« ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»
Необходимо учитывать, что в основе свободыэкономической деятельности любогосубъекта, будь то индивидуальныйпредприниматель, хозяйственное общество,государство, лежит экономический интерес.Как было отмечено, субъектами интересовявляются человек, коллектив, общество,государство,а экономический интерес рассматриваетсякак стимул и мотивация их хозяйственнойдеятельности[89]. В этой связиследует особо подчеркнуть важность достижения разумного компромисса илисогласования экономических интересов,выразителями которых являютсяпроизводители, потребители, инвесторы,акционеры и иные участники хозяйственныхобществ, а также общество и государство впроцессе законодательного обеспечениясвободы экономической деятельности.
Насколько полно можнодостичь согласия, настолькозаконодательство будет выражатьпотребности общественного развития.«Обеспечение баланса различныхинтересов, их гармонизация естьобязательное условие стабильности иустойчивого развития общества», перекосы, как в ту, так ив другую сторону, являются причиной обострениясоциальных противоречий, ведущих кпотрясениям и разрушениям общества[90].
Поскольку отношениеакционер –инвестор - производитель – потребитель – общество – государство всегдазаключает в себе определенныепротиворечия, насущной представляетсяпроблема сочетания разнонаправленныхинтересов через правовую категорию публичные интересы как охраняемыеправом общественные и государственныеинтересы[91]. Полагаем, чтоприменительно к надзорной деятельностипрокуратуры в сфере защиты свободыэкономической деятельности анализируемаяпроблема сводится в необходимостьрассмотрения предмета надзора черезпризму методов регулированияэкономической деятельности и видовправовых норм, их опосредующих[92]. Инымисловами, главная задача государствазаключается в создании путем принятиясоответствующих нормативных актовусловий, обеспечивающих максимальнуюсвободу экономической деятельности,подразумевающую, естественно, и полнуюэкономическую, правовую и инуюответственность за результаты такойдеятельности.
Зачастую недостаткидействующего законодательства во многомопределяются отсутствием необходимогокомпромисса интересов различных субъектовсвободы экономической деятельности междусобой, а также с публичными интересами.
Свобода производителя,свобода владельца ресурсов, свободаинвестора, акционера, иного участника(учредителя) хозяйственного обществасоставляют свободупредпринимательской деятельности. При этом следует учитывать, чтопонятие экономической деятельности болееширокое по объему и включает в себяпредпринимательство, а потому онисоотносятся как род и вид[93]. Зарубежныеклассики теории предпринимательстватрактуют предпринимательство какспецифический (по сравнению с землей,трудом, капиталом) фактор общественногопроизводства. Его особенности и функциивыражаются в том, что субъектпредпринимательской деятельности – предприниматель– способенособым образом соединять, комбинироватьфакторы производства, в то время какэкономическая деятельность трактуется какпроцесс воспроизводства материальных идуховных богатств, включающийпроизводство, распределение, обмен ипотребление[94].
Свободапредпринимательской деятельностивключает свободное принятие решения обиспользовании капитала или средствпроизводства, таких, как машины и другоетехническое оборудование, а такжеорганизацию предпринимательскойдеятельности. Кроме того, свободный выборделовых связей тоже подпадает под защитуправа на предпринимательскую деятельностьгражданина и личности. Предпринимательсамостоятельно (свободно) решает, где и откого он желает получить товары или услуги игде и кому предложить собственнуюпродукцию (работу и услуги)[95].
Комплексный характерпринципа свободы предпринимательскойдеятельности нашел отражение в решенияхЕвропейского суда справедливости вЛюксембурге по конкретным делам. Подпринципом свободы предпринимательскойдеятельности Европейский судподразумевает: 1) свободу выбора занятийили профессии; 2) свободу от незаконнойконкуренции; 3) общую свободу совершать всето, что не запрещено законом[96].
Составной частьюсвободы предпринимательской деятельностиявляется финансовая свобода.Предприниматель свободен в формированиифинансовых ресурсов, источником которыхможет быть собственная прибыль,амортизационные отчисления, средства,полученные от продажи ценных бумаг, паевыеи иные взносы трудового коллектива,предприятий, организаций, граждан,кредитные ресурсы и иныеденежные поступления, не противоречащиезакону. Он может открыватьрасчетный и другие счета в любом банке дляхранения денежных средств иосуществления всех видов расчетных,кредитных и кассовых операций. Юридический аспектфинансовой свободы, по нашему мнению,отражен в обязательных требованиях поучету имущества, в бухгалтерском учетеопераций, в учетной политике, что следуетучитывать при осуществлении прокурорскогонадзора за исполнением законов о свободеэкономической деятельности.
Свобода экономическойдеятельности производственных единиц(фирм) характеризуетсятакими формами свободы экономическойдеятельности, как производственная, в томчисле в сфере трудовых отношений,распределительная, обменная(снабженческо-сбытовая), потребительская,свобода внешнеэкономических связей,финансовая свобода.
Свобода экономическойдеятельности территорий (регионов имуниципальных образований)включает в себя следующие формы: свободаобеспечения экономической безопасности,свобода обеспечения социальнойбезопасности, свобода обеспеченияэкологической безопасности и финансоваясвобода.
Важнейший компонентсвободы экономической деятельностирегиона - его финансовая свобода, которая влитературе понимается как«финансово-бюджетная самообеспеченность»или «самодостаточность», «финансоваянезависимость», «бюджетнаясамодостаточность» или «финансоваяавтономия». Основной частью финансовыхресурсов территорий являются бюджетныересурсы, представляющие собой доходытерритории и складывающиеся изсобственных доходов, заемных средств ибезвозмездных перечислений от бюджетовдругих уровней.
Степень свободы экономическойдеятельности общества определяется степеньюгосударственного вмешательства вэкономику. На этом основании Международныйисследовательский центр разработал
17 показателейэкономической свободы, характеризующихмеру способности государства в проведениилиберальной экономической политики,объединенных в четыре группы[97] :государственное регулирование рынков(защита частного сектора от чрезмерногорегулирования); государственноефинансовое изъятие (защита от тяжестиналогов); инфляция (защита денег каксредства обмена и сбережений);международные отношения (свободазарубежных контактов).
1.2. Свободаэкономической деятельности и принципзаконности.
Как было показано выше,право является всеобщей и необходимойформой свободы людей. Право говорит идействует языком и мерами равенства иблагодаря этому выступает как всеобщая инеобходимая форма бытия, выражения иосуществления свободы в совместной жизнилюдей. Право –математика свободы[98].Воля в праве – свободная и вместес тем разумная воля, которая соответствуетвсем сущностным характеристикам права итем самым отлична от произвольной воли ипротивостоит произволу.
Специфика правовойформальности применительно кэкономическим отношениям обусловлена тем,что право выступает как форма общественныхотношений независимых хозяйствующихсубъектов, подчиненных в своем поведении,действиях и взаимоотношениях общей норме. Независимость этихсубъектов друг от друга в рамках правовойформы их взаимоотношений иодновременно их одинаковая, равная подчиненность общей нормеопределяют смысл и существо правовой формы выражения свободыэкономической деятельности,давая возможность осознанного выбора иреализации того или иного вариантаповедения.
Именно правопредназначено упорядочивать свободу,придавать ей определенность иобеспеченность[99], а также наназванные им основные функции права[100].Применительно к свободе экономическойдеятельности эти функции выглядятследующим образом:
- во-первых, правопризвано быть носителем и гарантом свободыэкономической деятельности в оптимальныхразумных формах. Иного институтарегуляции, кроме права, способного помаксимуму выразить, закрепить,гарантировать и тем самым обеспечитьреальность свободы экономическойдеятельности каждого человека в гармонии стакими же правами всех других людей, вжизни общества не существует;
- во-вторых, назначениеправа в том, чтобы определив условия играницы свободы экономическойдеятельности, отсечь от нее «явления зла инесчастья» - вольницы, злоупотреблений,преступлений во всех ихразновидностях;
- в-третьих, правообеспечивает свободу экономическойдеятельности необходимыми средствами,позволяющими осуществлять созидательнуюдеятельность по достижению позитивногорезультата. Сами по себе правовыеинституты собственности, возмещенияпричиненного вреда, компенсаций и многихдругих (в силу конструктивной расстановкиправ, обязанностей, ответственности)предоставляют людям необходимыеинструменты оформления тех или иныхотношений, возникающих при реализациисвободы экономической деятельности.
Для того чтобыназванные функции были реализованы,необходимы специфические правовыеинструменты, обеспечивающие реальностьправа. Эта реальность определяется тем, чтоправо находит выражение в нормативныхправовых актах, рассматриваемых в качествемерила, официально признанных рамоксвободы. Как правила поведения ониотражают интересы общества и выражаюттребования общества к своим членам овозможном и должном поведении. «Мерасвободы определенных общностей, а значит иих отдельных представителей всегдафиксировалась, «отмерялась» всоответствующих правовых институтах,нормах права».[101] Их дозволения и запреты, охраняющиесвободу экономической деятельности,представляют собой нормативную структуру иоформленность этой свободы в общественномбытии людей, пределы достигнутой свободы,границы между свободой и несвободой насоответствующей ступени историческогоразвития.
Действующеезаконодательство является отражениемправа, егонормативно-формальным выражением ивыступает воплощением свободыэкономической деятельности, устанавливаяее правовые границы, условия ееограничения и гарантииосуществления.
Через нормативныеправовые акты реализуются основныеправовые способы воплощения свободыэкономической деятельности в общественныеотношения, в том числе:
1) выражение требованийобъективной необходимости посредствомправовых предписаний;
2) защита свободыэкономической деятельности через санкциипо отношению к членам общества, не желающимего придерживаться (именно в этомпроявляется возможность права активновоздействовать на социальнуюдействительность, быть средствомреализации свободы экономическойдеятельности);
3) достижение свободыэкономической деятельности личностью вобществе и внедрение этой свободы в общественные отношения.
Правовой аспектсвободы экономической деятельности – это содержаниенормативных правовых актов, ее охраняющих,которые:
являются способомвоплощения свободы экономическойдеятельности в общественные отношения,поскольку закрепляют в действующемзаконодательстве правовые границы свободыэкономической деятельности, условия ееограничения и гарантии осуществления,иными словами - придают свободеэкономической деятельности каксоциальному явлению нормативно-правовуюоснову;
гарантируют признаниесвободы экономической деятельностиличности, поскольку индивидупредставляется возможность выбирать любойвариант поведения в границах, закрепленныхзаконом;
выступают разумнымограничителем свободы экономическойдеятельности во избежание злоупотребленияею как со стороны самого индивида, так и состороны органов государственной власти,устанавливая при этом основания и порядокограничения свободы личности;
устанавливают гарантииреализации свободы экономическойдеятельности личности.
Закон, устанавливаяправа и обязанности субъектовправоотношений, тем самым регулируетповедение людей в обществе, юридическиобеспечивает их свободы. Демократиясостоит в том, чтобы граждане пользовались в полном объеме своимиправами и свободами, не выходя при этомза рамки требованийзакона.
Особо важно то, чтозакон - не препятствие, не ограничениесвободы экономической деятельности. Этопрепятствие и ограничение дляэгоистических личностных установок ипринципов, исходя из которых личность сглубоко индивидуалистическими взглядами инастроениями может противопоставлять личностные иобщественные интересы, устраняя тем самым для себя возможностьдостижения подлинной свободы члена общества. Применительно кэтой функции законодательства К. Маркс в одной из своих раннихработ ярко и образно писал: «...юридическипризнанная свобода существует вгосударстве в форме закона.Законы не являются репрессивными мерами против свободы, подобно тому, как силатяжести не есть репрессивная мера против движения: если в качествезакона тяготения он управляет вечными движениями мировых тел, тов качестве закона он убивает меня, когда янарушаю его и пытаюсь плясать в воздухе.Напротив, законы - этоположительные, ясные всеобщие нормы, вкоторых свобода приобретает безличное,теоретическое, независимое от произвола отдельного индивидасуществование. Свод законов есть библия свободы народа»[102].
Б.Н. Чичерин говорил отом, что «свобода, определенная законом,есть право в субъективном смысле; закон,определяющий свободу, есть право вобъективном смысле»[103]. Оба эти значениянеразрывно связаны, так как свобода тогдатолько становится правом, когда онасанкционирована законом, а закон имеет ввиду признание и определениесвободы[104].
Правовые нормы и естьнормы свободы, но свободы юридическипризнанной, выраженной (оформленной)государством в виде законов и иныхправовых актов.[105] Основной смысл юридической свободы- оградить индивида от внешнего произвола,как со стороны власти, так и со стороныокружающих сограждан. Таким образом,правовые нормы, охраняющие свободуэкономической деятельности, и есть нормыэтой свободы.
Право и законпредставляют собой не только меру илиграницу свободы экономическойдеятельности, но и ту меру свободы выбора,при которой и достигается реальная свободаэкономической деятельности. Безусловно,главное в свободе экономическойдеятельности - это способность действоватьв соответствии со своим выбором. Нет выбора- нет и свободы экономической деятельности.Но выбор этот предопределен вцивилизованном обществе, в первую очередь,нормами права, иначе выбор может оказатьсячисто волюнтаристским и опасным для другихсограждан.
Человек превращает социальную возможность,закрепленную в субъективном праве (свободе), в действительность,т.е. соотносит свое поведение с нормой закона, ведет себя согласнонорме, преследуя цели непосредственно реализациисвободы экономической деятельности, каксубъективного права.
Однако реальностьправа определяется не только в выражающихего нормативных правовых актах. Правореально, прежде всего, потому, что властнаяволя, выраженная в законах,воплощается в поведении людей - граждан,исполняющихзакон, лиц, вступающих в различныеправоотношения, должностных лиц, закон применяющих.Право по своей природетаково, что не может существовать вневоплощения в правовых отношениях. Даже самый совершенный закон жив толькотогда, когда он выполняется,воздействуя на общественные игосударственные отношения, на сознание и поведение людей. Вотэта сторона права,связанная с его реальнымвыражением в законах государства, ихарактеризуется понятием «законность».
Если закон означаетофициальное признание масштаба свободыэкономической деятельности, тозаконность есть требованиесоблюдения такого масштаба, а режимзаконности - состояниеобщественных отношений, при котором этот равныйи относительносправедливый масштаб свободы может бытьреальноиспользован субъектамиправа[106]. Режим законности означает также,что юридические конфликтыразрешаются исключительно на основаниизакона, при этом личностьнаделяется комплексом прав, которые немогут быть изъяты никем (в том числе самим государством) и нипри каких обстоятельствах. Только право изаконность дают реальную возможностьпользоваться свободой экономическойдеятельности.
Больший уровеньсвободы экономической деятельностидостигается как в процессеправотворческой деятельности при условияхнаиболее полного и глубокого определения вправовых нормах объективных потребностей,тенденций и закономерностей развитиядействительности, так и в процессеправоприменения при условиях точногоисполнения действующих законов. Законность как необходимоеусловие гармоничногофункционирования гражданского общества иправового государства охватывает всестороны права, его действенность,урегулированность общественной и государственнойжизни в целом.
В научной литературезаконность определяется как строгое (неуклонное) исполнение(соблюдение) законов (и подзаконных актов)всеми государственными органами,общественными организациями, должностнымилицами и гражданами[107], то естьточное и неуклонное соблюдение правовыхпредписаний всеми субъектами права[108]. «Законность - этопринцип права, выражающийдемократический режим жизни общества исостоящий в требованияхстрогого и неукоснительного соблюдения всемисубъектами законов и основанных на нихподзаконныхактов, полного и реальногоосуществления субъективных прав,надлежащего, обоснованного и эффективного применения права приисключении малейшего произвола в деятельности государственныхорганов и должностных лиц»[109].
Требование соблюденияправовых норм, без которого немыслим режимзаконности, рождается вместес правом. Изначально закон в виде правовогообычая олицетворял собой привычный людямуклад жизни, не закрепленный в конкретныхисточниках права, исключая тем самымналичие такого понятия, как законность.Постепенное вытеснение правового обычаядругими источниками права порождалоусловия для
расхождения между правом и законом,между законом, живущим внутри каждого, и государственным законом. Этотпроцесс шел параллельно с процессом отчуждения власти отнаселения[110].
Законность - явление,присущее любому обществу, где есть государство. Оно всегдасопутствует государству и праву, и вневзаимосвязи эти три явленияне существуют. Законность зародиласьвместе с государством и правом. О нейписали великие мыслители далекогопрошлого. «Народ долженбороться зазакон, как за свои стены», - говорилГераклит[111]. Платонже утверждал: «Я вижу близкую гибель тогогосударства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либовластью. Тамже, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, яусматриваю спасение государства и всеблага, какие только могутдаровать государствам боги»; «Есть два видагосударственного устройства: один - где надвсем стоят правители, другой - где и правителям предписанызаконы»[112].
«Предпочтительнее,чтобы властвовал закон. А не кто-либо один из среды граждан», -выражал идею законности Аристотель[113].
Основные принципыправа и законности в том числе, равенствовсех перед законом и судом,гарантированность основных прав и свобод,отражены в действующей КонституцииРоссийской Федерации в 1993 г., котораязакрепила тезис о том, что защита прав, свободи законных интересов личности - одна из центральных и приоритетных задачстроящегося демократического государства и гражданскогообщества (ст. 2, 17, 18, 46 и 52 КонституцииРоссийской Федерации). Более того, в цивилизованномправовом государстве именно права исвободы личности определяютсмысл, содержание и применение законов,деятельностьзаконодательной, исполнительной и судебной власти,органов местногосамоуправления и общественных объединений(ст. 18 Конституции Российской Федерации).Эффективная реализациякаждого из названных тезисов неразрывносвязана с обеспечениемзаконности, с повседневным и действенным обеспечением в государстве иобществе стабильности и правового порядка[114].
В стране с прочнымрежимом законности всегда наблюдаетсястремление государственнойвласти к обеспечению прав человека,равенства всех перед законом, неотвратимостиответственности за нарушениезаконодательных норм.Демократия, в свою очередь, служиткритерием для проверки подлинной законности и обеспеченностиправ и свобод индивидов[115]. В настоящее время всовершенствовании российской демократииважнейшую роль играет законность, т.е. режим реальноговоплощения права в законах государства, вподзаконном нормотворчестве[116].
Переход оттоталитарной системы к демократическомуобществу расшаталобщественную дисциплину, свобода личностимногими стала трактоваться каквседозволенность, анархия, аэкономический, политический, духовный кризис породилявление,именуемое аномией, что означаетпренебрежение к правовым и иным социальнымнормам поведения, безнормативность[117]. Ликвидация анархии,поэтапное укрепление общественной игосударственной дисциплины- неотъемлемые условия обеспечения законности и свободы экономическойдеятельности в государстве.
Законность выступает ввиде специфического режимаобщественно-политической жизни,воплощенного в системе нормативныхполитико-юридическихтребований (неукоснительного соблюдениятребований правовых актоввсеми субъектами; верховенства закона;равенства всех перед законом; обеспечения для всехсубъектов полного и реальногоосуществления субъективных прав;надлежащего, правильного и эффективногоприменения права;последовательной борьбы справонарушениями)»[118].Следовательно, «законность - это режим,заключающийся в установлении ряда(системы) требований(правил) к социально-политической жизниобщества»[119].
Таким образом,законность - это такое состояниеобщественной и государственной жизни,такие условия правовой деятельности,которые не дают превратиться свободеэкономической деятельности в хаос, анархиюи вседозволенность, ограждают личность отпроизвола власти, общество в целом - отнасилия, государство - от беспорядка.
Законность помогаетсвободе экономической деятельностиформироваться и развиваться. Законность недолжна превращаться в «узду» для свободы,но, с другой стороны, свобода не должнапревращаться в бесправие ивседозволенность, что происходит всякийраз, когда она не ограничивается рамкамизакона как правового императива практической деятельностихозяйствующих субъектов, а также приотсутствии точного исполнения законов–неблагополучном состоянии законности.
Логически связываяпонятия права и свободы, законность, кроме того, выражает общий принцип отношенияобщества и государства к праву и свободе вцелом, к свободе экономическойдеятельности в частности. Поэтому, говоря осоотношении понятий свободы экономическойдеятельности и законности, содержаниезаконности можно рассматривать в трехаспектах:
а) в плане «правового»характера общественной и государственнойжизни;
б) спозиций требования обязательногоисполнения нормативных правовых актов,охраняющих свободу экономическойдеятельности, всеми субъектами;
в) подуглом зрения требования безусловнойзащиты и реального обеспечения свободыэкономической деятельности, а также ееохраны от любого произвола.
Содержание законностисвязано как с поведением субъектов,реализующих свободу экономическойдеятельности, так и с деятельностьюгосударственных органов, обеспечивающихреализацию и защиту свободы экономическойдеятельности. Прежде всего,это обеспечение и защитасвободы экономической деятельности со стороныгосударственных органов идолжностных лиц, а также строгоесоблюдение законов и подзаконных актов,охраняющих свободу экономическойдеятельности, самими гражданами.
Свобода экономическойдеятельности предполагает свободу отпроизвола власти. Посредником междусвободой экономической деятельности ивластью выступает закон, в котором как рази выражена официальная мера независимостииндивида, его суверенитет, а равно очерченыграницы деятельности самой власти. И отточного исполнения законовпредставителями власти, от состояниязаконности в этой сфере зависит защитасвободы экономической деятельности отпроизвола власти.
Понимаемая как методгосударственного руководства обществом,законность - и это очень важно для свободыэкономической деятельности - предполагает,что свои функции государство осуществляетисключительно правовыми средствами: путемпринятия нормативных правовых актов иобеспечения их неукоснительнойреализации. Таким образом, государство нетолько формально закрепляет правовыенормы, охраняющие свободу экономическойдеятельности, но и обеспечивает(политическими, организационными,правовыми средствами) их реализацию и защиту правхозяйствующих субъектов. В таком государственедопустимы необоснованные ограничениясвободы экономической деятельности, произвол вдеятельности должностныхлиц, исключается принятие субъективных, волюнтаристских решений, разрешениеполитических вопросов силовыми методами.
В то же времязаконность есть принцип деятельностигосударства. Государство, все егоорганы, организации и учреждения самисвязаны правовыми нормами,действуют в их рамках и в целях ихреализации. Посредствомзаконотворчества и подзаконногонормотворчества государство участвует в реальном выраженииправа в законах и подзаконных актах. Приэтом правовые нормы,содержащиеся в нормативных правовыхактах, распространяют своедействие как на государство, так и наобщество, превращая их в субъектыправоотношений. Поэтому законность естьантипод анархии и вседозволенности, прежде всего вседозволенности самойгосударственной власти, произвола,творимого органамигосударства и его должностными лицами.
Законность,рассматриваемая с этой стороны, служитпринципом не всякого, а лишьправового государства. В таком государствеправу отводится преимущественное значение, и самогосударство выступает как равноправный субъект в системе «личность -общество - государство»[120].
Право и законностьограничивают не только свободуэкономической деятельности индивидуумов,но и деятельность государства в сферерегулирования экономики. По существу,государство ограничивает само себя, и вэтом особенность взаимоотношенийгосударства и права в контексте проблемысвободы экономической деятельности. Всоответствии со ст. 10 Гражданского кодексаРоссийской Федерации не допускаетсязлоупотребление правом в любых формах.Злоупотребление правом – это конституционнонедопустимое (неправомерное по сути)формально законное недобросовестноедеяние (действие или бездействие) субъектаправа, нарушающее права и свободы человекаи гражданина и способное причинить вредчастным или публичным конституционныминтересам, а также другим конституционнымценностям[121]. Правомочия(возможности), содержательно составляющиесвободу экономической деятельности,неисчислимы. Каждым из них предпринимателимогут злоупотреблять. Кроме того, напредпринимателей возлагаются специальныеобязанности, производные отконституционных обязанностей человека игражданина. Уклонение недобросовестныхпредпринимателей от выполнения своихобязанностей также может выражаться взлоупотреблениях правом. Возможнызлоупотребления правом и со сторонылиц, наделенных публично-властнымиполномочиями по ограничению ирегулированию экономическойдеятельности[122].
Таким образом, свободаэкономической деятельности – это возможностьосуществления законной добросовестнойпредпринимательской и иной экономическойдеятельности без вмешательства третьихлиц, в том числе государственных имуниципальных органов.
Законодательные нормы,охраняющие свободу экономическойдеятельности, точное исполнение которыхопределяет законность, регулируют какстепень возможного внешнего воздействияна индивида самого государства, обществаили других индивидов, так и допустимуюстепень независимости отдельного человекаи проявления его индивидуальности приреализации им свободы экономическойдеятельности.
Следует отметить, чтотребование неукоснительного претворения вжизнь законов – это лишь один аспект законности, вкотором законность характеризует право,взятое под углом зрения его осуществления.В соотношении со свободой экономическойдеятельности законность в подобномпонимании требует соответствия поведениясубъектов общественных отношенийпредписаниям правовых норм, охраняющихсвободу экономической деятельности, т.е.обеспечения реального правомерногоповедения всех участников отношений, такили иначе связанных с реализацией свободыэкономической деятельности.
Однако даже только втаком ее понимании законность опирается навесьма сложный механизм регулирования, несводящийся к возможности применениягосударственного принуждения, апредполагающий также и то, что, например,обладающий свободой экономическойдеятельности субъект лично заинтересованв исполнении юридической обязанности, в правомерномповедении. Законность не всостоянии опираться только на принуждениепри выполнении определенным лицом своейобязанности. Законность следует рассматривать более широков качестве особого состояния общественной и государственной жизни,которое означает не просто реализациютребований закона в отдельных конкретныхслучаях, а закрепляет «господство закона вобщественной жизни, господство его, вчастности, в отношениях между властью иличностью»[123]. Недаром вобщей структуре общественного сознанияособая роль отводится правосознанию каксовокупности взглядов, идей,представлений, а также чувств, эмоций,переживаний, выражающих отношение людей кдействующему или желаемому (допустимому)праву и другим правовым явлениям. Вструктуре элементов, формирующих режимзаконности, правосознание занимает особоеместо[124].
Из этого вытекаетвторой аспект законности, играющийнемаловажную роль для свободыэкономической деятельности. Этоформирующаяся в правосознании идея оцелесообразности и необходимости такогореально правомерного поведения всехучастников общественных отношений, прикотором не оставалось бы места для анархиии вседозволенности, фактическидостигалась бы всеобщность права,действительная реализация субъективныхправ[125]. И это возможно только в том случае,если нормы естественного права становятсянеотъемлемой частью законодательнойсистемы, поскольку мерой индивидуальногосуверенитета являются естественныепотребности индивида, проистекающие из егоестественных прав. «Любые законы,принимаемые государством в нарушениеестественных прав человека, не праведны, тоесть не являются правовыми по своемувнутреннему содержанию. Все иные личныеинтересы и потребности, удовлетворениекоторых зависит от общего уровняблагосостояния и достатка в обществе,могут, в зависимости от конкретнойситуации, подвергаться регулированиюнормами позитивного права»[126]. Закон долженисходить из того, что свобода внутреннеприсуща человеку, а не дарована емугосударством и законодателем. Более того,источником такого закона выступаетсвободная личность, гражданскоеобщество[127]. «Законодатель должен смотреть насебя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он неизобретает их, а только формирует, онвыражает в сознательныхположительных законах внутренние законы духовных отношений. Мыдолжны были бы бросить упрек законодателю в безразличномпроизволе, если бы он подменил сущность дела своимивыдумками»[128], - писал
К. Маркс.
Особое целеполагающеезначение для проблематики синтезапозитивного и естественного права имеетстатья 18 Конституции Российской Федерации,согласно которой «права и свободы человекаи гражданина являются непосредственнодействующими. Они определяют смысл,содержание и применение законов…».
При этом реальное бытиесвобода экономической деятельностиобретает только «в синтезе позитивного иестественного права, и любые попыткиусиливать одно в ущерб другому неминуемопревращают свободу либо в принуждение,либо в произвол»[129], посколькуосновой свободы являются естественные инеотчуждаемые права человека, его жизненноважные потребности и интересы.Действительно, чтобы свободаэкономической деятельности из возможностисмогла превратиться в реальность,необходимо ее практическое соединение спозитивным правом, то есть системой нормправа, текущим законодательством,отражающим естественные потребности иинтересы человека, а именно интеграцияпозитивного и естественного права. Какбыло верно замечено, «эффективность управления обществом,реформируемым на базе законности, определяетсятем, насколько государством учитываютсяобъективные закономерности общественногоразвития и насколько законодательствоадекватноотражает потребности и возможностиобщества»[130].
Третий, наиболее важныйаспект законности применительно к свободеэкономической деятельности состоит в том,что законность как особое, отличное отсобственно права, самостоятельное явлениескладывается лишь тогда, когда два первыхее элемента воплощаются в особом состоянииобщественной и государственной жизни всистеме требований законности, отражающихсинтез позитивного и естественного права,публичных и частных интересов, которыеобеспечивают свободу экономическойдеятельности. Не случайно законностьтрактуется как принцип права, которыйконцентрированно выражает основныеособенности последнего, его свойства,рассматриваемые в действии, в процессереализации, проникает в плоть правовойматерии, определяет ее формирование,функционирование, развитие. Особоезначение имеет и то, что законность служитинструментом обеспечения баланса частныхи публичных интересов в правотворчестве иправоприменении[131], а опорой законности являетсяпрокуратура[132].
В силу этого именноблагодаря законности и улучшению еесостояния органами прокуратуры свободаэкономической деятельности получаетреальный и обеспеченный характер иобретает такие способности, когдаона:
существует в видесубъективных прав, и значит, всегда встрого определенных границах, чтопозволяет отсечь от свободы экономическойдеятельности и связанной с ней активностиих крайние, негативные проявления, такиекак анархия и вседозволенность;
способствуетформированию в общественном сознании идеио целесообразности и необходимости такогореально правомерного поведения всехсубъектов, реализующих свободуэкономической деятельности, при которомфактически достигается всеобщностьправа.
Говоря о состояниизаконности в сфере обеспечения свободыэкономической деятельности будем исходитьиз того, что законность – это определенныйрежим общественной жизни, методгосударственного руководства, состоящий ворганизации общественных отношенийпосредством издания и неуклонногоисполнения законов и других правовыхактов[133]. Требованиязаконности раскрываются, конкретизируютсяв законах с учетом потребностей правовогорегулирования в различных сферахобщественнойи государственной жизни.
Состояние законности всфере экономики является одним изважнейших факторов, определяющихэкономическое и социальное развитиестраны. Нарушения законности в сфереэкономики посягают на базисныеэкономические отношения, от уровняразвития которых зависят все сферысоциальной жизни. Правонарушения вэкономике являются мощнейшимкатализатором практически всех нарушенийзаконности, они представляют собойфундамент, на котором стоит зданиеправонарушаемости[134].
Можно констатировать,что нарушения свободы экономическойдеятельности угрожают не только этойсвободе, но и экономическому росту нашейстраны, а, следовательно и национальнойбезопасности, для обеспечения которой 12мая 2009 г. Указом Президента РФ утверждена«Стратегия национальной безопасностиРоссийской Федерации до 2020 года»[135]
, где прямо указано, чтоодним из основных приоритетов ееобеспечения является экономический рост,который достигается путем развитиянациональной инновационной системы,повышения производительности труда,освоения новых ресурсных источников,модернизации приоритетных секторовнациональной экономики, совершенствованиябанковской системы, финансового секторауслуг и межбюджетных отношений вРоссийской Федерации. Укреплениюэкономической безопасности способствуетсовершенствование государственногорегулирования экономического роста путемстимулирования и поддержки развития рынкаинноваций, наукоемкой продукции ипродукции с высокой добавочной стоимостью,развитие перспективных технологий общего,двойного и специального назначения.
Нарушениязаконодательства о свободе экономическойдеятельности препятствуют всем названнымвыше условиям достижения экономическогороста нашей страны. Они во многомобусловлены снижениемконкурентоспособности и высокойзависимостью важнейших сфер национальнойэкономики от внешнеэкономическойконъюнктуры, потерей контроля наднациональными ресурсами, ухудшениемсостояния сырьевой базы промышленности иэнергетики, неравномерным развитиемрегионов и прогрессирующейтрудонедостаточностью, низкойустойчивостью и защищенностьюнациональной финансовой системы,сохранением условий для коррупции икриминализацией хозяйственно-финансовыхотношений, высоким уровнемадминистративных барьеров для бизнеса, атакже принятием дискриминационных мер иусилением недобросовестнойконкуренцией.
Поэтому важнейшейзадачей законности в сфере защитысвободы экономической деятельностиявляется исключение любых формдискриминации или привилегий, обеспечениеравного пользования предоставленнойзаконами экономической свободой, которуюдает принцип равенства всех перед законом.
В последние годыобеспечение свободы экономическойдеятельности становится важнымприоритетом в работе органов прокуратуры.Предметная специализация прокуроров,осуществляющих надзор за исполнениемзаконов о свободе экономическойдеятельности, строится в соответствии сположениями Конституции РоссийскойФедерации, определяющими основные права исвободы граждан, систему и порядокфункционирования органов власти,соблюдение гарантий местногосамоуправления.
Первостепенноезначение в работе прокуратуры по надзоруза исполнением законов о свободеэкономической деятельности придаетсязащите прав юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей вразличных сферах, а также вопросамправового обеспечения проводимой в странемодернизации экономики.
Исследование имеющейсяпрактики позволяет сделать вывод оследующих факторах комплексногохарактера, которые могут оказыватьположительное влияние на состояниезаконности в сфере обеспечения свободыэкономической деятельности:
защита добросовестнойконкуренции;
развитие инновационнойэкономики, в частности, национальнойинновационной системы в целях реализациивысокоэффективных проектов и приоритетныхпрограмм развития высокотехнологичныхсекторов экономики;
укрепление финансовыхрынков и повышение ликвидности банковскойсистемы;
государственнаяподдержка предпринимательства и созданиеусловий для развития конкурентоспособнойотечественной промышленности;
снижениеадминистративных барьеров;
создание эффективногомеханизма защиты хозяйствующих субъектовот рейдерских атак;
противодействиекоррупции и др.
К основным факторамправового характера, способствующимсовершению нарушений свободыэкономической деятельности, следуетотнести:
неурегулированностьправом определенных отношений в различныхправовых сферах, затрагивающих свободуэкономической деятельности, что«подталкивает» к нарушениям законов;
противоречия вдействующем законодательстве,обеспечивающем свободу экономическойдеятельности;
принятие «дефектных»нормативных правовых актов: ущемляющихзаконные права, свободы, интересыхозяйствующих субъектов, не обеспеченныхдля своего осуществления необходимымиресурсами (материальными, кадровыми ииными);
наличие коррупционныхфакторов в законах о свободе экономическойдеятельности.
Одним из наиболееопасных факторов, негативно влияющих наобщее состояние законности в сфереобеспечения свободы экономическойдеятельности, является коррупция.Нарушения во всех правовых сферах, гдереализуется и развивается свободаэкономической деятельности, становятся еще более опасными всфере борьбы с коррупцией, которая охватила практически все уровниорганов государственной власти и местногосамоуправления.
В настоящее времяневозможно отрицать тот факт, чтокоррумпированность экономическихотношений является серьезной угрозой длясвободы экономической деятельности: онатормозит развитие производства, лишает федеральный бюджет значительной частидоходов, обостряетэкономические проблемы, препятствует добросовестной конкуренции.
Коррупция способствуетсращиванию преступности с исполнительнойи законодательной властью, угрожаянормальному функционированию институтовроссийской государственности. Пользуясьсвязями в органах власти и управления,криминальные сообщества внедряются ввысокодоходные сферы экономики,добывающие отрасли, процессыгосударственного и муниципальногоуправления, в деятельностьсверхприбыльных хозяйственныхорганизаций, создают множествосомнительных фирм, мощную посредническуюсеть, взяв в свои руки контроль зафинансированием, реализацией продукции,составляющей основу жизнедеятельностиобщества.
В результате свободаэкономической деятельности оказываетсянезащищенной от многочисленных угроз,связанных с коррупцией, задыхается подпрессом бюрократического рэкета иконтроля организованных криминальныхструктур. Рейдерские захваты предприятий вбольшинстве своем связаны скоррупционными проявлениями.Использование судебной власти и«административного ресурса» на практикестало основным способом рейдерскихзахватов в современной России. Дляобслуживания криминальных захватов чужогобизнеса создана целая инфраструктура,использующая «коррупционный ресурс» испециализирующаяся на разработке схемсилового захвата, основанных на подкупесудей и чиновников.
Наиболее подверженыкоррупции правоотношения, связанные сгосударственными закупками, операциями сземельными участками, сбором налогов,лицензированием и регистрациейпредпринимательской деятельности,таможенным оформлением импортируемыхтоваров, получением кредитов внегосударственных банках игосударственных целевых кредитов, а такженазначением на ответственные посты ворганах государственной власти и местногосамоуправления.
Особую опасность длясвободы экономической деятельностипредставляют следующие нарушения,совершение которых в большинстве случаевсвязано с коррупционным фактором:
издание органамивласти и местного самоуправлениянезаконных правовых актов, ущемляющихправа хозяйствующих субъектов;
создание различныхадминистративных барьеров при реализациихозяйствующими субъектами их свободыэкономической деятельности;
незаконное отчуждениегосударственной и муниципальнойсобственности (аренда, продажа нааукционах, продажа в пользу аффилированныхструктур по заниженной стоимости споследующей реализацией по рыночнойстоимости и т.д.);
незаконное созданиепосреднических коммерческих структур пригосударственных органах, обладающихконтрольно-надзорными и разрешительнымифункциями. Указанные структуры бездокументальной фиксации своейдеятельности осуществляют подготовкудокументов (проектов) для их согласованияили принятия к рассмотрению в органахвласти (например, структуры,осуществляющие подготовку налоговыхдеклараций), часто становятся посредникамив получении завуалированных взятокдолжностными лицами.
1.3. Конституционноезакрепление и иное нормативно-правовоерегулирование свободы экономическойдеятельности
В отношении свободыэкономической деятельности государствомустанавливаются четкие юридические механизмы реализации,способы защиты, меры ответственности различныхсубъектов за посягательства на эту свободу.
В качестве мерила,официально признанных рамок свободыэкономической деятельности выступаютнормативные правовые акты. По своей сутиони есть правила поведения,в которых отражаются интересыобщества, ивыражают требованияобщества к своим членам о возможном идолжном поведении. «...Мера свободы определенныхобщностей, а значит и ихотдельных представителей всегдафиксировалась, «отмерялась» в соответствующих правовыхинститутах, нормах права»[136].
Нормызаконодательства, охраняющие свободуэкономической деятельности, могут бытьохарактеризованы какнормативно-формальный механизм закрепления свободы субъектовэкономических отношений и определения рамок, в пределахкоторых их поведение остается свободным.Законодательство,охраняющее свободу экономическойдеятельности, предоставляет людям,коллективам,обществу в целом простор длясвободы экономическойдеятельности, для определенного видаактивности.
Особую роль в областиохраны свободы экономической деятельностииграют международные правовые акты, такиекак: Всеобщая декларацияправ человека[137], принятаяГенеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948; Международныйпакт о гражданских и политических правах от 16.12. 1966 и Факультативный протокол кнему[138] ; Международный пакт обэкономических, социальных и культурныхправах[139] от 16.12.1966; Конвенция о защите прав человека и основныхсвобод (заключена в Риме 04.11.1950) [140] ; КонвенцияСодружества Независимых Государств оправах и основных свободахчеловека(ратифицирована Федеральным законом от04.11.1995)[141]
.
Статья 22 Всеобщейдекларации прав человека, принятой 10.12.1948Генеральной Ассамблеей ООН, гласит, чтокаждый человек, как член общества, имеетправо на социальное обеспечение и наосуществление необходимых для поддержанияего достоинства и для свободного развитияего личности прав в экономической,социальной и культурной областях черезпосредство национальных усилий имеждународного сотрудничества и всоответствии со структурой и ресурсамикаждого государства. При осуществлениисвоих прав и свобод каждый человек долженподвергаться только таким ограничениям,какие установлены законом исключительно сцелью обеспечения должного признания иуважения прав и свобод других иудовлетворения справедливых требованийморали, общественного порядка и общегоблагосостояния в демократическом обществе(ст. 29 Всеобщей декларации прав человека).
Статьей 22 Декларацииправ и свобод человека и гражданина,принятой Верховным Советом РСФСР 22.11.1991,установлено, что каждый имеет право бытьсобственником, то есть имеет право владеть,пользоваться и распоряжаться своимимуществом и другими объектамисобственности как индивидуально, так исовместно с другими лицами. Каждый имеетправо на предпринимательскуюдеятельность, не запрещеннуюзаконом.
В сфере охраны свободыэкономической деятельности средствамипрокурорского надзора в первую очередьследует назвать международные договоры, овысокой значимости которых в надзорнойпрактике свидетельствует приказГенерального прокурора РоссийскойФедерации от 03.08.1998 «Об организациимеждународно-правового сотрудничествапрокуратуры Российской Федерации»,пунктом 2 которого установлена обязанностьсоответствующих подразделений органовпрокуратуры обеспечить в пределах ихкомпетенции надзор за исполнениемдоговоров Российской Федерации, в томчисле в сфере экономики, добиваясьреальной защиты экономических интересовРоссии, прав и законных интересов человекаи гражданина. В числе указанныхдоговоры об избежании двойногоналогообложения и о предотвращенииуклонения от налогообложения в отношенииналогов на доходы, имущество, капитал; опринципах взимания косвенных налогов вовзаимной торговле и иные.
Присоединение кмеждународным договорам – это естественныйпуть вхождения России в международноеэкономическое пространство, и одно этообстоятельство выдвигает требованиегармонизации норм российской правовойсистемы путем признания равного объемаправ юридических и физических лиц,признания международных юридическихдокументов[142], которые длянекоторых направлений надзора имеютосновополагающее значение[143].
Помимо международныхдоговоров в области защиты свободыэкономической деятельности действуютмногочисленные международныеконвенции.
Конституционногарантированными экономическими правами,воспринятыми из Международного пакта от16.12.1966 «Об экономических, социальных икультурных правах»[144],ратифицированного СССР и РоссийскойФедерацией, из Конвенции СодружестваНезависимых Государств о правах и основныхсвободах человека, подписаннойгосударствами-участниками СНГ 26.05.1995 в г.Минске[145], и другихмеждународных договоров, являютсявозможность заниматься любыми видамипредпринимательской деятельности, кромезапрещенных законом и тех, на занятиекоторыми требуется лицензия, свободаобъединения граждан, свобода перемещениякапиталов, имущества и др.
Конституционныегарантии свободы экономическойдеятельности содержатся во всех главахКонституции Российской Федерации[146]
. Свобода экономическойдеятельности может проявляться черезразличные правовые категории, отраженные вКонституции Российской Федерации.Поскольку подобного рода категорий вКонституции очень много, в юридическойнауке даже введен в обиход такой термин,как «экономическая конституция», подкоторым имеется в виду совокупностьконституционных принципов, норм,взаимосвязанных между собой тем, чтовсе они в целом направлены нарегулирование экономических отношений и,находясь в разных статьях КонституцииРоссийской Федерации, связаны между собойлогическими, логико-правовыми связями исоподчинены одной цели: регулированиюэкономических отношений, а такжеобеспечению свободы экономическойдеятельности[147]. Основу«экономической конституции» составляютследующие три: принципы основконституционного строя о свободеэкономической деятельности, о единомэкономическом пространстве, омногообразии и равноправии различных формсобственности, о защите конкуренции, осоциальном характере государства, означении общепризнанных норм и принциповмеждународного права и норм, содержащихсяв международных договорах – так называемая«общая часть» экономической конституции;конституционные нормы об основныхэкономических правах и свободах и основныхправах, имеющиххозяйственно-конституционное значение, атакже о конституционных гарантияхпредпринимательства; нормы,устанавливающие конституционныйэкономический публичный порядок,отражающие конституционные принципыгосударственного регулированияэкономической деятельности, в том численормы о возможности ограничения основныхэкономических прав, нормы о полномочияхфедеральных органов государственнойвласти и органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации всфере правового регулированияпредпринимательства.
Возможностьюнесовпадения частных интересовпредпринимателей с публичнымипродиктована необходимость включения вКонституцию Российской Федерацииположений, определяющих границы (пределы)основных экономических прав и свобод.Однако вводимые государством ограничениянельзя рассматривать как насилие надличностью или навязывание ейопределенного варианта поведения,поскольку они вводятся в целях исполненияст. 17 Конституции Российской Федерации,часть 3 которой устанавливает, чтоосуществление прав и свобод человека игражданина не должно нарушать права исвободы других лиц. В соответствии с такойтрактовкой основной смысл части 3 ст. 55Конституции Российской Федерации сводитсяк тому, что права одних лиц могут бытьограничены для защиты таких же по своемусодержанию прав других лиц[148].
Свобода экономическойдеятельности гарантируется, но она неможет быть абсолютной. Поэтомупредусматривается ряд ограничений свободывсех субъектов экономическойдеятельности. Эти ограничения вытекают,прежде всего, из содержания прав и свободчеловека и гражданина, а также изконституционных обязанностей государстваих соблюдать и защищать. Не допускаетсяэкономическая деятельность, направленнаяна монополизацию и недобросовестнуюконкуренцию (ч. 2 ст. 34 КонституцииРоссийской Федерации). Свободаэкономической деятельности не должнапротиворечить политике государства,направленной на создание условий,обеспечивающих достойную жизнь исвободное развитие человека, на охранутруда и здоровья людей, гарантий ихсоциальной защиты (ст. 7). Недопустима такаяэкономическая деятельность, котораянаносит вред окружающей среде, допускаетхищническое использование природныхресурсов, нарушает права и законныеинтересы других лиц (ч. 2 ст. 36). Ограничениеэкономической свободы и даже правсобственности возможно в случаяхпринудительного отчуждения имущества (ч. 3ст. 35) в условиях чрезвычайного положения(ст. 56) исходя из определенных обязанностейи обязательств субъекта хозяйствования ит.п. Права и свободы человека и гражданина всфере экономической деятельности могутбыть ограничены федеральнымзаконодательством только в той мере, вкакой это необходимо в целях защиты основконституционного строя, нравственности,здоровья, прав и законных интересов другихлиц, обеспечения обороны страны ибезопасности государства (ст. 55Конституции Российской Федерации).
С учетом принципа«все равны перед законом и судом» (ч.1 ст. 19Конституции Российской Федерации),представляется в сфере правовогорегулирования не должны создаватьсянеоправданные льготы отдельнымхозяйствующим субъектам, государствообязано обеспечивать равный режим ихфункционирования в одинаковых отношенияхи ситуациях. Одним из аспектов этогопринципа является запрет законодательныморганам и иным нормоустанавливающиморганам государства создавать дляразличных хозяйствующих субъектовюридически неравные правовые рамки ихсвободы экономической деятельности прифактически сходных или одинаковыхобстоятельствах. Между тем практика работыпрокуратуры показывает, что из числавыявленных на протяжении последних 10 лет,нарушений устойчивой остается группанарушений законодательства, связанныхименно с незаконным предоставлением льготи преимуществ отдельным хозяйствующимсубъектам, с той лишь разницей, что науровне субъектов Российской Федерации этинарушения обнаруживают тенденцию ксокращению, а на муниципальном уровне,напротив, тенденцию роста.
Таким образом,категории Конституции РоссийскойФедерации, относящиеся к свободеэкономической деятельности, определяютосновные правовые понятия, пределыдействия юридических норм, содержащиеуказание на цели. При этомконституционные положения в силу ихвысокой стабильности не подходят длянепосредственного регулирования рыночныхотношений и свободы экономическойдеятельности. Их роль состоит в том, чтобыгарантировать устойчивость ипредсказуемость законодательства,охраняющего свободу экономическойдеятельности.
Положения КонституцииРоссийской Федерации, охраняющие свободуэкономической деятельности, развиваются вразличных отрасляхзаконодательства.
Свобода экономическойдеятельности находит свое правовоеоформление в законах и иных нормативныхправовых актах, методы ее правовогорегулирования носят сложный, комплексныйхарактер. Так, воздействие нахозяйствующих субъектов осуществляется спомощью императивного регулирования(лицензирование, регистрация,сертификация, ведение бухгалтерскогоучета); диспозитивного регулирования(выбор вида предпринимательскойдеятельности, формы расчетов, подборконтрагентов); сочетания императивного идиспозитивного регулирования (императивноустановленные правила ведениябухгалтерского учета в сочетании свозможностью формирования собственнойучетной политики на предприятии)[149].
Например, государстворегулирует качество продукции, работ иуслуг через законодательные акты остандартизации, о метрологии и осертификации, о приемке продукции покачеству, об ответственности предприятий иих работников за ненадлежащее качествопродукции, работ, услуг. Границамипроизводства продукции задаются границытакой составляющей свободы экономическойдеятельности, как свободапотребительского выбора, ибо продукциядолжна быть безопасной для жизни издоровья потребителей, соответствоватьтребованиям охраны окружающей среды,технической и информационнойсовместимости и взаимозаменяемости сучетом уровня развития науки, техники итехнологий.
С целью охраны свободыэкономической деятельности взаконодательном порядке государствовлияет на ценообразование, определяяпорядок установления и применения цен,осуществляя контроль за их соблюдением, вотдельных случаях утверждая фиксированныецены, устанавливая предельный размер ценыили предельный уровень рентабельности.Соблюдение установленногозаконодательством порядка определения иприменения цен называется государственнойдисциплиной цен, за нарушение которойпредусматриваются различные видыответственности.
Единствоэкономического пространстваобеспечивается в том числе и единствомзаконодательного регулирования. Например,в целях должного обеспечения государствомсвободы экономической деятельности и ееохраны законодательство в сфере экономикидолжно предусматривать общеобязательныеправила функционирования рынка, признаниеих на всей территории России, защиту иохрану всех форм и субъектов экономическойдеятельности, единое финансовое, валютное,кредитное и таможенное регулирование.Правовое обеспечение единстваэкономического пространства в России взначительной мере осуществляетсяГражданским кодексом РоссийскойФедерации.
Важнейшим элементом,составляющим основу функционированиясовременной экономики и обеспечивающимсвободу экономической деятельности,является конкуренция, понимаемая в широкомсмысле как процесс борьбы хозяйствующихсубъектов, приводящий к изменению условийобращения тех либо иных продуктов труда всоответствующем сегменте рынка. Самуказанный процесс - явление, безусловно,прогрессивное, поскольку наличиесоперничества участников рыночныхотношений свидетельствует о развитиипроизводства и стремлении производителейразного рода товаров, работ и услугповышать качественные и иные параметрысвоей продукции. Однако соперничество илиборьба, которую ведут между собойучастники рынка в его однородныхсегментах, могут приобретать не толькодозволенные, но и недозволенные формы.Одной из недозволенных форм такогосоперничества, угрожающих свободеэкономической деятельности, являетсянедобросовестная конкуренция, выступающаяантиподом добросовестных с позициидействующего законодательства формконкурентной борьбы.
Устанавливая правила,обеспечивающие благоприятные условия дляразвития конкурентной среды, государствоодновременно стремится свести к минимумуотрицательные последствия проявлениянедобросовестных конкурентных действий,вводя для этих целей в действующеезаконодательство признакинедобросовестной конкуренции и очерчиваякруг запрещенных в процессе реализациисвободы экономической деятельностидействий, подлежащих пресечению.
Обеспечение свободыэкономической деятельности черезподдержку конкуренции состоит вопределении организационных и правовыхоснов предупреждения, ограничения ипресечения монополистическойдеятельности и недобросовестнойконкуренции, в создании условий дляэффективного функционирования товарных идругих рынков, а также для свободногоперемещения товаров и услуг на территорииРоссийской Федерации. В первую очередь этодостигается посредством антимонопольногозаконодательства. В 1991 г. впервые в историиРоссии принят антимонопольныйзаконодательный акт - Закон РСФСР «Оконкуренции и ограничениимонополистической деятельности натоварных рынках»[150], где введенопонятие «конкуренция». В 2006 г. вместо негобыл принят Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»[151] (далее – Закон о защитеконкуренции). Нормы антимонопольногорегулирования содержатся также во многихдругих федеральных законах: от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях»[152], от08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственногорегулирования внешнеторговойдеятельности»[153] и др.
Тем не менее базовымзаконом, закрепившим организационные иправовые основы предупреждения,ограничения и пресечениямонополистической деятельности инедобросовестной конкуренции,направленные на охрану свободыэкономической деятельности, являетсяФедеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «Озащите конкуренции». Не менее важен дляохраны свободы экономической деятельностиФедеральный закон от 09.04.2007 № 45-ФЗ «Овнесении изменений в Кодекс РоссийскойФедерации об административныхправонарушениях»[154], всоответствии с которым КоАП РФ дополненновыми нормами об ответственности за ряднарушений в антимонопольной сфере, а такжепретерпел концептуальное изменениепорядок исчисления административныхштрафов. За злоупотребление доминирующимположением, согласованные действия инедобросовестную конкуренциюустанавливаются так называемые оборотныештрафы, которые рассчитываются исходя изсуммы выручки от реализации товара (работы,услуг), на рынке которого совершеноправонарушение. Подобные нормы направленына повышение эффективности защиты свободыэкономической деятельности путем болееоптимизированного применения санкций занарушения антимонопольногозаконодательства.
Появление двухназванных нормативных правовых актовстало результатом законотворческойдеятельности, направленной на достижениецелей административной реформы,сформулированных в Концепцииадминистративной реформы в РоссийскойФедерации в 2006 – 2010годах[155]
. В числе указанныхцелей отражены такие фундаментальныеусловия для должного обеспечениягосударством свободы экономическойдеятельности, как повышение качества идоступности государственных услуг,ограничение вмешательства государства вэкономическую деятельность субъектовпредпринимательства, в том числепрекращение избыточного государственногорегулирования и повышение эффективностидеятельности органов исполнительнойвласти.
Эти условияпоследовательно реализуются по тремосновным направлениям обновленияантимонопольного законодательства:
1) совершенствованиенорм, регулирующих конкурентные отношения(принят Федеральный закон от 26.07.2006№135-ФЗ «О защите конкуренции» идополнены отраслевые законы нормамиантимонопольного законодательства);
2) корректировкафункций и полномочий антимонопольныхорганов;
3) модернизация норм обадминистративной ответственности занарушение антимонопольногозаконодательства.
В Законе о защитеконкуренции содержится множество новелл,направленных на повышение эффективностиохраны свободы экономическойдеятельности. В частности, при определенииключевого термина «конкуренция» родовоепонятие «состязательность» замененословом «соперничество», исключен сложноопределяемый на практике критерийэффективности самостоятельных действийхозяйствующих субъектов, ограничивающихвозможность одностороннего воздействия наобщие условия обращения товаров.
Уточнено понятиемонополистической деятельности какзлоупотребления хозяйствующим субъектом,группой лиц своим доминирующим положением,соглашения или согласованные действия,запрещенные антимонопольнымзаконодательством, а также иные действия(бездействие), признанные в соответствии сфедеральными законами монополистическойдеятельностью (ранее - толькопротиворечащие антимонопольномузаконодательству действия (бездействие)хозяйствующих субъектов, направленные нанедопущение, ограничение или устранениеконкуренции).
Также в ст. 4 Закона озащите конкуренции подробно раскрытыпризнаки ограничения конкуренции, чтоспособствует более четкому и оперативномувыявлению и пресечению различных угрозсвободе экономической деятельности.
Ряд норм Закона озащите конкуренции направлен на охранусвободы экономической деятельности отизбыточного вмешательства государства вэкономическую деятельность хозяйствующихсубъектов. В частности, по сравнению сранее действовавшим Законом РСФСР от 22.03.1991№ 948-1 «О конкуренции и ограничениимонополистической деятельности натоварных рынках» пересмотрены нормы оконтроле экономической концентрации,повышена планка контроля.
Положения Закона озащите конкуренции охраняют свободуэкономической деятельности и отантиконкурентных действий органов власти.Практика работы прокуратуры показывает,что наиболее часто встречаются такиеантиконкурентные действия как:необоснованное препятствованиеосуществлению деятельности хозяйствующихсубъектов; необоснованное предоставлениельгот и преимуществ отдельнымхозяйствующим субъектам; установлениезапретов или введение ограничений вотношении свободного перемещения товаровв Российской Федерации, иных ограниченийправ хозяйствующих субъектов на продажу,покупку, иное приобретение, обмен товаров;дача хозяйствующим субъектам указаний опервоочередных поставках товаров дляопределенной категории покупателей(заказчиков) или о заключении вприоритетном порядке договоров;установление для приобретателей товаровограничений выбора хозяйствующихсубъектов, которые предоставляют такиетовары. Положения ст. 15 Закона о защитеконкуренции достаточно эффективноохраняют свободу экономическойдеятельности от подобных угроз,конкретизируя запрет на ограничивающиеконкуренцию акты и действия (бездействие)федеральных органов исполнительнойвласти, органов государственной властисубъектов Российской Федерации, органовместного самоуправления, иныхосуществляющих функции указанных органовили организаций, а также государственныхвнебюджетных фондов, Центрального банкаРоссийской Федерации.
Таким образом,посредством норм Закона о защитеконкуренции в экономическихправоотношениях установлены основныеправила осуществления хозяйственнойдеятельности, направленные на охранусвободы экономической деятельностидобросовестных хозяйствующих субъектов.Эти правила создают своеобразный «Кодексучастника хозяйственных отношений»,касающийся хозяйствующих субъектов,представителей органов государственнойвласти, иных организаций, и определяютосновные границы правового пространствасвободы экономической деятельности,устанавливая следующие ограничения:
1. Запрещено злоупотреблениехозяйствующим субъектом доминирующимположением.
2. Запрещены ограничивающиеконкуренцию соглашения или согласованныедействия федеральных органовисполнительной власти, органовгосударственной власти субъектовРоссийской Федерации, органов местногосамоуправления, иных осуществляющихфункции указанных органов или организаций,а также государственных внебюджетныхфондов, Центрального банка РоссийскойФедерации.
Запретантиконкурентных соглашений исогласованных действий - ядроантимонопольного законодательства.Законодатель вводит запрет соглашений исогласованных действий, в отношениикоторых установлена неопровержимаяпрезумпция ограничения ими конкуренции(запрет, применение которого не требуетдоказывания ограничения конкуренциитакими соглашениями или согласованнымидействиями). Соглашения и согласованныедействия подлежат запрету, если они ведут клюбому из последствий, указанных в ч. 1 ст. 11Закона о защите конкуренции (например, еслиони приводят либо могут привести к«установлению или поддержанию цен(тарифов), скидок, надбавок (доплат),наценок, повышению, снижению илиподдержанию цен на торгах, разделутоварного рынка по территориальномупринципу, объему продажи или покупкитоваров, ассортименту реализуемых товаровлибо составу продавцов или покупателей(заказчиков)» и др.).
3.Запрещена недобросовестная конкуренция,признаки которой даны в ч. 1 ст. 14 Закона озащите конкуренции. Согласно ст. 4 Закона озащите конкуренции под недобросовестнойконкуренцией (НДК) понимаются любыедействия хозяйствующих субъектов,направленные на получение преимуществ приосуществлении предпринимательскойдеятельности, противоречащиезаконодательству Российской Федерации,обычаям делового оборота, требованиямдобропорядочности, разумности исправедливости и причинившие илиспособные причинить убытки другимхозяйствующим субъектам - конкурентам либонанесшие или способные нанести вред ихделовой репутации. В силу той же статьиконкуренция представляет собойсоперничество хозяйствующих субъектов,при котором самостоятельными действиямикаждого из них исключается илиограничивается возможность водностороннем порядке воздействовать наобщие условия обращения товаров насоответствующем товарном рынке.
Сопоставив приведенныевыше положения Закона, можно выделитьпризнаки, одновременное наличие которыхпозволит считать действия юридическоголица недобросовестной конкуренцией:
1) юридическое лицо идругие хозяйствующие субъекты являютсяконкурентами, т.е. активно присутствуют водном сегменте товарного рынка.
Так, в отношенииметаллургического комбината не будутконкурентами организации (индивидуальныепредприниматели), ведущие бизнес, например,в сфере гостиничных или рекламныхуслуг;
2) действияюридического лица причинили или моглипричинить убытки конкурентам либо нанеслиили могли нанести вред их деловойрепутации.
Закон о защитеконкуренции не содержит указания наобязательное присутствие в действияхюридического лица умысла каким-либообразом негативно воздействовать напроизводственно-хозяйственнуюдеятельность конкурентов. В данном случаеважен сам факт причинения (реальнаявозможность причинения) убытков или вредаих деловой репутации. При этом Закон озащите конкуренции не освобождает отответственности юридическое лицо, если егодействия могли нанести тот или иной ущербконкурентам, но по причинам, абсолютно отнего не зависящим, не сказалисьотрицательно на состоянии делконкурирующих организаций. Однаконеобходимо иметь в виду: между действиямиюридического лица и убытками, возникшими уконкурирующих хозяйствующих субъектов,должна четко прослеживатьсяпричинно-следственная связь;
3) своими действиямиюридическое лицо в обязательном порядкенарушило соответствующие нормыроссийского законодательства, сложившиесяобычаи делового оборота, требованиядобропорядочности, разумности исправедливости.
В случае еслиюридическое лицо осуществляетпредпринимательскую деятельность строго врамках закона, отсутствуют основания дляпостановки вопроса о наличиинедобросовестной конкуренции в егодействиях;
4) конечным итогомдействий юридического лица должноявляться получение преимущества, занятиеболее выгодного, доминирующего положенияна соответствующем товарном рынке поотношению к конкурентам.
Иначе говоря,юридическое лицо стремится к освоениючасти рынка товаров, работ, услуг, занятойего конкурентом (конкурентами). содновременным нарушением свободыэкономической деятельности конкурирующиххозяйственных субъектов, создавая условия,ограничивающие или устраняющиевозможность доступа на соответствующийтоварный рынок других участников. Понашему мнению, если действия юридическоголица имеют иное основание (например,уклонение от исполнения своихобязанностей по договору либомаксимальное причинение ущерба другойорганизации по причине неприязненныхмежличностных отношений руководителейвысшего уровня), положения Закона о защитеконкуренции применению не подлежат.
4.Запрещено принятие актов и (или)осуществление действий (бездействия)федеральными органам исполнительнойвласти, органами государственной властисубъектов Российской Федерации, органамиместного самоуправления, инымиосуществляющими функции указанных органоворганизациям или органам, а такжегосударственными внебюджетными фондами иЦентральным банком Российской Федерации,которые приводят или могут привести кнедопущению, ограничению, устранениюконкуренции.
5.Запрещено совмещение функций федеральныхорганов исполнительной власти, органовисполнительной власти субъектовРоссийской Федерации, иных органов власти,органов местного самоуправления и функцийхозяйствующих субъектов, а также наделениехозяйствующих субъектов функциями иправами указанных органов, в том числефункциями и правами органовгосударственного контроля инадзора.
6.Запрещены действия, которыепри проведении торгов приводят или могутпривести к недопущению, ограничению илиустранению конкуренции.
Свободе экономическойдеятельности коррелирует обязанность государства обеспечитьсоздание таких предпосылок экономическойдеятельности, единства экономическогопространства, как единая денежная система,единая система банков, защита капиталов налюбой территории. Следовательно,необходимой гарантией свободыэкономической деятельности являетсяправильно функционирующаяденежно-кредитная и банковская система,являющаяся своеобразной «кровеноснойсистемой» экономики, что обеспечиваетсяположениями Гражданского кодексаРоссийской Федерации[156], Федеральныхзаконов от 02.12.1990 №395-1 «О банках ибанковской деятельности»[157] ; от 10.07.2002 №86-ФЗ «О Центральном банке РоссийскойФедерации (Банке России)»[158]
(далее – Закон о БанкеРоссии) и иными.
Федеральный закон «Обанках и банковской деятельности»регулирует основы кредитно-банковскойсистемы и содержит ряд норм, направленныхна охрану свободы экономическойдеятельности. Так, все кредитныеорганизации подлежат государственнойрегистрации и могут выполнять банковскиеоперации только на основании выданнойлицензии, что способствует осуществлениюнеобходимого государственного контроля закредитно-банковскими организациями и непозволяет трансформироваться свободеэкономической деятельности в анархию ибеззаконие.
Для государственнойрегистрации и выдачи лицензии наосуществление банковских операцийкредитная организация должна представитьдокументы, исчерпывающий перечень которыхсодержится в Федеральном законе «О банкахи банковской деятельности».Предоставление этих документов позволяетснизить риск проникновения вкредитно-банковскую сферунедобросовестных хозяйствующих субъектов,способных своей деятельностью негативновлиять на стабильность единогоэкономического пространства и нарушатьсвободу экономической деятельностидобросовестных предпринимателей.
Неотъемлемым элементомкредитно-банковской системы является БанкРоссии и его территориальные учреждения,которые играют значимую роль в вопросахобеспечения свободы экономическойдеятельности, поскольку главная цельбанковского регулирования и надзора -поддержание стабильности банковскойсистемы, защита свободы экономическойдеятельности вкладчиков икредиторов.
К полномочиям БанкаРоссии, имеющим особое значение дляподдержания стабильностикредитно-финансовой системы и охранысвободы экономической деятельности,относится установление обязательныхэкономических нормативов, которые служатдля обеспечения устойчивости кредитныхорганизаций, гарантирования безопасностивложения денежных средств, что являетсянеобходимым условием реализации свободыэкономической деятельности.
Законом о Банке Россииустановлен ряд ограничений для него,исключающих в силу особого статуса БанкаРоссии возможность с его сторонынезаконного ограничения свободыэкономической деятельности субъектовпредпринимательской деятельности, вчастности, кредитных организаций.
Анализируя вопросыохраны свободы экономическойдеятельности, нельзя не упомянуть институтпотребительскогокредитования – широкораспространенный в современных условияхвид кредитования, позволяющий физическимлицам быстро и просто получать необходимыеим денежные средства на основаниипредъявления в банк минимальногоколичества документов. Как было показановыше, экономическая деятельность гораздошире предпринимательской, а одной изсоставляющих свободы экономическойдеятельности является личнаяэкономическая свобода, подразумевающаясвободу потребительскоговыбора. Статья 9 Федеральногозакона от 26.01.1996 № 15-ФЗ «О введении вдействие части второй Гражданскогокодекса Российской Федерации»устанавливает, что в случаях, когда однойиз сторон в обязательстве являетсягражданин, использующий, приобретающий,заказывающий либо имеющий намерениеприобрести или заказать товары (работы,услуги) для личных бытовых нужд, такойгражданин пользуется правами стороны вобязательстве в соответствии сГражданским кодексом РоссийскойФедерации, а также правами,предоставляемыми потребителю ЗакономРоссийской Федерации от07.02.1992 № 2300-1 «О защите правпотребителей»[159] и изданными всоответствии с ним иными правовымиактами.
Изложенное позволяетне согласиться с мнением о том, чтоположения законодательства о защите правпотребителей неприменимы к банковскойдеятельности, в частности к отношениям всфере потребительскогокредитования[160]. Более того,концептуально такая позицияпредставляется неприемлемой ипротиворечащей Конституции РоссийскойФедерации, провозглашающей права человекаи гражданина высшей ценностью, а их защиту–обязанностью государства (ст. 2). В этойсвязи следует напомнить, что впостановлении Пленума Верховного Суда РФот 29.09.1994 № 7 «О практике рассмотрениясудами дел о защите прав потребителей»,которым руководствуются суды общейюрисдикции, указано, что нормы Закона озащите прав потребителей распространяютсяна отношения в сфере потребительскогокредитования.
Несмотря на широкоеприменение потребительского кредитованияв российской банковской практике,специальное законодательство,регулирующее эти отношения, отсутствует.Между тем за рубежом потребительскоекредитование подвергнуто достаточнообстоятельной правовой регламентации,главная цель которой – защита иобеспечение свободы потребительскоговыбора и иных прав физических лиц(потребителей) в отношениях с более«сильной» стороной – банком, который занимаетсяпредоставлением кредитов напрофессиональной основе[161].
В целях болееэффективной охраны свободыпотребительского выбора 25.10.2007 внесеныизменения в Закон Российской Федерацииот 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей»[162], всоответствие с которыми закрепленаобязанность банков предоставлятьгражданину информацию не только о полнойсумме, подлежащей выплате по кредиту, но играфик погашения этой суммы.
Несомненнымдостижением в сфере охраны свободыэкономической деятельности можно считатьФедеральный закон от 08.04.2008 № 46-ФЗ «Овнесении изменений и дополнений в статью 30Федерального закона «О банках и банковскойдеятельности», согласно которомукредитная организация обязанапредоставить заемщику - физическому лицуинформацию о полной стоимости кредита дозаключения с ним кредитного договора и доизменения условий этого кредитногодоговора, влекущих изменение полнойстоимости кредита. Кроме того, в целяхнедопущения необоснованных ограниченийсвободы экономической деятельностикредитная организация обязана определятьв кредитном договоре полную стоимостькредита, предоставляемого заемщику -физическому лицу, а также указыватьперечень и размеры платежей заемщика -физического лица, связанных снесоблюдением им условий кредитногодоговора.
