« ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»

Не менеераспространены административные барьеры,связанные с нарушениями, допускаемымиорганами контроля в процессе организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей.

Типичными нарушениями,обуславливающими возникновениеадминистративных барьеров, являются:проведение внеплановых выездных проверокбез согласования с органами прокуратуры;нарушение порядка уведомления субъектовпредпринимательской деятельности о проведении плановых и внеплановых проверок; проведение проверки безраспоряжения (приказа); неправильноеоформление распоряжения (приказа) опроведении проверки; превышениеполномочий контролирующими органами припроведении проверок (проведение проверокза рамками предмета конкретной проверки);нарушение порядка оформления результатовпроверок; проведениепроверок в отсутствие оснований для этого проведения, необходимогораспоряжения на проверку; нарушения сроковпроведения проверок;ограничений, установленных ст. 15 Закона №294-ФЗ.

Практикуетсяпроведение плановых проверок, невключенных в ежегодный сводный план;проведение внеплановых проверок безсогласования с органами прокуратуры;отсутствие оснований для проведениявнеплановой выездной проверки; проведениепроверок без надлежащего уведомления, безсоответствующего распоряжения, безоформления акта проверки либо неврученияакта.

Так, арбитражным судомРеспублики Мордовия по заявлениямпрокуратуры республики признананезаконной практика проведениясотрудниками налоговых органовпроверочных закупок с целью выявленияфактов неприменения контрольно-кассовойтехники, являющаяся превышениемпредоставленных законом полномочий, атакже практика привлечения кадминистративной ответственности по ст. 14.5КоАП РФ за неприменение контрольнокассовой техники, допущенное продавцами,непосредственно индивидуальныхпредпринимателей при отсутствиидоказательств их вины в совершенномправонарушении.

УправлениемРоссельхознадзора одной из республик лишьна основании писем Федеральной службы поветеринарному и фитосанитарному надзоруосуществлялись совместные среспубликанским ГИБДД МВД Россиирейдовые мероприятия по досмотрутранспортных средств юридических лиц ипредпринимателей, осуществляющихперевозку поднадзорной госветнадзорупродукции. Указанные мероприятияорганизованы только на основаниипоручений Россельхознадзора приотсутствии конкретной информации овозможных нарушениях законодательства всфере ветеринарии. По результатам проверкипрокуратурой республики в адресруководителя УправленияРоссельхознадзора внесено представлениеоб устранении нарушений законодательствао государственном контроле (надзоре), порезультатам рассмотрения которогонарушения устранены.

Серьезныеадминистративные барьеры возникают из-занарушений основныхпринципов защиты прав юридических лиц,индивидуальных предпринимателей приосуществлении государственного контроля(надзора), муниципального контроля,установленных ст. 3 Закона № 294-ФЗ.

Нарушаются такиеосновные принципы защиты прав юридическихлиц, индивидуальных предпринимателей приосуществлении государственного контроля(надзора), муниципального контроля, какпрезумпция добросовестности юридическихлиц, индивидуальных предпринимателей;открытость и доступность для юридическихлиц, индивидуальных предпринимателейинформации об организации и осуществлениигосударственного контроля (надзора), оправах и обязанностях данных органов, ихдолжностных лиц; проведение проверок всоответствии с полномочиями органагосударственного контроля (надзора),органа муниципального контроля, ихдолжностных лиц.

Так, зачастуюраспоряжениями органов контроля к задачампроверок относится принятие мер по ихрезультатам, что нарушает презумпциюдобросовестности юридических лиц.Перечень мероприятий по контролю,необходимых для достижения целей и задачпроверки, является открытым, включает всебя проведение иных процессуальныхдействий, установленных законодательствомРоссийской Федерации, не конкретизируетсяперечень документов, предоставлениекоторых необходимо юридическим лицом.Подобного рода нарушения, кроме того,ограничивают право хозяйствующегосубъекта на получение полной и достовернойинформации о предстоящей проверке,нарушают принцип открытости и доступностидля них информации об осуществлениигосударственного контроля.

Установление непредусмотренных законом сборов, вчастности, взиманиеорганами государственного контроля(надзора) не предусмотренной законом платыс юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей за проведениемероприятий по контролю, а такженепосредственное получение органамигосударственного контроля (надзора)отчислений от сумм, взысканных сюридических лиц и (или) индивидуальныхпредпринимателей в результате проведениямероприятий по контролю,является одной из распространенныхадминистративных барьеров.

Так, должностные лицауправления Роспотребнадзора по Н-скойобласти по результатам проверок внарушение п. п. 8 и 9 ст. 3, п.7 ст. 15 и ч.1 ст.17Закона № 294-ФЗ вносили предписаниясубъектам предпринимательскойдеятельности, обязывающие послеустранения нарушений провести за счетсобственных средств исследования ипредставить их протоколы в управление. Приэтом подобные исследования проводилисьтолько во ФГУЗ «Центр гигиены иэпидемиологии в Н-ской области». Прокуроробласти внес представление руководителюуправления Роспотребнадзора с требованиемпрекратить выдачу незаконных предписаний,содержащих требования о проведенииисследований за счет проверяемого лица. Порезультатам рассмотрения виновноедолжностное лицо привлечено кдисциплинарной ответственности, практикавыдачи незаконных предписанийпрекращена.

Прокурором одного израйонов Ростовской области принесенпротест на Положение о муниципальномземельном контроле в М-ском сельскомпоселении, утверждённое постановлениемадминистрации М-ского сельского поселения,в котором в нарушение Закона № 294-ФЗбыла предусмотрена обязанность субъектовпредпринимательской деятельностивозмещать расходы органов муниципальногоземельного контроля на проведениегеодезических измерений, почвенных и иныхобследований, а также экспертиз, врезультате которых выявлены нарушенияв сфере использовании земель.

Введениенеобоснованных процедур и запретов дляпредпринимателей зачастую связано снарушениями требований корганизации и проведению плановых ивнеплановых проверок, установленных ст. 9, 10Закона № 294-ФЗ, порядка оформленияраспоряжения (приказа) о проведениипроверки, предусмотренного ст. 14 Закона №294-ФЗ. Должностными лицамиорганов контроля не соблюдаются даты исроки проведения проверочных мероприятий,отражённые в плане (фактически проверкипроводились за пределами сроков,установленных планом работы), допускаютсяфакты проведения плановых проверок вотношении субъектов малогопредпринимательства с превышениемустановленных законом сроков (свышепятнадцати часов для микропредприятий).Зачастую о проведении плановой проверкиюридические лица уведомляются уже посленачала ее проведения либо в материалах делвообще отсутствуют сведения обуведомлении юридического лица. Враспоряжениях о проведении плановыхпроверок не указывается переченьистребуемых документов, вид проверки.Зачастую допускаетсяпроведение плановых проверок без учетаразработанного плана проведения плановыхпроверок, не соблюдаются сроки уведомленияюридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей о времени проведениявыездных плановых проверок. В план контрольно-надзорнойдеятельности с несоблюдениемпериодичности включаютсяхозяйствующие субъекты, деятельностькоторых является предметом проверки доистечения установленного 3-летнего срока. Внарушение требований ч. 4 ст. 9 Закона №294-ФЗ в планах проведения плановых проверокне содержатся обязательные сведения,отсутствует мотивация основанийпроведения мероприятий по контролю.

Так, в одном изуправлений Ростехнадзора выявлен фактпроведения вместо плановойдокументарной проверки, предусмотреннойсводным планом проведения плановыхпроверок на 2011 год, выездной проверки,незаконного истребования от проверяемыхкопий документов в отсканированном виде,превышения пределов проведения проверок,установленных распоряжениями о ихпроведении.

Типичными для всехорганов контроля (надзора) являютсянарушения порядка оформления распоряжения(приказа) о проведении проверки: отсутствиеперечня документов, представление которыхюридическим лицом (индивидуальнымпредпринимателем) необходимо длядостижения целей и задач проведенияпроверки; указание документов, не имеющихотношение к предмету проверки и существупоступившей в орган контроля (надзора)информации; отсутствие ссылок на положениянормативных правовых актов,устанавливающие правовые основанияпроведения проверки, а также подлежащиепроверке обязательные требования; невсегда полно и правильно указываютсяпредмет, цели и задачи проверки.Должностными лицами органов контроля(надзора) допускается указание враспоряжении пунктов, не предусмотренныхтиповой формой, отсутствие ссылок наежегодный план проверок в качестве целипроведения проверки, неверно определяетсядата начала проверки. В нарушение ч. 3 ст. 14Закона № 294-ФЗ непосредственно передпроведением проверки заверенные печатьюкопии распоряжения или приказа опроведении проверки не вручаются подрасписку уполномоченным представителямюридических лиц, индивидуальныхпредпринимателей.

Незаконноевоспрепятствование деятельностихозяйствующих субъектов может бытьобусловлено игнорированием требованийзаконодательства онеобходимости предварительного уведомления юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей опроведении проверки, а также нарушениями установленных ст. 13Закона № 294-ФЗ сроков проведения проверок,в том числе их необоснованнымпродлением.

Так, в нарушение ст. 10Закона № 294-ФЗ, устанавливающей срокуведомления хозяйствующего субъекта опредстоящей проверке – не позднее чем за 24часа до начала ее проведения, во всехслучаях при осуществлении как плановых,так и внеплановых контрольно-надзорныхмероприятий работодатели уведомляются обих проведении только в день их начала.Кроме того, распоряжения о плановыхпроверках выносятся за день до ихпроведения, что не позволяет вустановленный законом срок уведомитьпроверяемую организацию.

Необоснованные помехидеятельности предпринимателейвозникают в связи с нарушениями установленных ст. 15Закона № 294-ФЗ ограничений при проведениипроверок. Практикуются фактыпроведения проверочных мероприятий,выходящих за рамки предметапроверки, незаконное проведение внеплановойвыездной проверки в отсутствие руководителя, иного должностноголица или уполномоченного представителяюридического лица,индивидуального предпринимателя, егоуполномоченного представителя, истребование отхозяйствующих субъектов документов, неявляющихся объектами проверки или неотносящихся к предмету проверки,превышение контролирующими органамиустановленных сроков проведения проверок,незаконного расширения предметавнеплановой проверки.

Так, Управлением Роспотребнадзораодного из регионов допускались факты проведенияпроверочных мероприятий, выходящие за рамки предметапроверки. К примеру, в ходепроверок по заявлениям потребителей онекачественном товаре истребовалисьдокументы, не относящиеся к предметупроверки: медицинские книжки продавцов,книги жалоб и предложений, договоры арендыпомещений.

Министерствомпромышленности и энергетики К-скго краяпроверки соблюдения лицензионныхтребований при осуществлении розничнойпродажи алкогольной продукции проводилисьв отсутствие руководителей, иныхдолжностных лиц или уполномоченныхпредставителей юридического лица. В нихучаствовали продавцы, администраторы,бармены, товароведы и другие, неуполномоченные лица.

В связи с тем, что внарушение требований Закона № 294-ФЗпредусмотрено истребование у проверяемоголица неограниченного перечня документов,прокурором принесены протесты напостановления губернатора В-ской областиоб утверждении порядка организации иосуществления региональногогосударственного контроля всоответствующих сферах. Протестыпрокурора рассмотрены иудовлетворены.

Необоснованные помехив осуществлении законной деятельностихозяйствующих субъектов возникают в связис отсутствием должной государственной поддержкипредпринимательству, чтообусловлено следующими нарушениямиФедерального Закона от 24.07.2007 №209-ФЗ «Оразвитии малого и среднегопредпринимательства в РоссийскойФедерации» (далее – Закон № 209-ФЗ):

несоответствиефедеральному законодательствунормативно-правовых актов органовгосударственной власти и местногосамоуправления о поддержкепредпринимательства. Большая долянесоответствий касается установленных в региональныхзаконах направлений, принципов и видовподдержки субъектов малого и среднегопредпринимательства, критериев отнесениясубъектов предпринимательскойдеятельности к субъектам малого илисреднего предпринимательства, порядкапредоставления финансовой поддержкипредпринимателям;

неприведение органами государственнойвласти и местного самоуправления всоответствие с действующимзаконодательством о поддержкепредпринимательства действующих допринятия Закона № 209-ФЗнормативно-правовых актов;

не принятие на уровнесубъектов Российской Федерации имуниципальных образований программразвития малого и среднегопредпринимательства;

не выполнениезаконодательных требований по ведениюреестров субъектов малого и среднегопредпринимательства – получателейгосударственной и муниципальнойподдержки;

не соблюдение основныхпринципов поддержки субъектов малого исреднего предпринимательства;

не соответствиецелевых программ регионов по развитию иподдержке малого и среднегопредпринимательства законодательнымтребованиям. Представляется, что наиболеесущественными из таких несоответствийявляется то, что в программах не определеныдокументы, необходимые для получениягосударственной поддержки, срокирассмотрения обращений субъектов малого исреднего предпринимательства,обратившихся за оказанием государственнойподдержки, требования к организациям,образующим инфраструктуру поддержкисубъектов малого и среднегопредпринимательства, условия и порядококазания поддержки субъектам малогопредпринимательства. Не указываютсяобъемы и источники финансированиямероприятий в соответствующих целевыхпрограммах, отсутствуют положения,регулирующие условия и порядок оказанияподдержки субъектам малого и среднегопредпринимательства и организациям,образующим инфраструктуру ихподдержки;

формирование перечнейнедвижимого имущества, предназначенногодля предоставления в аренду субъектаммалого и среднего предпринимательства, снарушениями порядка их формирования,ведения, опубликования, установленногоЗаконом № 209-ФЗ;

нарушение порядкапредоставления объектов недвижимогоимущества, включенных в перечнинедвижимого имущества, предназначенногодля предоставления в аренду субъектаммалого и среднегопредпринимательства.

В ряде случаев принятыев регионах программы необоснованнопредусматривают оказание государственнойподдержки только субъектам малогопредпринимательства, меры же по поддержкесубъектов среднего предпринимательства вних отсутствуют.

В нарушение требованийфедерального законодательстванормативные правовые акты субъектовРоссийской Федерации о порядке и условияхпредоставления субсидий на поддержкусубъектов малого и среднегопредпринимательства ограничивают правасубъектов предпринимательства наполучение такой поддержки. Зачастую такиеограничения связаны с невозможностьюиспользования средств поддержки на иныецели, нежели предусмотрено региональныминормативными правовыми актами, в то времякак федеральным законодательствомопределены более широкие целииспользования средств поддержки.

Так, Инструкцией опорядке и условиях предоставлениясубсидий на поддержку субъектов малого исреднего предпринимательства,производящих и реализующих товары (работы,услуги), предназначенные для экспорта,утвержденной приказом Министра туризма ипредпринимательства Республики Алтай от04.02.2011 было предусмотрено, что субсидии,предоставляемые на реализацию мероприятийпо поддержке субъектов малого и среднегопредпринимательства, производящих иреализующих товары (работы, услуги),предназначенные для экспорта,направляются лишь на субсидирование частизатрат субъектов малого и среднегопредпринимательства, связанных с участиемв выставочно-ярмарочных мероприятиях зарубежом. Тем самым в нарушение требованийфедерального законодательстваназванной Инструкцией были ограниченыправа субъектов малого и среднегопредпринимательства на получениеподдержки в связи с невозможностьюиспользования средств поддержки на иныецели, нежели предусмотрено Инструкцией.Незаконный правовой акт, создающийадминистративные барьеры, опротестованпервым заместителем прокурора республики,протест удовлетворен, Инструкцияприведена в соответствие федеральномузаконодательству.

По протеступрокуратуры Республики Алтай всоответствие с федеральнымзаконодательством приведен Порядокконкурсного отбора субъектов малогопредпринимательства для размещения вБизнес-Инкубаторе, утвержденный приказомМинистерства туризма ипредпринимательства Республики Алтайот 10.05.2011, которым установленынеобоснованные ограничения дляхозяйствующих субъектов. В нарушениетребований федерального закона переченьвидов деятельности субъектов малогопредпринимательства, для которыхустановлены ограничения по оказаниюподдержки, Порядком по сравнению сФедеральным законом был сокращен, чтосоздавало дополнительныеадминистративные барьеры дляпредпринимателей, имеющих право наоказание помощи.

Говоря об оказаниигосударственной поддержки малому исреднему предпринимательству, нельзяисключить и следующие нарушения,возникающие в сфере действияФедерального Закона от22.07.2008 №159-ФЗ «Об особенностях отчуждениянедвижимого имущества, находящегося вгосударственной собственности субъектовРоссийской Федерации или в муниципальнойсобственности и арендуемого субъектамималого и среднего предпринимательства, и овнесении изменений в отдельныезаконодательные акты РоссийскойФедерации» (далее – Федеральный закон № 159-ФЗ):

1) формированиепрогнозных планов приватизации, принятиерешений об условиях приватизациигосударственного и муниципальногоимущества без учета положенийФедерального закона № 159-ФЗ, направленныхна реализацию преимущественного прававыкупа арендаторами из числа субъектовмалого и среднего бизнеса.

2)воспрепятствование органамиисполнительной власти субъектовРоссийской Федерации и местногосамоуправления реализациипредставителями малого и среднегопредпринимательства права приобретенияарендуемого имущества в заявительномпорядке, предусмотренном ст. 9 Федеральногозакона № 159-ФЗ:

незаконные отказы вреализации преимущественного права наприобретение арендуемого имущества;уклонение от рассмотрения заявленийпредпринимателей;

необоснованноерасторжение договоров аренды ссубъектами малого и среднегопредпринимательства, имеющими право навыкуп арендованных помещений;

неправомерная передачаарендованных помещений в хозяйственноеведение (оперативное управление)государственным и муниципальнымпредприятиям (учреждениям)^[198] ;

необоснованноевключение арендованных объектов вперечни имущества, предназначенногодля предоставления во владение ипользование субъектам малого и среднегопредпринимательства в порядке ст. 18Федерального закона № 209-ФЗ^[199] (вотсутствие изданного в соответствии сч. 4.1 ст. 18 названного закона нормативногоправового акта, регламентирующего порядокформирования, ведения, опубликованияуказанных перечней; в периодобжалования предпринимателями отказа впредоставлении преимущественного прававыкупа);

3) незаконноепредоставление права преимущественноговыкупа арендованного помещения лицам, неотносящимся к категории субъектовмалого и среднего предпринимательства, неотвечающим условиям, предусмотренным ст. 3Федерального закона № 159-ФЗ.

4) предоставление прававыкупа большего по площади помещения, чемпредусмотрено п.3 ст. 3, ч.1 ст. 9 Федеральногозакона № 159-ФЗ.

2.2. Работа прокуратурыпо устранению административных барьеров

Для успешногоустранения прокурором административныхбарьеров очень важную роль играет умелоорганизованное выявление нарушений, атакже и преступлений, обуславливающих этибарьеры. При этом понятие выявлениятесно связано с криминалистикой, где подвыявлением преступлений понимаетсяпроцесс, поиск, направленный наустановление события преступления в егоконкретном выражении, в том числе, способовсовершения преступлений^[200]. Не случайнокриминалистическое учение о следахпреступлений во многих научных трудахобоснованно распространяется направонарушения, выявляемыепрокурором^[201], посколькупрокурорский надзор и криминалистикаимеют общую конечную цель - искоренениеправонарушений, опаснейшей формой которыхявляются преступления^[202]. Разработка втеории прокурорского надзора методическихрекомендаций по применению правовыхсредств выявления нарушений законовпрокурором и форм реагирования на нихможет проводиться с учетом достиженийкриминалистики по раскрытиюпреступлений. Некоторыми ученымиотмечалось, что криминалистика не всегда связана суголовно-процессу­альной сферой, онаможет выходить за рамки уголов­ного процесса икасаться явлений в целом или их от­дельных сторон,имеющих отношение к деятельности правоохранительных органов, нерегламентированных уголовно-процессуальныминормами^[203]. И преступление и противоправныйпроступок, обусловившие возникновениеадминистративного барьера, – это действие илибездействие, нарушающее норму права, а всоциальном плане – это акты вредного поведения,объединяемые общностью признаков в особомобщественном явлении - правонарушениях.Различаясь по степени общественнойопасности, они имеют много общего как вгенезисе, так и в формах отражения.

Разработкарекомендаций по наиболее эффективно­му устранениюпрокурором административных барьеров инарушений, способствующих ихвозникновению, возмож­на на основанииадаптации и модификации приемов и методовкри­миналистики, разработанных длярасследования преступлений экономическойнаправленности, с учетом спецификинадзорной практики. Конечно, прокурорскийнадзор имеет собственную методику итактику. Однако отдельные положения при ихразработке могут быть восприняты изметодики и тактики расследования,разработанных криминалистикой.

При этом речь идетне о тривиальном за­имствовании терминов и перенесении готовыхрекомен­даций, специально разработанных,для предварительного следствия и дознания,а о трансформации их на новой основе. Вчастности, можно использоватьразработанные в криминалистике учение оследах пре­ступления, различные классификациипри­знаковпреступлений, средства их обнаружения,мето­дикирасследования, тактические рекомендациипо проведению отдельныхследственных действий в целях обнаружения, закрепления,исследования и оценки до­казательств. Особуюроль может сыграть криминалистическаятеория отражения, согласно которой событиепреступления, а в более широком плане иправонарушения «есть один из материальныхпроцессов действительности и, как таковой,связан и обусловлен другими процессами,событиями и явлениями, отражается в них исам является отражением каких-топроцессов»^[204]. Применяяданную теорию, при выявлении и устранениипрокурором административных барьеровследует исходить из того, что любойадминистративный барьер обусловленсоответствующими нарушениями и сампорождает нарушения свободы экономическойдеятельности хозяйствующих субъектов.

От систематизацииследов правонарушений, обусловившихвозникновение административных барьеров,можно перейти кустановлению механизма ихвозникновения и разработке наиболее эффективныхсредств по выявле­нию как самихправонарушений, так и связанных с ними административныхбарьеров. Нетруднозаметить, что эти общие методологические положенияимеют значение универсального методапоз­нания,применимого и в криминалистике, и впрокурор­ском надзоре.

Таким образом,применение прокурорами грамотноразработанных методик, направленных навыявление нарушений, обуславливающихвозникновение административных барьеров,будет способствовать также и болееэффективному предупреждению и пресечениюпреступлений против свободы экономическойдеятельности. Анализ имеющейся практикипоказывает, что уголовные дела опреступлениях, последствиями которыхявляются грубые нарушения свободыэкономической деятельности, возникновениесерьезных административных барьеров,можно условно разделить на следующиекатегории: связанные с захватомпредприятий (рейдерство); связанные ссозданием недобросовестной конкуренции нарынке; связанные с покровительствомбизнеса различными структурами, в томчисле правоохранительными икриминальными; связанные с реализациейуполномоченными органами контрольныхполномочий при осуществлениигосударственного регулированияэкономической деятельности. По субъектупреступления можно выделить такиеосновные группы совершаемых преступленийданной направленности:

1. преступления,совершаемые должностными лицами органовгосударственной власти и муниципалитетов.Здесь наиболее характернымипреступлениями являются: а) мошенничество,квалифицируемое по ч. 3 ст. 159 УК РФ; б)вымогательство, квалифицируемое по чч. 1 и 2ст. 163 УК РФ; в) воспрепятствование законнойпредпринимательской деятельности; г)недопущение, ограничение или устранениеконкуренции; д) незаконное участие впредпринимательской деятельности;
2. преступления,совершаемые лицами криминальной средылибо организованными преступнымигруппами: а) мошенничество,квалифицируемое по ч. 4 ст. 159 УК РФ; б)вымогательство; в) убийство;

3) преступления,совершаемые самимипредпринимателями:
а)мошенничество; б) присвоение илирастрата; в)убийство;

г) недопущение,ограничение или устранениеконкуренции; д)злоупотреблениеполномочиями; е) коммерческий подкуп; ж)незаконная предпринимательскаядеятельность.

Анализ имеющейсяпрактики позволяет констатировать, чтоосновные преступные действия,нарушающие права предпринимателейквалифицируются по ст. 159 УК РФ(мошенничество), ст. 169 УК РФ(воспрепятствование законнойпредпринимательской или инойдеятельности), ст. 285 УК РФ (злоупотреблениедолжностными полномочиями), ст. 286 УК РФ(превышение должностных полномочий), ст.290 УК РФ (получение взятки).

Для эффективной борьбыс преступлениями и нарушениями,обусловливающих созданиеадминистративных барьеров, необходимонаправлять надзорную работу прокуроровкак на своевременное обнаружениепризнаков преступ­лений и нарушений против свободыэкономической деятельности, так и насоздание в определенном регионеобста­новки,затрудняющей совершение таких прес­туплений инарушений, ибо прокурорский надзорвыступает как правовая гарантиярезультативности деятельностиконтролирующих органов, призванныхсвоевременно выявлять и устранятьнарушения свободы экономическойдеятельности.

Работа прокурора повыявлению и устранению административныхбарьеров представляет собойпознавательный процесс, в ходе кото­рого он прибегает клогическому осмыслению фактичес­кого материала.Важным этапом названного процессаявляется анализ исходных данных иобоснованное пред­положение о нарушениях, обусловившихконкретный административный барьер. Такое предполо­жение в наукеназывается гипотезой. Ее разновидностьюявляется версия. Гипотеза и версияпредставляют со­бой обоснованную логическую формумыслительной де­ятельности при исследованииимеющихся фактов и по­лучении новых знаний.

Полагаем, чтологическая природа надзорных версий,выдвигаемых в ходе выявления и устранения прокуроромадминистративных барьеров, нарушенийсвободы экономической деятельности, та же, что и следст­венных, разработкекоторых уделено большое внимание вкриминалистике. Длятого, чтобыпройти путь от незнания к неполномузнанию, а отпоследнего - к установлению административногобарьера, обусловивших егонарушений иих существенных обстоятельств, прокуро­ру важно знатьоснования построения версий. Составнойи неотъемлемой частьюучения о надзорных версиях могутстать приемы построениятипичных версий о возмо­жном преступлении,разработанные криминалистикой. Без связи сней прокурору значительно труднее выявитьпризнаки правонарушения. Версииопределяют содержание плана и тактикупроверочных действий.

Таким образом, с учетомвозможностей использования различныхкриминалистических подходов впрокурорском надзоре представляется, чтометодика выявления и устраненияпрокурором административных барьеровдолжна включать наиболее распространенныеадминистративные барьеры; основные(типичные) виды нарушений обуславливающихвозникновение административных барьеров;основные (типичные) виды нарушений, которыевозникают вследствие административныхбарьеров; источники информации о данныхнарушениях; признаки, свидетельствующие оналичии таких нарушений;обстоятельства, способствующие ихсовершению; способы совершения нарушений иустановления административныхбарьеров.

Так, например, введениенеобоснованных процедур и запретов дляпредпринимателей может быть обусловленоследующими нарушениями: неправомерноепредоставление льгот отдельнымхозяйствующим субъектам; злоупотреблениедоминирующим положением на рынке;совмещение функций федеральных органовисполнительной власти, органовисполнительной власти субъектовРоссийской Федерации, иных органовгосударственной власти, органов местногосамоуправления и функций хозяйствующихсубъектов; введение неправомерныхзапретов и ограничений в отношениисоздания хозяйствующих субъектов вкакой-либо сфере деятельности,осуществления отдельных видовдеятельности или производстваопределенных видов товаров; наделениехозяйствующих субъектов функциями иправами органов государственной власти, вчастности, функциями и правами органовгосударственного контроля и надзора; дачахозяйствующим субъектам указаний опервоочередных поставках товаров дляопределенной категории покупателей(заказчиков) или о заключении вприоритетном порядке договоров.

Следствием введениянеобоснованных процедур и запретов могутбыть такие нарушения, как ограничениеконкуренции, свободного передвижениятоваров и услуг на территории РоссийскойФедерации; установление дляприобретателей товаров ограничения выборахозяйствующих субъектов, которыепредоставляют такие товары и др.

Следует отметить, чтонет четкой границы между нарушениями,обусловившими возникновениеадминистративного барьера, и нарушениями,являющимися его следствием. Такая границаопределяется в каждом конкретном случае.Более того, достаточно условно разделениенарушений и административных барьеров.Подробно нарушения, связанные садминистративными барьерами, былирассмотрены в предыдущем разделе.

Так, введениенеобоснованных процедур и запретов дляпредпринимателей создаетдискриминационные условия для отдельныххозяйствующих субъектов и, как следствие,может привести к ограничению конкуренции,нарушению единства экономическогопространства и ограничению свободногоперемещения товаров, услуг и финансовыхсредств на территории РоссийскойФедерации.

В данной цепочке сложноразделить административные барьеры инарушения. Тем не менее длявоссоздания более объективной и полнойкартины в целях устранения всех возможныхнарушений, связанных с конкретнымадминистративным барьером, выявленияпричин и условий, им способствующих, атакже своевременного привлечения кответственности виновных лиц прокуроруважно выявить все нарушения,сопровождающие конкретную ситуацию понеобоснованному воспрепятствованиюзаконной предпринимательскойдеятельности.

Например, нарушения,обусловившие воспрепятствование законнойпредпринимательской деятельности в сферепоставки товаров и услуг длягосударственных и муниципальных нужд,могут быть следующие: включение в составконкурсной комиссии заинтересованных лиц,в частности, входящих в состав органауправления одного из участниковразмещения заказа; включение в конкурснуюдокументацию дополнительных требований кучастникам размещения заказанепредусмотренных законодательством,которые необоснованно ограничивали бы ихчисло и препятствовали развитиюдобросовестной конкуренции средисубъектов предпринимательскойдеятельности; несвоевременное размещениеизвещений о проведении открытых конкурсов;отсутствие в извещениях о проведенииоткрытых конкурсов необходимых сведений (околичестве поставляемого товара, об объемевыполняемых работ, о сроке, месте и порядкепредоставления конкурсной документации идр.); безосновательное признание комиссиейконкурса несостоявшимся; отсутствие впротоколах оценки и сопоставления заявокна участие в конкурсах законодательнопредусмотренных сведений о решениикаждого члена комиссии о присвоениизаявкам на участие в конкурсе значений покаждому из предусмотренных критериевоценки заявок на участие в конкурсе, что непозволяет объективно оценитьправомерность принятых в рамках конкурсоврешений и обоснованность присвоениязаявкам тех или иных порядковых номеровпри определении победителяконкурса.

Наиболеераспространенными способами установленияадминистративных барьеров являетсяиздание незаконных нормативных правовыхактов федеральными органамиисполнительной власти, органамигосударственной власти субъектовРоссийской Федерации, органами местногосамоуправления, необоснованнопрепятствующих осуществлениюдеятельности хозяйствующими субъектами вразличных сферах предпринимательскойдеятельности.

В связи с этим впроцессе осуществления прокурорскогонадзора за исполнением законов,обеспечивающих свободу экономическойдеятельности, особое внимание уделяетсянадзору за соответствием этим законамнормативных правовых актов органовгосударственной власти и местногосамоуправления. Органамипрокуратуры принимаются активные меры,направленные на исключение из нормативныхправовых актов органов власти и местногосамоуправления факторов, создающихпотенциальную возможность длянеобоснованного вмешательства вэкономическую деятельность субъектовпредпринимательства, устранение фактовограничения конкуренции.

Практически во всехрегионах прокурорами принимаются активныемеры по выявлению и приведению всоответствие с действующимзаконодательством незаконных нормативныхправовых актов, несоответствующихтребованиям законодательства в частиорганизации и проведения органамигосударственного и муниципальногоконтроля проверок юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей, а такжене приведения в соответствие с Законом №294-ФЗ нормативно-правовых актов, принятыхдо его вступления в силу. Принимаютсяэффективные меры по приведению уставовмуниципальных образований, иных правовыхактов органов местного самоуправления всоответствие с требованиями действующегозаконодательства, в том числе Закона №294-ФЗ. При этом наибольшее количествонарушений связано с несвоевременнымвнесением органами местногосамоуправления изменений и дополнений вуставы муниципальных образований и иныенормативные правовые акты с учетомизменений законодательства на федеральноми региональном уровнях.

Учитывая длительное неприведение уставов муниципальныхобразований в соответствие с требованиямиЗакона № 294-ФЗ (отсутствие норм,определяющих органы местногосамоуправления, уполномоченных наосуществление муниципального контроля, атакже их полномочия, функции, порядокдеятельности, что может повлечь ущемлениеправ субъектов предпринимательскойдеятельности), прокурорами Иркутскойобласти внесены представления главам 81муниципального образования. Представлениярассмотрены, приняты меры по приведениюуставов в соответствие с нормамизакона.

Прокуроры эффективноустраняют административные барьеры,проводя активную работу не только поотмене, но и по недопущению принятиянезаконных нормативных правовых актов,устанавливающих административные барьерыдля предпринимателей. При этом органыпрокуратуры действуют в тесной связи сантимонопольными органами и общественнымиорганизациями предпринимателей. Вовзаимодействии с региональнымиуправлениями Федеральной антимонопольнойслужбы и общественными организациямипредпринимателей в случае их наличия натерритории субъекта Российской Федерации(региональными отделениями общественныхорганизаций «ОПОРА России», «ДеловаяРоссия» и др.) на постоянной основеанализируются вопросы, связанные сналичием незаконных препятствий длядоступа отечественного бизнеса нарегиональный рынок с продовольственной,промышленной и алкогольной продукцией ииными товарами народного потребления.

В целях получениякомплексной информации о возникновенииадминистративных барьеровпрокуроры присутствуют на заседаниях правительствсубъектов Российской Федерации, в необходимых случаяхучаствуют в рассмотрениивнесенных документов прокурорского реагирования. Прокурорскиеработники принимают активное участие в работекомитетов и заседаниях сессийпредставительных и исполнительных органоввласти субъектовРоссийской Федерации,предварительно прорабатывают наиболее сложныевопросы. По законопроектам, иным проектамнормативных правовых актовготовятся заключения, вносятсяпредложения, которыеучитываются в деятельности органамивласти.

Для своевременногопредупреждения издания незаконныхнормативных правовых актов, создающихадминистративные барьеры, органамипрокуратуры активно используется правонепосредственно участвовать в процессеподготовки их проектов. Прокуроры многихрегионов добились представления в органыпрокуратуры данных документов в сроки,позволяющие всесторонне их изучать идавать правовую оценку на предмет созданияадминистративных барьеров. До сведениядолжностных лиц своевременно доводятсязамечания и предложения по рассмотреннымпроектам нормативных правовыхактов.

Следует отметить, чтоэффективная работа, направленная навыявление и устранение административныхбарьеров, проводится органами прокуратурыв рамках антикоррупционнойэкспертизы нормативныхправовых актов.

Прокурорами многихрегионов выявлялись коррупциогенныефакторы в нормативных правовых актах,регламентирующих полномочиямуниципальных органов в сфере земельногоконтроля. Проведенное обобщение видоввыявляемых коррупциогенных факторовсвидетельствует о том, что наиболеехарактерными являются положения,связанные с необоснованной широтойдискреционных полномочий; определениекомпетенции по формуле «вправе»;юридико-лингвистическая неопределенность–употребление неустоявшихся, двусмысленныхтерминов и категорий оценочного характера.В отдельных нормативных правовых актахорганов государственной власти выявлялиськоррупциогенные положения, допускающиевозможность их произвольноготолкования, а также содержащиеадминистративные барьерыпредпринимательской деятельности.

Например, по требованиюпрокурора Ярославской областикоррупциогенные факторы исключены изАдминистративного регламентапредоставления государственной услуги повыдаче разрешений на ввод объекта вэксплуатацию, утвержденного приказомдиректора департамента строительстваЯрославской области. Установление врегламенте предоставления застройщикомдля получения разрешения на ввод объекта вэксплуатацию «и других»правоустанавливающих документов наземельный участок, не только незаконнорасширяло перечень документов,определенный федеральнымзаконодательством, но и устанавливало кзастройщикам, в том числе к организациям ииндивидуальным предпринимателямзавышенные, не предусмотренные закономтребования. Требование прокуратурыобласти рассмотрено и удовлетворено,приказом департамента строительстваЯрославской области в регламент внесеныизменения.

Надо отметить, чтоначиная с издания эпохального УказаПрезидента Российской Федерации от15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах поликвидации административных ограниченийпри осуществлении предпринимательскойдеятельности», положившего начало новомуэтапу в сфере защиты прокуратурой свободыэкономической деятельности, в масштабахвсей страны по поручениям Генеральнойпрокуратуры Российской Федерациипостоянно проводятся проверки соблюденияправ хозяйствующих субъектов,направленные, в первую очередь, навыявление и устранение административныхбарьеров в различных сферах деятельностинапример, ежеквартально - в сфереисполнения законодательства о защите правсубъектов малого и среднегопредпринимательства при арендегосударственного и муниципальногоимущества в соответствии с поручениемПрезидента Российской Федерации от 11.08.2008об обеспечении надзора за соблюдениемзаконных прав субъектов малого и среднегопредпринимательства; регулярно - всфере действия Закона № 294-ФЗ, приказаГенерального прокурора РоссийскойФедерации от 31.03.2008 № 53 «Об организациипрокурорского надзора за соблюдением правсубъектов предпринимательскойдеятельности».

Во исполнениеКомплексного плана мероприятий попротиводействию коррупции на 2008-2010 гг.,Национального плана противодействиякоррупции на 2012 – 2013 годы, утвержденного УказомПрезидента Российской Федерации от 13.03.2012№ 297, всеми прокуратурами субъектовРоссийской Федерации особое вниманиеуделяется работе по устранениюограничений и административных барьеровдля предпринимателей, защитеимущественных прав предприятий малого исреднего бизнеса.

Например, в рядерегионов сложилась практика установленияпротиворечащих действующемузаконодательству условий дляпредпринимателей, осуществляющихстроительную деятельность, в том числе,возложения на них расходов по созданию,реконструкции и ремонту общегородскихинженерных сетей и иных объектовжилищно-коммунального хозяйства, построительству муниципального жилья и т.д.

Так, вВ-скойобласти расследуется уголовное дело пофакту понуждения должностными лицамиадминистрации города к заключению около 200 соглашений синвесторами-застройщиками на общую суммусвыше 1 млрд. руб., предусматривающих ихучастие в социально-экономическомразвитии и благоустройстве территориигорода.

Только послевмешательства прокуратуры быливосстановлены права предпринимателей,грубо нарушенные рядом постановленийправительства Московской области,содержащих незаконные положения,касающиеся условий участия государства имуниципальных образований винвестиционно-строительной деятельности,осуществляемой на средства частныхинвесторов. Предусмотреннаяпостановлениями правительства Московскойобласти форма инвестиционного контрактасодержала такие незаконные условия(обременения) к субъектампредпринимательской деятельности, как обобязательные инвестиции со стороныинвестора-застройщика в муниципальноежилье в виде безвозмездной передачи всобственность соответствующегомуниципального образования части квартир(их денежного эквивалента) в строящемсяобъекте по итогам реализацииинвестиционного проекта; безвозмезднаяпередача инвестором-застройщиком вмуниципальную собственность возведенныхза счет собственных средств наружныхинженерных сетей. Кроме того, частныеинвесторы-застройщики, осуществляющиесвою инвестиционно-строительнуюдеятельность на территории Московскойобласти, обязаны были принимать долевоеучастие в строительстве и реконструкцииинженерных сетей и сооружений натерритории Московской области путемперечисления денежных средств на счетЦелевого бюджетного инвестиционного фондаМосковской области, согласно графикуперечисления денежных средств и всоответствии с установленными тарифами.Незаконные нормативные правовые актыправительства Московской областитребовали включения этих положений взаключаемые на территории областиинвестиционные контракты. Прокуратуройбыло установлено, что министерствостроительного комплекса Московскойобласти (Минмособлстрой) подписывалоинвестиционные контракты, а такжерегистрировало их только в том случае, еслиони соответствовали вышеуказанной форме. Вцелях противодействия возникшим угрозамсвободе экономической деятельности поназванным фактам прокуратурой Московскойобласти внесено представление обустранении нарушений законодательствагубернатору Московской области, порезультатам рассмотрения которого былопринято постановление правительстваМосковской области «О признанииутратившими силу некоторых постановленийправительства Московской области в сферерегулирования строительства объектовнедвижимости по инвестиционнымконтрактам», в соответствии с которымпризнаны утратившими силу рядпостановлений правительства Московскойобласти, нарушающих правапредпринимателей в сфере строительнойдеятельности.

Массовый характерносит принятие подобного рода незаконныхнормативно-правовых актов в областиветеринарии, необоснованно возлагающих нарегиональные управленияветеринарии обязанности по оформлениюразрешений на ввоз и вывоз животных,продукции и сырья животного происхождения,а также иной продукции в соответствующиерегионы, несмотря на то, что Закон РФ от14.05.1993 №4979-1 «О ветеринарии», иныенормативные правовые акты РоссийскойФедерации не возлагают на граждан июридических лиц обязанность по получениюподобных разрешений и не предусматриваютосуществление государственнойветеринарной службой названной услуги.Например, прокуратурой Нижегородскойобласти принесен протест на ст. 10 ЗаконаНижегородской области «О ветеринарии вНижегородской области»,предусматривающую, что ввоз на территориюи вывоз с территории областиподконтрольных государственномуветеринарному надзору грузовосуществляется только при наличииразрешения главного государственноговетеринарного инспектора Нижегородскойобласти. По результатам рассмотренияпротеста Закон Нижегородской области «Оветеринарии в Нижегородской области»приведен в соответствие с действующимзаконодательством.

В ряде случаев способомнезаконных ограниченийпредпринимательской деятельностиявляются финансовые обремененияхозяйствующих субъектов, по сути,представляющие собой установление непредусмотренных законом налогов и сборов.Следует учитывать, что любой незаконныйсбор, введенный органами государственнойвласти или местного самоуправления, можетрассматриваться как установление непредусмотренного законодательствомналога и нарушение норм налоговогозаконодательства. Например, п. 1 ст. 4Налогового кодекса Российской Федерацииохраняет свободу экономическойдеятельности запретом для органовместного самоуправления изменять илидополнять законодательство о налогах исборах. Кроме того, установлениенезаконных сборов может быть совершеннообоснованно расценено как вмешательство висключительное ведение РоссийскойФедерации.

Недобросовестнаяконкуренция может быть выявлена попризнакам создания дискриминационныхусловий для отдельных хозяйствующихсубъектов, а также злоупотреблениядоминирующим положением.

Например, в О-скойобласти между министерствомэкономического развития и торговлиобласти, предприятиями, осуществляющимиоптовую и розничную продажу алкогольнойпродукции, и ООО «У.» (Завод) заключалисьсоглашения о взаимодействии в вопросахпродвижения алкогольной продукцииместного производства,в соответствии с которымипредприятия, осуществляющие продажуалкогольной продукции, должны былиразмещать продукцию местныхпроизводителей в наиболее выгодных местахторговых залов для ее успешной продажи,обеспечивать бесперебойное наличие наскладе запасов алкогольной продукцииместного производства в полномассортименте, выпускаемом заводом, а такжеразрабатывать и корпоративно поддерживатьценовую политику в отношении алкогольнойпродукции местного производства.Министерство экономического развития иторговли области в соответствии суказанным соглашением организовывало рейды по проверкесоблюдения условий соглашенияпредприятиями,осуществляющими оптовую и розничнуюпродажу алкогольной продукции, а такжезаводом. По указанным фактам нарушенияправ предпринимателей в целях защитысвободы экономической деятельностидобросовестных хозяйствующих субъектовпрокуратурой области внесенопредставление заместителю председателяправительства – министру экономического развития иторговли области, которое рассмотрено иудовлетворено.

Как уже говорилось,способы ограничения свободногоперемещения товаров и услуг на территорииРоссийской Федерации зачастую связаны ссертификациейпродукции, как обязательной,так и добровольной, которые выражаются в незаконныхтребованиях проведения добровольнойсертификации. Достаточно распространеннымобстоятельством, способствующим выборуданного способа, является несвоевременноереагирование органов власти субъектовРоссийской Федерации на изменения вдействующем законодательстве.

Показательная в этомотношении ситуация произошла, например, вРеспублике Татарстан. Федеральный закон «Огосударственном регулированиипроизводства и оборота этилового спирта,алкогольной и спиртосодержащей продукции»ранее содержал положение, в соответствии скоторым субъект Российской Федерациивправе был осуществлять контроль закачеством, объемом производства и оборотаэтилового спирта, алкогольной испиртосодержащей продукции, в том числечерез введение специальных защитных мер вотношении предназначенной для розничнойпродажи алкогольной продукции. По смыслудействующей до 21.07.2005 редакции ст. 12указанного Федерального законаподтверждением проведения субъектомРоссийской Федерации специальных защитныхмер являлась региональная специальнаямарка, которой маркировалась алкогольнаяпродукция, произведенная на территорииРоссийской Федерации и предназначеннаядля розничной продажи на территориисоответствующего субъекта РоссийскойФедерации. Таким образом, до 21.05.2005региональная сертификация не создавалаадминистративных барьеров. Однако 21.07.2005 вназванный федеральный закон внесеныизменения, направленные на поддержкусвободы экономической деятельности иповышение эффективности ее защиты отрегионального самоуправства, согласнокоторым документами государственнойотчетности, удостоверяющими законность(легальность) производства и (или) оборотана территории Российской Федерацииалкогольной продукции, стали считатьсяисключительно федеральная специальнаямарка и акцизная марка, требования кобразцам которых и порядок маркировки имиалкогольной продукции устанавливаетсяПравительством Российской Федерации.Игнорирование изменившихся требованийфедерального законодательства и созданиетем самым угрозы свободе экономическойдеятельности было выявлено ипредотвращено органами прокуратуры Республики Татарстан. В связи с изменениями федеральногозаконодательства, отдельные положенияпостановлений Кабинета Министровреспублики, возлагающие наГосалкогольинспекцию РеспубликиТатарстан функции по осуществлениюспециальных защитных мер в отношениипоступающей в розничную продажуалкогольной продукции и контроля запроизводством, оборотом и качествомэтилового спирта и алкогольной продукции,вошли в противоречие с действующимзаконодательством и создали угрозусвободе экономической деятельности,необоснованно сузив ее правовоепространство, расширенное вступившими всилу федеральными нормами. По результатамрассмотрения протестов прокуратурыРеспублики Татарстан из соответствующихпостановлений Кабинета МинистровРеспублики Татарстан были исключенынезаконные положения, чем устраненыадминистративные барьеры.

Своевременноевыявление прокурором созданиядискриминационных условий для отдельныххозяйствующих субъектов можетспособствовать устранению целого рядаадминистративных барьеров, предупреждениюнезаконного ограниченияконкуренции.

Так, прокурорПушкиногорского района Псковской областиопротестовал распоряжение главы сельскогопоселения «Об организации торговли натерритории сельского поселения», которымнеправомерно была разрешена реализациятоваров исключительно ПушкиногорскимРАЙПО в соответствии с графиком,согласованным с администрацией района, чемсоздавались административные барьеры дляиных предпринимателей.

Одним из способовограничения конкуренции и созданияадминистративных барьеров можетвыступать заключение ограничивающихконкуренцию соглашений.

Например, в Омскойобласти вопреки п. 2 ч. 1 ст. 15, п. 4 ст. 16Федерального закона «О защитеконкуренции» между одним из филиалов ОАО«Омскгаз» и администрациями ряда сельскихпоселений были заключены договоры напоставку бытового баллонного газанаселению, которыми предусмотренаобязанность заказчика не допускатьвозможности реализации бытового балонногогаза населению сторонними организациями ичастными лицами. Прокуратурой районаподготовлены материалы для обращения варбитражный суд области с заявлениями опризнании договоров в данной частинедействительными, главам поселенийвнесены представления, в отношениидолжностного лица филиала ОАО «Омскгаз»возбуждено дело об административномправонарушении по ст. 14.32 КоАП РФ(заключение ограничивающего конкуренциюсоглашения или осуществлениеограничивающих конкуренцию согласованныхдействий).

Созданиеадминистративных барьеров иногдаобусловлено фактами незаконного наделенияхозяйствующих субъектов функциями органовгосударственной власти, совмещенияфункций органов местногосамоуправления с функциями хозяйствующихсубъектов, выявление которых будетспособствовать восстановлению нарушеннойсвободы экономической деятельности.

Так, постановлениемглавы Миллеровского района Ростовскойобласти «О наделении общества сограниченной ответственностью «С.»полномочиями по подготовке актов выбораземельных участков для строительства иведению адресной системы Миллеровскогорайона» указанное общество наделенополномочиями на подготовку актов выбораземельных участков для строительства, атакже оформление, утверждение ирегистрацию документации, связанной сданной процедурой, что ограничило свободуэкономической деятельности иныххозяйствующих субъектов, претендующих навыполнение указанных функций. В целяхзащиты их свободы экономическойдеятельности прокуроромрайона направлено заявление в суд в порядке ст. 45, 251 ГПК РФ о признании вышеуказанного постановления главы района противоречащим закону, порезультатам рассмотрения которогоизложенные требования удовлетворены вполном объеме.

Благодарявмешательству прокуроров выявляются иустраняются факты незаконной передачиконтролирующими органами своих функцийорганизациям и учреждениям, не имеющимправа на осуществление контрольныхполномочий, в результате чего свободаэкономической деятельности эффективнозащищается от незаконных проверок,создается действенное препятствие длявозникновения административных барьеров.

Например, проведеннойпрокуратурой одной из республик проверкойзаконности деятельности территориальногоуправления Роспотребнадзора установлено,что часть функций государственногоконтроля управлением незаконноделегирована ФГУЗ «Центр эпидемиологии»,не имеющему права осуществлятьконтрольные полномочия. В частности,предусматривалось, что ФГУЗ на основаниивозмездных договоров с индивидуальнымипредпринимателями и юридическими лицамипроводит повторные обследования пищевыхпредприятий с целью контроля заустранением нарушений санитарногозаконодательства, ранее выявленныхуправлением. Таким образом, учреждениенеправомерно наделялось надзорнымиполномочиями по отношению к хозяйствующимсубъектам. По протесту и представлениюпрокурора республики незаконный порядокотменен.

Проведеннойпрокуратурой г. Владивостока проверкойустановлено, что муниципальномуучреждению были переданы полномочияадминистрации г. Владивостока намониторинг использования и состоянияземель, осуществление комплексногоразвития земельных участков, формированиеземельных участков для их дальнейшегокомплексного развития и использования. Поуказанному факту в целях защиты свободыэкономической деятельности ипредупреждения создания административныхбарьеров главе администрации г.Владивостока внесено представление обустранении нарушений закона, котороерассмотрено и удовлетворено.

Высока эффективностьвыявления и устранения прокурорамиадминистративных барьеров в сфереразмещения заказов на поставки товаров,выполнение работ, оказание услуг длягосударственных или муниципальных нужд.Защищая свободу экономическойдеятельности, прокуроры эффективнопротиводействуют фактам заключениягосударственных и муниципальныхконтрактов с хозяйствующими субъектами, неимеющими лицензии на осуществлениесоответствующих видов деятельности, чтонеобоснованно ограничивает свободуэкономической деятельностидобросовестных предпринимателей, имеющихнеобходимую лицензию.

Так, например,прокурором одного из районов Воронежскойобласти внесено представление главемуниципального района об устранениинарушений законодательства, регулирующегопорядок размещения заказов на поставкитоваров (работ, услуг) для муниципальныхнужд, при организации открытого конкурса сцелью выбора подрядной организации длявыполнения реконструкции здания детскогосада. В конкурсе участвовали 3 организации,при этом к участию в конкурсе была допущенаи выиграла конкурс организация, не имеющая лицензии на выполнение 14видов строительных работ, предусмотренных ведомостью работпо конкурсу. Результатом рассмотренияпредставления было лишь то, что на главногоспециалиста отдела по строительству,архитектуре и ЖКХ, признанного виновным внедобросовестном допуске к участию вконкурсе подрядной организации, былоналожено дисциплинарное взыскание.

Анализируяэффективность выявления и устраненияадминистративных барьеров, можно сделатьвывод о значимости оптимальногосочетания различных средств прокурорскогореагирования в данной сфере.

Например, при выявлениии устранении административных барьеров,связанных с нарушениями в антимонопольнойсфере, в частности, в сфере размещениязаказов на поставки товаров, выполнениеработ, оказание услуг для государственныхнужд, прокуроры нередко вносятпредставления с требованиями привлечь кдисциплинарной ответственности виновныхлиц, принятия мер к устранению выявленныхнарушений, иногда даже без конкретизацииэтих мер. Результатом рассмотренияподобных представлений, как правило,является привлечение виновных лиц кдисциплинарной ответственности.

Между тем для болееэффективного устранения административныхбарьеров акты реагирования прокуроровдолжны быть направлены в первую очередь навосстановление нарушенных прав субъектовхозяйственной деятельности, а не только напривлечение виновных лиц кответственности. Для этого прокурорам неследует ограничиваться требованием опривлечении к дисциплинарнойответственности виновных лиц, ацелесообразно решать вопрос (возможно, всудебном порядке) о расторженииконтрактов, заключенных с нарушениямидействующего законодательства, опризнании договоров на оказание услуг длягосударственных или муниципальных нужд,заключенных не на основе государственныхили муниципальных контрактов,недействительными в соответствии с ч. 5 ст.10 Закона № 94-ФЗ, согласно которой нарушениепредусмотренных законодательствомположений о размещении заказа являетсяоснованием для признания судом,арбитражным судом недействительнымразмещения заказа. В силу ст. 168 ГК РФконтракт, не соответствующий требованиямзакона, является недействительным(ничтожным). При этом, конечно, следуетучитывать социальные последствияпризнания контрактов недействительными(прекращение строительства жилья, поставокпродуктов питания для детских и лечебныхучреждений и т.д.) и в каждом конкретномслучае решать вопрос о разумном сочетаниисоблюдения законности и реальныхрезультатов прокурорскоговмешательства.

Так, прокуратуройодного из районов Новгородской областивыявлен факт заключениямуниципально­го контракта на приобретениеавтотранспортного средства с нарушениемЗакона № 94-ФЗ. Контракт на при­обретениеавтомашины для администрациимуниципального района у ЗАО «А…» былзаключен на основании распоряженияадминистрации без проведения конкурса, чемна­рушеныправа иных лиц, осуществляющих аналогичнуюпредпринимательскую деятельность. В целяхзащиты их свободы экономическойдеятельности прокуратурой области варбитражном суде оспорено указанноераспоряже­ние,а также заявлены исковые требования опризнании недействительным муни­ципальногоконтракта и применении последствийнедействительности ничтожной сделки.Требования прокурора по заявлениямудовлетворены добровольно до вынесениясудебного решения: оспариваемоераспоряжение отменено, контракт рас­торгнут. Призаключении нового муниципальногоконтракта администрацией муниципальногорайона требования законодательствасоблюдены, конкурс проведен.

Позитивные результатыв сфере выявления и устраненияадминистративных барьеров дает взаимодействие органовпрокуратуры с антимонопольными органами.Взаимодействие с органамипрокуратуры может осуществляется в формеанализа актов органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации,направляемых органами прокуратуры в адресуправлений ФАС России, рассмотрения жалоби заявлений граждан и юридических лиц,также передаваемых органами прокуратурына рассмотрение в управления, порезультатам рассмотрения которых даютсязаключения об отсутствии нарушенийантимонопольного законодательства либо вслучае выявления нарушений возбуждаютсядела в соответствии с компетенциейантимонопольного органа.

Немаловажно такжевзаимодействие, осуществляемое в форменаправления управлениями материалов ворганы прокуратуры для принятия мерпрокурорского реагирования, а такжесовместного участия в судебных процессахили обращения органов ФАС России ворганы прокуратуры для принятия мерпрокурорского реагирования в отношенииактов (решений), противоречащихантимонопольному законодательству,реакция прокуратуры на этиобращения.

Основныминаправлениями взаимодействия органов ФАСРоссии с прокуратурой, способствующимиболее эффективному выявлению и устранениюадминистративных барьеров, являютсяследующие:

направление в органыпрокуратуры информации по фактамнарушений законодательства РоссийскойФедерации, выявленным в процессе проверок,рассмотрения заявлений и уведомленийхозяйствующих субъектов;

обмен информацией позапросам;

проведение совместныхпроверок;

выдача заключений насоответствие антимонопольномузаконодательству нормативных правовыхактов;

обращениетерриториальных антимонопольных органов ворганы прокуратуры для принятия мерпрокурорского реагирования в отношенииактов (решений), противоречащихантимонопольному законодательству.

Позитивным опытомследует считать, когда управления ФАСРоссииобращаются в органы прокуратуры повопросам проверки и принятия мерпрокурорского реагирования в отношениинормативных правовых актов, действий(бездействия) органов власти,противоречащих антимонопольномузаконодательству или иным федеральнымзаконам.

Так,Санкт-Петербургское УФАС России направилов прокуратуру Ленинградской областиинформацию о противоречияхантимонопольному законодательству,содержащихся в законе Ленинградскойобласти «Об инвестиционной деятельности вЛенинградской области». ПрокуратураЛенинградской области подала заявление вЛенинградский областной суд, которыйпризнал обоснованным заключениеСанкт-Петербургского УФАС России о наличиинарушения антимонопольногозаконодательства и в этойчасти удовлетворилзаявление прокуратурыЛенинградской области.

В ряде регионов УФАСРоссии ежеквартально проводят мониторингвыделения земельных участков под жилищноестроительство. При установлении признаковнарушений, зачастую способствующихсозданию административных барьеров, но невходящих в компетенцию антимонопольногооргана, все материалы передаются впрокуратуры регионов, которые в своюочередь по результатам проверкипоступившей информации сообщаетуправлению о выявленных нарушениях ипринятых мерах.

Так, УФАС России поАлтайскому краю установлены признакинарушения земельного законодательства привыделении земельных участков дляиндивидуального жилищного строительства вряде муниципальных образований, в связи счем в прокуратуру края переданыматериалы по признакам нарушенийземельного законодательства при выделении19 земельных участков в Алтайском крае. Поитогам проверки прокуратурой краяпринесено 14 протестов на незаконныепостановления администраций районовАлтайского края о выделении земельныхучастков, а также внесено 2 представления вадрес глав муниципальных образований, вкоторых поставлен вопрос о привлечении кдисциплинарной ответственности виновныхлиц.

2.3. Противодействиепрокурорами незаконным внепроцессуальнымпроверкам органов внутренних дел

Проведение незаконныхпроверок сотрудниками органов внутреннихдел на протяжении длительного времениостается достаточно серьезной проблемой,порождающей возникновениеадминистративных барьеров.

Как после вступления всилу Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «Ополиции», так и во время ранее действующегоФедерального закона «О милиции»,сотрудниками органов внутренних дел впроцессе проведения проверок повсеместнонарушались права хозяйствующихсубъектов.

Еще до принятияФедерального закона от 26.12.2008 №293-ФЗ «Овнесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерациив части исключения внепроцессуальных праворганов внутренних дел РоссийскойФедерации, касающихся проверок субъектовпредпринимательской деятельности» (далее– Закон №293-ФЗ), исключившим возможность проведениясотрудниками органов внутренних делвнепроцессуальных проверок хозяйствующихсубъектов, в постановлениях органоввнутренних о проведении проверокповсеместно не указывались поводы иоснования проведения проверки, а нередкодаже конкретный предприниматель илиорганизация, подлежащие проверке.Вынесенные постановления о проведениипроверок в отношении субъектовпредпринимательской деятельностизачастую не мотивировались, а решения поним не являлись обоснованными.

Только в одном израйонов Краснодарского краясотрудниками ОБЭП и отдела по борьбе справонарушениями в сфере потребительскогорынка в 2006 г. было проведено 233 проверкифинансовой, хозяйственной,предпринимательской, торговойдеятельности, из которых 217 – в отсутствиезаконных оснований.

Основания проверокзачастую были просто абсурдными.

Например, на протяжении2006-2007 гг. в постановлениях ОВД вАстраханской области о проведениипроверок субъектов предпринимательскойдеятельности вообще неуказывалось основание проверки, при этом в большинстве случае онофактически отсутствовало. С 2008 г.в постановлениях указывалось, чтооснованием для проведения проверкипредпринимателей, осуществляющих торговлюпродовольственными товарами, являются«сведения, составляющиегосударственную тайну».Рапортов оперативных сотрудников ипостановлений о рассекречиваниирезультатов ОРД при этом не было, в силучего имело место проведение частыхрегулярных проверок одних и тех жепредпринимателей.

В УдмуртскойРеспублике только за три месяца 2008 г.руководителями одного из отделенийвнутренних дел было издано более 20постановлений о проведении проверок вотношении объектов торговли, находящихся вгородах и районах республики, без указанияконкретного предпринимателя илиорганизации, подлежащих проверке. Во исполнение этихпостановлений сотрудники органов делобъекты проверки выбирали пособственному усмотрению в пределахнаселенного пункта, названного впостановлении.

Анализ практикиприменения органами внутренних делконтрольных полномочий свидетельствовал опренебрежительном отношении отдельныхсотрудников милиции к необходимостисоблюдения всех требованийзаконодательства при организации ипроведении проверок, применении мервоздействия к правонарушителям.Допускались многочисленные нарушенияосновополагающих нормативных правовыхактов, регулирующих порядок проведения иоформления документов в ходе проверок иревизий финансовой, хозяйственной,предпринимательской и торговойдеятельности.

Органами прокуратурына протяжении длительного временивыявлялось значительное количествофактов проведения незаконныхвнеплановых проверок органами милиции, атакже нарушений периодичности и сроковмероприятий по контролю, необоснованногорасширения предмета проверки. Внеплановыепроверки предпринимателей зачастуюпроводились сотрудниками милиции лишь наосновании рапортов сотрудников опоступившей оперативной информации онарушениях или о проведении бесед и приемеустных заявлений граждан. При этомдолжностными лицами органами внутреннихдел не учитывалось, что обращения, непозволяющие установить лицо, обратившеесяс жалобой (анонимные жалобы), не могутслужить основанием для проведениявнепланового мероприятия поконтролю.

Допускались фактынарушения порядка изъятия продукции идокументов (изымались не копии, а оригиналыдокументов), проведения осмотрапомещений, а также не возвращения изъятыхподлинников документов и оборудования припроведении проверки

Так, при проведениипроверки оперуполномоченным БЭП ОВДодного из районов Владимирской области вООО «В-ский радиозавод» были изъяты всесистемные блоки компьютеров в количестве 11штук, финансовая документация, копиякоторой руководству ООО представленане была, что парализовало работупредприятия, приостановило начисление ивыплату работникам заработнойплаты.

Информированиепрокуратурой руководства страны осложившейся ситуации инициировалопринятие Закона №293-ФЗ, которым был признанутратившим силу п. 25 ст. 11 Закона РоссийскойФедерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции»,предусматривавший полномочие милиции напроведение проверок финансовой,хозяйственной, предпринимательской иторговой деятельности юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей. Междутем практика прокурорского надзорапоказала, что требования названного законане были приняты к безусловному исполнениюсотрудниками органов внутренних дел.Многочисленные случаи проведениявнепроцессуальных контрольныхмероприятий при отсутствиипредусмотренных законом основанийпродолжали выявляться прокурорами вдеятельности органов внутренних делпрактически всех регионов. Подобнымиконтрольными мероприятиями грубонарушались такие важные принципы защитысвободы экономической деятельности, какпроведение проверок в соответствии сполномочиями органа государственногоконтроля (надзора), органа муниципальногоконтроля, их должностных лиц; презумпциядобросовестности юридических лиц,индивидуальных предпринимателей.

Например, проведеннойпрокуратурой Нижегородской областипроверкой выявлен 241 факт нарушенийзапрета на осуществлениевнепроцессуальной деятельности в работеподразделений по борьбе справонарушениями в сфере потребительскогорынка и исполнению административногозаконодательства, оперативныхподразделений органов внутренних дел.

Заместитель начальникаГУВД одной из областей в 2009 – 2010 г.г. ежемесячноиздавал указания о проведении«месячников» по контролю качества пищевойпродукции в торговой сети; качества плодов,ягод, сухофруктов, орехов, овощей врозничной торговой сети; по контролюправил хранения и продажи молока, молочнойи масложировой продукции, и т.д. Указанныераспоряжения обязательным пунктомпредусматривали необходимость проведения«рейдовых мероприятий» в предприятияхрозничной и мелкорозничной торговой сети сцелью выявления нарушений определенныхправил, например, хранения и продажи мяса,полуфабрикатов, колбасных изделий икопченостей, консервов и др. Таким образом,указанные документы обязывали вотсутствие оснований и полномочийпроводить внепроцесуальные проверкиюридических лиц (индивидуальныхпредпринимателей), осуществляющихреализацию продуктов питания. В результатеисполнения названных указанийсотрудниками городских и районных органоввнутренних дел ежемесячно проводилосьболее 100 незаконных внепроцессуальныхпроверок юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей. Прокурор области внёсначальнику ГУВД представление обустранении нарушений закона, только послечего подобная практика былапрекращена.

Органами внутреннихдел Кемеровской области проведено 2320незаконных мероприятий по контролю задеятельностью субъектовпредпринимательской деятельности.

Имели место и случаипроведения органами внутренних дел необоснованных проверочныхмероприятий в отношении предпринимателейуже в рамках возбужденного дела обадминистративном правонарушении.

К примеру, в одном израйонов Псковской области в рамкахпроизводства по делу об административномправонарушении в отношении субъектапредпринимательской деятельности С.,возбужденного по ч.1 ст.14.4 КоАП РФ наосновании рапорта сотрудника ОВД обобнаружении конкретного нарушения закона,а именно отсутствия вывески на объектеторговли, после обнаружения данногонарушения закона неправомерно былапроверена вся деятельностьпредпринимателя, не имеющая отношения квыявленному нарушению, в частности,проведен осмотр помещений объектаторговли, холодильника, в которомхранилась реализуемая продукция;истребована документация, подтверждающаяправо осуществлять предпринимательскуюдеятельность.

Особую актуальностькак ранее, так и в настоящее время имеетнегативная практика проведениясотрудниками органов внутренних делнезаконных мероприятий по выявлениюадминистративных правонарушений вдеятельности хозяйствующих субъектовпод видомоперативно-розыскных мероприятий с грубым нарушением Федеральногозакона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Обоперативно-розыскной деятельности» (далее– Закон №144-ФЗ), регламентирующего основания дляпроведения оперативно-розыскныхмероприятий. При этом допускаютсянеобоснованная подмена контролирующихорганов и незаконное вмешательство вхозяйственную деятельностьорганизаций.

Должностными лицамиГУВД по регионам, районных отделоввнутренних дел у предпринимателейнезаконно запрашиваласьфинансово-хозяйственная документация,проводились проверки хозяйствующихсубъектов, по результатам которых вотношении предпринимателей составлялисьадминистративные протоколы в отсутствие ктому законных оснований.

В настоящее времядействует Федеральный закон от07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции». Средиполномочий органов полиции, определенныхуказанным Федеральным законом, такжеотсутствуют полномочия по проведениюпроверок законодательства, регулирующегофинансовую, хозяйственную,предпринимательскую и торговуюдеятельность. Таким образом, органыполиции, за исключением Государственнойинспекции безопасности дорожного движенияи Центра лицензионно-разрешительнойработы, не наделены полномочиями попроведению проверок финансовой,хозяйственной, предпринимательской иторговой деятельности юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей ни врамках УПК РФ, ни КоАП РФ, ни Федеральногозакона «Об оперативно-розыскнойдеятельности».

С целью исключенияфактов необоснованного проведенияпроверок финансово-хозяйственнойдеятельности юридических лиц ииндивидуальных предпринимателейпрокурорами практически во всех регионахна постоянной основе осуществляетсямониторинг состояния законности в даннойсфере. Нельзя не отметить, что благодаряактивной работе прокуроров по надзору заисполнением требований Федеральногозакона «О полиции» количество незаконныхпроверок, проводимых должностными лицамиорганов внутренних дел, в некоторыхрегионах значительно снизилось.

Например, в 2010 г.органами прокуратуры Омской областивыявлено более 300 незаконных проверок, проведенных органами внутренних дел. По указанным фактаморганами прокуратуры области вносились представленияруководству органов внутренних дел, в отношении сотрудников милицииорганизованы проверки впорядке ст. 144 УПКРФ. Врезультате, в 2011 г. был установлен толькоодин факт осуществления сотрудникамивнутренних дел незаконной проверкисубъектов предпринимательства, порезультатам которой последний незаконнопривлечен к административнойответственности. По факту указанногонарушения прокуратурой области вносилосьпредставление в УМВД России по Омскойобласти, которое рассмотрено иудовлетворено.

В мае 2010 г. впрокуратуре области с участием УВД поКировской области проведеномежведомственное совещание по вопросуисключения проведения сотрудникамиорганов внутренних дел внепроцессуальныхпроверок субъектов предпринимательскойдеятельности. По результатам совещанияпрокуратурой области совместно с УВДобласти подготовлены методическиерекомендации по данному вопросу, которыенаправлены на места. Благодаря указаннойработе, а также внесенным изменениям взаконодательство в части исключенияполномочий сотрудников органов внутреннихдел по составлению протоколов обадминистративных правонарушений поотдельным статьям главы 14 КоАП РФ в 2011 г.фактов внепроцессуальных провероксубъектов предпринимательскойдеятельности не установлено.

Однако практикапрокурорского надзора свидетельствует отом, что факты проведения незаконныхвнепроцессуальных проверок хотя и имеюттенденцию к снижению, полностью непрекратились и после вступления в силуФедерального закона «О полиции».

Кроме того,многочисленные административные барьеры связаны снарушениями в процессеоперативно-розыскной деятельности. Наиболее характерныеадминистративные барьеры, связанные снесоблюдением сотрудниками органоввнутренних дел требований законов иведомственных нормативных актов МВДРоссии при организации и проведениигласного оперативно-розыскногомероприятия «обследование помещений,зданий, сооружений, участков местности итранспортных средств» выражаются внарушении принципов защиты свободыэкономической деятельности,необоснованном (в отсутствие достаточныхоснований) проведении обследований,изъятии бухгалтерской и финансовойдокументации, не имеющей отношения кпредмету оперативной проверки, длительномне возвращении изъятых документов,предметов (компьютеров), не правильномоформлении результатов ОРМ, превышениидолжностных полномочий оперативнымисотрудниками.

Контрольныемероприятия в рамках оперативно-розыскнойдеятельности проводятся в отсутствиезаявлений, лишь на основании оперативнойинформации, достоверность которойзачастую не подтверждается. При этом такиемероприятия сопряжены ссерьезными ограничениямиправ хозяйствующих субъектов, необоснованнымизъятиемфинансово-хозяйственной документации,имущества и влекутзначительное количество жалобпредпринимателей.Необходимо подчеркнуть, что действиясотрудников полиции по рассмотрениюдокументов юридического лица,индивидуального предпринимателя, пообследованию используемых указаннымилицами в предпринимательской деятельноститерриторий, зданий, строений, сооружений,помещений, оборудования, подобныхобъектов, транспортных средств иперевозимых грузов на основании ст. 2Закона №-294 являются мероприятиями поконтролю, следовательно, сотрудникамиполиции в настоящее время могутпроводиться только в рамкахоперативно-розыскной деятельности,поскольку в Федеральном законе «Ополиции» полномочия сотрудниковполиции на проведение проверокзаконодательства, регулирующегофинансовую, хозяйственную,предпринимательскую и торговуюдеятельность, не предусмотрены.

В ряде случаевдолжностными лицами ОВД проводятсянеобоснованные оперативно-розыскныемероприятия в отношении хозяйствующихсубъектов с целью выявления в их действияхсостава административного правонарушения,несмотря на то, что Законом № 144-ФЗзапрещено осуществление ОРМ с цельювыявления административныхправонарушений.

Зачастую незаконныепроверки проводятся по информациям, вкоторых отсутствуют какие-либо сведения опризнаках подготавливаемого, совершаемогоили совершенного противоправного деяния,по сообщениям, не зарегистрированным вустановленном порядке в книге учетасообщений о преступлениях, а также поанонимным обращениям. В соответствии сЗаконом № 144-ФЗ, приказом МВД России от04.05.2010 № 333 «Об утверждении Инструкции опорядке приема, регистрации и разрешения ворганах внутренних дел РоссийскойФедерации заявлений, сообщений и инойинформации о происшествиях» основаниемдля проведения оперативно-розыскныхмероприятий (ОРМ) такие обращенияявляться не могут.