократизма многолик, многофакторен и мириадами нитей связан почти со всеми общественными институтами. В сущности, это целая проблемная область, изучение которой требует усилий обществоведов многих специальностей. Горький парадокс, однако, состоит в том, что именно в силу распространенности, которую получило это явление в нашей действительности, и того, что содержательное описание и исследование "анамнеза" этого заболевания применительно к отечественной реальности было фактическим табу для нескольких поколений наших ученых, оно приобрело весьма запущенную форму, и его развитие уже серьезно подорвало и в нарастающей мере продолжает подрывать уровень общественного здоровья. Если мы не сумеем принять эффективных мер по лечению от него нашего общественного организма, то за исход трудно поручиться. Но чтобы лечение было успешным, ни заклинания, ни кровопускания не помогут. А мы в данном случае, похоже, только начинаем выходить из этой средневековой стадии лекарского искусства.
4.Бюрократическая психология.
Главная задача данного параграфа - обрисовать некоторые существенные черты сознания, психологии бюрократа, обрисовать его как определенный личностный тип, порожденный и поддерживаемый социальными условиями, общественной практикой. Поскольку за деятельность таких бюрократических личностей обществу порой приходится расплачиваться очень дорогой ценой, "узнаваемый" психологический портрет бюрократа представляет отнюдь не только академический интерес. В конце второго параграфа были перечислены основные социально-правовые характеристики госслужащего, определяющие его объективный статус. Но человек, как известно, во многом живет в мире своих субъективных представлений об объективной реальности. Поэтому перечисленные там объективные характеристики служат основой для субъективного осознания служащим своего положения. В результате вырабатываются некоторые специфические черты морали и психологии, присущие государственным служащим, своего рода "корпоративная этика", стимулирующая развитие как положительных, так и отрицательных личностных качеств. К положительным можно отнести чувство повышенной социальной ответственности за свои действия, перспективное мышление, стремление к анализу и учету возможно более широкого круга факторов и последствий принимаемых решений, энергичность, деловитость и т.п. Но на этой же самой основе возникают и развиваются бюрократические деформации профессионального сознания служащих. Тому есть много причин: и дефекты системы управления, и давление макро- и микросреды, и индивидуальные дефекты морального сознания части работников. При этом наличие необходимых для работы деловых качеств отнюдь не компенсирует, скажем, личную нечестность или непорядочность чиновника и не исключает бюрократизма в негативном смысле слова, а скорее даже делает его более изощренным и потому более опасным.
