« ВВЕДЕНИЕ. ...»
Каждая профессия накладывает на личность человека свой отпечаток. Особенно это относится к профессиям квалифицированным. Концепция «моральной идентичности» профессиональных групп, представление, что профессии создают свое собственное, специфическое моральное сознание, было выдвинуто французским социологом Э.Дюркгеймом, отмечавшим, в частности: «Функциональное многообразие влечет многообразие моральное, которое ничем не может быть предотвращено.» 23) Это в полной мере относится и к государственным служащим как социально-профессиональной группе, несущей специфические социально-психологические и этические черты. Понятия «чиновничье сознание», «бюрократическая личность» наполнены вполне конкретным содержанием, причем оно включает как негативные, так и позитивные особенности. К последним относятся (по крайней мере, в качестве нормы) повышенное чувство социальной ответственности за свою деятельность и ее последствия и многие вытекающие из этого качества следствия. Но по причинам, справедливым лишь отчасти, о чем уже упоминалось и к чему мы будем неоднократно обращаться на примерах отдельных стран, негативное восприятие бюрократического сознания в обществе явно преобладает. Государственная служба – особый мир, в котором обычные человеческие чувства приобретают специфические формы.
Вот как, например, воспринял этот мир один из наиболее одаренных отечественных администраторов эпохи Александра I, министр юстиции И.И.Дмитриев: «Со вступлением моим в гражданскую службу, я будто вступил в другой мир, совершенно для меня новый. Здесь и знакомства, и ласки основаны по большей части на расчетах своекорыстия; эгоизм господствует во всей силе; образ обхождения непрестанно изменяется, наравне с положением каждого. Товарищи не уступают кокеткам: каждый хочет исключительно прельстить своего начальника, хотя бы то было за счет другого. Нет искренности в ответах: ловят, помнят и передают каждое слово.» 24) Вероятно, эти суждения не свободны ото некоторых крайностей, связанных с распространенным в то время среди просвещенных дворян духом возвышенного сентиментализма, который при столкновении с реальным миром порождал неизбежную сшибку. Однако в целом особенность «канцелярского духа» схвачена довольно точно. Перейдем теперь к другим особенностям и деформациям бюрократического сознания.
Итак, черты бюрократической личности. Пожалуй, лучше всего они видны, если посмотреть на них через две разные, но взаимодополняющие социально-психологические "линзы" - через установки сознания и через его стереотипы.
Установки бюрократической личности.
На уровне социальных установок личности бюрократическому сознанию присущи:
1.Безразличие к социальному смыслу, назначению и последствиям своей служебной деятельности. Это проявляется в "переворачивании" проблемы формы и существа дела с приданием форме преувеличенного, а порой - и самодовлеющего значения. Данное явление подробно изучается наукой "социология организации". Впервые же его описал молодой К.Маркс, отметив, что бюрократия выдает "формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные."25)
2.Подмена (чаще всего непроизвольная, но от этого не менее опасная) общих, государственных интересов частными, ведомственными или корпоративными (аппаратными), а порой – и личными. Обратимся еще раз к Марксу, антибюрократическая критика которого действительно очень точна и во многом имеет универсальное значение, хотя непосредственный объект его наблюдений был весьма ограниченным - прусская бюрократия первой половины Х!Х века. Он писал в связи с рассматриваемой установкой: "Бюрократия должна... защищать МНИМУЮ всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти МНИМУЮ особенность всеобщего интереса, свой собственный дух."26) На языке, более приближенном к реалиям госаппарата, это означает, как минимум - обуженное, зашоренное ведомственными и иными перегородками понимание бюрократом государственного и общественного интереса, а то - и сознательное возведение групповых интересов бюрократической прослойки в ранг интересов всеобщих. К сожалению, наша жизнь постоянно приносит нам все новые и весьма болезненные для общества примеры такого подчинения интересов общественных интересам групповым, бюрократическим. Очень часто мы сталкиваемся и с вполне сознательными, включая криминальные, подмены интересов.
3.Отношение к служебной иерархии не как к фактору рациональной организации, но как к самостоятельной и даже самодовлеющей ценности, что зачастую влияет не только на образ действий и конкретный выбор работником того или иного их варианта, исходя из принципа "что понравится начальнику", но и на сам образ его мыслей, когда чиновник вольно или невольно старается думать и рассуждать, как бы имитируя логику своего начальника, согласно известному принципу "начальству виднее".
4Консерватизм - ориентация на неизменность, устойчивость положения и максимальную подконтрольность каждого нижестоящего на лестнице должностей - вышестоящему, на исключение всякого риска и неопределенности. Объективно такая ориентация служила и служит питательной средой для застоя, ибо любое развитие, особенно в современных условиях, невозможно без увеличения у исполнителя "степеней свободы" (разумеется, в пределах закона), без творчества и инициативы и, следовательно, без увеличения элементов неопределенности и риска.
Одно из следствий господства названных установок - внутренняя аппаратная шкала оценки работников, заметно расходящаяся с тем, что объективно требуется обществу от госаппарата. Ценятся (и, соответственно, продвигаются по лестнице служебной карьеры) не ищущие, инициативные и самостоятельные люди, от которых, как известно, можно ждать всяческого "беспокойства", а прилежные и послушные исполнители, умеющие подладиться под любого начальника, не "высовывающиеся", поддакивающие и полагающие педантичное следование правилам канцелярской рутины главной управленческой добродетелью. Подобно трудолюбивым паучкам, они стараются спеленать любую идею и инициативу, угрожающую, по их мнению, заведенному бюрократическому "порядку". Порядок в делах, разумеется, необходим, и качества педанта очень ценны и даже незаменимы, особенно на технических должностях. Однако они отнюдь не достаточны (а зачастую и просто излишни) для занятия ответственных и тем более руководящих постов. Одна из драм нашего управления как раз и была в том, что служебные карьеры, порой головокружительные, делали именно такие "паучки". Люди с психологией начальника канцелярии занимали министерские, а то и более высокие кресла, определяли политику целых отраслей, а порой - и всей страны.
Анализ бюрократа на уровне психологических установок личности позволяет увидеть, что такие атрибуты бюрократического поведения как формализм, волокита, склонность к бумаготворчеству, бездушное отношение к людям и другие проявления канцеляризма, к которым обычно сводят бюрократизм в его дежурных изображениях, являются отнюдь не определяющими его чертами, а лишь вторичными, производными, симптоматическими признаками. Думается, аналогичным образом можно отнестись и к попыткам классифицировать бюрократов по внешним типам их поведения: рутинеры, активные противники перемен, карьеристы, перестраховщики, "неумышленные" бюрократы... Можно также делить бюрократов на откровенных чинуш и грубиянов - тип, высмеивавшихся несчетное число раз в литературе, с эстрады и т.п., и замаскированных внешним лоском хороших манер, "культурности", псевдодоброжелательности, "деловитости" функционеров современного образца. Однако перечисленные типы поведения - не более, чем конкретные ситуативные и личностные вариации более общих стереотипов и деформаций бюрократического сознания, психологии бюрократа.
Стереотипы бюрократического сознания.
1.Функционерское сознание. Оно предполагает отключение гражданских чувств и нравственных принципов при выполнении служебных обязанностей или даже их полную атрофию. В своих действиях подобный чинуша руководствуется лишь формальными указаниями и карьерными соображениями. Требования жизни, не укладывающиеся в инструкцию, не отражаются на его служебных действиях.
Известно немало ярких литературных, порой даже вызывающих ужас портретов бюрократической личности. Но мы здесь ограничимся менее известным, но весьма глубоким описанием образа подобного функционера из советской философской литературы: "Бюрократический "шеф" есть индивидуальное воплощение отчужденной силы безличного вещного порядка - "Дела". Это как бы большая пружина, вращающая кабинетами, бумагой, машинистками и даже самим шефом. От человека тут только биология; на месте сознания - средоточие типовых решений и сведений. Он совершенно исчерпывается готовой вещной ролью, но именно поэтому неисчерпаемо самодоволен, самоуверен и оптимистичен в своей единственной возможной "правильности""27).Было бы, однако, неверным видеть за этим образом некое роботоподобное существо, живой автомат. Вне своих служебных ролей бюрократ отнюдь не чужд ничему человеческому. Но подобный разрыв служебного и личного, социального и индивидуального неизбежно ведет к духовному обеднению личности. Ведь в современном обществе большинство людей реализуют и развивают свою личность прежде всего в труде. Поэтому и за пределами служебных дел такой бюрократ-функционер чаще всего тоже оказывается довольно примитивной личностью, с потребностями, в основном направленными на потребительские блага и удовлетворение тщеславия посредством служебной карьеры.
При этом такой, по выражению Маркса, "частичный индивид" не только неполноценен нравственно, но по большому счету неэффективен и как работник, даже если добросовестно и напряженно трудится, поскольку его ограниченность неизбежно снижает и уровень понимания им своих задач и смысла работы в целом. А учитывая меру социальной ответственности государственного служащего, ему, может быть, больше, чем кому-либо другому необходимо гражданское самосознание. Но у функционера его нет, как говорится, "по определению".
2.Бюрократическая корпоративная этика и психология. Она включает ряд компонентов: бюрократический псевдоколлективизм, предполагающий растворение ответственности и своего рода "круговую поруку" аппарата; псевдоактивность (имитацию бурной деятельности) в сочетании с доведенной до совершенства техникой "спихивания" неприятных или невыгодных дел и забот; неприятие и отторжение (либо блокирование) как чужеродных элементов "возмутителей спокойствия" и вообще неординарных людей, могущих составить угрозу так любезному сердцу бюрократа рутинному, идущему по раз и навсегда заведенному шаблону порядку вещей; стремление к келейному решению вопросов в рамках закрытых "кабинетных" процедур, к монополизации информации, порой переходящее даже в патологическую склонность к "самозасекречиванию" для придания себе ложной значительности и получения возможности для разного рода манипуляций; использование особых речевых клише, элементов некоего языка для "посвященных", начиная от пресловутых "есть мнение" и «нас не поймут» до придания некоторым словам и выражениям смысла, отличного от общепринятого (например, характеристика работника как "молодого", во всяком случае, в советские времена, содержала оттенок уничижительности, намека на его "незрелость", клише типа "плохой товарищ", "неуживчивый" обозначают человека, не склонного следовать названным нормам корпоративной этики, а твердость в принципиальных вопросах квалифицируется бюрократом как "упрямство". Думается, многие, исходя из личного опыта и наблюдений, могут внести вклад в составление такого своего рода бюрократического "антисловаря".
3.Доминирование консервативных, "охранительных" стереотипов поведения, таких как перестраховка (в том числе, под масками бдительности и добросовестности, основательности); склонность к отрыву от реальной жизни в пользу превращенных, канцелярских форм деятельности; предпочтение и даже ритуализация привычного порядка, боязнь перемен, особенно тех, которые направлены на сокращение подконтрольных бюрократу людей, дел, материальных ценностей, поскольку это ограничивает меру его влиятельности. При этом бюрократический консерватизм вполне сочетается с показной гибкостью, способностью адаптироваться к разной ситуации и политике посредством достаточно искусной социальной мимикрии. Мы были свидетелями таких массовых бюрократических маскарадов и во времена перестройки и позже, когда те же брежневские чиновники разыгрывали противоположные роли.
Один из охранительных стереотипов - очковтирательство, приукрашивание истинного положения дел. При этом любопытно, что подобный бюрократический "оптимизм" увеличивается в размерах по мере продвижения вверх по административной лестнице: чем ближе к высшему начальству, тем радужней звучат рапорты. Правда, в моде бывает и "негативное очковтирательство", когда стремятся изобразить положение дел в максимально катастрофическом свете, дабы получить дополнительные ресурсы либо скрыть собственные доходы и пр. Общество в конечном счете расплачивается за любое очковтирательство чиновников.
4.Преувеличение своей служебной роли и перенесение ее атрибутов на собственную персону. Наиболее злостная его форма - бюрократическое "барство" и хамство. Они присущи как начальственному - "сановному", так и исполнительскому бюрократизму. Причем можно по-разному оценивать сравнительный вред от того и другого: у лица, занимающего ответственный пост, есть разные возможности продемонстировать свою значимость (в том числе и положительно разрешить не решенный никем другим вопрос), тогда как у мелкого бюрократа единственный способ заявить о себе - это что-либо запретить. Ведь до тех пор, пока подобный "вахтер от бюрократии" ничему не препятствует, его никто не замечает, либо относятся к нему как к бесправному Акакию Акакиевичу. Если же он начинает артачиться и создавать другим трудности в работе, то сразу становится заметным. И пусть его не любят те, кому он мешает работать, пусть это идет во вред делу. Ведь главное для него - не дело, а возможность заявить о себе. Подобное явление можно назвать "синдром вахтера".
К этому же стереотипу относится и ложное сознание собственной незаменимости, на котором базируется, в частности, стремление любыми средствами сохранить свое "кресло". При потере служебного положения оно обнаруживает себя утратой жизненных ориентиров, неспособностью найти новое место в жизни, а подчас - и психическими расстройствами, получившими у психиатров даже специальное название "синдром детронизации".
Положение осложняется тем субъективным обстоятельством, что чаще всего бюрократ искренне считает себя "честным стражем порядка", "блюстителем государственных интересов" и т.п. Но понимает он их при этом очень узко, в лучшем случае - с ведомственных позиций, а то - и с позиций интересов своего начальника/ пождразделения или своих личных. В этом ему помогают так называемые "защитные механизмы сознания" – психологическая "цензура", т.е. отключение сознания от нежелательной информации, подмена одной информации другой, а также искаженная шкала социальных значений, сверяясь с которой он фактически расценивает себя не как слугу демократического общества, а как слугу установленного административного порядка и исполнителя воли своих руководителей.
Тем не менее, в массе своей бюрократ - не своекорыстный злоумышленник, а чаще всего субъективно честный человек, но с сознанием, деформированным общими социальными условиями, социальной практикой, способствующими развитию черт бюрократической личности. Но, разумеется, сказанное никоим образом не означает примирительного отношения к бюрократизму, самая решительная борьба с которым является одной из важнейших предпосылок успешного решения стоящих перед обществом задач.
ССЫЛКИ
1)См.: Weber M. Theory of Social and Economical Organization. N.Y.1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in the Ececutive Branch. N.Y. 1969. P.2.
2)См.: Weber M. "Bureaucracy", in "From Max Weber", H.Gerth and C.Mills, eds. N.Y.1946.
3)Цит. по: Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa. 1989. P.20-25.
4)Монографический анализ марксовой концепции бюрократии см: Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. Ростов-на-Дону.1985.
5) Фромм Э Иметь или быть? М. 1990. С. 191, 193.
6) Обзор дается по: Tai-Shuenn-Yang.Property Rights and Constitutional Order in Imperial China. Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University, USA.1987 (эта диссертация содержит обширный обзор литературы на китайском и английском языках); Weber M. From Max Weber: Essays in Sociology.N.Y.1973; Рубин В.А. Идеология и культура древнего Китая. М. 1970;)Переломов Л.С. Конфуцианство и легизм в политической истории Китая. М. 1981.
8)Dwivedy O.P., Jain R.B. Bureaucratic Morality in India. In: International Political Science Review. 1988. Vol.9 No.3. P.206.
9)См. об этом: Rourke Fr. Bureaucratic Power in National Policy Making. Boston, Toronto. 1986. P.121-187.
10)См., напр.: Simon H. Administrative Behavior.N.Y.1959, Sciences of Artificial. N.Y. 1969; Blau P. Bureaucracy in Modern Society. N.Y. 1959; The Structure in Modern Society.
N.Y.1959; The Structure of Organization. 1971; Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago. 1964.
11)О проблемах аппарата государственного управления как человеческой системы, личности служащего, социально-психологического аспекта управленческих отношений и пр. см.:Оболонский А.В.Человек и государственное управление М. 1987.
12)Фромм Э. Иметь или быть. М. 1990. С.327.
13)Ostrom V. Op. cit.P.28.
14) Мизес фон Л. Бюрократия. М. 2006. С.67
15) Там же. С.195.
16) Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. Univ. of California Press. 1992
17)Niskanen, William A. (1971) Bureaucracy and Representative Government (Chicago: Aldine-Atherton); Niskanen, William A. (1973) Bureaucracy: Servant or Master? (London: Institute of Economic Affairs); Niskanen, William A. (1994) Bureaucracy and Public Economics (Aldershot: Edward Elgar). Термин “New Public Management” впервые появился в статье Кристофера Худа (Hood, Christopher (1991) A Public Management for all Seasons? – Journal “Public Administration”, 69, 1, pp. 3-19. См. также: Owen E. Hughes. Public Management & Administration. An Introduction. Second ed. Antony Rowe Ltd, 1998, p. 59; Barzelay, Michael (2002) Origins of New Public Management: an International View from Public Administration/Political Science. – Book “New Public Management: Current Trends and Future Prospects”, ed. K McLaughlin, S.R. Osborne and E. Ferlie. London and New York, Routledge, pp.15-33).
18) B. Guy Peters “Comparing Public Bureaucracies. Problems of Theory and Method”. Univ.of Alabama Press, 1996; D. Osborn and T. Gaebler. Reinventing Government. Addison-Wesley (Mass), 1992; G. Bouckaert and C. Pollit “Public Management Reform – A Comparative Analysis”. Oxford University Press, 2000. Так, в работе Owen E. Hughes. Public Management & Administration. An Introduction. Second ed. Antony Rowe Ltd, 1998, pp. 52-53 перечисляются следующие его принципы 1) исключительное внимание к результатам и персональной ответственности государственных служащих, осуществляющих служебную деятельность на руководящих должностях; 2) значительная гибкость к требованиям и условиям служебной деятельности; 3) введение индикаторов результативности служебной деятельности; 4) государственные служащие на высших должностях не являются политически нейтральными (они политически связаны с правительством); 5) введение контрактной системы; 6) ограничение функций государства за счет их частичной приватизации, т.е.их передачи на определенных ограничительных и контрольных условиях частному сектору.
19)Suleiman. Dismantling Democratic States. Princeton, Oxford. 2003.
20)Ibid. P.39.
21) Зидентоп Л. Демократия в Европе. М.2001. С.44.
22) Ленин В.И. Т.8. С.351.
23) Durkheim E. The Division of Labor in Society. N.Y. 1964. P.361.
24) Цит по: Уортман Р. Властители и судии. Развитие правового сознания в императорской России. М. НЛО. 2004. С.228-229.
25)Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд.Т.1.С.271.
26)Там же, с.270.
27)Батищев Г.С.Деятельностная сущность человека как философский принцип. - В:Проблема человека в современной философии. М.1969. С.130-131.
§ 6. ПРАВО И МОРАЛЬ КАК РЕГУЛЯТОРЫ ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Возрастание значения этических механизмов регулирования
Один из симптомов нынешнего переходного времени – серьезный пересмотр отношения людей (причем не столько так называемой «элиты», сколько широких масс) к существующим политико-государственным институтам, к обязанностям тех, кто принимает на себя роль осуществления власти и управления. В политическом плане это – сдвиг от «демократии доверия» к «демократии участия и контроля». Параллельно происходит значительное повышение внимания к ценностным императивам и регуляторам поведения должностных лиц. Разумеется, это не означает какого-либо пренебрежения к регуляторам правовым. Речь идет об усилении последних более фундаментальным компонентом. Проявляется это как в религиозном, так и в секулярном пластах сознания и интеллектуальных поисковi.
Однако, отдавая максимально глубокое уважение религиозному подходу и даже разделяя его, по ряду причин невозможно полностью полагаться на него, тем более применительно к рассматриваемому достаточно специфическому кругу вопросов. В политике и администрировании одними заповедями не обойтись. Их следует наполнить конкретным, приложимым к данной сфере содержанием. К тому же существует некоторое объективное, если не противоречие, то несоответствие между христианскими заповедями и императивами поведения в их абсолютном, предельном смысле и неизбежно более прагматичным этосом политики и управления. Например, евангельскую максиму непротивления злу насилием (равно как и ее индуистский аналог «ахимсу») на практике часто нелегко совместить с моральным долгом политика или чиновника прямо и, в случае необходимости, с использованием насилия противостоять очевидному и опасному для граждан и общества злу. Понимаемая в абсолютном смысле, эта максима входит в противоречие с моральной ответственностью представителя государственной власти.
Игнорирование этого обстоятельства было бы прекраснодушием, обрекающим добро на поражение. Как писал еще в начале ХХ века Макс Вебер, «гений или демон политики живет во внутреннем напряжении с богом любви, в том числе и христианским Богом в его церковном проявлении, – напряжении, которое в любой момент может разразиться непримиримым конфликтом… Ибо все это, достигнутое политическим действованием, которое использует насильственные средства и работает в духе этики ответственности, угрожает "спасению души". Но если в борьбе за веру к политическому действованию будут стремиться при помощи чистой этики убеждения, тогда ему может быть нанесен ущерб и оно окажется дискредитированным на много поколений вперед»ii. Но при этом Вебер отнюдь не отрицал необходимость этики как в политике, так и в администрировании. Он, в частности, подчеркивал в той же работе факт «развития и превращения современного чиновничества в… высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой, с высокоразвитой сословной честью, гарантирующей безупречность, без чего возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства»iii. В другом месте он отмечал, что отношение к власти не как к самоцели, а всего лишь как к необходимому средству профессиональной миссии, так называемый «инстинкт власти», пребывают вполне в границах нравственно-психологической нормы.
Правда, с тех пор многое в нашей жизни изменилось, и это не могло не сказаться на государственной службе. И хотя немало из веберовских подходов сохранилось, но последние десятилетия принесли существенные перемены. Некоторые даже называют их «административной (или постбюрократической) революцией», хотя, думается, для столь претенциозных деклараций оснований пока явно недостаточно. И все же можно констатировать, что бюрократии большинства западных стран уже вступили в поствеберовскую эпоху. Они стали значительно более подконтрольны обществу, «прозрачны» в своей деятельности, а сама государственная служба в значительной мере утратила кастовый характер пожизненной профессии и лишилась большинства из ранее существовавших привилегийiv. И одной из наиболее существенных перемен представляется существенное повышение внимания к ее этическим аспектам.
Новый взгляд на политическую и административную этику
Долгое время господствующей нормой политического мышления и практики была идеология маккиавелизма, в рамках которой политика и мораль рассматривались как вещи несовместные. Однако в ХХ веке, особенно во второй его половине, эта идеология в значительной мере исчерпала свой потенциал и «оправдание». После того, как политика стала публичной, а народ в демократическом государстве постепенно осознал свое право и обязанность непосредственно участвовать в ней, политика постепенно возвращается к ее изначальному пониманию, свойственному Аристотелю. Он «видел в политике продолжение этики, своего рода развернутую этику, этику in concreto, и в то же время рассматривал саму этику как высшую политическую науку»v. В сущности, ту же мысль проводил выдающийся социальный философ ХХ века Исайя Берлин, полагая, что политическая философия есть «не что иное, как этика в применении к обществу»vi, тем самым подчеркивая важность и фундаментальный характер этических начал общественной жизни. Да, собственно, едва ли не в каждой исторической эпохе можно найти подтверждения существования «антимакиавеллистского», морального взгляда на политику. Так, еще Блаженный Августин в своем самом знаменитом труде «О граде Божием» писал: «При отсутствии справедливости (вариант – «правосудия», т.е. другой перевод слова justicia – А.О.), что такое государства, как не большие разбойничьи шайки, так как сами разбойничьи шайки, что такое как не государства в миниатюре?»vii.
А если взглянуть на страны с подлинно демократической политической культурой и традицией в современную, «постмакиавеллистскую» эпоху, то очевидно, что политико-государственная практика, политический класс были вынуждены отреагировать на это изменение в самосознании общества. Например, в США первый Кодекс этики правительственной службы появился еще в 1958 году, правда, сначала в форме резолюции Конгресса, а примерно через двадцать лет этические начала государственной жизни становятся объектом достаточно жесткого социального контроля и регламентации. В том числе – и на законодательном уровне. Было признано, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависят от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной моралиviii. Отсюда – и внимание к Этическим кодексам (эти своды норм, определяющие стандарты поведения, могут иметь разные названия) во всех публично-властных институтах западных стран, о чем будет подробно рассказано в страноведческой главе настоящего учебника.
В России же, в силу трагических особенностей ее истории (не говоря о снова вошедших в моду политиканских спекуляциях на специфике нашей якобы «уникальной ментальности»), процесс этот, к сожалению, по меньшей мере, запаздывает. Это связано и с современными, и с историческими обстоятельствами. Для краткости ограничимся указанием на современные как более близкие.
В постсоветские годы, осваивая новую для нескольких поколений «алгебру» жестких рыночных отношений, мы как-то подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что «не хлебом единым жив человек». Но уродливые реалии жизни со всей наглядностью продемонстрировали последствия подобной однобокости. В частности, в контексте необходимости решить проблему ограничения бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышение внимания к моральным качествам чиновничества, к проблемам административной морали.
К тому же следует учитывать, что те объективно необходимые и происходящие во всем мире изменения госслужбы с целью повышения ее эффективности и дебюрократизации посредством принятия на вооружение методов деятельности, используемых в частном менеджменте (так называемый new public management), расширение ее сотрудничества с частным сектором, несут и определенные опасности. В частности, происходит неизбежное расширение «серой зоны» – сферы личного усмотрения служащих на грани закона. А это, естественно, повышает требования к моральным качествам служащих. Технологически и методически сближаясь с коммерческими структурами, госслужба не должна и не может утратить свою специфику, качественно отличающую ее от других организаций и общественных институтов. Главное в этой специфике – ее назначение – служить общественным интересам, а не «начальства» или отдельных промышленно-финансовых групп (что, впрочем, отнюдь не исключает одно другого). А чтобы обеспечить это в условиях изменений, необходимо особое внимание к моральным принципам и ценностям служащих. В противном случае госслужбу неизбежно захлестывает вал коррупции и прочих злоупотреблений, связанных с возможностью торговать от имени государства влиянием, разного рода экономическими и административными ресурсами.
Помимо этого, есть еще и собственно политическая (не путать с политиканской) необходимость резко повысить внимание к моральному аспекту госслужбы. Она обусловлена серьезным и опасным в условиях даже ограниченной демократии падением уровня доверия населения к чиновничеству. Хотя тотальное недоверие к чиновникам справедливо лишь отчасти и во многом связано с более широкими причинами – общим кризисом доверия почти ко всем государственным институтам, а также с возросшими требованиями и политическими ожиданиями граждан – игнорировать данное обстоятельство было бы непростительной политической слепотой.
Во-первых, доверие граждан – одна из фундаментальных основ демократии. И не только демократии. Ведь советский строй далеко не в последнюю очередь рухнул из-за того, что полностью исчерпал ресурс доверия граждан. Другое дело – последующее драматическое развитие событий, когда под прикрытием сладкозвучной демократической риторики во многом произошла «реприватизация государства», отчасти новыми людьми, отчасти – прежней номенклатурой. В итоге люди поверили в демократию, а их снова обманули. И этот кризис доверия, распространившийся на демократические институты – может быть, ключевая, базовая причина многих сегодняшних проблем и удручающих политических «гримас» наших дней.
Во-вторых, люди, как известно, во многом живут в мире своих субъективных представлений о жизни, в том числе, о власти, которая в демократическом обществе обязана стремиться улучшать эти представления и, во всяком случае, приближать их к реальности. Поэтому моральный аспект поведения государственных служащих очень важен и с точки зрения публичной политики.
И еще один момент: компьютерно-электронная революция, беспрецедентно расширив наши возможности, одновременно породила и новые проблемы, усложнила наш мир. В частности, поскольку многие рутинные операции и даже сложные интеллектуальные задачи «отданы» роботам и компьютерам, за человеком остается нравственная ответственность за выбор решений, за принятие либо отвержение предлагаемых умными машинами вариантов. Не только бесперспективно, но даже опасно пытаться вносить в машинное программирование связанные с моралью критерии. На заре эры роботов один из фантастов предлагал ввести в качестве «первого правила роботехники» принцип абсолютного запрета на нанесение вреда человеку. Однако сейчас очевидно, что подобные «простые» решения не «работают». Сами этические дилеммы бесконечно усложнились. И решать их, кроме человека, некому. Как предвидел еще лет двадцать назад Д.С. Лихачев, «на человека ляжет тяжелейшая и сложнейшая задача быть человеком…, нравственно отвечающим за все, что происходит в век машин и роботов»ix.
Первыми практическими шагами в решении проблем, о которых идет речь, представляются разработка, широкое обсуждение и внедрение в аппарат Этического кодекса (Кодекса поведения) служащего, что предусмотрено Федеральной программой реформирования государственной службы, утвержденной Президентом в конце 2002 года. Думается, должно быть несколько таких кодексов, содержащих как единые для всех нормы, так и учитывающие специфику должностей разного уровня, разных сфер деятельности, а, возможно, и региональную специфику. Ведь очевидно, что ряд действий людей, в том числе – и чиновников, по своей природе гораздо эффективней регулируются не юридическими, а неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой – в данном случае, административной – морали и нормами индивидуальной нравственности.
Профессиональная этика госслужащего, как, впрочем, и любая корпоративная этика, обладают существенной спецификой. Между тем многие чиновники имеют о ней весьма смутное либо искаженное представление или относятся к ней с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали (а таких людей в аппарате немало) вынуждены методом проб и ошибок вырабатывать как бы индивидуальную версию этического кодекса. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который бы задавал систему нравственных, этических ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в «щекотливых» ситуациях, ясно обозначал бы область «табу» для служащего.
Прежде всего, это касается сферы конфликта интересов – наиболее типичной и острой в данном отношении проблемы, но ею не исчерпывается. И, разумеется, необходимо создать особый механизм контроля за соблюдением этических норм, достаточно тонкий и учитывающий специфику именно морального регулирования поведения. Изучение как зарубежного, так и отечественного опыта показывает, что даже сам факт возникновения такого документа и его обсуждения в административных коллективах послужил бы повышению уровня административной морали, в чем наш аппарат сегодня так нуждается. Выражаясь высоким, но в данном случае уместным стилем, дух «общественного служения» должен лечь в основу кодексов политической и административной этики. А в более общем политическом плане именно этика есть сердце демократии.
Моральные самоограничения политиков и чиновников и контроль над ними
Важный аспект политической и административной этики – моральные самоограничения, т.е. более высокие, чем по отношению к остальным гражданам требования. Политик и чиновник имеет больше возможностей, нежели рядовой гражданин, и именно поэтому на них налагается больше ограничений и самоограничений. Не все практически возможное и достижимое должно быть для них морально приемлемым. Не будем здесь рассуждать о материальных привилегиях, возможностях использования своего служебного положения для получения личной выгоды или благ, и, тем более, о рутинной житейской аморальности и т.п. Думается, с явными злоупотреблениями все и так более или менее понятно. Здесь же хотелось бы обратить внимание на те самоограничения, которые должностное лицо должно налагать на выбор тех или иных действий, той или иной линии поведения в рамках своих полномочий. Иными словами, не всегда то, что дозволяет ему закон, допустимо с моральной точки зрения, тем более что закон зачастую предоставляет высшим должностным лицам государства возможность широкого выбора.
Другая сторона той же проблемы - необходимость существования многообразных форм контроля над должностными лицами, в первую очередь – контроля общественного, делающего их поступки и даже мотивы поступков известными для граждан, а саму власть – прозрачной. Ведь, как известно, государственная власть по своей природе склонна к секретности, к набрасыванию на себя флера таинственности. А завеса тайны – благоприятнейшая среда и для ошибочных решений, и для прямых злоупотреблений. И именно поэтому в демократическом обществе власть в той или иной мере находится под прицелом общественных «прожекторов». Не случайно, например, в Англии очень важным является определение политики как «публичной сферы», а в США после Уотергейтского скандала был принят целый ряд законов о прозрачности правительства, получивших общее наименование Sun Shine Laws (Законодательства солнечного света). На сегодняшний день законы об открытости информации, о доступе к ней граждан приняты под разными названиями в 52 государствах мира. Россия, увы, пока не входит в их число.
Этика и право («морализация» права)
В завершение обратимся к важной проблеме соотношения морали и права, моральных и правовых механизмов, тем более что на этот счет существуют достаточно различающиеся точки зрения. Вообще вопрос о соотношении и взаимосвязи этих двух видов социальной регуляции человеческого поведения принадлежит к числу «вечных».
В начале 1970-х годов Я.З. Хайкин предложил достаточно четкий и даже прогрессивный по тем временам взгляд на проблему. Согласно его определениям, «мораль – это форма общественного сознания, отражающая противоречие внутри социальной общности между личными (элементными) и структурными ее интересами, разрешение которого для поддержания целостности общности как единой системы требует исторически определенного способа корреляции этих интересов»x. Далее он отмечал, что это осуществляется посредством двух видов норм – моральных и правовых, которые в совокупности и представляют собой социальные нормы. Право же – это «исторически определенная коррелятивная форма, обеспечивающая целостность общественной системы, посредством принудительного подчинения всех личных и групповых интересов особому интересу государственной власти»xi. Разумеется, подобная конструкция несет отчетливые «родимые пятна» социалистической школы обществоведения в его советском варианте, что проявилось, прежде всего, в бескомпромиссном подчинении всего личного и даже группового государству. Но, учитывая рамки этих ограничений, она выглядит, по крайней мере, достаточно вразумительно и логично.
В дальнейшем, особенно на излете советских времен и непосредственно после них, дискуссия на эту тему значительно оживилась и обострилась, что несомненно пошло на пользу науке. В результате выкристаллизовались два подхода – позитивистско-нормативистский и либертарный. В рамках первого – так называемого «чистого учения о праве» (формулировка австрийского классика нормативистской юриспруденции Г. Кельзена) – право отождествляется с действующим законодательством. Либертарная доктрина придерживается более широких позиций: для нее не все, что закон, то право, и, напротив, некие идеальные идеи не перестают быть правовыми лишь оттого, что они почему-либо не закреплены в законодательстве той или иной страны. Таким образом, в понимание права вводятся критерии его существа.
В качестве таких критериев либертаристы называют формальное равенство субъектов и меру их свободы. Последнее обстоятельство очень важно. Вот как об этом писал ведущий теоретик в данной области В.С. Нерсесянц: «Наблюдаемый в истории прогрессирующий процесс освобождения людей от различных форм личной зависимости, угнетения и подавления – это одновременно и правовой прогресс, прогресс в правовых (и государственно-правовых) формах выражения, существования и защиты этой развивающейся свободы. В этом смысле можно сказать, что всемирная история представляет собой прогрессирующее движение ко все большей свободе все большего числа людей. С правовой же точки зрения этот процесс означает, что все большее число людей (представители все новых слоев и классов общества) признаются формально равными субъектами права»xii.
Есть, однако, определенный парадокс в том, что этот весьма прогрессивный и гуманистический по своей интенции подход в крайних формах ведет к неоправданному правовому максимализму и даже экспансионизму, при котором все другие виды норм объявляются более низкими, нежели нормы правовые. И если у Нерсесянца эта мысль выражена в умеренной формеxiii, то некоторые его последователи идут значительно дальше, вообще отрицая внеправовой смысл морали и выходя тем самым за границы и логики, и общепринятой в науке диверсификации различных нормативных регуляторов, да и вообще здравого смысла. Вот как, например, обходится с одним из ключевых моральных понятий – справедливости – один из достаточно серьезных либертарных теоретиков государства и права В.А. Четвернин: «Справедливость интерпретируется как моральный принцип, но в действительности это юридическая категория, выражающая сущность права… Моральная интерпретация права вносит путаницу в общественное правосознание и в теорию права, не способствует формированию юридического правопонимания»xiv. Однако представляется очевидным, что категории и справедливости, и свободы, и равенства в своей основе являются социально-философскими, т.е. метаправовыми. Право, при всем его значении и действенности, – лишь одна, но далеко не всегда самая действенная и распространенная форма инкорпорирования базовых моральных категорий в реальную жизнь. Моральные нормы имеют для этого свои механизмы – как внешние, так и внутренние – о чем выше уже говорилось. Что же касается «путаницы», которую это якобы вносит в теорию права, то было бы логичней отнести это к несовершенству самой теории. Да и вообще, думается, что «стройность» теории, достигаемая за счет снижения ее адекватности – сомнительная ценность даже в рамках чистой науки, не говоря уж о ее более широком предназначении – способности отражать и объяснять реальность. Поэтому представляется, что либертарная конструкция правопонимания, по крайней мере – в ее крайних формах, есть некая идеальная модель, недостаточно привязанная к социально-исторической реальности и общественной психологии. Стремление же поглотить понятие справедливости (к которому, кстати говоря, мораль отнюдь не сводится) одним ее юридическим аспектом выглядит очевидно не историчным и потому неоправданным. Ситуацию, при которой мораль и право каким-то образом «сольются», в лучшем случае можно представить лишь умозрительно, в рамках какого-либо весьма оптимистичного образа «идеального будущего», не более того.
Впрочем, не все адепты правового либертаризма стоят на крайних позициях. Например, Н.В. Варламова вполне признает ограниченность сферы действия правовых механизмов: «Право и не претендует на упорядочение всех сфер и сторон жизнедеятельности человека»xv. Но и она почему-то связывает преобладание внеправовых механизмов регуляции лишь с неразвитыми, системоцентристскими цивилизациями, а прогресс интерпретирует как экспансию правового начала: «Правовая регуляция… оказалась наиболее эффективной и сегодня она проникает во все культуры, укрепляется и постепенно вытесняет (по крайней мере, из сферы хозяйствования) иные социальные нормы»xvi. Однако последнее утверждение не соответствует современным тенденциям динамики соотношения правовых и моральных регуляторов, как уже показывалось выше, а в дальнейшем будет продемонстрировано более подробно на примере нескольких стран, которые при всем желании нельзя отнести к числу неразвитых или принадлежащих к системоцентристскому типу цивилизации – США, Англии, Канады. Происходит отнюдь не «вытеснение» правом других видов норм, а скорей их сближение и даже соединение, а порой – и смешение в единых документах.
Вообще в англосаксонской системе и традиции граница между правом и этикой выглядит гораздо менее жесткой, нежели в континентальной правовой системе. Возможно, корни этого восходят к еще к идее так называемых covenants, т.е. договоров об условиях и принципах совместной жизни, заключавшихся первыми американскими поселенцами внутри каждой из общин, но при этом перед лицом и даже как бы с участием Бога. Возможно, отчасти с этим связана и тенденция утверждения этических кодексов (кодексов поведения) как нормативных документов, имеющих юридическую силу и, соответственно, подкрепленных юридическими санкциями за их нарушение.
Конечно, у педантичных юристов всегда возникает не лишенное, признаться, некоторых оснований подозрение, что здесь размывается грань между юридическим и моральным регулированием поведения людей. На наш взгляд, удачный ответ на эти сомнения дает видный американский юрист Х. Берман. Он пишет: «Кодекс поведения уникален тем, что в нем сочетаются нормы права и этики. Он этимологически (т.е., по своему происхождению, по своей сути) ближе к естественному праву, нежели к позитивному»xvii. О внимании, уделяемом этому вопросу, свидетельствует и принятие Организацией Объединенных Наций в конце 1996 года Международного кодекса поведения чиновников.
А вот как, например, трактуется эта проблема авторитетным современным теологом: «Есть два основных источника водительства для человека… Первый – закон, который… распадается на три категории. 1. Естественный закон передается через разум человека и доступен всякому, кто посвящает себя внимательному созерцанию и логическому размышлению… 2. Божественный позитивный закон записан в священном Писании и доступен для тех, кто посвящает себя этому откровению… 3. Человеческий позитивный закон создан людьми и включает и гражданский, и церковный закон… Вторым направляющим источником является совесть. Тогда как закон является общим, совесть индивидуальна. Совесть – это суждение, принимаемое человеком о нравственной доброте или порочности предпринимаемого действия… Совесть должна быть информирована законом, наставлением, опытом, разумом, поклонением и внутренним голосом Духа Святого»xviii. Возможно, у данного автора есть элементы некоторого преувеличения роли религиозных норм, что естественно. Но представляется, что его суждения и классификация в целом более сбалансированы и отличаются меньшей абсолютизацией своего предмета, чем экспансионизм некоторых правоведов. Отметим попутно, что закон, не имеющий опоры в моральном сознании лиц, обеспечивающих его исполнение, а также «прочих» граждан, может стать и нередко становится либо весьма опасным инструментом манипуляций, либо не применяемой на практике декларацией. И в том, и в другом случаях он входит в противоречие как с намерениями законодателей, так и с пафосом и идеологией правового либертаризма.
Помимо философских рассуждений теоретиков, следует обратить внимание на значительно более прагматичный по своим истокам взгляд с позиций бизнеса, современного менеджмента. Процитируем для этого одно из учебных пособий по этому предмету:
«В настоящее время этика бизнеса тесно связана с правом, что доказывается многочисленными примерами из деловой практики. Эта взаимосвязь носит сложный и одновременно стимулирующий характер для развития как права, так и этики… Иногда высказывается мнение, согласно которому проблемы деловой этики можно значительно упростить и вовсе устранить, если перевести их в правовую плоскость и передать юристам. Кратко этот подход выражается следующей фразой: "Пусть решают юристы; если это законно, то это морально". Подобный подход, будь он принят, значительно упростил бы стоящую перед нами задачу. Однако подавляющее большинство специалистов сходятся во мнении о том, что все же необходимо проводить различие между моральной и правовой оценкой какого-либо явления. Несмотря на пересечение права и морали, право нельзя рассматривать как отражение и воплощение моральных стандартов общества, хотя оно непосредственно занимается регулированием отношений морали»xix
Не вдаваясь в дальнейшие дискуссии по этим вопросам, отметим лишь, что практика пошла по пути поиска прагматического компромисса, который, пожертвовав методологическим пуризмом, позволил если не соединить, то хотя бы максимально сблизить моральные и правовые нормы в политической, государственной и деловой жизни. И поэтому отнюдь не случайна растущая популярность моральных кодексов в самых разных сферах деятельности, в том числе – в политике, бизнесе и на государственной службе.
Моральные кодексы обладают несколькими преимуществами по сравнению с кодексами юридическими. В чем же состоят эти преимущества? Во-первых, юридический кодекс по своей природе требует четких формулировок (составов) запрещенных действий, а также правил должного поведения; специфика же названных сфер деятельности такова, что создать сколько-нибудь полный перечень запретов и предписаний невозможно. В основе же кодекса этического лежат, в первую очередь, не юридические нормы, а принципы, которые гораздо проще идентифицировать и соотнести с реальной практикой деятельности того или иного должностного лица. Во-вторых, специфика многих вроде бы даже очевидных своей политической некорректностью и административных проступков такова, что доказать наличие вины крайне сложно, а без этого применять правовую санкцию нельзя. В-третьих, ряд действий по самой своей природе не может регулироваться правом, а подпадает под нормы групповой морали или индивидуальной нравственности, действие которых не менее эффективно, т.к. именно они – базовые детерминанты социального поведения человека. Правом же регулируется лишь небольшая часть поступков людей.
Мы в России традиционно предпочитаем максимально расширять сферу юридического регулирования, хотя недейственность многих наших законов давно стала притчей во языцех. Это, разумеется, имеет свои причины. Ведь одной из движущих сил большевизма, особенно в первый период после захвата им власти в стране, был дух воинствующего морального релятивизма, отсутствия каких-либо нравственных табу. Вспомним для примера хотя бы ленинские слова, что объединяться допустимо хоть с дьяволом, если этого дьявола можно будет обмануть. Позднее сформировался институт двухслойной идеологии, означавший сосуществование в морали двух принципиально не совпадающих слоев, один из которых – внешний – носил декларативный, а во многом и откровенно маскировочный характер, а другой – внутренний – предназначался для узкого круга «своих», «посвященных» и отражал мораль подлинную. Например, если на уровне внешнем, риторическом провозглашалось всеобщее равенство, «единство партии и народа», то на уровне реальном все более разрасталась система номенклатурных привилегий, укоренялись семейственность, протекционизм, культивировалась кастовая психология. Демагогия относительно «самой совершенной социалистической демократии» вполне согласовывалась с практикой жестокого подавления любых ростков оппозиционности да и просто независимого мышления. Призывы типа «экономика должна быть экономной» сочетались с невиданным расточительством, к эффективности – с гигантскими масштабами псевдодеятельности бюрократической машины и т.д. и т.д. Одним из последних шагов, закрепивших иронически-скептическое отношение к провозглашаемой сверху морали, стал так называемый «Моральный кодекс строителя коммунизма» – насквозь лицемерный документ, который, хотя и содержал некоторые неплохие нравственные декларации, но никем всерьез не воспринимался. Другая причина – обычное для переходных периодов состояние моральной аномии, ценностного вакуума, в котором последние десятилетия пребывает значительная, обычно наиболее влиятельная с точки зрения формирования ценностей, часть нашего общества.
К тому же существует и весьма важный морально-психологический аспект проблемы: если этика апеллирует к лучшей стороне человеческой природы (для краткости назовем ее сейчас совестью), а также к нормам групповой (в данном случае политической и административной) морали, то правовые запреты апеллируют, прежде всего, к страху наказания. Иными словами, первые как бы возвышают человека, вторые – его «принижают». Это различие немаловажно, в том числе – и с точки зрения воспитания сознающих свою социальную ответственность и честных политиков и администраторов.
Но все же идея этических кодексов (кодексов поведения) постепенно пробивает себе дорогу и у нас. Думой одного из первых созывов был в первом чтении принят Этический кодекс парламентария, правда, весьма несовершенный и как бы обходящий стороной большинство действительно важных коллизионных моментов, как, например, конфликт интересовxx. Федеральная программа «Реформирование государственной службы (2003-2005 годы)», принятая в 2002 году, предусматривала «внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих»xxi. Тогда же, в августе 2002 года Президент РФ издал Указ «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. Специальная статья о конфликте интересов (ст.19) и в Федеральном законе о государственной гражданской службе. Правда, в практическом плане здесь мало что сделано и работа в этом направлении, к сожалению, похоже, застопорилась, хотя на уровне региональном есть примеры более активного продвижения в плане регулирования профессиональной этики политиков и чиновников, по крайней мере – на бумаге. В некоторых областях разработаны, а кое-где даже приняты этические кодексы поведения для членов законодательных собраний и местных чиновников.
В этой связи представляют интерес рассуждения одного из наших ведущих современных специалистов в области прикладной этики В.И. Бакштановского о позитивных и негативных сторонах профессиональных (этических) кодексов. Правда, он рассматривает проблему более широко, то есть применительно к любым профессиональным сообществам. Но его суждения вполне применимы и к рассматриваемой здесь категории кодексов.
Итак, он, в частности, пишет: «Кодексы позволяют сообществу глубже и разносторонне осознать свою профессию, ее значение, этос, миссию, связанную с ней меру ответственности как перед столь трудно нарождающимся гражданским обществом в России в целом, так и перед отдельными группами и гражданами страны…Одним из условий такой трансформации как раз и является принятие этического кодекса как всего сообщества, так и отдельных его звеньев»xxii.
С другой стороны, автор предупреждает об опасности тенденции перехода к чистому морализаторству, к перенасыщению подобных документов сугубо моральными сентенциями: «Морализаторство вполне может создать видимость того, что разработчики профессиональных кодексов полностью учли природу моральной регуляции, тогда как на деле «учтены» лишь фантомы моральности… Самое важное заключается в том, чтобы нравственные основания, на которых только и может воздвигаться кодекс, побуждали бы не поддаваться лишь ограничивающим моральным ориентациям и находить баланс между повинностями обязательств, с одной стороны, и запретными правилами игры, с другой. А это предполагает творческий поиск в поле созидательных поступков, самонахождение и самовозложение долга, когда свобода, самораскрытие, спонтанность не противостоят социальным предназначениям и корпоративной дисциплине»xxiii. Иными словами, речь идет о принятии на себя обязательства, по меньшей мере, лояльности публичному интересу и подчинения нормам права. Но при этом Бакштановский считает морализаторство в политике гораздо меньшей бедой, нежели отрицание морали.
В другой своей работе он пишет: «Угроза морализаторства, на которую любят ссылаться «реалисты», очень часто служит удобным оправданием политической беспринципности, приспособленчества, одиозности вплоть до прямого аморализма»xxiv. Отсюда, на наш взгляд, вытекает и неадекватность столь распространенной позиции добровольного отстранения от любого участия в политике как от якобы неизбежно «грязного», безнравственного дела, поскольку именно активность нравственных людей позволит противостоять монополизации политической «площадки» людьми безнравственными. Важна также и авторская характеристика специфического характера фиксируемых кодексами норм, правил поведения: «Эти правила образуют некий симбиоз этическо-правовых нормативов, организационных норм…При этом важно, чтобы этическую функцию кодекса не подавлять, не маргинализировать, не оттеснять административно-правовой «составляющей» кодекса»xxv. Наконец, в недавно вышедшей работе Бакштановского и Согомонова прямо говорится о «союзе юридизма с этикоцентризмом»xxvi
.
Последние замечания представляются ключевыми для понимания уникальной природы этических кодексов, независимо от их названия. Эти кодексы не вписываются в привычные рамки разделенной высокими междисциплинарными барьерами современной общественной науки. Поэтому здесь мы имеем дело со случаем, когда забота научных пуристов о чистоте своего предмета должна быть отставлена в сторону и уступить потребностям, настоятельно диктуемым общественной практикой. А потребность эта в данном случае состоит в том, чтобы придать моральным нормам дополнительную, правовую легитимность.
ГЛАВА 4. ИСТОРИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ «ГОСУДАРЕВОЙ» СЛУЖБЫ.
В этой главе мы познакомим читателей с разными историческими этапами в жизни нашего чиновничества и его эволюцией “от Рюрика до наших дней”.
1. Предыстория российского чиновничества.
Раннефеодальный период. В Древней Руси не существовало разделения на военную и гражданскую «государеву службу». В Киевской Руси господствовал тип отношений, сходный с западным институтом вассалитета, который хотя и исходил из неравноправия сторон, но предполагал и наличие у вассала определенной «территории свободы». Подданные западноевропейских монархов имели привилегии. Технология власти. М. 1992., а сам король был лишь ”первым из дворян”. Он мог, например, распорядиться жизнью и смертью дворянина, но не мог его ударить. Вассальные отношения были отношениями двух юридически значимых сторон, каждая из которых была связана взаимными правами и обязанностями. В Киевской Руси юридическая сторона дела была расписана не столь тщательно (впрочем, в «Русской правде» - нашем первом письменном своде законов есть ряд юридических норм, определяющих иерархию сторон, хотя и парадоксальным образом – через размер штрафа («виры») за убийство или нанесение телесных повреждений людям разного социального статуса). Но все же нечто подобное европейским отношениям сюзерена и вассала существовало.
Князь в решении вопросов государственного управления, защиты территории и др. опирался на дружину - вооруженный конный отряд, который всегда находился при нем (дружинники жили или на княжеском дворе, или компактно в специальных поселениях). Дружинникам отводились наиболее высокие должности: воевод, тысяцких, сотских и т.д. В XI-XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском хозяйстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирниками), писцами. Вся реальная власть в княжестве находилась под контролем дружинной администрации. Дружинники участвовали в заседаниях совещательного органа при князе - Боярской думы - где “думались” и принимались решения о походах, сборе дани, строительстве крепостей, городов и по др. вопросам. В соответствии с нормами “ Русской правды” дружинники пользовалась привилегиями как “лучшие люди”. Великий Князь заботился о содержании, “кормлении” дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от завоевательных походов, отчислений от дани, судебных сборов и пр. Главные средства на содержание дружина получала в виде военной добычи, но дружинники постепенно обрастали собственностью. С XII в. им давались волости в кормление и управление. Высшие, наиболее значимые должности в княжестве занимали бояре, прочие - дворяне (люди из двора). Материальное обеспечение их осуществлялось за счет передачи им части доходов от управления (“кормления”) или же пожалованием земель в вотчину (наследственная собственность).
Местное управление находилось в руках местных князей и их администрации - посадник в городах, волостель в сельской местности. Низшими административными должностями были биричи, которые объявляли княжеские указы, собирали подати, вызывали ответчиков в суд и т.д. За свою работу все эти должностные лица на местах получали “корм” за счет специальных сборов с населения. Так складывалась система кормлений.
Управление Новгородской республикой В «вольном городе Новгороде» и Новгородской земле в течение нескольких столетий существовало подобие республиканского политического строя. Высшие должностные лица избирались из числа наиболее влиятельных боярских семей. Посадник осуществлял административное управление, тысяцкий - руководил ополчением, а в мирное время возглавлял суд по торговым делам - тоже выборный орган, осуществлял контроль за налоговой системой, районами (концами) города управляли выборные старосты Князь приглашался как наемный работник лишь для выполнения определенных, главным образом, военных и отчасти судебно-контрольных функций. Город мог изгнать не потрафившего ему князя, что неоднократно и происходило. Конечно, это была олигархическая республика, правда, элементами прямой демократии в форме вече. Но сама выборность должностных лиц формировала иную, чем в других русских землях, культуру управления. Сходная система управления, хоть и в течение менее продолжительного времени, но в даже более развитых и юридически четче закрепленных формах, существовала в Псковской земле. А сама Новгородская республика просуществовала до 1478 г., когда во время княжения на Москве Ивана III ее вольность была насильственно принесена в жертву московской централистской экспансии. А его внук – Иван Грозный – окончательно растоптал и практически уничтожил город, физически уничтожив под видом «искоренения измены» тысячи горожан, а остальных насильственно переселил на противоположный конец царства – в земли только что завоеванного им Казанского ханства.
Становление “государевой службы” в Московском государстве.
С татаро-монгольским нашествием большая часть Руси попала в зависимость от Золотой Орды. Управление, правда, сохранилось в руках русских князей, но наследственность и самостоятельность (в средневековом смысле) в передаче власти была утрачена: князей назначали ханы, выдавая им своего рода мандат доверия – ярлык на княжение.
Выделение управления в самостоятельную сферу деятельности, появление самого слоя государственных служащих связано с появлением централизованного русского государства с центром в Москве в XV в. и формированием самодержавной царской власти. Изменилась и система отношений: она уже строилась не на принципе вассалитета, как в Древней Руси, а на принципах деспотической власти и полного бесправия подданных, как на Востоке. В дополнение к этому к концу ХV в. произошла ее сакрализация на основе православных постулатов. Великий князь, а затем царь, рассматривался как наместник Бога на земле. Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под контроля общества, какой-либо его ответственности перед подданными. Любое несогласие, а тем более выступление против власти, рассматривались как выступление против Бога. «Воля государя есть воля божья, и что не сделает государь, он делает по воле божьей”[2]
. Древние традиции вассалитета были постепенно уничтожены, хотя по инерции некоторые элементы коллегиального, неавторитарного правления определенное время еще сохранялись. В XV в. все дела князь решал еще совместно с думой. Однако в XVI в. и это изменилось. Великий князь, недовольный какими-либо действиями члена думы, как бы тот ни был знатен и родовит, мог казнить его, заточить в монастырь, конфисковать имения и т.п. Московское государство всегда старалось максимально подчинить себе "все силы и средства общества, не оставляя простора частным интересам отдельных лиц и классов" 2).
Высший слой “служилых людей” формировался в рамках института, который назывался ”Государев двор”. В ХIV-ХV вв., в процессе становления единого государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого госаппарата, а затем - как объединения высших государственных служащих. Этот институт, меняясь, сохранялся вплоть до начала ХVIII в.
Формируется иерархия чинов Московского государства – окольничие, конюшие, стольники, постельничьи…. Функции этих людей не ограничивались только обслуживанием царевых личных и бытовых нужд, как можно было бы предположить из названий должностей. Благодаря «близости к государеву уху», они играли при дворе и значительную политическую роль, а иногда даже назначались воеводами.
В период становления Московского государства наместничество и воеводство держались на кормлениях - системе содержания и материального поощрения государственной бюрократии, занятой в органах управления на местах. Наместник или воевода получали не жалование, а “корм”, т.е. все необходимое от местного населения. Кормленщик получал территорию на “корм” на год-два, редко на более длительный срок (вспомним китайскую модель). Он управлял территорией, судил население и “кормился”, взимая поборы в свою пользу. Это открывало безграничные возможности для грабежа населения, а отсутствие долговременной перспективы «кормления» подталкивало к грабежу беспредельному и торопливому.
Высшие государственные служащие рекрутировались преимущественно из боярства по критериям древности рода и его знатности - «породы». Титулованное боярство занимало все высшие должности в государственном управлении. Нетитулованные роды составляли как бы нижний слой боярства и занимали посты второго ряда. Но постепенно слой “государевых слуг” сформировался в самостоятельную сословную корпорацию – дворянство, хотя, конечно, подавляющая его часть состояла на службе военной.
Делами служилых людей - назначениями, выдачей жалованья за службу, ведением разрядных книг и т.д. - ведал специальный Разрядный приказ, учрежденный Иваном Грозным еще в шестнадцатом веке. «Разряд» в середине его царствования вел "личные дела" 22-23 тысяч человек. Из них 2-3 тысячи были внесены в московские послужные списки, т.е., говоря современным языком, составляли некое подобие столичной "номенклатуры", а прочие входили в списки других городов, т.е. - в местные "номенклатуры".3) Разумеется, основная часть этих служивых людей привлекалась государством для военных нужд. Но поскольку тогда не делалось строгого различия между военной и гражданской царевой службой (не случайно даже управлявшие сугубо внутренними российскими территориями наместники назывались воеводами), то из списков черпались "кадры" для любых царских назначений. Существовали и аналоги чинов. Правда, тогда их иерархия была меньше: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий.4)
Правило преимущества породы при занятии государственных должностей очевидным образом негативно сказывалось на эффективности управленческой деятельности, на качестве корпуса чиновников. Б.Годунов, сам принадлежавший к «худому» роду и лишь обманом получивший боярский титул, став царем, попытался ограничить наследственные привилегии родов на занятие должностей. Он временно объявил военную службу “без мест”, т.е. посылал служилых людей туда, куда считал нужным, без учета родовитости и заслуг предков. Естественно, новая система назначений по деловым качествам вызвала недовольство родовых корпораций. Борис, как известно, правил недолго. А высший слой государственной бюрократии формировался родовыми корпорациями знати (т.е. как своеобразная “родовая номенклатура”) до конца ХVII в.
Перемены семнадцатого века.
При такой системе замещения должностей профессиональные, деловые качества не имели существенного значения. Более того, часто хорошие профессионалы имели печальную судьбу. Но Смута начала XVII в., в которой дворянство принимало активное участие, показала, что в государственной службе необходимы изменения. Царь Алексей Михайлович, хотя и нерешительно, но пытался модернизировать систему власти. В частности, он приближал и пытался опереться на умных, сведущих людей, независимо от их происхождения. В его царствование выдвинулась целая плеяда талантливых государственных деятелей: Ф.М.Ртищев, А.Л.Ордин-Нащокин, А.С.Матвеев и др. Роль «породы» несколько ослабла. Стала также учитываться и иерархия чинов согласно разрядным спискам. При этом аппарат государства существенно вырос. «В середине столетия существовало уже около 40 приказов, а в 1690г. – 50. За полвека - с 1646 по 1698 годы - количество дьяков и подьячих выросло почти в пять раз – с 845 до 4646 человек… Бюрократизация шла и «внизу»: в 200 с лишним уездов стали присылаться из Москвы воеводы, сосредоточившие в своих руках военную, административную и судебную власть над местным населением… Но и воевода не мог управлять уездом без поддержки местного населения и его выборных органов, т.к. они раскладывали и собирали налоги… В глазах служилых людей назначение на административный гражданский пост воспринималось как отдых от боевой службы, и дворяне не стеснялись просить государя «отпустить на воеводство покормиться…Но дело не только в «наглых» действиях воевод… Последствием «кормления» всего аппарата управления было его влияние на сознание и чиновников, и зависимого от них населения, которое привыкло видеть во власти прежде всего источник личных доходов. Мздоимство при исполнении должностных обязанностей выглядит в источниках делом привычным. Насилие, воспринимаемое как имманентный фактор властных функций, пронизывало психологию всех социальных слоев и групп населения.» 5)
Для контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден приказ Тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входило обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Подьячие Тайного приказа сопровождали бояр-послов за границу, следя за точным соблюдением инструкций, данных царем. Они ведали политическим сыском, расследовали дела о злоупотреблениях властью, волоките и т.д. Тайный приказ подчинялся непосредственно царю. Через него он мог осуществлять контроль за деятельностью государственных служащих сверху донизу. Положительным явилось и то, что во второй половине ХVII в. взаимоотношения власти и общества регламентировались светскими законами, закрепленными в Соборном уложении 1649 г. Однако этих изменений было недостаточно. Были нужны глубокие реформы государственной системы. 6)
СНОСКИ
1) Герберштейн С. Записки о московитских делах\\ Новокомский П.И. Книга о московитском посольстве. СПб. 1908. С.23-24.
2) Ключевский В.О. Соч. в 8 т.. М. 1959. Т.6. С.462.
3) Это сходство средневековой российской предбюрократии с номенклатурой отмечает Л.И.Семенникова. См: Цивилизационные парадигмы в истории России\\ Общественные науки и современность. 1996.N 5. С. 110.
4) Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.М.1968.
5) Курукин И. Блеск и нищета отечественного народоправства\\ Отечественные записки. 2005. N 6. С.68-69.
6) Семенникова Л.И. Государь и «государевы слуги». В: «Государственная служба: комплексный подход», ответств. редактор А.В.Оболонский. М. 2000. С. 56.
2. «Табель о рангах» как «зеркало» российской бюрократии : назначение, эволюция, попытки отмены.
Сущность «Табели», ее недостатки и достоинства.
Как известно, в нашем массовом сознании прочно укоренен стереотип - все благие и вообще крупные начинания в российской истории связывать с именем и царствованием Петра I. В полном соответствии с этой традицией и начало государственной службы в России тоже часто отсчитывают от Петра, а именно - от 24 января 1722г., когда он ввел в действие подготавливавшуюся несколько лет знаменитую "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины". (Таково ее с трудом воспринимаемое современным ухом полное наименование.) "Табель" установила три иерархических, как бы параллельных лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Основная речь о "Табели", ее роли, исторической судьбе и порожденных ею последствиях пойдет ниже. Пока же лишь заметим, что, как и в большинстве других случаев исторического мифотворчества вокруг петровских деяний, приписывание "Табели" какого-либо революционного, если и справедливо, то только отчасти. Представляется, что это был лишь очередной шаг в деспотическом стремлении власти регламентировать, подчинить единому распорядку всю жизнедеятельность общества.
Выше было рассказано, что уже задолго до Петра существовали и предтечи чиновничества (служивый класс), и предтечи номенклатуры (разрядные списки). Равно и другое приписываемое Петру изменение – отмена безоговорочного приоритета породы перед службой - в основе своей было сделано до него. Еще в 1682г. по представлению Комиссии под председательством В.В.Голицына было отменено "богоненавистное и враждотворное местничество". С этого момента, как отмечает Ключевский, "совершенно изменилось отношение сословного положения служивого лица к служебному чину. Прежде этот чин определялся принадлежностью лица к известному генеалогическому слою служивого класса; теперь, наоборот, приобретение известного служивого чина вводило в состав высшего служивого класса, какого бы оно ни было происхождения."1) Эта мера разрушила прежнее - родовое - основание лестницы чинов. А Петр своей "Табелью" лишь завершил дело, к тому же внеся в него, как и во многих других случаях, свое тоталитаристское стремление максимально поставить подданных под контроль полицейского государства.2)
Более того - именно Петр проявил беспокойство, что гражданская служба может стать слишком легким путем для перехода людей из "подлых" классов в дворянское сословие и своим Указом от 31 января 1724 г. предписал "в секретари не из шляхетства (дворянства) не определять, дабы потом не могли в асессоры, советники и выше происходить"3) Впрочем, "лазейку" в виде производства особо отличившихся из "подьяческого чина" с предоставлением им шляхетства он оставил. Его наследники усовершенствовали механизм регулирования ограниченного доступа представителей низших классов в дворянство через государеву службу: так, Екатерина II своим Указом 1790г."О правилах производства в статские чины" установила, что право на потомственное дворянство дает лишь 8-ой класс "Табели", для перевода в который недворянам надо было прослужить в чине предыдущего класса не менее 12 лет. Упомянутый Указ, вместе с Указом Павла I от 1797г. "О наблюдении, при избрании чиновников к должностям, старшинства мест и чинов" и изданием уже при Александре, в 1801г., так называемых "чинопроизводственных правил", в определенной мере подытожили продолжавшуюся в течение всего 18-го столетия шлифовку "Табели", правил поступления на службу и прохождения по ее ступеням. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный же перевод в высший класс был исключением из правила, как бы наградой за особые заслуги, присуждавшейся по личному решению монарха. Впрочем, верхней ступенькой для продвижения по принципу выслуги был 5-ый класс; пожалование в более высокие чины производилось лишь по усмотрению императора.
К началу 19-го века "Табель" приобрела следующий вид: 4)
Класс Чин Титулование
1 Канцлер; действительный тайный советник
Ваше высокопревосходительство
2 Действительный тайный советник
3 Тайный советник
Ваше превосходительство
4 Действительный статский советник
5 Статский советник Ваше высокородие
6 Коллежский советник; военный советник
7 Надворный советник Ваше высокоблагородие
8 Коллежский асессор
9 Титулярный советник Ваше благородие
10 Коллежский секретарь
11 Корабельный секретарь
12 Губернский секретарь
13 Провинциальный секретарь
14 Коллежский регистратор.
При этом первый класс был исключительным: за всю историю он был пожалован лишь 11 человекам. Чины 11-ый и 13-ый существовали лишь номинально, а в 1811 и 1834 гг. были и формально упразднены. Так что реально лестница состояла из 11 классов. Дополнительно к "Табели о рангах" существовали еще и высшие почетные звания - статс-секретарь его Величества, член Государственного совета, сенатор, почетный опекун, а также так называемое внетабельное чиновничество - низшие канцелярские служащие (копиисты и пр.). Сетка должностей корреспондировалась с лестницей чинов, но не жестко, а допуская определенный "люфт", так что чин мог как бы опережать должность, а мог и отставать (примерно как в нынешней военной службе). Соответственно, и шкал привилегий было две - по должностям и по чинам. Форма обращения к чиновнику - "титулование" - также подчинялось табельной иерархии: к 1-2 классам надлежало обращаться "ваше высокопревосходительство", к 3-4 -"ваше превосходительство", к 5 - "ваше высокородие", к 6-8 - "ваше высокоблагородие", к последующим - "ваше благородие". По своей многомерности, детализированности и дробности система была беспрецедентной. Тут мы определенно переплюнули Запад, хотя и заимствовали у него ряд названий.
Все чиновники носили мундиры, а зимой - и шинели, по которым можно было установить ведомство, где они служили, и чин. При этом чиновников разных ведомств можно было различить и по пуговицам, и даже "с изнанки": сановники первых пяти классов имели цветную подкладку шинелей, цвет которой зависел от ведомства: в телеграфном - желтая, путейском - зеленая, внутренних дел - красная...5) В своем стремлении к "оказениванию" всего общества, включая даже те профессии, которые, казалось бы, по самому смыслу своей деятельности должны иметь независимый статус, правительство и на них распространяло чиновничье-мундирные "привилегии". Так, Павел I ввел почетные звания мануфактур-советника и коммерции советника для лиц, успешно занимавшихся промышленностью и торговлей; они были приравнены к 8-му классу гражданской службы. Ученые ценились дешевле: "профессорам при Академии" и "докторам всяких факультетов" давался чин 9-го класса т.е. титулярного советника,(которого в известном романсе прогнала генеральская дочь, сочтя его объяснение в любви дерзким нарушением социальной иерархии). Сам Ломоносов, высказывавший обиду за отнесение российских ученых к столь низкому рангу, был в конце своей жизни пожалован либеральной Екатериной II в статские советники, т.е. "аж" в 5-ый класс. (Правда, немного забегая вперед, скажем, что в Х1Х веке, с распространением на Руси образования, университетскую профессуру и ученых «повысили» в чинах и, соответственно, титулах) Чины присваивались и выборным деятелям органов самоуправления - предводителям дворянства, а позднее - и городским головам и председателям земств.
