« ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ РАН ____________________________________________ На правах рукописи ...»

Таким образом, социальная безопасность должна представлять собой систему жизнеобеспечения человека, различных социальных групп и общностей, общества в целом и государства с учетом гармонизации их интересов и потребностей. Она должна обеспечивать устойчивость и эффективность функционирования и развития всего социума, который должен своевременно адекватно реагировать на негативные внешние и внутренние воздействия. Социальная безопасность должна быть направлена на сохранение целостности социума и его сущностных качеств, а также учитывать согласованное развитие природы, общества и техногенной сферы, их взаимовлияние.

Ранее отмечалось, что социальная безопасность личности может быть выражена в "универсальной" форме в виде прав и свобод, хотя каждая отдельная личность может ранжировать их по степени значимости для себя. Можно предложить определенные их значения с помощью конфликтологического подхода.

Опасность, угрожающая человеку, обществу или государству обычно рассматривается через противоречие, которое может иметь тенденцию к возрастанию, а значит к конфликтам. Таким образом, определить безопасность невозможно без выявления природы, сущности и функций конфликтов. И по этому поводу в конфликтологии существует множество подчас противоречивых мнений.

В любом социальном конфликте обычно выделяются объекты, в качестве которых, как правило, выступает человек, социальные группы и др. Конфликт возникает лишь тогда, когда имеет место взаимодействие, в результате которого выявляются противоположные интересы и формируются противостоящие позиции. Конфликтное взаимодействие может иметь довольно широкое толкование и не всегда носить негативный характер (соревнование, конкуренция), а конфликты могут выполнять множество функций: информационную, социализирующую, мобилизующую активность и др.

В обществе чаще всего действует система регулятивных норм (законы, традиции и нормы, менталитет), а также разного рода организационные образования, к которым апеллируют противостоящие стороны с целью разрешения конфликта, передавая им право увязывания интересов. И чем не эффективнее действуют означенные организации, тем выше оказывается социальная напряженность.

"Ядро сферы интересов" любого объекта "почти всегда определяется его представлениями о необходимых условиях собственной жизнедеятельности, безопасного существования и возможности реализации своих важнейших потребностей". Конфликт и безопасность находят точку соприкосновения в области этих интересов и потребностей. "Причинами конфликтов могут быть любые факторы, затрагивающие "сердцевину" сферы интересов"^[21].

Безопасность, равно как и конфликт, может иметь объективные и субъективные аспекты. Если первый обусловливается возможностью объекта противостоять каким-либо качественным трансформациям, то второй аспект связан с представлениями объекта о защищенности "своих" жизненно важных интересов. Последние же, являясь предметом изучения при проведении социологических исследований, тем самым "объективируются".

Таким образом, с помощью социологического инструментария можно выявить наиболее значимые интересы и потребности любого объекта, которые в рамках концепции национальной безопасности именуются "жизненно важными интересами". При этом учитывается "субъективное" мнение объекта, которое может существенно отличаться от "объективной" оценки его "жизненно важных интересов". В конечном счете будет обеспечиваться наиболее эффективная защита интересов именно этого объекта.

Социологический подход к изучению проблем национальной безопасности позволяет ориентироваться не столько на устранение последствий возникающих конфликтов и предотвращение их распространения на другие сферы общественной жизни, сколько на прогнозирование и предупреждение их появления, чтобы различные виды ресурсов могли реализовываться с большей пользой для прогрессивного развития России.

4. Социальная защита личности в системе национальной

безопасности общества

Для обеспечения социальной безопасности российского населения необходимо выделить жизненно важные интересы человека и общества и выявить то, что сегодня может угрожать этим интересам. Уже предлагалось классифицировать угрозы, исходя не только из их внутреннего или внешнего (по отношению к объекту) характера, но и учитывая взаимосвязь различных сфер общественной жизни, среду возникновения угроз.

Принимая во внимание тот факт, что главным источником противоречий российского общества является процесс его коренного реформирования, а последующее стремительное нарастание противоречий результат уже произошедших изменений, целесообразно подразделять угрозы также и в зависимости от их "происхождения": на первичные и вторичные.

Изучение этого вопроса следует начать с угроз личной безопасности человека, как наименее защищенного объекта выступающего в качестве соответствующего "эталона" безопасности. Угрозы социальной безопасности человека могут определяться через его права и свободы, устанавливаемые в конституционном порядке. Их можно некоторым образом сгруппировать:

- угрозы, обусловленные влиянием социальной сферы и связанные с утратой человеком права на жизнь, на жилье, на охрану здоровья, на труд и его результаты, на образование, на возможность распоряжаться своими способностями, на отдых и социальное обеспечение, на свободу и безопасность, на неприкосновенность личную и своего жилища, на защиту закона, своей чести и достоинства, на охрану семьи, материнства и детства, на свободу передвижения;

- угрозы, обусловленные влиянием экономической сферы и связанные с правами человека на собственность, на защиту от безработицы, на достойный жизненный уровень, на благоприятную окружающую среду;

- угрозы, обусловленные влиянием политической сферы и связанные с обеспечением таких его прав и свобод, как свобода слова, права гражданства, равного доступа к должностям государственных органов, избирать и быть избранным, на получение достоверной информации о положении дел во всех сферах общественной жизни, свободы различных форм проявления общественно-политической активности;

- угрозы, обусловленные влиянием духовно-культурной сферы и связанные со свободой совести и вероисповедания, правом пользоваться родным языком, обучаться на нем и участвовать в сохранении и развитии национальной культуры.

Здесь перечислены угрозы только самым основным правам и свободам личности, но из этого перечня видно, насколько сложно отнести их к той или иной категории. Каждая из угроз и все они в совокупности определяют социальную безопасность личности.

В социологической литературе нередко можно встретить трактовку угроз через категорию насилия, что предполагает их преднамеренность. Но угрозы могут возникать и стихийно, как результат произошедших перемен. В этом случае они будут иметь вторичное происхождение, хотя само деление на преднамеренные и непреднамеренные, на первичные и вторичные осуществляется по разным основаниям.

По отношению к личности использование понятий "угроза" и "насилие" как синонимов в принципе можно считать правомерным, учитывая, что человек является "основным и неделимым элементом" общества и что всякая угроза его правам и свободам предполагает внешнее воздействие. Поэтому в качестве источников угроз могут выступать государство, общество, различные его социальные образования и другие личности.

Но не следует забывать о существовании "внутренних угроз" для человека, которые могут зависеть от его индивидуальных, личностных качеств. Человек существо парадоксальное. Он подчас способен сознательно наносить вред самому себе. Кстати, на использовании именно этих его особенностей создавались производства с вредными условиями труда, "аврально" выполнялись планы и др.

Понятие "насилие" можно определить, во-первых, как социальную категорию, а во-вторых, как явление ограничения, ущемления и дискриминации личности, ее прав и свобод, создающее угрозу для ее безопасности. Именно личность может считаться "главным объектом" насилия. Насилие может проявляться в открытых и закамуфлированных формах, на макро и на микроуровнях общественной жизни, во всех ее сферах, принимать разнообразные виды.

В сегодняшнем российском обществе наблюдается беспрецедентное по глобальности и глубине распространение различных форм насилия над личностью. При этом у личности практически отсутствуют сколь бы то ни было действенные формы защиты, поэтому использование категории "население" правомерно.

Насилие над личностью со стороны политической сферы общества включает целый спектр угроз, источником которых чаще бывают действия со стороны государства. Одной из главных причин является несовершенство верховной власти, влекущее за собой авторитарные действия его исполнительных органов, местной администрации. Положение усугубляется внедрением в органы государственной власти мафиозных группировок, которые все активнее проявляют заинтересованность в авторитарности. Согласно официальным данным только "среди кандидатов в депутаты Государственной Думы более 80 человек имели уголовное прошлое"^[22].

Несмотря на определенные сдвиги по пути демократизации нашего общества, отличительной чертой его политической системы сегодня остается ущемление избирательных прав человека, сведение их к простым формальностям. Политическая деятельность, как правило, проводится "в кулуарах", и ни о каком получении достоверной информации о ней речи вести не приходится. Нарушается право слова личности действием негласной цензуры.

Несмотря на принятие нашим государством Конституционных прав и свобод человека, "ни правовая база государства, ни действия его политических лидеров" не руководствуются "идеей безопасности личности"^[23]. Порою складывается впечатление, что государство умышленно делает все, чтобы лишить своего законопослушного гражданина последней надежды на собственную безопасность. Следствием подобного положения дел становится общественно-политическая пассивность населения, ведущая к усилению нестабильности общества.

Однако насилие над личностью исходит и от экономической сферы, а в современный период количество субъектов насилия даже увеличилось. Помимо государства в роли субъектов насилия сегодня выступают сформировавшийся слой "капиталистов", разного рода мафиозные группировки. Давление государства даже усиливается через создание специализированных структуру, таких, например, как налоговая инспекция и полиция. Эти структуры действуют гораздо успешнее, чем правоохранительные органы, но преимущественно в отношении мелких частных предпринимателей, а не "финансовых тузов".

Экономические интересы личности ущемляются в области перераспределения собственности и доходов, трудовых прав человека, а также трудовых коллективов. Снижается социальный статус многих категорий работников, в частности, работников умственного труда, так называемой интеллигенции, которая еще никогда в истории Российского государства "не падала так низко" в глазах своих сограждан.

Серьезные угрозы для человека представляют растущая безработица и невыплаты зарплаты, ставшие массовыми и оставляющие человека без средств существования. В результате отсутствия социальных регуляторов рыночной экономики резко ухудшается экологическая обстановка, состояние окружающей среды.

Эти формы угроз носят преимущественно внешний характер, хотя в некоторых случаях отсутствие социальной активности человека может расцениваться как нанесение ущерба самому себе. В качестве "первичных" угроз правомерно рассматривать развитие рыночной экономики. К вторичным угрозам, на наш взгляд, следует отнести не просто отсутствие действенных мер по регулированию экономических отношений, но и "капитализацию" правящих кругов, приобретающую разнообразные формы. О преднамеренности этого вида насилия судить довольно сложно, но его последствия для всей страны могут быть весьма трагичными.

Насилие, обусловленное влиянием социальной сферы, также широко распространено. Оно выразилось прежде всего в криминализации общества, в возрастании угроз жизни человека практически везде и независимо от его места жительства, времени суток, социального положения. Причины этого насилия лежат в экономической и политической сферах общества.

Отсутствие защищенности жизни человека со стороны правоохранительных органов провоцирует его ориентироваться на самозащиту (создание служб охраны, приобретение оружия в личное пользование и др.), что не уменьшает в обществе напряженности и не способствует стабилизации социальной обстановки, причем эти явления носят уже вторичный характер.

Вследствие глобальной "коммерциализации" жизнедеятельности общества человек лишен не только возможности обеспечить и улучшить свое материальное положение, но и таких естественных, неотъемлемых прав, как право на жилье, на образование, на охрану здоровья, семьи, материнства и детства.

Труднее становится реализовать и другие права и свободы: на труд и его результаты, возможность распоряжаться своими способностями, на отдых, на свободу передвижения. Но, вероятно, самыми болезненными могут считаться вопросы его социального обеспечения по старости, в случае болезни, при утрате трудоспособности или кормильца, при рождении ребенка. Создается впечатление, что вопросы социального обеспечения лежат попросту за пределами внимания государственной власти, тогда как именно в этой области человек меньше всего защищен.

Насилие в области духовно-культурной сферы весьма специфично. Оно состоит в том, что угрозы здесь, с одной стороны, имеют "скрытую" форму, а с другой именно они могут нанести непоправимый вред не только человеку, но и всему обществу, государству. В отличие от физического духовное насилие имеет более продолжительное действие и далеко идущие последствия для всего социума.

Этот вид насилия влияет на формирование сознания человека, которое впоследствии отразится на общественном сознании, а значит и на всех сферах общественной жизни. Духовное насилие может проявляться через пропаганду и насаждение агрессии, садизма, порнографии, преступности. Его источниками чаще служат средства массовой информации, которые сегодня принадлежат разным собственникам.

Нигде в мире, кроме нашей страны, телевидение не занимается "облагораживанием" таких явлений как проституция, убийства, сексуальные извращения. Тем самым средства массовой информации способствуют разрушению системы национальных норм и ценностей.

Несмотря на то, что большинство населения (зрителей) выражают возмущение и настроены категорически против подобного рода действий СМИ, в стране отсутствует механизм общественного контроля над их деятельностью, а государство, похоже, решило устраниться от столь "несерьезных" проблем.

Результатом этого рода насилия становится национально-этническая напряженность, конфликты на религиозной почве, усиливающие нестабильность общества; при этом ограничивается и свобода совести человека. В конечном счете образуется вакуум в духовно-культурной сфере, который начинает заполняться "суррогатом" культуры.

Говорить о преднамеренности попыток разрушить самое основание России еще труднее, чем в экономической сфере, также как и о желании человека навредить самому себе. Но именно образование вакуума лишает человека возможности реально оценивать сами угрозы и активно им противостоять.

Угрозы социальной безопасности общества в наиболее общем виде создают возможность нарушения его целостности, утраты устойчивости функционирования и развития. В наибольшей степени эти угрозы носят внутренний характер, определяются переживаемым страной переходным периодом с его кризисами в экономической, политической, социальной и духовно-культурной сферах.

Причинами кризисов выступают не просто результаты проводимых реформ, но и их последствия, превратившиеся в шквал дезорганизационных процессов, многочисленных "побочных" явлений процесса общественного переустройства. В итоге стихийные и непреднамеренные угрозы переплетаются и усложняют проведение реформ, поиск путей наиболее эффективного функционирования и развития процесса реформирования.

Прогнозировать внутренние угрозы социальной безопасности общества можно с помощью проведения мониторингов ВЦИОМ. Согласно их данным, в настоящее время наибольшее негативное влияние на социальную нестабильность общества оказывают факторы экономического характера. Исследования фиксируют факт беспрецедентного обнищания народных масс и отсутствие уверенности в завтрашнем дне. Массовая безработица, неплатежи, в результате которых многие работники не получают свою мизерную зарплату годами. Инфляция и рост цен. Угрозы потери работы, здоровья, необеспеченная старость, беспокойство за будущее семьи и детей, страх голода и сознание своей "ненужности" обществу вот что заботить людей сегодня.

Не лучше положение и военнослужащих, которым денежное довольствие выплачивают тоже нерегулярно. В результате не только возрастает недовольство офицеров и солдат, но и учащаются случаи незаконных распродаж военного имущества. Не секрет, что сегодня в приобретении этого имущества заинтересованы прежде всего жители "горячих" точек Российской Федерации, а это создает дополнительные угрозы военной безопасности как внутри страны, так и в области международных отношений.

Социальная напряженность усугубляется резким расслоением общества, появившимся в результате его перехода к рынку, непростыми отношениями между различными слоями населения. Криминализация общества и разгул преступности составляют серьезную угрозу жизни человека. В итоге в обществе нарастают настроения как апатии и недоверия, так и агрессивности.

С одной стороны, страну постоянно сотрясают забастовки шахтеров, учителей, авиадиспетчеров, что составляет прямую угрозу гражданской безопасности. А с другой состояние растерянности, фрустрации, депрессии, чувство страха как формы эмоционального реагирования людей на свои жизненные коллизии, что также служит показателем социальной нестабильности.

Нарушение межличностных взаимосвязей приводит к тому, что человек остается наедине со своими проблемами, без какой-либо надежды на защиту со стороны социума. При этом "тревоги людей не совпадают с заботами политиков"^[24]. Взаимоотношения государства с населением становятся своеобразными: вместо того чтобы защищать жизненно важные интересы человека, государство нередко вступает в конфронтацию с ним.

Таким образом, угрозу социальной безопасности общества со стороны экономической сферы могут нести такие субъекты, как государство, образовавшийся слой капиталистов, криминальные группировки, отдельные люди.

Угрозы социальной безопасности общества проистекают также из политической сферы. Их причины лежат в процессе формирования гражданского общества, сопровождающемся коренными изменениями его социальной структуры, "парадигмы идеологии и ее роли в жизни общества"^[25]. Особенность самой политической сферы состоит в том, что она обращена как во внешний мир, так и вовнутрь общества.

С одной стороны, безопасность общества обеспечивается внешней политической деятельностью, а с другой именно при проведении внутренней политики раскрываются ее основные, сущностные качества. Во внутренней политике решаются вопросы безопасности для разного рода организаций и объединений, для каждого человека они нуждаются в защите от внешних угроз и в политико-правовом обеспечении.

Но современные реалии таковы, что в области политической сферы безопасность не только не обеспечивается, для нее создаются дополнительные угрозы. Крайней неустойчивостью характеризуется деятельность важнейших политических институтов. Отсутствует действенная государственная власть, что приводит к постоянным нарушениям демократических норм и создает обстановку благоприятствования для разного рода злоупотреблений властью: бюрократизма, коррупции и др.

В последнее время при изучении политических процессов в России все чаще используется так называемый культурологический подход, позволяющий глубже раскрыть сущность происходящих изменений, причин нарастания политической нестабильности. Такой аспект анализа позволяет выявить состояние общественно-политического сознания, жизненно значимые нормы и ценности, уровень политической культуры общества.

В истории российского государства духовный фактор играл особую роль, и часто именно вследствие духовных потрясений наступали политические и экономические кризисы. Традиционными русскими ценностями всегда были свобода и справедливость, гражданский мир и общественное согласие, солидарность и самопожертвование. При этом русской нации оказывалось присуще самодержавное сознание вкупе с потребностями внутренней духовной свободы.

Образование духовного вакуума, результатом которого становится правовой и нравственный нигилизм, неизменно сказывается на всех видах национальной безопасности России. Нарастание межнациональных конфликтов, отсутствие взаимопонимания и взаимоподдержки между народом и властью являются результатом деструктивных явлений прежде всего в духовной сфере.

Особенностью политической системы общества в современный период стали внутренние военные угрозы. Это чеченский конфликт, над которым верховная власть фактически потеряла контроль. Об определенном кризисе верховной власти можно судить и по царящему в обществе правовому беспределу, когда остаются нераскрытыми убийства многих общественно-политических деятелей.

Нарушения в системе норм и ценностей способствуют нарастанию общей нестабильности и в конечном счете приводят к необходимости разрешения этой проблемы политическими методами. Если общество пока еще как-то умудряется сохранять устойчивость, то только благодаря определенному политическому маневрированию, что продолжаться долго не может.

Таким образом, субъектами угроз безопасности общества, возникающих со стороны сферы политики, можно считать органы государственной власти, различные партии и движения, экстремистские группировки и даже отдельных граждан; при этом угрозы вторичного характера проистекают из разрушенной системы духовных норм и ценностей населения.

На угрозах социальной безопасности общества со стороны духовно-культурной сферы следует остановиться подробнее. В этой сфере очень трудно разделить внешние и внутренние угрозы, поэтому сложно определить главных субъектов носителей опасностей для общества.

Внешняя безопасность России сегодня связана с противостоянием идеологическому влиянию других стран, осуществляемому через распространение художественной, публицистической, научно-учебной литературы, кино и видеопродукции, в том числе с использованием отечественных средств массовой информации.

С одной стороны, Россия стремится к международному сотрудничеству и в области культуры в противовес ранее существовавшему "железному занавесу". С другой таким способом происходит целенаправленное и тотальное разрушение культурных ценностей, накопленных и формировавшихся столетиями, что угрожает целостности и самобытности российской культуры.

Средства массовой информации сегодня технически оснащены и обладают мощным воздействием на сознание человека. Но результаты этого воздействия далеко "небезобидны", поскольку СМИ часто ориентируются на дезинформацию и подрывную деятельность, пропаганду насилия и преступности, навязывают "чуждый" стиль жизни и поведения. Идет пропаганда низменных инстинктов, эрзац культуры, коммерциализация духовной сферы. Все это приводит к разрушению системы норм и ценностей, к утрате нацией своего нравственного здоровья.

Определенную угрозу для российского социума таит и распространение различных верований. В сегодняшних сложных условиях некоторые люди стремятся найти убежище в разного рода религиозных сектах, религиозных организациях, которые нередко носят экстремистский характер, что создает дополнительные угрозы развития конфликтов на религиозной почве.

Было бы несправедливо считать все эти проблемы присущими только России, они носят всеобщий характер. Но большинство стран, в отличие от нашей, сумели осознать глобальность таящихся опасностей и установить соответствующие запреты.

Обеспечение духовной безопасности не может сводиться только к запрету негативны факторов. Оно с необходимостью должно включать и позитивные моменты, в частности, способствовать реализации творческого потенциала населения. "Утечка умов" может рассматриваться как недооценка государством и обществом деятелей науки, образования и культуры.

Таким образом, безопасность общества определяется состоянием общественного сознания, на формирование которого оказывают воздействие достижения в духовно-культурной сфере, деятельность интеллигенции. Через общественное сознание можно выработать "социальный иммунитет" граждан, а значит предотвратить любые деструктивные воздействия на основу социума.

Несмотря на то, что Россию постоянно лихорадит от огромного количества неотложных проблем, вопросы социальной защиты интересов личности и общества следует решать сегодня, обеспечивая согласованность, взаимосвязанность препятствий внешним и внутренним угрозам в каждой из сфер общественной жизни. И особого внимания потребует решение вопроса об управлении системой безопасности.

При построении модели безопасности для большинства социальных систем можно предложить следующие универсальные рекомендации:

1. ориентироваться на процессы самоуправления, при которых социальная система самостоятельно осуществляет поиск путей для установления и поддержания динамического равновесия со средой;
2. проводить сбор и обработку информации о повышении ее адаптивных свойств в условиях меняющейся среды;
3. на основе полученной информации осуществлять социальное управление.

Такой подход будет способствовать устранению дезорганизующего воздействия субъектов управления на обеспечение системой своих жизненно важных интересов, позволит управлению выявить прогрессивное развитие самой системы в соответствии с заложенным в ней потенциалом, и, значит, сделает управляющую деятельность более эффективной.

В предыдущих параграфах были определены жизненно важные интересы каждого объекта, а также и угрозы, возникающие под влиянием процессов в различных сферах общественной жизни, и субъекты, обеспечивающие защиту. Но для обеспечения самой защиты необходимо отыскать некоторые критерии, по которым можно судить о безопасности объектов. Критерии потребуют строгого научного обоснования, поэтому во избежание возможного субъективизма при принятии решений именно на них следует ориентироваться в управленческой деятельности.

Критерии безопасности должны включать в себя качественные и количественные характеристики. Первые могут определяться на основе анализа жизненно важных интересов и их социальной взаимообусловленности, вторые же представляют собой вычисление допустимых значений угроз интересам, превышение которых повлечет за собой утрату объектом способности функционировать и развиваться.

При этом можно рассчитать так называемые "индикаторы безопасности", определяемые на основе проводимых социологических исследований, статистических данных и иной аналитической информации. Но диагностироваться могут не только угрозы, их характер и степень воздействия на объект, но и уровень обеспечения объекта. Социологические исследования также позволяют определять существенные взаимосвязи анализируемых процессов и явлений, важность различных видов угроз и обеспечения безопасности.

Выстроенная таким образом модель обеспечения безопасности, будет эффективной, что обусловливается комплексным, системным характером модели. О достижении искомой безопасности может свидетельствовать такое "качественное состояние социальной системы, при котором ее основные параметры находятся в динамическом равновесии под влиянием внутренних и внешних факторов"^[26].

Поскольку социальная безопасность личности является приоритетной сферой, защита ее жизненных интересов становится важной функцией безопасности всего общества.

"Свобода личности" как "способности человека к активной деятельности, в ходе которой он добивается своих целей", руководствуется собственными ценностями, "интересами и потребностями"^[27], может считаться одним из важнейших его интересов. Свобода личности имеет социальную природу и выражает неизменное стремление человека к "личной" свободе.

Каков же уровень этой востребумой человеком свободы? С одной стороны, свобода характеризует индивидуальные потребности человека, зависит от его физических, интеллектуальных и моральных качеств, а с другой она не должна противостоять социальной необходимости.

Проблема "социального противоречия между свободой личности и общественной необходимостью" в течение длительного периода являлась предметом спора обществоведов различной идеологической направленности, в ходе которого часто не учитывалась диалектическая взаимосвязь их позиций.

Сегодня решение этой проблемы выходит за теоретические рамки. Оно актуализируется потребностями общественной практики. Важность согласования свободы личности с общественной необходимостью, несомненно, диктуется и потребностью социальной безопасности, когда человек выступает не только в качестве наивысшей социальной ценности, меры обеспечения безопасности, но и одним из основных субъектов достижения целей, выдвигаемых общественной практикой.

Следует подчеркнуть, что не только общество осуществляет защиту жизненно важных интересов личности, но и государство, обеспечивая ее основные права и свободы, установленные и регулируемые в законодательном порядке. Обязанность правового государства состоит в обеспечении гарантий этих прав и свобод с использованием принципа "разумной достаточности".

Сущность этого принципа сводится к предотвращению возможных угроз безопасности для общества и государства, к недопущению диктата по отношению к отдельной личности. И тем самым решается вопрос об уровне свободы личности и его ограничении общественной необходимостью.

В рамках гражданского общества, как "оборотной стороны" правового государства, может существовать и множество других субъектов социальной безопасности. Это многочисленные общественные организации и объединения, создаваемые на принципах самоорганизации и обеспечивающие защиту от разного вида угроз отдельного гражданина (личности), государства, общества в целом, каких-либо иных социальных объектов, включая "свое" жизненное пространство.

В их функции может входить и контроль над обеспечением безопасности во взаимоотношениях различных субъектов общества (общественная экспертиза всех проектов на предмет соответствия их жизненно важным интересам всех субъектов и отсутствия ущемления кого-либо).

Создание такой "общественной" системы безопасности актуализируется еще и тем, что государство сегодня не способно остановить нарастание внешних и внутренних угроз во всех сферах общественной жизни, хотя бы в том объеме, который осуществлялся в прежние времена. Стабилизировать общественное развитие способна только консолидация усилий государства, общества и каждого гражданина при условии сохранения их автономии и согласованности уровня их безопасности.

Проведенное исследование позволило выявить, что наиболее значимой сферой в области обеспечения социальной, а равно и национальной, безопасности общества можно считать духовно-культурную, специфическими особенностями которой выступают трудность размежевания внешних и внутренних угроз, их "скрытая" форма и далеко идущие последствия. Угрозы в этой сфере имеют наиболее продолжительное действие и способны нанести непоправимый вред не только человеку, но и обществу в целом, государству.

Организация безопасности в духовно-культурной сфере актуализирует создание специального направления в области национальной безопасности, в рамках которого компетентные специалисты должны разработать программу социальной защиты нашего общества и решить вопросы соответствующей социализации российских граждан, формирования "социального иммунитета".

В рамках обеспечения защиты от этого вида угроз потребуется более внимательное изучение культур, со стороны которых следует ожидать внешние угрозы. Это позволит сделать предсказуемыми идеологические "диверсии", лучше разобраться в постановке отечественной системы безопасности, в направлениях социализации, обеспечения цивилизованного развития гражданского общества.

Могут подстерегать и определенные трудности: прежде всего необходимо избавиться от старых догматов тоталитаризма, найти способы принципиально иного воздействия на общественное сознание, которые не вызывали бы отторжения влияния, и не приводили бы к росту национально-этнической напряженности. Однако рассчитывать на достаточность средств для пропаганды и поддержания отечественной культуры, науки и образования не приходится.

Следует отметить, что в настоящее время довольно широко и со всей серьезностью начинает обсуждаться проблема формирования "личности безопасного типа", под которой понимается человек с высоким уровнем самосознания, "стремящийся жить в мире и согласии с самим собой и окружающей действительностью, ориентированный на добро и созидательную деятельность и противодействующий злу и разрушению"^[28].

Идея такой личности глубоко заложена в русской культуре и проявляется в ее различных областях, в истории нашего государства. Разработка социальной технологии формирования этого "нового" типа личности, форм воспитания и обучения вправе рассматриваться как огромный вклад в обеспечение национальной безопасности России.

Общественное и государственное значение формирования личности безопасного типа заключается в том, что оно фактически будет означать "привитие социального иммунитета" к разного рода угрозам (в том числе с использованием "недозволенных средств"), обеспечение "безопасного образа мышления" и "образа жизни", которые будут "отторгать социально инфекционных агентов, психовирусы, идеи чужеродного, опасного свойства"^[29]. Социальный иммунитет позволит искоренять сами возможности угроз жизненно важным интересам главных объектов защиты.

Человечество характеризуется многообразием национальных интересов, что актуализирует поиск динамического баланса этих интересов. Сегодня становится все более очевидным представление о мировом сообществе как о едином целом, состоящем из взаимосвязанных и взаимозависимых единиц разных народов. Согласование разных национальных интересов позволит осуществить не только защиту "ядра" общества, но и обеспечит возможности для эффективного внешнего сотрудничества.

Системность обеспечения социальной безопасности обусловливает включение всех ее проблем в рамки системы национальной безопасности, так как отдельные меры, как бы хороши они ни были, будут лишь вносить дезорганизующее начало в процесс общественного развития.

В этой связи представляется актуальным создание единого координирующего центра, который, не вмешиваясь в деятельность структурных элементов общей системы защиты, мог бы отслеживать различные рассогласования в обеспечении общей безопасности и вносить предложения о коррективах их деятельности с целью ее оптимизации. Решение задач координации и контроля за деятельностью всех субъектов обеспечения защиты могут взять на себя научно-исследовательские институты и общественные организации, внося тем самым неоценимый вклад в формирование гражданского общества.

При разработке модели национальной безопасности необходимо понимать, что нельзя создать абстрактную и универсальную модель обеспечения национальной безопасности социальная жизнь все время меняется, а вместе с ней меняются и приоритеты в защите интересов. Важно реально оценивать существующие и потенциальные угрозы, а также силы и средства для их предотвращения или уменьшения.

"Феномен безопасности носит конкретно исторический характер", поэтому сегодня для России требуется модель безопасности с учетом переживаемого ею "состояния неустойчивого равновесия"^[30], что, однако, не исключает ориентации на более долгосрочную перспективу. В общей модели национальной безопасности должны отразиться не только российские национальные традиции, но и прогрессивные направления развития общества, учитывающие его насущные потребности и проводимые реформы.

Это накладывает на субъектов управления той или иной системой безопасности дополнительные требования профессионализма и компетенции, так как принятие решений без учета тесной взаимосвязи процессов и явлений, без построения объективных прогнозов относительно возможности развития противоречия может нанести невосполнимый урон объектам защиты.

Глава 2. Ретроспективные концептуальные системы

социального страхования

Прежде чем приступить к разговору о реформировании системы социального страхования, следует определить, в какой степени она нуждается в реформировании, да и нуждается ли вообще? Не проще ли внести в существующую систему изменения, отвечающие требованиям времени? Иначе говоря, подлежит ли система соцстраха такой же болезненной ломке, как все в нынешнем российском обществе, или она обладает запасом прочности и адаптивности?

Вопрос можно поставить по-другому: насколько система соцстраха детерминирована современным состоянием государства — политическим, экономическим, социальным? Осуществим ли процесс моделирования системы социального страхования или она представляет собой всего лишь производную от существующей государственно-об­щест­вен­ной системы?

Для того чтобы приблизиться к ответу на эти принципиальные вопросы, обратимся к отечественному опыту социального страхования. По временной протяженности он занимает около столетия. Но по внутренней сути — это, пожалуй, наиболее значительный опыт в сравнении с опытом других стран. Ибо периоды реформ, революций, реконструкций выявили как внутренние структурные особенности системы социального страхования в России, так и ее функциональную зависимость от состояния и изменения государства в целом. Вместе с тем, опыт организации отечественного социального страхования на начальном этапе вполне соотносим с мировым, обращение к которому стало довольно частым в последние десятилетия.

1. Социальное страхование в дореволюционной России
(1912–октябрь 1917 гг.)

Появление социального страхования в дореволюционной России имеет несколько точек отсчета. Прежде всего существует предыстория государственной системы соцстраха. Ее значимость подчеркивали буржуазно-либеральные теоретики социального страхования и умаляли большевистские.

Факты таковы. Еще в 1741 г. появился государственный документ «Работные регулы на суконных и каразейных фабриках», согласно которому владельцы фабрик были обязаны устраивать госпитали для больных рабочих, т.е. потеря трудоспособности должна была компенсироваться натуральным образом — кормлением, лечением, уходом. Выполнялись «Работные регулы...» плохо.

Отмена крепостного права в России в 1861 г. положила начало процессу бурного развития капиталистических отношений. Массы крестьян начали заполнять города, становясь дешевой рабочей силой, в которой так нуждалось фабрично-заводское производство страны. Почти такое же бесправное, как и при крепостничестве, крестьянство, ставшее рабочим классом, или защищало себя стихийными бунтами, или вымирало от недоедания и непосильного труда.

Однако, с некоторым отставанием от других стран, и в России стала развиваться система социального страхования. В пору великих российских реформ с 1861 г. стали организовываться горнозаводские товарищества, деятельность которых предполагала «разбор возникающих между рабочих несогласий, попечение о рабочих в болезнях, старости и прочих домашних несчастьях, призрение вдов и сирот рабочих, распространение нравственности среди рабочего населения и иные меры, полезные для его благосостояния». К 1907 г. в России действовало 15 таких товариществ. В 1906 г. их доходы составили 293.378 руб.; основными источниками их были вычеты и штрафы с заработка рабочих (111.033 руб.), взносы заводоуправлений (95.410 руб.); основные расходы — пенсии и пособия (116.342 руб. из потраченных в 1906 г. 193.032 руб.).

В Царстве Польском аналогичные учреждения действовали с 1817 г. на горных и промышленных предприятиях. Бюджет их составлялся из взносов рабочих (отчисления в размере 1-3% заработка), взносов владельцев и штрафов с работников предприятий.

С 1858 г. правительство инициировало создание сберегательно-вспо­мо­гательных и пенсионных касс для железнодорожников, но правления железных дорог инициативу не поддержали. Только закон 1888 г. сдвинул дело с мертвой точки. К 1909 г. членство в кассах достигло 330 тыс. человек. В 1901-1906 гг. аналогичные структуры охватили еще ряд казенных предприятий.

В России начало страховой защите работающих на производстве было положено принятием 15 мая 1901 г. законодательного акта «Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утратившим трудоспособность на заводских и рудничных работах». В 1912 г. было принято несколько страховых законов: о страховании рабочих от несчастных случаев, о страховании на случай болезни, об учреждении присутствий и организаций по делам страхования рабочих. Эти законы распространялись только на тех, кто работал на фабрично-заводских, горных, железнодорожных, судоходных (на внутренних линиях транспорта) и трамвайных предприятиях. При этом оговаривалось, что на предприятиях должны применяться механические двигатели, а также должен использоваться труд не меньше 20 рабочих.

Первая страховая программа в России датируется 1912 г., и в это же время начинают действовать страховые кассы как некоторый страховой орган. Страхование осуществлялось на случай болезни или увечья, каждый застрахованный платил в страховую кассу 2% от своего заработка. В группу застрахованных не включались сельскохозяйственные рабочие, работники торговли, мелких предприятий, транспорта, и, таким образом, страхованием было охвачено лишь 10% всех работающих. Страхование было распространено в Европейской части России и на Кавказе.

Важно отметить три момента: 1) создание системы обязательного социального страхования шло «сверху». Среднее звено — правления и предприниматели — скорее тормозили создание системы на этом, начальном, этапе; 2) товарищества, кассы создавались в тех отраслях, которые, с одной стороны, были приоритетны для государственного развития, а с другой — наиболее связаны с производственным риском (горная промышленность), т.е. там, где действовали страховые принципы. Исторически страхование могло появиться только после того, как статистика научилась математически учитывать риски. Для верного понимания этой посылки надо иметь в виду, что понятие «статистика» в дореволюционной российской терминологии означало не только способы статистического счисления, но и «статистику», которая стала предтечей социологической науки; 3) социальный характер страхования выражался в том, что источники страхового фонда имели разное происхождение (взносы рабочих, предпринимателей, казны, а также накопления от штрафов) и распределялись в связи с индивидуальной необходимостью.

С начала становления социального страхования в России определились два принципиально разных подхода к его природе. Буржуазно-либеральные, меньшевистские авторы демонстрировали подход, который, используя современную терминологию, можно назвать «тех­но­кра­тическим», «цивилизованным».

Авторы работ по социальному страхованию в 1920-е - 1930-е годы, подчеркивавшие «большевизм» своих позиций, восклицали: неужели благотворительная деятельность российских купцов и капиталистов является частью истории соцстраха? Ни в коем случае. «Социальное страхование могло появиться лишь тогда, когда пролетариат формировался в класс, противопоставивший себя буржуазии»^[31] ; «корни социального страхования надо искать в экономическом движении пролетариата, оформление же его в программное требование рабочего класса надо искать в том периоде, когда экономическое движение пролетариата перерастает в политическое»^[32].

Авторы «большевистской» ориентации опирались на Программу РСДРП (II съезд, 1903 г.), где требование о введении «государственного страхования рабочих на случай старости и полной или частичной потери работоспособности» трактовалось очень расширено. Социальное страхование необходимо «в интересах охраны рабочего класса от физического и нравственного вырождения, а также в интересах развития его способности к освободительной борьбе».

Безусловно, наметившаяся тенденция к улучшению условий труда и жизни рабочих была результатом, в том числе, и их борьбы за свои права. Что касается «охраны рабочего класса от физического и нравственного вырождения», то в конце прошлого века наиболее дальновидные российские промышленники активно включились в эту деятельность. Они понимали, что их экономическим интересам не противоречит забота о продолжительной работоспособности трудящихся, о воспроизводстве рабочей силы, а также о мерах по социальной стабилизации. Благотворительность промышленников сводилась к целевым банковским вкладам, проценты с которых шли на содержание больниц для трудящихся и неимущих, на обеспечение вдов и сирот и на профессиональное обучение последних.

Так или иначе, интересы государства, предпринимателей и рабочих, соединившись, вызвали появление в 1912 г. законов «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев», которые и принято считать официальной отправной точкой в развитии отечественного социального страхования. В 1912-1917 гг. утвердился термин «социальное страхование», и началась внутренне противоречивая история развития соцстраха.

Противоречия выявились сразу же. В соответствии с законодательством, вкладчиками и распорядителями больничных касс становились три субъекта: наемные работники, предприниматели, государственные органы. Рабочие заняли выжидательную позицию. Они попросту бойкотировали больничные кассы, поскольку взносы в них являлись новыми отчислениями и были похожи на скрытый налог. По-настоящему активными оказались предприниматели, промышленники. Инстинкт подсказал им, что участие в кассах потребует от них не столько новых затрат, сколько законным образом позволит затраты ограничить.

Формула «социального договора», «социального партнерства», как сказали бы сейчас, не требовала, как некогда «Работные регулы», создания больниц, а сводила общественно-полезные действия к взносам. Предприниматели, кроме того, имели реальную возможность ограничивать перечень рисков: не все профессиональные заболевания подлежали компенсации, не страховались несчастные случаи, происшедшие в результате неосторожности пострадавшего. Степень утраты трудоспособности определяли структуры, подчиненные хозяину. Размеры пенсии и пособий были незначительны и компенсировали не более 1/3 заработка.

Правовое положение позволяло рабочим усилить свое влияние в больничных кассах, распространить действие законов на неохваченные отрасли производства и категории работников. Однако период 1912-1914 гг. одновременно считается временем экономического подъема и «реакции». Организованность рабочих в целом была невысока, а расширение низового представительства в первичных организациях соцстраха шло постепенно. Создавались общегородские и отраслевые, профессиональные объединенные кассы. Надзор проводили региональные советы по делам страхования (государственный контроль). Предприниматели, в свою очередь, организовывали страховые товарищества с целью страхового финансового маневра в пределах страхового округа. Представительство в товариществах определялось финансовыми возможностями участников (взносоплательщиков).

Система социального страхования, действовавшая в то время в России, охватывала не более 20% рабочих страны (2% населения). Закон исключал создание больничных касс на предприятиях с числом работающих до 20 человек, а таковых в стране было до 1/3, поэтому нарождавшаяся система соцстраха не могла быть ни широко распространена, ни вообще популярна.

В этой ситуации большевики предложили проект нового закона о страховании рабочих (1914 г.). Позднее он был включен в резолюцию Всероссийского совещания представителей социалистов-ре­во­лю­ци­оне­ров и социал-демократов «О социальном страховании» (1917 г.) и законодательно провозглашен в Декларации Наркомтруда «О введении в России полного социального страхования» (30 ноября 1917 г.). Эти документы требовали страхования всех наемных работников, городской и сельской бедноты от всех видов потери трудоспособности; возмещения заработка в полном размере при утрате трудоспособности и безработице; полного самоуправления всех страховых организаций.

Последний пункт означал, что распределение страховых средств контролируется исключительно рабочими. По этому поводу С. Шварц писал, имея в виду проект 1914 г., что «финансовая организация законопроекта находится в противоречии не только со взглядом социализма на государство, но и с основными принципами демократизма», так как основные плательщики взносов (государство, предприниматели), т.е. те, «кто платит, тот не имеет никакого голоса»^[33].

Тяжелое материальное положение населения России накануне Октябрьской революции, экономическая разруха и политический хаос как результат продолжавшейся войны подвигнули Временное Правительство к образованию специального ведомства — Министерства государственного призрения, которое должно было осуществлять: государственное финансирование самого «дела призрения»; переработку и принятие новых социальных законов; надзор за деятельностью волостных, уездных и губернских земств, а также городов при оказании нуждающимся социальной помощи; подготовку соответствующих кадров как для государственных, так и для земских, городских органов и учреждений призрения.

Основой развития системы социального обеспечения можно было считать идею децентрализации призрения и передачи его в ведение органов местного самоуправления и общественных организаций. Роль государства должна была сводиться лишь к координации их действий и к правовому контролю. Однако для осуществления вновь формируемой модели социальной деятельности никаких других шагов, кроме проведения всероссийского совещания по проблемам оказания социальной помощи детям, сделать так и не удалось.

Вопросы о собственной материальной базе и о соотношении систем социального страхования и здравоохранения были подняты уже в начальный период становления системы социального страхования в России. Система более или менее организованного стационарного лечения трудящихся, по месту их работы, берет начало от постановления царской администрации (26 августа 1866 г.) в связи с наступлением холеры на Москву. Фабрикантам вменялось в обязанность создавать при предприятиях больничные помещения; плату за лечение с рабочих брать воспрещалось (статья 102 Устава о промышленности). В этой акции уже различимы страховые принципы: стационары создавались (и продолжали существовать и создаваться) во-первых, в связи с опасностью эпидемий (т.е. стихийных бедствий), и во-вторых, на средства пользователей труда работающих.

Наблюдать за выполнением постановления от 26 августа 1866 г. должны были, среди прочих, специальные административные органы — фабричные присутствия. Председателем этих региональных органов являлся губернатор, существовал штат фабричных инспекторов; казалось бы, структура вполне могла функционировать. Однако по данным на 1907 г. (когда вопросы социального страхования рабочих были остро поставлены в повестку дня в российских законодательных структурах) из каждых 100 российских предпринимателей - хозяев предприятий только 7 оказывали рабочим полную врачебную помощь в фабричных больницах, 26 — в специально созданных приемных покоях и амбулаториях или же в земских и городских больницах по соответствующему соглашению с последними, 3 хозяина из 100, по заявлению Министерства торговли и промышленности, лечили рабочих «безусловно неудовлетворительно», а 64 — не лечили вовсе.

Характерна позиция Общества заводчиков и фабрикантов в связи с обсуждением предварительного проекта закона о страховании рабочих (декабрь 1906 г.). «Страхование только временно ограничивается фабрично-заводскими рабочими, — справедливо полагали предприниматели, — но затем систематически должно быть постепенно распространено на всех наемных рабочих, а так как организация врачебных учреждений для населения страны может быть целесообразно осуществлена только органами общего управления (земство и городское управление), то на эти органы должна лечь обязанность оказания врачебной помощи и рабочим всех профессий (сельскохозяйственных, фабричных и др.) при посредстве соответственных больничных касс общего страхования»^[34].

Надо сказать, что в обсуждавшемся проекте предполагалось, что больничные кассы согласовывают с владельцем, какие средства идут на лечение. Предприниматели предлагали оставить этот вопрос на их усмотрение, обосновывая свое предложение тем, что добрая воля хозяев в устройстве бесплатных больниц и амбулаторий будет проявляться в тех случаях, когда предприятия удалены от земских и городских медицинских учреждений.

Суть этой полемики в том, что промышленники традиционно понимали врачебную помощь рабочим как акт благотворительности, а обязанность заботиться о доступном лечении и здравоохранении относили к компетенции государства, которое должно было расходовать на это бюджетные средства.

Законодательное предписание по организации системы медицинского обслуживания ограничивало возможности предпринимателей проявлять благотворительность в этой сфере (что было весьма значительным фактором в создании хорошей репутации со всеми проистекающими экономическими последствиями: конкурентный набор рабочих, общественное уважение на всех социальных уровнях — почетное гражданство и проч., первоочередность при размещении выгодных казенных заказов и другие прямые и косвенные привилегии).

Не забудем и того обстоятельства, что в любом случае предприниматель участвовал в организации лечебной помощи своим капиталом: он был и налогоплательщиком, и вкладчиком больничных касс (впрочем, как и рабочие).

Российские предприниматели начала ХХ в. публично характеризовали себя как социально полезную «группу риска», требующую определенных страховых льгот. В связи с подготовкой законодательных актов о социальном страховании (1912 г.) Совет съездов представителей промышленности и торговли высказывался против «повышения предпринимательских приплат» в бюджет больничных касс: «...Чтобы русская промышленность как более молодая и слабая могла преодолеть конкуренцию с более сильной промышленностью и могла развиваться, необходимо предоставить ей более льготные условия, а не убивать ее наложением на ее плечи таких тягот, которые не несет более сильная промышленность ни в одной стране»^[35].

Интересно, что это заявление было сделано в связи с подготовкой закона, который устанавливал объем предпринимательских взносов в фабричные больничные кассы в размере 2/3 взносов рабочих. В Германии, которую называли «классической страной социального страхования», эта доля была равна 1/2. При этом предприниматели России «забыли», что по новому закону пособия по нетрудоспособности в результате увечья на производстве больничные кассы выплачивали до 13 недель, в то время как действовавшими прежде законодательными актами такие выплаты возлагались исключительно на предпринимателей. Статистика показывала, что хозяева предприятий в любом случае не оставались в проигрыше. Характерна социально-психологическая мотивировка, которую использовали предприниматели, добиваясь снижения для себя страхового тарифа: они утверждали, что чем большая доля средств рабочих будет вовлечена в систему социального страхования, тем большую ответственность за распоряжение средствами больничных касс они будут чувствовать, и работа касс будет лишена «оттенка благотворительности». Здесь, как видно, «благотворительность» фигурирует как социально порочное явление. В сегодняшней терминологии также часто говорится об опасности «иждивенческих» настроений в связи с социальными выплатами.

Проблема предела полезности социального вспомоществования, разумеется, существует, но она имеет особую природу, а именно — страховую. Комментируя позицию Совета съездов представителей промышленности и торговли, тогдашний специалист по делам социального страхования социал-демократического («меньшевистского») направления О. Сольская характеризовала взгляд предпринимателей на взносы в больничные кассы как безграмотный. Поскольку закон утвердил проектную норму взносов в 2/3, она толковала позицию хозяев предприятий следующим образом: «Предпринимателям теперь остается другой способ борьбы с “чрезмерным обременением отечественной промышленности” — экономия в расходах больничных касс, экономия в расходах на врачебную помощь»^[36].

Автор, придерживающийся тех же социально-политических ориентиров, известный в печати под инициалами Д.С.Р., предлагает следующее толкование в рабочем уставе типовых (образцовых) статей устава больничных касс: «Больничная касса может от своего имени приобретать права по имуществу, в том числе право собственности и другие права на недвижимые имения, вступать в обязательства...» Трактовка предлагаемого рабочего устава: «Для достижения своих целей, касса, имеющая все права юридического лица, может: 1) повсеместно учреждать и содержать больницы и лечебные заведения всякого рода, заведения для выздоравливающих (санатории, колонии), ясли и летние колонии для детей участников, бани и купальни, аптеки и т.д.»^[37] Предлагалось совершенствовать и медицинское обслуживание страхуемых рабочих, заключая соответствующие договоры с казенными, общественными и частными медицинскими учреждениями и отдельными специалистами, а также кооперироваться в этой деятельности с другими больничными кассами региона. Как видим, программа вполне созвучна деятельности соцстраха советского времени в наиболее благополучные периоды.

Скажем отдельно еще об одном пункте программы лечебной и оздоровительной работы — о медицинской и культурной просветительской деятельности больничных касс. Она понималась как естественная составляющая комплекса лечебно-оздоровительных мероприятий. Пункт этот неоднократно вносился рабочими в уставы касс, но встречал сопротивление со стороны предпринимателей, которые утверждали, что такое расширенное толкование противоречит закону. Этот пункт вычеркивали в страховом присутствии (административном органе) как незаконный.

Были случаи, когда положение о включении медицинского культурного просвещения в систему соцстраха, напротив, находило место в уставах хозяйских страховых организаций (страховых товариществ). На совещании (хозяйском съезде) 1913 г. управляющий отделом промышленности Министерства торговли и промышленности в связи с этим заявил: никто не запрещает читать лекции и издавать брошюры просветительского толка, но включать эту деятельность в уставы страховых товариществ не надо, потому что тогда придется разрешить включение аналогичных пунктов и в уставы больничных касс. О несоответствии этих пунктов законодательству на сей раз сказано не было (ввиду действительного отсутствия такого противоречия), однако пункты о просветительской работе из уставов страховых товариществ были исключены.

В чем здесь дело? По всей видимости, в этой ситуации проявилась тенденция к экономии соцстраховских средств (что реально экономило финансы предпринимателей и потенциально избавляло казну от дотирования соцстраховского бюджета) — фактор, на который указывала О. Сольская. Проявилось здесь, пожалуй, и инстинктивное сопротивление страховых организаций социальной экспансии. Это уже не только экономическое, но и политико-экономическое явление. Не случайно один из тогдашних разработчиков теории и практики соцстраха Б. Соловьев в статье «Обеспечение рабочих на случай болезни до введения страхования. Что дает рабочим закон 23 июня 1912 г.», проведя статистически-финансовый анализ, так ответил на вопрос в заголовке статьи: закон «создает обязательные рабочие организации»^[38]. Это означает, что прямой экономической выгоды рабочие не получали, но им была предоставлена возможность из объекта страхования превратиться в субъект этого процесса и включиться в развитие системы.

Об относительной демократизации системы соцстраха и расширении круга страхуемых лиц говорили в начале века не только предприниматели, старавшиеся за счет этих мер сэкономить собственные средства, но и теоретики демократического направления. Так, Н.А. Виг­дор­чик ставил в 1917 г. вопрос о социальном страховании таких представителей наемного труда, как директора, крупные чиновники и мелкие предприниматели, которые не пользуются наемным трудом или пользуются им в ничтожных размерах.

При включении в систему социального страхования наемных высокооплачиваемых работников исследователь предлагал ранжировать их по суммам годового заработка и по рискам (временная потеря трудоспособности, ущерб от которой может быть компенсирован за счет личных накоплений, и постоянная, требующая иного решения). В связи с страхованием мелких хозяев Н.А. Вигдорчик ставил ряд финансово-правовых задач (имея в виду принципиальную возможность и необходимость их решения): что считать заработком самостоятельного производителя? Как применять к нему понятие «безработица»? Кто и в каких расходных статьях и финансовых объемах становится его страхователем?

В России эти вопросы актуальны и сегодня и относятся не только к производителям того уровня, о которых беспокоился Н.А. Вигдорчик, но и к более финансово емкому и использующему наемный труд в социально более значительных масштабах малому, а отчасти и среднему, бизнесу. На такое направление «профилактики социального иммунитета» прямо указывали В. Гринберг и А. Рубинштейн. По сути, социальная забота о мелких и средних производителях является одной из важных составляющих процесса формирования «среднего класса» — социального костяка рыночного общества, как оценивает его большинство исследователей.

Весьма знаменательна формула, выведенная Н.А. Вигдорчиком: «Чем глубже дифференциация населения, чем меньше в ней промежуточных мелкобуржуазных слоев, чем больший процент населения живет наемным трудом, тем, при прочих равных условиях, требуется больше средств для проведения в жизнь социального страхования»^[39].

Иначе говоря, социальное страхование «самостоятельных производителей» в перспективе приводит к созданию более разветвленной системы соцстраха. В предлагаемой концепции социальное страхование в таком концептуальном контексте выступает как инструмент активной, созидательной социальной политики, а не как проявление «бла­го­тво­ри­тельности» в отношении маргиналов.

Поскольку в 1917 г. речь шла о проведении реформ в сфере социального страхования, необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что организационное дробление этой сферы на многие направления — страхование на случай болезни, от несчастных случаев, увечий на производстве, инвалидности, вдовства, сиротства, старости и безработицы — есть результат исторического развития системы, когда, по мере удовлетворения настоятельных требований трудящихся, расширялся перечень рисков, подлежащих страхованию.

2. Становление советской модели социального страхования
(октябрь 1917–1933 гг.)

В октябре 1917 г. провозглашается модель государственного призрения нуждающихся трудящихся и образуется наркомат государственного призрения РСФСР, к которому переходят все дела, а также преимущественные денежные средства прежнего ведомства, но на него возлагаются иные функции:

- социальное обеспечение трудящихся при всех случаях временной нетрудоспособности;

- охрана материнства и детства (имелось в виду младенчество);

- попечение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и несовершеннолетних.

В дальнейшем предпринимались попытки поиска наиболее оптимальных вариантов этой модели, базировавшейся на складывавшихся социально-экономических реалиях. Так, например, в 1918 г. наркомат государственного призрения переименовывается в наркомат социального обеспечения, а функции попечительства и охраны материнства передаются вновь созданному наркомату здравоохранения.

В 1918-1933 гг. большевистское руководство пыталось воплотить в жизнь программу социального страхования, разработанную в 1912 г. Пражской конференцией РСДРП. Принятие декларации Наркомтруда «О введении в России полного социального страхования», стало первым шагом советской власти на пути реформирования социального страхования. Социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведавшие страхованием, ликвидировались.

Этот шаг был продиктован идеологическими требованиями «не­мед­ленного осуществления социализма в области социального страхования» посредством введения «бесплатного» социального страхования для трудящихся. Согласно этой модели необходимые финансовые средства предполагалось взимать с предприятий и предпринимателей и только в необходимых случаях брать их из государственного бюджета.

Можно сказать, что советская модель социальной защиты населения на начальном этапе включала в себя лишь социальное обеспечение и социальное страхование, и это было обусловлено как складывающимися традициями в обществе, так и сложным материальным и финансовым положением в стране.

Важным для становления этой модели явилось принятие в конце 1918 г. «Положения о социальном обеспечении трудящихся», в котором было законодательно закреплено два вида социального обеспечения, различавшихся источниками финансирования: «социальное обеспечение всех без исключения граждан РСФСР, источником существования которых являлся лишь собственный труд» и «социальное обеспечение трудящихся за счет государства и через органы государственной власти»^[40]. В Положении предусматривались следующие виды социального обеспечения: 1) медицинская помощь, 2) денежные пособия и пенсии, 3) помощь «натурой».

Поскольку Положение было принято в период «военного коммунизма», то именно натуральная помощь — обеспечение пищей, одеждой, топливом — была более частой и характерной для того времени.

Другая особенность Положения состояла в том, что его выполнение было возложено на Народный комиссариат труда, в частности, на отдел по социальному обеспечению и охране труда, а также на соответствующие местные органы — подотделы советов рабочих и крестьянских депутатов. В результате делом социального обеспечения начинают параллельно заниматься два самостоятельных органа, что не способствовало ни улучшению дела, ни наиболее эффективному использованию средств в условиях их дефицита.

Определенные перемены затрагивают и наркомат социального обеспечения, в котором формируется управление структурой местных органов этой системы в виде отделов исполкомов советов, функционировавших на принципе двойного подчинения.

Реальная практика социального обеспечения тем не менее уже имела достижения — развитие системы пенсионного обеспечения трудящихся и рост численности населения, охватываемого ей, при том, что «представители прежних правящих классов и привилегированных сословий были лишены права на государственное пенсионное обеспечение»^[41].

Впоследствии два наркомата были объединены в один — наркомат труда и социального обеспечения, а уже в 1920 г. формируется структурная основа модели социальной деятельности, существовавшей в советское время вплоть до 1991 г. и претерпевшей лишь незначительные изменения. В состав этой модели входили три основные системы:

1. государственное социальное обеспечение военнослужащих, учащихся, членов различных творческих союзов и семей всех перечисленных категорий граждан. Эти функции были возложены на республиканские министерства социального обеспечения. Финансирование шло из государственного, республиканского и местных бюджетов;

2. государственное социальное страхование рабочих и служащих, осуществлявшееся по линии профсоюзов. Финансировалось за счет обязательных страховых взносов предприятий, учреждений, организаций и дотаций из средств госбюджета;

3. социальное обеспечение колхозников, осуществлявшееся специальными общественными организациями колхозов при участии органов государственного социального обеспечения. Финансовые средства складывались из отчислений от доходов членов коллективных хозяйств и также из государственных дотаций.

Помимо этого на основе существовавших ранее благотворительных организаций была образована целая сеть инвалидных домов и домов престарелых, домов матери и ребенка, детских и иных социально ориентированных учреждений.

Затем в развитии систем страхования отмечается некоторый перерыв, вызванный гражданской войной и продолжавшийся до 1921 г. Позднее социальное страхование осуществлялось уже в рамках проведения новой экономической политики. В этот период страхованию подлежали все занятые наемным трудом — временно или постоянно, вне зависимости от формы собственности и ведомственной принадлежности предприятия, что и было закреплено в законодательном порядке.

Проведение новой экономической политики с 1921 г. заставило отказаться от модели социального обеспечения и возвратиться к системе социального страхования. В 20-е годы было предпринято объединение финансовой системы социального страхования всех видов. Объединение рассматривалось как преимущество социалистической системы страхования, позволяющее значительно сократить аппарат и организационные расходы системы страхования и свободно маневрировать средствами. Ставки страховых взносов устанавливались в зависимости от степени опасности и вредности производства, а также от уровня рентабельности отраслей экономики.

В это же время встал вопрос о введении единого тарифа социального страхования вместо системы дифференцированных тарифов, поскольку она оказалась слишком сложной ввиду существования различных ставок нормального, льготного и частичного тарифов.

С 1923 г. начинают формироваться базовые положения советской модели социального страхования, которым было охвачено уже около 80% работающего населения, а к концу 1925 г. — практически все население страны. В 1927 г. впервые вводятся государственные пенсии по старости.

Вначале осуществление функций по социальному страхованию было возложено на специальные комиссии по охране труда и социальному обеспечению, создаваемые при фабрично-заводских комитетах, затем эти обязанности ненадолго перешли к органам наркомтруда, но уже с 1933 г. — к профсоюзам.

Большевики были весьма последовательны в своей доктрине соцстраха, ибо считали его распространение при капитализме скрытой формой эксплуатации наемных работников и в то же время элементом классовой борьбы пролетариата (см. формулировку II съезда РСДРП). Социальная составляющая системы страхования рассматривалась как повод для конфликта, а не как источник стабилизации общества.

Один из современных исследователей замечает и такую тенденцию, проявившуюся в большевистской трактовке социального страхования, как превращение соцстраха в соцобеспечение: «Необходимость учета, предупреждения и компенсирования рисков, которым подвергались наемные работники, вытеснялась потребностью обеспечения определенного уровня дохода особо нуждающихся за счет централизованного формирования и распределения специальных фондов. Это противоречие, возможно, послужило одной из причин появления двух принципиально различающихся подходов к пониманию социального страхования и осуществления его на практике в первые годы советской власти и последующие периоды»^[42].

Действительно, два подхода были, но «собесовский» подход существовал, лишь в идеале, в то время как «страховая» составляющая неизбежно брала верх.

Принципы классовой борьбы, доктрина диктатуры пролетариата проявились в системе социального страхования в первые же месяцы существования советской власти. Приведем характеристику этого процесса, взятую из работы уже цитированных выше апологетов советской системы соцстраха А.В. Барита и Б.Т. Милютина: «Так, в период непосредственно после Октября органы социального страхования, проводя мероприятия по организации и выдаче обеспечения по отдельным видам потери заработка, организуют рабочих под общими лозунгами пролетарской диктатуры, наступают на предпринимателей, саботирующих введение рабочего контроля, упорно борются за очищение фабрик и заводов и рабочих организаций от агентов буржуазии в лице меньшевиков, эсеров и пр.»^[43].

Речь здесь, как можно понять, идет о том, во-первых, что больничные кассы и выделяемые пособия стали удобной формой политической борьбы на предприятиях; во-вторых, что позиции большевиков и меньшевиков в вопросах соцстраха продолжали быть антагонистическими. Учеты рисков, социальное партнерство новой властью отметались, дело шло ко все большей государственной централизации распределения средств и минимизации какого бы то ни было самоуправления.

Казалось бы, тенденция, сводящая соцстрах к централизованному жесткому уравнительному социальному обеспечению, должна была восторжествовать в эпоху военного коммунизма. Но тогда это произошло лишь отчасти. Провозглашенный Декретом Совнаркома от 31 октября 1919 г. принцип равного и полного социального страхования не мог быть осуществлен на практике даже при уничтожении в той или иной степени самоуправляемых страховых присутствий и советов, органов страховой медицины и касс безработных. Война ограничивала средства. Коммунистический принцип полной и равной поддержки позволял исключить из числа социально поддерживаемых всех, кто не являлся «пролетариатом», даже крестьян. Последние, как мы знаем, оставались вне системы государственного социального страхования даже после коллективизации, вплоть до постепенного включения их по звеньям, «сверху вниз», в эту систему в 1964-1971 гг. (с уходом понятия «диктатура пролетариата» из конституционных норм).

Однако и для собственно пролетариата средств не хватало, и неизбежно стал действовать страховой, избирательный принцип поддержки. Она оказывалась «ударным» группам нового государства — рабочим, красноармейцам, а также тем, кто пострадал от контрреволюции, стихийных бедствий, семьям, потерявшим кормильцев. Иначе говоря, при оказании помощи учитывались социальные риски.

Социальное страхование объявлялось институтом буржуазного права^[44], системой распределения пособий управляли наркоматы труда и социального обеспечения (распределение ролей между ними не раз менялось, не было ранжированного научного подхода к фондам соцстраха и соцобеспечения, а тенденция бюджетной централизации достигла предела). Средним звеном распределения были местные советы, низовым — предприятия и учреждения. И тем не менее абсолютной военной коммунизации соцстраха не произошло.

В период проведения НЭПа принципы пролетарской диктатуры в системе социального страхования получили свое дальнейшее развитие: «...Дело социального страхования не может стать «независимой ветвью рабочего движения», не зависящей от государственного аппарата и профессионального движения. В такой «независимости» нет никакого смысла — ни принципиального, ни практического, — утверждали сторонники «генеральной линии». В соответствии с этим установлено, что социальное страхование будет проводиться и государственными органами, и выборными страховыми кассами, при ближайшем и непосредственном участии профсоюзов»^[45].

Восстановленная, казалось бы, трехсубъектность в распределении средств была мнимой. Зато наглядным был урок, вынесенный из эпохи военного коммунизма: не представляется возможным обеспечить необходимый уровень помощи для всех и остается один выход: централизованное, экономное и рациональное распределение средств, избирательное обеспечение социальной поддержки. Л.Д. Троцкий в ходе «профсоюзной дискуссии» предложил: «В области потребления, то есть в условиях личного существования трудящихся, необходимо ввести линию уравнительности. В области производства принцип ударности еще долго останется у нас решающим». В.И. Ленин на это заметил: «И в потреблении ударность, и в производстве»^[46].

Поэтому напрасно Московский областной съезд больничных касс, охарактеризованный как «меньшевистский», пытался сохранить самостоятельность самого дела социального страхования, выделение его в особую финансовую статью, самоуправление касс и делегирование государственным органам исключительно контроля за выполнением законов. При такой системе невозможно было бы сделать соцстрах инструментом поддержки ударничества, соцсоревнования, укрепления трудовой дисциплины и борьбы с текучестью рабочей силы, а именно такие цели ставились перед соцстрахом в «реконструктивный период». Соцстрах должен был стать и воспитательным средством для нового пополнения рабочих за счет крестьян. Крестьянам вменялись в вину «собственнические настроения», проявлявшиеся в требовании высокой оплаты, хорошего снабжения, приличного жилья (что отчасти все-таки считалось справедливым). Их необходимо было переориентировать на иные ценности, на осознание преобладающей важности государственных приоритетов, т.е. наращивания производительности труда и создания важнейших отраслей индустрии, а в связи с этим и привязанности к определенному месту работы в тех условиях, которые могут быть обеспечены.

Так, оплата временной нетрудоспособности в размере 100% оклада зависела от стажа в целом, от стажа работы на данном предприятии, от членства в профсоюзе, от принадлежности к «ударникам» и «ор­га­ни­за­торам производства». Сложная ранжированность этого показателя в директивных документах 1931 г. вызвала бурный отклик за рубежом: советскую власть упрекали в отходе от ленинской страховой программы. Советские пропагандисты не оставались в долгу и приводили, например, такую выдержку из статьи, появившейся в газете Союза немецких предпринимателей «Фюрербрифе» вскоре после прихода Гитлера к власти: «Принявший колоссальные размеры нарост социального страхования должен быть энергично урезан, чтобы не культивировать люмпен-пролетариев»^[47].

«В противовес этому в большевистских агитационных материалах приводились данные об увеличении средств на социально-бытовое обслуживание и социальное страхование. Так, на Украине ясельное строительство занимало 31,2% всех средств, отпущенных на строительство. На социально-бытовое обслуживание на одного человека в ведущих промышленных и добывающих отраслях тратилось 9 руб. 04 коп., в иных 6 руб. 82 коп. и т.д.»^[48].

3. Основные особенности советской модели
социального страхования (1933-1990 гг.)