« ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ РАН ____________________________________________ На правах рукописи ...»
«Политика в области социальной защиты, — говорится в докладе М. Хансенна, — призвана сохранять хрупкое равновесие, которое подразумевается под понятием общей ответственности. Доля различных социальных партнеров может быть самой разной. При этом внимание следует уделять и поощрению индивидуальных накоплений, инициатив, и традиционному единству семьи или коллективной взаимопомощи, и, конечно, созданию формальных систем, основанных на национальной и коллективной солидарности. Нельзя недооценивать... системы страхования, дополняющие государственный сектор»[80].
В докладе МОТ говорится об обязанности правительств развивающихся стран поддерживать любые социальные группы, способные к созданию собственных систем коллективной социальной поддержки и защиты. Это могут быть землячества, религиозные объединения, общественные организации, созданные на самой различной основе (по принципу хозяйственной, культурной, национальной общности и т.п.).
Особенное внимание М. Хансенн уделяет такой социальной единице, как семья, включающей представителей нескольких поколений: «Из-за слабости систем социального обеспечения они (такие семьи) составляют основу социальной защиты для огромного большинства населения земного шара»[81].
К этому тезису можно относиться по-разному. С одной стороны, здесь явно просматриваются признаки отхода государственных, профсоюзных и иных развитых традиционных социальных структур с позиций, занимавшихся ими в системе социальной защиты. С другой, отмечаются попытки этих структур опереться на исконную и потенциально самую устойчивую социальную единицу — семью, клан. Заметим, в частности, в последние годы в ряде стран предоставлены новые льготы (например, при покупке недвижимости в кредит) именно старшему поколению — пенсионерам, облегчена их мобильность в странах ЕС. Таким образом, старшее поколение получает возможность перехода из категории социальных, или семейных, иждивенцев в категорию привилегированных имущих (по крайней мере, де-факто). Меры такого рода связаны не столько с денежными вложениями (социальными дотациями), сколько с использованием возможностей той же семьи и определенных ситуаций на национальных рынках (например, избыток предложений на рынке недвижимости).
Для того, чтобы прояснить общую методологическую суть рекомендаций МОТ, используемых (и во многом резонно) отечественными специалистами, необходимо обратится к тенденциям, которые обозначились в современной науке, в оценке природы социальных реформ, социальной работы, в том числе в кризисных условиях, и в приложении ее к собственно российской действительности.
Неизбежно мы сталкиваемся со следующими проблемами: возможности и пределы управления системой социального страхования; возможности и пределы опоры на существующую систему и ее отечественный опыт и, наконец, стимулирование создания любых объединений по социальной защите и помощи на отечественной почве. Последнее в докладе М. Хансенна названо «национальной и коллективной солидарностью», что в сочетании с управленческими решениями формирует систему «общей ответственности». В результате возникает то «хрупкое равновесие», которое является балансом систем социального обеспечения, социального страхования, экстренных мер социальной поддержки и долговременных социальных программ. В совокупности все это и называется в современной прикладной политологии и социологии системой социальной защиты. В докладе МОТ подчеркивается, что от создания института социального страхования к современной системе социальной защиты страны Запада шли целое столетие. Предполагается, что развивающиеся страны могут (а ради сохранения мирового социального равновесия должны) пройти этот путь гораздо скорее.
5. Два подхода к решению проблем социального страхования
Обратимся к общим методическим посылкам. В теории менеджмента выделяются два принципиальных подхода к решению социально-экономических проблем. Первый — программно-целевой, «механический», который построен на подчинении системе тех подсистем управляемого объекта, которые прямо «не работают» на заданную цель. Такой подход достаточно привычен для отечественных академических разработок. Формулируется задача, перебираются возможные решения. Остановившись на одном варианте, создают для него определенное «программное обеспечение» — теоретическое, прикладное, организационно-методическое.
Второй подход основан на выявлении как «органических» особенностей управляемого объекта, в том числе этнических, историко-культурных, социально-психологических стереотипов данного общества, так и, не в последнюю очередь, невостребованного потенциала, человеческого фактора, возможности творческого саморазвития социальных групп и индивидуумов при решении насущной проблемы.
Исследователи обращают внимание на теоретическую возможность и практическую целесообразность проведения, в определенных ситуациях, политики невмешательства при «органическом» решении задач управления. «Вполне допустима и такая крайность, как созерцательность, отказ от активных действий (не путать с уклонением) или запрет на определенные виды действий в расчете на механизмы авторегулирования или на то, что характер самих проблем изменится в процессе того, как мы «уживаемся» с ними»[82]. Заметим сразу, что подобная тактика в отношении социального страхования попросту нереальна. 90-е годы нашего столетия показали, что существующую систему соцстраха нельзя «оставить в покое», предоставить самой себе. Именно поэтому Фонды обязательного страхования были подчинены правительству, а с 1997 г. консолидированы в федеральном бюджете. Система беспроцентных правительственных займов из внебюджетных социальных фондов практиковалась и до того.
Нечто весьма похожее происходило и после Октябрьской революции. Один из ведущих специалистов по социальному страхованию Н.А. Вигдорчик[83] писал, что в России соцстрах мог бы развиваться уже и в достаточной мере самостоятельно, имея для того необходимую систему самоуправления. Роль государства могла бы сводиться лишь к изданию, время от времени, уточняющих законодательство «новелл», фиксирующих положения, сложившиеся в ходе практической деятельности, и предупреждающих возможное возникновение злоупотреблений. Иначе говоря, был осуществлен «органический подход» к управлению соцстрахом. Но революционные процессы в стране резко сменили общественную парадигму.
Современные исследователи, в большинстве своем, склоняются к программно-целевому решению проблем социального страхования (например, Н.Н. Гриценко). Этот подход привлекателен возможностью активного применения новейших экономико-математических методов, а также плановостью, которая была и остается в числе отечественных стереотипов, наконец, своей программируемой конкретикой. Известно, что своевременная реализация даже локальной цели производит весьма благоприятное впечатление в обществе (даже если потом оказывается, что результат был достигнут за счет потерь в сопредельной сфере, иногда значительных).
Однако программно-целевой, «тейлористский» подход к решению управленческих задач в переходный период сталкивается с рядом проблем. Сила и слабость этого подхода, его уязвимость — в ставке на перспективу.
Кроме того, в сегодняшней отечественной практике так или иначе используются заимствованные модели развития. Поэтому вполне справедливым представляется замечание одного из исследователей, что какими бы методами мы ни пытались достичь желаемого, «конечное, будущее состояние управляемого объекта привносится извне, в данном случае как модель развитого общества (то есть уже прошедшего свой путь соседа по планете). Какими бы благими пожеланиями не было вызвано нормирование положительного примера, остается без ответа кардинальный вопрос: почему и как этот положительный пример утвердил себя? Таким образом, собственное время управляемого объекта (связь прошлое — настоящее — будущее) разрывается не путем внутренней трансформации, а путем внешнего управляющего воздействия»[84].
Это приводит к вопросу: каковы пределы управленческого вмешательства? Очевидно, что в пору активных реформ демократизм в управлении явно ограничен, решения и их последствия связаны весьма неопределенными и далеко не всегда предсказуемыми функциональными отношениями. Благополучное решение текущей проблемы (например, поддержание на прежнем уровне социальных выплат) может быть попросту не замечено, зато всякий срыв порождает активную негативную реакцию в обществе.
Поэтому неудивительно, что некоторые исследователи пытаются найти ответ в зарубежных разработках «деятельностного подхода». Последний предполагает преодоление кризиса за счет внутренних резервов системы, а для этого — активную автономизацию ее элементов, активное формирование новых субъектов с включением их в систему. Процесс управления учитывает, что «живые системы» способны производить нечто, чего прежде не было, и потому не поддаются тотальному научному просчитыванию.
Такая схема, производящая в общем вполне благоприятное впечатление, может, однако, совершенно иначе проявить себя в конкретной исторической ситуации. В период активных реформ в России 90-х годов можно было видеть, как в системе социального страхования происходило выделение новых автономных элементов и включение их в общий процесс. Речь идет о создании трех, кроме Фонда социального страхования, внебюджетных фондов.
Своя логика в этом, безусловно, была. Фонд занятости был призван решать проблему, которой прежде (во всяком случае, в таких объемах и формах) не существовало. Фонд медицинского страхования был необходим в связи с неизбежным реформированием системы здравоохранения. Пенсионный фонд реформируется в целях преобразования его из сферы социального обеспечения в систему развитого социального страхования. Не будем сейчас говорить о том, насколько успешно в данный момент реализуется исходный замысел. Трудно было бы ожидать, что при разрегулированном государственно-общественном механизме все здесь пойдет гладко. Обратим внимание на другое. Исполнительная власть, вернув себе традиционную в советский период возможность распоряжаться страховыми средствами, тут же воспользовалась этим, причем в полном согласии с их страховой природой. Фонды, вернее, их бюджеты, были корреспондированы: из соцстраховского бюджета гасились долги по пенсиям, из страховых средств финансировались программы занятости и т.п. Однако возмещение средств внебюджетным фондам из бюджета (возврат долгов) постоянно снижалось.
Все это вполне укладывается в изложенные выше схемы действия государства в сфере социальной защиты: правительство ликвидирует «провалы», проводит гибкую оперативную мобилизацию «свободных средств», учитывает сиюминутные приоритеты.
Разберем для примера такой факт, как использование средств Фонда социального страхования для выплаты пособий лицам, пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС. Согласно законодательному акту, «чернобыльцы» подлежат обязательному бесплатному страхованию от ущерба, вызванного радиацией. Компенсация должна идти по линии социального обеспечения, которое, в отличие от системы соцстраха, не предполагает предварительного аккумулирования средств. В бюджете (и без того дефицитном) средств не находилось. «Чернобыльцы» были переведены на оперативное (с последующей предполагаемой компенсацией занятых средств) содержание за счет средств Фонда социального страхования. Таким образом, государство определило приоритетность именно данной «группы риска». В этом были свои и этические, и политические резоны. В общем, государство проявило себя по отношению к системе обязательного страхования так, как проявляло и прежде. Особенность переходного периода сказалась в том, что, несмотря на эту меру, в 1997 г. разразился скандал с невыплатами «чернобыльцам» Тульской губернии, причем объяснить, почему так произошло, не смог даже тогдашний министр финансов РФ.
За разъяснением таких явлений обратимся к теоретикам социальной конфликтологии. Так, скажем, классик этого направления — итальянский социолог г. Моска выделил следующие способы разрешения конфликтов, которыми пользуются правящие элиты: отрицание конфликта; локализация конфликта ввиду его взрывоопасности; разрушение конфликтной ситуации в ее основе; наконец, тотальные репрессии. Очевидно, что в современной российской практике мы имеем дело с широким применением первых двух методов. Однако, как утверждает один из современных отечественных исследователей, поскольку мы живем в мире разрушенных старых стереотипов и еще не сформировавшихся новых, в период, когда в связи с радикальными социально-экономическими реформами «нарастают турбулентные потоки в социальной сфере», когда многие социальные явления обусловлены рядом причин, причем «нелинейно», «элиты ошибочно прибегают к устранению симптомов, а не причин, что еще более усугубляет ситуацию»[85].
Как отмечает тот же автор, к катаклизмам может привести и смешение теории управления социальными процессами с технологией управления. Технология может казаться результативной, но приводить к последствиям, прямо противоположным поставленной цели в тех случаях, когда она является непосредственной производной политических амбиций. В годы гражданской войны социальное страхование целенаправленно адресовалось определенным группам, позднее ориентировалось на диктатуру пролетариата, на индустриализацию страны и т.п. Но в этих случаях соцстрах выступал как производная политической доктрины и был по-своему результативен. Демонстративная поддержка бедствующих, а это явление характерно для истории социального страхования, имеет иную природу. Она локальна (а другой при дефиците средств и быть не может; в иной же ситуации она уже не демонстративна, а доктринальна), потому, как правило, не просчитана, не продумана, является не лечением, а кратковременной анестезией, лишь усложняющей постановку диагноза.
Д.С. Клементьев в этой связи приходит к такому выводу: «В современных моделях социального управления дезинтегрированными комплексами (системами) важную роль должны играть не футурологические концепции технологического детерминизма, русифицированного неоконсерватизма»[86]. Сущность последнего термина автор, правда, не раскрывает. Однако именно «русским неоконсерватизмом» можно назвать разработку академика РАН Д. Львова.
Заканчивая предварительный обзор принципиальных особенностей системы социального страхования и концепций, связанных с историей и реформированием этой сферы, хочется привести весьма отличную от других стратегическую концепцию современного российского исследователя, который предлагает во многом принципиально иную экономическую и организационную структуру системы социальных гарантий и соответствующих внебюджетных фондов. Речь идет о системе национального имущества и национального дивиденда[87].
По этой схеме источником национального дивиденда, который призван обеспечить социальные гарантии, становится часть национального имущества. Это природные ресурсы и те предприятия добывающих отраслей, а также энергетики, транспорта, связи и др., которые остались в собственности государства и способны в перспективе приносить доход. Они сдаются в аренду предпринимателям на конкурсной основе. Схема начинает работать, разумеется, лишь при условии, что правовая основа и сами объекты эксплуатации дают возможность предпринимателю извлекать значительную прибыль для себя и платить высокую аренду. Специальный закон регулирует распределение этой платы за пользование национальным имуществом, предоставленным предпринимателю, таким образом, чтобы она принадлежала всем гражданам «в равных долях» и поступала к ним «в той или иной форме». Причем самостоятельные решения исполнительной власти относительно того, как и в каких формах распределять национальный дивиденд, должны быть исключены.
Д. Львов решительно отделяет ту часть «национального имущества», которая обеспечивается прямыми и косвенными налогами и инвестируется государством в некоммерческие предприятия и организации, от той, которая отдана в эксплуатацию ради извлечения «национального дивиденда». Последняя является источником личного дохода всех граждан. В отличие от первой части национального имущества инвестиции во вторую его часть осуществляются либо частными лицами, либо самими распределителями национального дивиденда — внебюджетными фондами.
Конечно, в известной мере все это выглядит как социальная фантастика и невольно напоминает печально известный ваучер. Но знаменательно, что Д. Львов включает в свою схему как важнейший элемент идеологическую доминанту. Она связана с определенным пониманием социального риска, в который вовлечена вся страна в переходный период. Д. Львов предлагает сделать общественным достоянием установку: «Спасутся или все, или никто». При этом он опирается на российские традиции коллективизма, причем коллективизма терпимого. Эта традиция, получив реальное экономическое воплощение в государственно-рыночной форме, может стать, по мысли автора, достоянием и западного мира, решающего во многом те же проблемы приоритета человеческих ценностей и глобального выживания.
Нельзя не заметить, что в какой-то мере в схеме Д. Львова используется и опыт «тоталитарного» государства, однако при этом предполагается, что пользователь обладает большими правами. Принципиальным отличием ее и от прежней, и от нынешней экономической схемы является возможность предпринимателя получать доход от государственного (национального) имущества не только наравне со всеми, но и в качестве экономического субъекта-пользователя.
Внебюджетные фонды, в свою очередь, приобретают в какой-то мере независимый источник дохода. «С правовой точки зрения эти фонды могли бы быть организованы в форме так называемых публичных корпораций с особым статусом. В развитых странах эта форма известна, — указывает Д. Львов, — и ее не надо путать с предприятиями со смешанным участием государственного и частного капитала. Россия способна внести в этот опыт свое творчество, развивая коллективные формы самоуправления публичными корпорациями, особенно на региональном и местном уровне»[88].
В этой схеме, разумеется, немало спорного, да и попросту не разъясненного, хотя бы по части величины указанного национального дивиденда. Ведь автор концепции рассматривает национальный дивиденд как главное экономическое звено в системе социальных гарантий, а способен ли он стать таковым по своим объемам?
Схема интересна прежде всего тем, что здесь проявляется и социальная природа источника социальных гарантий, и общая, хотя и в разной степени, система рисков. В чем-то эта ситуация возвращает нас к страховым товариществам и страховым округам России начала века, где участниками были и наемные работники, и предприниматели, и государство. Сложность, однако, состоит в том, что постепенное введение такой схемы пользования частью национального имущества вряд ли может быть существенно заметным для каждого гражданина страны, а одномоментное внедрение новой схемы может быть попросту неэффективным, если не вредным.
На постановочном, теоретическом уровне те же проблемы пытаются решить экономисты Р. Гринберг и А. Рубинштейн[89]. Они предлагают новую аксиоматику рыночных отношений, позволяющую решить, является ли финансирование социальных расходов социальной уступкой или это естественное требование рынка? Не мешает ли социальная ориентация собственно экономическому росту? И вообще, так ли необходимы обществу социальные реформы, особенно в переходный период?
Несмотря на парадоксальность такой постановки вопроса и, вроде бы, очевидность ответа, тем не менее, смысл в его постановке имеется. Во всяком случае, некоторые авторы приходят к выводу, что стабильность, т.е. неизменность структуры социальной политики, является в определенной степени залогом успешного развития рыночной экономики. С этим можно было бы согласиться, но изменения в экономических отношениях самым непосредственным образом сказываются на политических отношениях, а те в свою очередь оказывают влияние на характер социальной политики. Все в мире взаимосвязано и не всегда так, как нам хотелось бы.
Р. Гринберг и А. Рубинштейн настаивают на констатации такого явления, как социализация самих субъектов рынка, наличие у них неэкономических целей и собственно социальных мотиваций. Авторы утверждают: «...В любом обществе генетически существуют силы, направленные на его самосохранение, на обеспечение стабильности его структуры и отдельных элементов»[90]. Это явление исследователи определяют как социальный иммунитет. В частности, он проявляется в стремлении устранить напряжение в обществе, вызываемое появлением маргинальных элементов. Снятие напряжения должно идти по двумя линиям: поддержка маргиналов и профилактика социального иммунитета. Последняя включает такие направления, как стимулирование формирования среднего класса, развитие благоприятной культурной и экологически благополучной среды, просветительская и здравоохранительная деятельность.
Экономически это выражается в принципе двойственной полезности товаров и услуг. Это означает, что социальная полезность производимых в государстве товаров и благ не сводится к простой сумме индивидуальных потребностей, они полезны и для конкретной социальной группы, и для общества в целом. Такой и должна быть большая часть производимого. Более того, авторы допускают существование деятельности, которая приносит исключительно социальную (а не индивидуальную), или преимущественно социальную, пользу. И вот здесь встает вопрос о целесообразности и ее пределах: «...Особенностью социальной полезности любого блага является специфичность соотношения между его общей и предельной полезностью... При увеличении выпуска данного блага до определенного уровня его социальная полезность остается неизменной, затем возникает пороговый эффект, когда потребление блага маргинальной группой достигает установленного социального стандарта. Это кажется достаточным, чтобы вывести понятие предельной социальной полезности...»[91].
Ситуация усложнена тем, что экономический сектор, производящий блага с преимущественно социальной полезностью, страдает комплексом неполноценности: цены на факторы производства растут, как правило, быстрее, чем цены на конечный продукт. Поэтому и необходим здесь «государственный интервенционизм» — общественная поддержка производства и потребления такого рода благ. Государство выступает в этой сфере как полноправный участник, субъект рыночных отношений (в отличие от концепции государства — тушителя пожаров и ликвидатора «провалов»). Индивидуальную ценность этих благ (услуг, товаров) оплачивает сам потребитель, общественную их ценность компенсирует государство.
Рассмотрим эти положения применительно к системе социального страхования. Вне всякого сомнения эта система появилась при государственной поддержке и как проявление «социального иммунитета». Практически изначальна и его рыночная природа (учет рисков, ранжирование их, долевое участие субъектов и проч.). Вполне можно согласиться и с предложенной формулой определения «предельной полезности». Действительно, в идеале, скажем, компенсация потери трудоспособности и затрат на лечение должна производиться не в ограниченные сроки, а до того момента, как маргинал возвратится в строй, или же пожизненно в случае инвалидности.
Немаловажно и такое обстоятельство: средства социального страхования являются благом, производимым на предприятиях и в иного рода организациях, имеющих коммерческое значение. Если следовать схеме, предложенной В. Гринбергом и А. Рубинштейном, то действительно индивидуальная полезность этих благ оплачивается самими работниками, их трудом. Однако оплачивает ли государство их социальную полезность? И должно ли оно это делать?
В отечественной истории было разное. Государство могло дотировать (в случае необходимости) соцстраховский бюджет в пору формирования самой системы. В советское время оно практиковало и изъятие в бюджет годовых излишков и одновременно устанавливало и регламентировало долевое участие хозяйствующих организаций, профсоюзов в содержании объектов материальной базы соцстраха (из соцстраховского бюджета обеспечивалась 1/4 часть финансирования детских оздоровительных лагерей и 1/2 санаторно-профилактических учреждений).
В годы военного коммунизма соцстраховские средства стали частью госбюджета и использовались в соответствии с требованиями времени, как их понимала государственная власть. В известной мере схожая тенденция проявляется и ныне. В этом смысле подтверждается тезис, что государство выступает со своим интересом как самостоятельный полноправный участник рыночной экономики.
В наши дни специалисты, разрабатывающие финансово-правовые основы социального страхования (в сравнении со страхованием вообще), отмечают следующее: «Большая часть договоров страхования заключается на основе свободного волеизъявления сторон... Однако в известных случаях, когда компенсация ущерба и участие в этом страховой организации представляет общественный интерес и необходимость, степень свободы сторон договора страхования существенно ограничивается»; «социальная значимость проводимых видов социального страхования предполагает также, что реализация права потерпевших на получение выплаты из фонда не должна зависеть от платежеспособности субъекта, который проводит страхование. Достаточность средств для осуществления выплат зависит от размера страхового взноса и сбалансированности между поступлениями и выплатами, однако государство несет обязанности по пополнению средств страхового фонда в случае недостатка средств. Поэтому средства фондов социального страхования и являются государственными...»[92]. Исследователь отмечает, что в эпоху государственного монополизма возникло (и до сих пор бытует) убеждение, что обязательное страхование возникает в силу закона, а не договора. Однако даже при максимальной правовой доминанте государства страховые правоотношения являются результатом договора между страховой организацией (страховщиком) и страхователем. Поэтому, например, государство (как страховщик) могло брать пени за задержку страховых взносов с предприятия (организации), являвшегося страхователем.
В нынешней ситуации исследователи проблемы констатируют: «Правительственные структуры по закону не ответственны за уровень материального обеспечения застрахованных (в случае наступления их временной или постоянной нетрудоспособности) и за эффективность использования страховых средств внебюджетных фондов. Очевидно поэтому они заинтересованы в сохранении существующего положения и замораживании реформы обязательного страхования»[93].
Проявилась и другая тенденция — сокращение средств на развитие (а по сути, и на поддержание) социальной сферы. Поскольку общая сумма средств, выделяемых на эти нужды, не утверждается парламентом, то она на 80% зависит от того, какая финансовая ситуация складывается в конкретном регионе. Такая политика отразилась на социальной инфраструктуре приватизированных предприятий. Регионам предложили взять социальные объекты в собственность. В случае нехватки средств на их содержание предложено договориться с предприятиями о совместном финансировании этих объектов. Но предприятия не спешили вступать в договор о финансировании того, что им уже не принадлежит. В результате социальная инфраструктура пошла «с молотка» и в большинстве своем была перепрофилирована.
В заявлении Правительства и Центробанка РФ «О среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 г.» в пункте 53 было высказано предложение о прекращении выплат из бюджета Фонда социального страхования на санаторно-курортное лечение. Аналогичные предложения вошли в проект реформы социального страхования, подготовленный группой, созданной при правительстве.
Речь, по сути, идет о сокращении возможных расходов по фонду соцстраха (но не о снижении страховых тарифов). Однако перечень расходных статей социального страхования имеет принципиальное значение. В последние годы в специальной литературе проскальзывали упреки в адрес морально устаревшей системы льготных путевок как своего рода «принудительного туризма», когда государство (профсоюзы?) поддерживало тем самым объекты, в которых было заинтересовано. Если допустить, что отчасти справедливы такие утверждения, то и при этом они не могут стать основанием для закрытия этой расходной статьи.
Сеть санаторно-курортных учреждений, профилакториев и т.п. не является фактом социальной политики исключительно советского периода. В терминах новейшей рыночной экономической теории, предложенных В. Гринбергом и А. Рубинштейном, это как раз часть «профилактики социального иммунитета». Мы, разумеется, не говорим о реальном нынешнем состоянии лечебно-оздоровительных объектов, относившихся к системе социального страхования. Их уровень никогда не был высоким, а в последнее десятилетие вся система такого рода объектов находится в состоянии перманентного кризиса. Но здесь можно выделить два принципиальных момента, позволяющих лучше понять природу социального страхования: во-первых, в какой степени деятельность системы социального страхования подразумевает создание собственной материальной базы, развитой инфраструктуры; во-вторых, как эта система вообще соотносится с здравоохранением и медицинским обслуживанием в самом широком смысле слова.
При рассмотрении того, какие риски должна учитывать система социального страхования, особое место занимает вопрос о выплатах по беременности, родам, а также о социальной поддержке материнства и детства. Исторически сложилось так, что выплаты по беременности и родам оказались в числе соцстраховских фондов, словно это болезнь или несчастный случай. На самом деле эти выплаты — скрытый государственный налог в целях проведения определенной демографической политики. Собственно говоря, демографическая политика и может быть только государственной (или семейной), но отнюдь не профсоюзной, не предпринимательской и не политикой трудового коллектива.
Не случайно выплаты, относящиеся к «страхованию» материнства и детства, идущие из страхового фонда, соразмерны «риску», т.е. более или менее адекватны потере трудоспособности и определенным затратам, приходящимся на этот период. Что же касается собственно бюджетных пособий на подрастающих детей (до достижения ими определенного возраста), то в литературе, посвященной данному вопросу, выплаты этих пособий, как правило, характеризуются как распыление средств, которые, при целевом направлении их, помогли бы решить какие-то задачи, например, обеспечить поддержку бедствующих матерей.
Феноменом переходного периода (который, кстати сказать, и можно изучать только по аномальным проявлениям, поскольку в остальном все слишком запутано) является и предоставленное предприятиям и организациям право выплачивать пособия матерям, находящимся в отпуске по уходу за ребенком, в дополнение к тем мизерным пособиям, которые до 1998 г. непосредственно выплачивались организациями, а теперь — по месту жительства, но компенсировались из бюджета субъектов РФ. Особенность этого феномена состоит в том, что такие добровольно выплачиваемые пособия приравнены к заработной плате, входят в соответствующий фонд, и на них распространяются все налоги и начисления в полном объеме. Получается, что государство предоставило предпринимателям или совокупным владельцам право благотворительной деятельности, адресованной матерям, и одновременно обложило это право значительной податью[94].
Что из этого могло выйти, совершенно понятно: одни организации не могут осуществлять такие выплаты, другие не хотят.
В дореволюционной практике соцстраха вопросы социальной защиты семьи рассматривались в иной плоскости. С одной стороны, предприниматели настаивали на ранжировании компенсации потери трудоспособности семейными рабочими и холостыми. Компенсация, полученная последними, должна была в верхних своих пределах значительно уступать той, что выплачивалась первым. С другой стороны, до принятия страховых законов 1912 г., на тех предприятиях, где владельцы обеспечивали бесплатное лечение рабочих, этой же льготой могли пользоваться зачастую и члены их семей. Закон предоставил это ведению больничных касс — и в плане выделения средств, и в отношении самого права пользования. Однако расходы на лечение семей работников — участников касс регламентировались: эта расходная статья не должна была превышать 1/3 бюджета кассы. И все же радетели социального страхования рекомендовали рабочим использовать эту возможность, в противном случае расходы, связанные с лечением могли лечь тяжелым бременем на семейный бюджет.
Вопросы, как видим, совершенно иного порядка. Не случайно, что современные исследователи проблем социальной защиты семьи нередко предлагают рекомендации, которые сводятся к требованию прямого бюджетного финансирования демографической политики. Л. Ржаницына и г. Сергеева[95], опираясь на базу социологических данных, считают наиболее отвечающим социальному спросу и ожиданию введение базового индексируемого пособия для всех матерей, независимо от уровня обеспеченности, увеличивающегося с возрастом ребенка. Среди побудительных причин введения пособия на детей называют и такую: увеличение льгот для матерей делает их «невыгодными» работницами, что приводит к дискредитации женского труда. Результат (особенно для «материнских семей», где женщина — единственный кормилец, а таких семей в России сегодня 20%) может быть только тот, что женщина будет соглашаться на любую работу, отказываясь от всяческих льгот, только ради того, чтобы выжить.
Единое и финансово достоверное пособие для матерей, считают исследователи, — «мощное средство профилактики бедности как среди занятых, так и среди безработных. Вторым аргументом в пользу всеобщности пособий на детей служит действующая система распределения, для которой характерна высокая доля налогов с предпринимателей и наемных работников, высокие страховые тарифы». Это значит, что субъекты — источники бюджетных поступлений также должны иметь право на пособие из бюджета, иначе может стать привилегированным положение неработающих, получающих «премию за деятельность».
Социальное обеспечение матерей — а речь по сути идет именно о них — не должно, видимо, полностью исключать и их социального страхования. Как мы уже говорили, оно может иметь разные формы. Страхование, транслируемое через работника-кормильца, разумеется, вполне органично. Традиция соцстраховских детских оздоровительных лагерей достаточно глубока, и хотя бы уже по этой причине вряд ли от нее стоит отказываться. Речь может идти о создании более логичной модели, если только это не приведет к непоправимым потерям ныне существующих средств социальной поддержки материнства.
Мировой опыт свидетельствует, что основными видами социального страхования, которые обеспечивают приемлемый и высокий уровень социальной защиты, являются:
- страхование пенсий (по старости и по инвалидности в результате общих заболеваний и от несчастных случаев в быту и на транспорте);
- страхование на случай болезни (общие заболевания, от несчастных случаев в быту и на транспорте);
- страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм и профессиональные заболевания), которое предусматривает страхование временной и постоянной утраты трудоспособности;
- страхование на случай безработицы;
- медицинское страхование.
Что касается пособий малоимущим семьям, по беременности и родам, инвалидам с детства, то эти виды социальной защиты не являются страховыми по своей природе и обеспечиваются, как правило, через систему социальной помощи (вспомоществования), а также через другие государственные социальные программы.
Глава 4. Трансформация системы страхования
в странах Запада
Некоторые авторы склонны относить зарождение зачатков страхования к временам Древнего Рима, к «коллегиям» как к некоторым общественным образованиям, предоставлявшим финансовую помощь родственникам умерших членов сообщества на погребение и оказывавшим поддержку осиротевшей семье. Такие «коллегии» действовали по принципу «похоронных касс». В те времена существовали и так называемые военные коллегии, членам которых выдавалась финансовая компенсация в случае понижения их по службе.
В средние века функцию социальной защиты исполняли купеческие или торговые гильдии. Они оказывали экономическую поддержку тем, кто входил в их состав. Место зарождения этих гильдий – Германия.
В Италии большую известность получило так называемое морское страхование: остававшиеся на берегу давали заем тем, кто уходил в море. Кораблекрушение грозило потерей займа, но чаще прибыль получали оба участника. С течением времени эти отношения изменились, и кредитор получал свою «премию» до выхода корабля в море. В случае кораблекрушения в обязательство кредитора входила компенсация потерь в полном объеме. Конечно, «такая сделка носила скорее характер «пари», чем просчитанного страхового риска»[96]. Тем не менее, на ее основе появился договор, во многом похожий на современный страховой. Для заключения таких договоров стали создаваться специальные торговые фирмы.
Вполне правомерно такие страховые пари считать прообразом социального страхования: ведь они заключались между двумя лицами на случай риска наступления какого-либо события.
Помимо морского страхования в Италии были известны церковные ссудные банки. Они выдавали прихожанам определенные суммы в виде ссуд на условиях регулярной выплаты взносов, в которые включались расходы на управленческую деятельность этих банков. Такая форма взаимопомощи получила дальнейшее развитие во Франции, но в измененном виде: физическое лицо передавало государству или городской общине некоторую сумму денег на условии получения с них пожизненной ренты.
1. Регулирование отношений в области социального страхования
Становление социального страхования все же следует отнести к XVIII в., когда с появлением теории вероятности и статистики оно начинает осуществляться на научной, а также коммерческой основе в виде, наиболее приближенном к современному.
Система, с помощью которой в странах Запада регулируются трудовые отношения, складывалась в процессе становления и развития капитализма. В разные периоды истории господствовали различные формы регулирования. Так, до конца ХIX в. в трудовых отношениях безраздельно царила судебная корпорация, которая, исходя из прецедентного права (в Англии и США), отказывалась признавать законными организации рабочих, их цели и деятельность. Лишь в 90-х годах прошлого века появляются первые законы, регулирующие условия труда и найма. На этом, первом, этапе создавались системы социального страхования, позволявшие трудящимся и членам их семей застраховать себя на случай многих социальных рисков и обеспечивавшие получение ими определенной материальной помощи в случаях утраты физической возможности трудиться (пожилой возраст, утрата трудоспособности из-за несчастного случая на производстве или заболевания, безработица).
Эти системы создавались под воздействием целого ряда факторов экономического и социального порядка: урбанизация, индустриализация, монополизация экономики; появление промышленного пролетариата, начало классовой борьбы, создание профсоюзов. Становление рабочего движения вызывает к жизни новые формы социальной защиты трудящихся и их семей. Коллективная борьба рабочих с хозяевами за выгодные условия продажи рабочей силы, за улучшение материального положения стала борьбой, ведущейся профессиональными объединениями, поскольку условия труда в разных профессиях весьма разнообразны.
Действующее в настоящее время в западных странах социальное законодательство завоевано трудящимися в результате десятилетий упорной борьбы. В США, например, лишь после экономического кризиса 1929-1933 г.г. власти были вынуждены перейти к общегосударственным мерам в социальной сфере.
Важнейшими вехами первого этапа становления системы социальной защиты являются кассы взаимопомощи и медицинские кассы, а также общества взаимного страхования рабочих, которые создавались в Германии в середине XIX в. Трудящиеся выплачивали страховые взносы, что было необходимым условием участия в этих системах. На практике это означало, что участвовать в них могли лишь мужчины, занятые полное рабочее время (и члены их семей). Таким образом, право на получение пособий тесно увязывалось с конкретными условиями занятости и выплатой взносов застрахованным лицом, вследствие чего сфера охвата данных систем была весьма ограниченной, а размер выплачиваемых пособий не мог быть высоким.
Системы социального страхования того времени основывались на принципах:
- оценки факторов социального риска для трудящихся, выплачивавших взносы (первоначально на добровольной основе), с помощью актуальных расчетов;
- самофинансирования и самоокупаемости.
Роль государства сводилась к обеспечению через законы жизнеспособности этих систем и бюджетных средств не выделялось.
Современный этап развития системы социального страхования тесно связан с деятельностью профсоюзов. В США в 1935 г. под воздействием массового рабочего движения был принят закон Вагнера, по которому американские профсоюзы были легализованы. Этот закон не только признал правомочность рабочих организаций, их цели, право на забастовку, на коллективный договор, но и обязал предпринимателей воздерживаться от наиболее откровенных форм антипрофсоюзной борьбы. В предвоенный период после законов о социальном страховании (1935 г.) и о справедливых условиях труда (1938 г.) были приняты законы, закрепившие право американских трудящихся на пенсионное обеспечение, пособия по безработице, устанавливавшие фиксированный минимум заработной платы, иные социальные льготы.
На этом этапе продолжает расширяться область применения систем страхования (в середине текущего столетия и особенно после второй мировой войны): включается все большее количество профессиональных групп трудящихся, увеличиваются размер и продолжительность выплаты пособий, возрастают роль и доля участия в системах предпринимателей и государства. Страховые принципы (самофинансирование, ведение индивидуальных счетов, соблюдение минимально необходимых сроков и размеров взносов в фонды социального страхования самими застрахованными) дополняются принципами социального обеспечения (всеобщность охвата населения минимальной социальной помощью, финансовой помощью со стороны государства).
Укрепляется страховая солидарность между различными профессиональными группами трудящихся, а также между молодежью и людьми пожилого возраста, между трудящимися и безработными; между людьми с крепким здоровьем и людьми со слабым здоровьем. Повышаются размеры пособий и расширяется перечень рисков, по которым они выплачиваются. Взносы самих застрахованных продолжают оставаться важным и определяющим фактором при установлении прав на пособие, но, в основном, на уровне совокупного учета, что создает благоприятные условия для органического соединения систем социального страхования с системами социального обеспечения без риска развития иждивенческих настроений.
После Второй мировой войны в западных странах социальные завоевания довоенного периода подверглись пересмотру. В США законы Тафта-Хартли (1947 г.) и Лэндрама-Гриффина (1959 г.) до настоящего времени служат законодательной основой регулирования трудовых отношений. Эти законы существенно ограничили право американских рабочих на организацию профсоюзов, запретили отдельные виды забастовок. Этими же законами жестко регламентировались условия заключения коллективных договоров между профсоюзами и устанавливался, предписывался контроль со стороны государственных органов за внутренней жизнью профсоюзов.
В настоящее время в США единой общенациональной централизованной системы социальной защиты не существует. Она образуется из разных социальных программ, регламентируемых или федеральным законодательством, или законодательством штата, или тем и другим совместно. Отдельные программы принимаются также местными властями. Выплаты по социальному страхованию производятся из страховых фондов, образуемых за счет налога на социальное страхование, который взимается с трудящихся (в доле с предпринимателями).
Законом 1935 г. было установлено два вида социального страхования: по старости (пенсии) и по безработице. Страхование по инвалидности в результате производственной травмы или болезни, вызванной условиями труда, входит в компетенцию штатов. Закон 1935 г. и поправки к нему распространяются на рабочих и служащих частного сектора, за исключением железнодорожников, для которых установлена отдельная система социального страхования. Существуют программы социального страхования для федеральных гражданских служащих, ветеранов войн и военнослужащих. Такие категории трудящихся, как сельскохозяйственные рабочие, работники мелких предприятий, поденщики и т.д., не охвачены государственными программами социального страхования.
Все виды социального страхования объединяются в общую федеральную программу, которая охватывает более 35 млн. человек. Один из основных видов — государственные пенсии, которые могут получать люди, достигшие 65 лет, независимо от пола. Трудовой стаж, необходимый для получения полной пенсии, составляет 26 лет. Если стаж меньше, то пенсия уменьшается. Предусмотрена выплата пенсии и в возрасте 62 лет, но в этом случае пенсионное пособие сокращается на 20%. Пенсионеры имеют право работать, однако, начиная с определенной суммы заработка, из пенсии вычитается 50 центов на каждый заработанный доллар. Все пособия в рамках общей федеральной программы финансируются за счет налога на социальное страхование, который взимается в равных долях с наемных рабочих, служащих и с предпринимателей. Налоговая ставка, по которой взимается взнос на социальное страхование, устанавливается для трудящихся в процентном отношении к заработной плате, для предпринимателей — в процентном отношении к фонду выплаченной зарплаты. В общую федеральную программу включены также лица, работающие не по найму (врачи, лица свободных профессий, священники и т.п.). Они платят налог по установленной совокупной налоговой ставке, т.е. по ставке, по которой взимается налог с трудящихся и с предпринимателей совместно.
Страхование по безработице осуществляется на федерально-штатной основе. Фонды страхования по безработице образуются, в основном, за счет налогов с предпринимателей; размеры налогов устанавливаются в процентном отношении к выплаченной заработной плате. В связи с высоким уровнем производственного травматизма и широким распространением профессиональных заболеваний в США действуют соответствующие программы страхования. В большинстве штатов закон устанавливает ответственность предпринимателей за увечье, нанесенное рабочему на производстве, и определяет уровень возмещения и продолжительность выплат по временной нетрудоспособности или же размеры компенсации семье погибшего в результате несчастного случая на производстве. Уровень возмещения определяется в процентном отношении к зарплате и составляет не более двух третей зарплаты, а в большинстве случаев еще ниже. За последние годы возросло число работников, занятых на опасных производствах. Они предпочитают самострахование от несчастных случаев в частных страховых фирмах. В большинстве штатов законы об ответственности предпринимателей за профессиональные заболевания либо вообще отсутствуют, либо в них учитывается весьма узкий круг заболеваний.
Кроме государственного, в США существует две формы частного страхования — коллективное по месту работы и индивидуальное. Коллективные договоры между профсоюзами и предпринимателями обычно предусматривают определенные социальные выплаты и гарантии. Однако аналогичные виды частного страхования используются во многих отраслях и фирмах, где профсоюзы отсутствуют. Предприниматели рассматривают свое участие в различных частных страховых фирмах как средство закрепления на предприятиях прежде всего наиболее квалифицированных рабочих и административного персонала.
Важное значение для большой части трудящихся имеют частные пенсии, хотя их получает втрое меньшее количество пенсионеров, чем государственные. При начислении государственной пенсии учитывается общий стаж независимо от того, менял человек место работы или нет, а для получения минимальной частной пенсии рабочий или служащий должен иметь, как правило, 10 лет непрерывного стажа в одной фирме. Широко распространено медицинское страхование по месту работы. Этим видом страхования охвачено более 60% работающих по найму и членов их семей.
В послевоенный период в США в рамках системы частного социального страхования получили распространение так называемые дополнительные выплаты. Эти выплаты могут включать оплату отпусков и больничных листов, дополнительные пособия по безработице, иногда субсидирование расходов на продолжение образования, оплату юридических услуг. Число оплачиваемых отпускных дней обычно прямо пропорционально стажу работника, однако в среднем оно составляет не более двух-трех недель. «Дополнительные» пособия по безработице могут получать (примерно в течение года) только члены наиболее мощных профсоюзов, оставшиеся без работы, т.е. такого рода гарантиями охвачено не более нескольких процентов всей рабочей силы страны. Еще более редки другие формы выплат. В сельском хозяйстве, на мелких предприятиях и фирмах вышеперечисленные виды социальных выплат практически полностью отсутствуют.
2. Страхование как форма социальной защиты
И система социального обеспечения, и система социального страхования все более активно используются как высокоэффективные механизмы социальной защиты всех граждан независимо от взносов или продолжительности их трудового стажа, хотя эти факторы продолжают играть заметную роль при определении размеров отдельных пособий, превышающих основной минимум. Формирование идей, доктрин, а впоследствии и механизмов социальной защиты, основанных на принципах социальной справедливости, позволило странам Запада распространить материальную поддержку на широкий круг лиц, исходя скорее из их потребностей, нужд, чем из приобретенных ими прав на пособие.
Нужда при этом интерпретируется достаточно широко и связывается с уровнем доходов нуждающегося в прошлом (при установлении уровня пособий по старости, инвалидности и безработице), или исходя из некоторых общепринятых прав на социальную помощь (медицинское обслуживание, образование).
Постепенно системы социального страхования и обеспечения расширили свою деятельность, перестав ограничиваться лишь теми, кто имеет полную занятость в государственном или частном секторах. Системы стали охватывать другие социальные группы (практически всех трудящихся и граждан) — трудящихся, работающих неполное рабочее время, а также не имеющих постоянного места работы, работающих самостоятельно. Женщины стали чаще использовать свое индивидуальное право на получение пособий по социальному обеспечению. В последние десятилетия важнейшими отраслями (сферами) социальной защиты, получившими значительное развитие, становятся различные общедоступные формы медицинского обслуживания населения: реабилитационные программы, предназначенные для лиц, утративших трудоспособность в следствии бытового, дорожно-транспортного или производственного травматизма; системы медицинского мониторинга состояния здоровья и предотвращения профессиональных заболеваний для групп трудящихся, занятых в отраслях и производствах с высоким уровнем профессионального риска.
Такой подход позволил развитым странам обратить внимание на нужды и других категорий населения, например, безработной молодежи, не имеющей дохода, а также предоставить материальную помощь родителям-одиночкам; охватить медицинским обслуживанием лиц, не пользующихся системами медицинского страхования; дать возможность досрочного выхода на пенсию безработным трудящимся пожилого возраста и предоставлять медицинское обслуживание более продолжительное время по сравнению с тем, которое предусмотрено в рамках системы, основывающейся на взносах.
Расширение сферы применения систем социального страхования и обеспечения выходит за рамки прямой зависимости между взносами и пособиями и подводит общество к пониманию того, что оно должно нести ответственность за своих неимущих членов, по разным причинам испытывающих нужду. Эта ответственность измеряется скорее реальными нуждами, чем приобретенными правами.
При всех недостатках, присущих системам социального страхования в западных странах, необходимо отметить, что принципы, концепция этих систем в большой мере соответствуют целям и задачам, поставленным в декларациях о правах человека. Развитые страны, в которых внедрены такие системы, сегодня приближаются к критериям, сформулированным в конвенциях и рекомендациях Международной Организации Труда, Всемирной Организации Здравоохранения и МАСО.
Рост расходов на социальные нужды как в форме непосредственных денежных выплат, так и в форме социального обслуживания стал возможным в результате бурного и устойчивого экономического роста и высокого уровня занятости, которые были характерны для развитых стран до середины 70-х годов. Позже рост расходов на социальные нужды замедлился, программы социальной защиты достигли высокого уровня зрелости. Возникли и новые проблемы, и прежде всего был предпринят поиск новых эффективных регуляторов взаимодействия между социальными программами, экономикой и рынком труда, а также новых форм и способов функционирования социальных служб. В США, например, планы широкого распространения частных индивидуальных пенсий некоторыми кругами открыто рассматриваются в качестве альтернативы государственной пенсионной системе, которую предлагается постепенно демонтировать, передав практически все социальное страхование в руки частного страхового бизнеса.
Как показывает опыт развитых стран, наличие сбалансированных систем социального страхования и социального обеспечения как базовых элементов социальной защиты трудящихся и всего населения расширяет и укрепляет трудовые ресурсы страны, усиливает национальный потенциал экономического роста, является необходимым условием проведения реформ, а также содействует политической и экономической стабилизации общества.
В различных странах по разному трактуется само понятие социальной защиты. В одних странах оно понимается узко и сводится лишь к проблемам пенсионного обеспечения, в других — довольно широко и включает все вопросы социальной жизни человека, начиная от жилищных и семейных проблем и заканчивая вопросами экологии. В связи с этим следует отметить, что в практику в свое время вошло такое понятие, как «качество жизни», хотя и не получившее общемирового признания.
Понятие социальной защиты, ее составляющих, было дано еще в 1952 г. в Конвенции о минимальных нормах социального обеспечения, принятой Международной Организацией Труда (МОТ). Конвенция установила 9 видов социальной защиты: медицинское обслуживание, пособие по безработице, по производственному травматизму, по инвалидности, в связи с потерей кормильца, по беременности и родам, по болезни, семейные пособия и пенсия по старости.
На базе Конвенции фактически формировались национальные законодательства во многих странах. Законодательство в социальной сфере наиболее развито в странах Северо-Западной Европы, наименее — в США, где «центр тяжести решения социальных вопросов переносится на коллективные соглашения, систему арбитража и т.п.[97] »
Разница в подходах к построению системы социальной защиты несомненно обусловлена национальными особенностями общества, сложившимся менталитетом. Так, для населения США наиболее характерно стремление к личной инициативе и самореализации, к ответственности человека за свои успехи, за свою жизнь, свое будущее, поэтому государство оказывает помощь тем, кто не смог в силу объективных причин позаботиться о себе сам.
Принципиально иной подход отмечается в такой стране, как Швеция: так называемый солидарный подход предполагает, что в интересах общества должна быть исключена сама возможность нищеты, так как это может вызвать рост социальной напряженности, а также потребует больших экономических вложений. Налоговая система в этой стране построена так, чтобы свести к минимуму социальное расслоение граждан по доходам.
Здесь приведены два примера построения системы социальной защиты, основанной на диаметрально противоположных принципах. В большинстве стран система основана на принципах, занимающих промежуточное положение между этими двумя крайностями.
3. Организация системы социальной защиты
Как же организована социальная защита? В большинстве стран взносы в социальное страхование выплачивают и предприниматели, и работники. Однако в таких странах, как Австрия, Бельгия, Германия, Нидерланды и Франция большую часть платят сами работники, в Италии же наоборот — предприниматели, в Финляндии и Швеции — только работодатели платят взносы, а в Дании финансирование социальной защиты осуществляется из средств госбюджета. В США фактически отсутствует система обязательных взносов со стороны работодателей и, как уже говорилось, главное внимание уделяется коллективным договорам.
Опираясь на данные МОТ, можно сказать, что в конце 80-х годов на социальные нужды направлялись: в Швеции 31% валового национального продукта (ВНП); в Бельгии, Германии, Дании, Нидерландах, Франции 20%; в США 10%; более низкие показатели отмечаются в странах так называемого третьего мира, а также в Португалии и Японии.
Отличаются и величины выплат. Британия, Нидерланды и некоторые другие страны Cеверной Европы используют принцип равенства социальных пособий. В Бельгии, Германии, Франции размер выплат определяется взносами в страховые фонды, а в США и Канаде выплаты в целом направляются только самым бедным и исчисляются, исходя из степени их нуждаемости.
В западных странах можно выделить две основные принципиальные системы страхования по безработице[98] :
1. государственное страхование, находящееся в руках тех или иных органов государства. Такое положение наблюдается в большинстве стран;
2. страхованием ведают профсоюзы, в которых создаются специальные кассы страхования по безработице. Эта система распространена в основном в странах северной Европы и некоторых других, в частности, в Италии, в ее аграрном секторе.
В первом случае контрольные функции возлагаются на министерства труда, занятости, социальных дел и на их подразделения на местах. Так, например, в Британии контроль осуществляется органами Министерства социальной защиты, в Японии — системой Министерства труда, в Германии — больничными кассами, которые, в частности, занимаются аналогичной работой по всем видам страхования. Такая же практика была распространена в дореволюционной России. В США и Канаде сбором средств в фонды страхования занимаются налоговые ведомства.
В большинстве стран финансовые средства на реализацию программ занятости формируются за счет налога на фонд заработной платы, но в то же время в Японии на четверть они дотируются из госбюджета, в Италии и США отчисления поступают в основном от работодателей, а в других европейских странах обложению подлежат как работники, так и работодатели. «Взносы трудящихся от общей суммы страхового взноса составляют: в Германии — 50%, в Канаде — 42%, в Японии — 37,5%, во Франции — 36%, в США — менее 4% и в Италии — 0%»[99].
Существенны различия и в условиях назначения пособий по безработице, особенно в том, что касается минимальной продолжительности трудовой деятельности до момента наступления безработицы. В Канаде она составляет 20 недель, во Франции — 91 день (или 520 часов), в Германии — 360 дней и 180 дней — для сезонников, в Италии — год, а в Японии — 6 месяцев. В некоторых странах устанавливается минимальный уровень заработной платы для получения пособия по безработице. В то же время в Британии совсем не принимается во внимание минимальная продолжительность трудовой деятельности, а лишь определяется размер заработка за предыдущий год, который составляет 4 тыс. долл. в год для получения полного пособия и 2 тыс. долл. в год — для сокращенного. Таким образом, пособиями охвачено от 32% безработных в Британии и до 80% — в Канаде.
Отличаются и средние размеры пособий по безработице. Так, в Германии пособие составляет 63% от размера последнего заработка, а в Японии и в некоторых штатах США размер его может быть обратно пропорционален предыдущей заработной плате, т.е. пособие тем больше, чем меньше был предыдущий заработок.
В США, Канаде и Японии размер пособия по безработице не должен превышать 80% заработной платы за вычетом всех премий. Следует учитывать, что в Японии премии, как правило, составляют около трети доходов трудящихся. Кроме Японии и Германии везде пособия облагаются налогом.
Устанавливается и максимальная продолжительность получения пособий по безработице: в США и Канаде она зависит преимущественно от общего уровня безработицы в стране или штате; в Германии, Японии, Франции она определяется возрастом и трудовым стажем безработного. В США, как правило, максимальный срок получения пособий по безработице равен 26 неделям, в Канаде — 35 неделям, но при высоком уровне безработицы в этих странах срок может быть продлен.
По истечении срока выплат пособий по безработице человек имеет право получать специальное «социальное пособие» из государственных средств, которое очень невелико: чуть выше размера доходов, официально определяемого как черта бедности. Продолжительность получения социального пособия, как правило, не ограничена.
Теперь рассмотрим положение в странах Северной Европы, где вопросами социального страхования ведают профсоюзы. Система социального страхования по безработице строится в этих странах следующим образом: трудящиеся сами платят страховые взносы в свою профсоюзную организацию. Последняя занимается выплатой пособий по безработице из накопленных таким образом средств. За исключением выплат профсоюзами небольшого государственного налога, все средства сосредотачиваются на местах. Кроме страхования от безработицы они не могут быть направлены ни на какие другие цели.
Следует отметить, что «в последние годы правительства ряда северных стран делают попытки отобрать у профсоюзов кассы по безработице под предлогом недостаточной эффективности их работы»[100]. Кроме того, все чаще эти средства облагаются дополнительными налогами для увеличения поступлений в государственную казну, откуда затем, якобы, направляются на осуществление мер по увеличению занятости.
В практике социального страхования в ФРГ[101] обязательная его форма предусмотрена как для государственного, так и для индивидуального социального страхования, что вызвано наличием определенных рисков в жизни человека, убытки от которых бывает трудно покрыть одному лицу. Отсутствие обязательного индивидуального страхования может привести к тому, что расходы придется нести государству.
4. Виды страхования
Социальное страхование включает обязательное пенсионное страхование, страхование на случай болезни, от несчастных случаев и по безработице. Финансирование выплат осуществляется за счет взносов работодателей, работополучателей и государственных дотаций. Виды страхования отличаются суммами взносов и выплат при наступлении страховых случаев.
Государственное пенсионное страхование. Для уплаты взносов фиксируется некоторый верхний предел доходов работника, выше которого доход освобождается от уплаты взносов. Взносы по этому виду социального страхования оплачиваются работником и работодателем в равных долях.
Страхование на случай болезни. Здесь также взносы производятся в равных долях и работником, и работодателем. Но превышение некоторого предела дохода работника освобождает его от обязанности застраховываться, хотя ему предоставляется право страховаться на добровольной основе.
Страхование от несчастных случаев. Взносы по этому виду страхования уплачиваются только работодателем (предприятием). Размер взноса начисляется на фонд заработной платы предприятия.
Страхование по безработице. Принципы уплаты взносов здесь такие же, как и в пенсионном страховании: разделение размера взносов поровну между работником и работодателем и установление предела дохода, свыше которого он уже не подлежит «обложению».
Система социального страхования, включая определение последовательности его стадий, организацию, финансирование и подсудность, регулируется действующим Кодексом социальных законов. Социальное страхование существует в Германии более 100 лет и постоянно совершенствуется в соответствии с изменяющимися условиями жизни. Действует оно на принципах солидарного сообщества.
Размер взносов по обязательному государственному пенсионному страхованию составляет 17,7% от дохода, который подлежит обложению взносами. Распространяется этот вид страхования прежде всего на работающих по найму. Предусмотрены следующие виды пенсий: на случай утраты профессиональной трудоспособности, по нетрудоспособности, по старости, вдове (вдовцу) умершего, круглым и наполовину сиротам.
Возраст для получения пенсии по старости, как правило, составляет 65 лет, но женщины и безработные получают право на такую пенсию при достижении 60 лет. Предусмотрены и некоторые иные условия получения права на пенсию, в том числе, минимальный срок уплаты взносов должен составлять 60 месяцев для всех видов пенсий. Чтобы выйти на пенсию в 60 лет, необходимо в течение последних 1,5 лет по меньшей мере 52 недели быть безработным либо в течение последних 10 лет 8 лет уплачивать обязательные взносы по пенсионному страхованию.
Для лиц свободных профессий, для домохозяек, самозанятых предусматривается добровольное пенсионное страхование, также включающее некоторые правила уплаты взносов: минимальный срок в 60 месяцев и регулярность их внесения. Разработан диапазон размеров взносов от минимума до максимума, от чего зависит и размер пенсий. Причем для тех, кто выплачивает взнос в 12-ти минимальных размерах, регулярность уплаты не столь обязательна.
Государственная пенсия по старости составляет примерно 45-60% от последнего «чистого» дохода: подразумевается доход, не превышающий предела, с которого исчисляются взносы. Такой же размер пенсий назначается по нетрудоспособности, по утрате же профессиональной трудоспособности пенсия, как правило, равняется 30-45% от прежнего «чистого» дохода. Пенсия для вдов и вдовцов может предоставляться в следующих случаях: при воспитании ребенка; при достижении 45 лет, при том, что претендующий на нее является нетрудоспособным. Размер этой пенсии составляет порядка 60% от дохода умершего супруга. Пенсии круглым сиротам равны 20%, а наполовину сиротам — 10%, и исчисляются от размера пенсии, на которую мог получить право умерший.
Повлиять на размер пенсии при обязательном государственном пенсионном страховании практически невозможно, разве что увеличением своего дохода, и то здесь предусмотрен некоторый предел. В добровольном же страховании размер пенсий прямо зависит от размера уплачиваемых взносов.
Государственная пенсия подлежит налогообложению в так называемой доле доходов, которая составляет 24% от пенсии, т.е. налоги вычитаются из 24% размера пенсии в случае, если у пенсионера имеются другие доходы, облагаемые налогом.
Другой вид обязательного государственного социального страхования — страхование на случай болезни. Функции страховщика осуществляются больничными кассами, подобными тем, которые существовали в дореволюционной России. Они являются «правовыми корпорациями самоуправления»[102]. Страхованию подлежат следующие категории граждан: рабочие, служащие, учащиеся в системе профессионального обучения (и получающие оплату за труд), получающие пособие по безработице, деятели культуры и искусства, инвалиды, пенсионеры, студенты. Освобождаться от страхования по данному виду могут те работающие, у которых 76% дохода превышает верхний предел для начисления страховых взносов, а также чиновники, самозанятые и малозанятые. Но за ними остается право добровольного страхования на случай болезни.
О страховании от несчастных случаев население в целом мало информировано, так как взносы по нему уплачиваются исключительно работодателем за работающих по найму. Задачами этого вида социального страхования являются: предотвращение несчастных случаев на производстве, восстановление трудоспособности пострадавшего, в том числе помощь в приобретении новой профессии, денежные страховые выплаты пострадавшему или его родственникам как возмещение понесенного работником ущерба.
Страхованию от несчастных случаев подлежат все работающие на основе трудовых, служебных или ученических договоров; надомники, кустари, в том числе и взрослые члены их семей, помогающие им; дети, посещающие детские сады, школы, вузы; занимающиеся строительством собственного дома или жилья, и некоторые др. Кроме несчастных случаев на производстве учитываются случаи, произошедшие по пути на работу (в детсад, в школу, в вуз) и с работы, причем факт наступления страхового случая признается даже при «отклонении от прямого пути между местом жительства и работой»[103], если к тому была необходимость.
В специальном указателе, разработанном правительством ФРГ, содержится обширный перечень профессиональных болезней и видов несчастных случаев, отнесенных к данному виду социального страхования.
Возмещение по страхованию от несчастных случаев осуществляется в виде лечения, помощи в овладении новой профессией, компенсационного пособия или денежной помощи, пособия на похороны, пенсии по случаю утраты кормильца. Размер страхового возмещения, как правило, дает достаточный уровень обеспечения при всех формах несчастных случаев на производстве.
В мировой практике чаще используются дифференцированные нормы страховых выплат, которые исчисляются в зависимости от уровня травматизма и профессиональных заболеваний, полученных вследствие вредности производства, и определяются для каждого конкретного предприятия, помимо норм, разрабатываемых для отрасли в целом. Такой подход оказывает стимулирующее действие на руководство предприятия: чтобы снизился размер страховых взносов, должны улучшаться условия труда, уменьшаться вредность производства и число несчастных случаев.
Дифференциация страховых тарифов бывает значительной. Она включает и карательные, и поощрительные меры. Например в ФРГ она колеблется в среднем от 0,6 до 16% от фонда заработной платы предприятия, в Финляндии — от 0,3 до 11%, в Японии — от 1 до 15%, в Испании — от 0,9 до18%. Чаще размер страховых тарифов составляет — 2-6%.
Страховой тариф по страхованию от несчастных случаев состоит из двух частей: постоянной, отражающей степень вредности производства отрасли, и переменной, учитывающей особенности конкретного предприятия. Постоянную часть тарифа платят все предприниматели, ее размер обусловлен строгими расчетами, основанными на анализе уровня технического развития отрасли, используемых в ней технологий и материалов, наносящих вред здоровью, предотвратить который на данном этапе научно-технического развития не представляется возможным. Для определения степени вредности производства разрабатываются так называемые классы риска, по которым не реже одного раза в пять лет пересматриваются рассчитанные тарифы.
В некоторых странах разработаны шкалы риска и соответствующие им тарифы. В Швейцарии, например, существует 10 классов риска, по которым распределяются все предприятия, в Норвегии — 9 классов, а в ФРГ обычно используется 3-6 классов, но с учетом того, что эти классы устанавливаются страховыми товариществами, их количество может доходить до 10.
Помимо постоянной величины как части совокупного тарифа, который определяется в соответствии с разрабатываемыми шкалами риска, необходимо «упомянуть о несомненно положительных сторонах использования так называемой “шкалы ретроспективной оценки состояния безопасности”, размер выплат по которой увязывается с уровнем травматизма и профессиональной заболеваемости на конкретном предприятии за предшествующий период»[104].
Тарифы для фирм с численностью работников от 300 и более могут носить «индивидуальный» характер, т.е. их страховые выплаты могут в полной мере отражать реальный уровень издержек, связанных с несчастными случаями на производстве и с профессиональными заболеваниями за истекший год. Более мелкие фирмы, где работает до 20 человек, как правило, используют общенациональный «коллективный» тариф, рассчитанный на базе данных соответствующей отрасли либо профессии, так как это много проще и удобнее. Предприятия с промежуточной численностью работников могут использовать как коллективный, так и индивидуальный тарифы.
В качестве экономического стимула применяется «шкала заслуг», в которой предусмотрены система скидок, снижение размеров взносов и даже премии, если предприятие снизило степень вредности производства, улучшило условия труда. Но в этой шкале предусмотрено и увеличение размеров взносов, если условия труда и производства на предприятии ухудшились. В Швейцарии, согласно действующему законодательству, получаемые от штрафных санкций средства направляются на проведение кампаний по безопасности труда, на соответствующие научные исследования.
Принята следующая общая схема установления размеров взносов по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве:
- разработка групп риска для различных отраслей производства, профессий;
- размер взноса предприятия устанавливается, исходя из его принадлежности к какой-либо группе риска и из размера его фонда заработной платы;
- повышение или понижение размера страхового взноса относительно принятого тарифа для данной группы риска зависит от увеличения или уменьшения количества заболеваний и несчастных случаев на предприятии по сравнению со средним показателем, принятым для этой группы риска. Размер поправки определяется многими параметрами: количеством несчастных случаев и их тяжестью, включая возможные последствия (инвалидность, смерть), размером возмещаемого по ним ущерба, и др.
Практика применения поправок к размеру страховых тарифов различна: используются или скидки, или надбавки, или и то, и другое. Крупные предприятия могут себе позволить «дополнительные страховые накопления и скидки» с тем, чтобы «накапливать значительные суммы»[105], которые с успехом могут расходоваться на дальнейшее улучшение условий труда.
Интересна практика страховых товариществ, действующих в ФРГ. Они дополнительно наделяются правом накладывать большие штрафы: если доказано грубое нарушение работодателем закона об охране труда, в результате чего произошел несчастный случай, «то товарищество страхователей может потребовать от него уплаты всей суммы причиненного ущерба»[106].
Таким образом, опыт работы систем социального страхования от несчастных случаев на производстве в разных странах показал их высокую эффективность. Это обусловлено действием экономического механизма системы. Он обеспечивает высокий уровень социальной защищенности трудящихся, а также стимулирует работодателей к дальнейшему улучшению условий труда на производстве.
И, наконец, страхование по безработице, в котором содержится «изобилие обеспечения для работополучателей»[107] : обеспечение рабочими местами; денежные выплаты безработным; пособия частично безработным; оказание помощи в круглогодичной занятости — в строительстве; выплаты за простои в плохую погоду; меры по переобучению и дальнейшему трудоустройству; финансовая помощь безработным, «впавшим в состояние бедности»; выплаты 3-х месячных пособий перед ликвидацией предприятия-банкрота, которое неспособно обеспечить получение заработка, и др.
Для получения права на выплаты по данному виду страхования безработный должен пройти регистрацию на бирже труда как ищущий работу. Но можно подать заявление заранее, при получении извещения предприятия об окончании вашей работы на нем по различным причинам (это, как правило, осуществляется). В результате увольняющийся получает возможность зарегистрироваться на бирже труда и тем самым избежать перерыва в получении средств для существования.
* * *
Таким образом, наблюдается определенное сходство системы социального страхования с той, которая существовала в начале ХХ в. в России и которую необходимо возрождать сегодня. Сравнивать современные российскую и немецкую системы государственного обязательного социального страхования весьма сложно по многим причинам. Немецкая шлифовалась в течение века, хотя и должна была претерпеть изменения вследствие Второй мировой войны, слияния с бывшей ГДР. Российская же система формируется в условиях глубоких социально-экономических и политических реформ, и законодательство в области социальной защиты сегодня находится в стадии разработки и бурного обсуждения заинтересованными сторонами. Но опыт других стран нелишне учесть, тем более, что он отчасти перекликается с предложениями по построению новой системы социального страхования, звучащими в нашей стране.
Также интересен и опыт так называемого личного страхования как обязательной формы обеспечения социальных гарантий для некоторых видов профессий, называемых свободными. К ним относятся самостоятельно работающие: бухгалтеры-ревизоры, нотариусы и др. Личным страхованием обеспечивается возмещение понесенного людьми ущерба, причиняемого другими лицами при осуществлении профессиональной деятельности.
Раздел 2.
Концептуальные модели построения системы
социального страхования
Глава 5. Проблемы социальной защиты
населения в переходный период
1. Кризис экономики — кризис социальной политики
Современное общество все настойчивее требует обеспечения полноценной социальной защиты с тем, чтобы население в целом и отдельные социальные группы получали широкую социальную поддержку.
Происходящие в стране экономические преобразования, вызванные переходом к рыночным отношениям, обусловливают соответствующие перемены в области социальной политики, выработку механизмов социальной защиты, основывающихся на принципах самоуправления и взаимопомощи. И в самом деле, за время проведения экономических реформ появились многочисленные организации с различными формами собственности, были расширены права субъектов федерации, усилена роль регионов в решении вопросов социально-экономического развития, росло влияние органов местного самоуправления при решении ключевых для общества проблем. Одновременно активизировались общественные силы — участники системы социальной защиты, появились различные виды дополнительных, в частности, добровольных ее форм, были созданы соответствующие фонды.
