« ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ РАН ____________________________________________ На правах рукописи ...»

Третий период в истории социального страхования в России приходится на 1933-1990 гг. В 1933 г. все функции, связанные с социальным страхованием в СССР, были переданы профсоюзам, а страховые кассы и все нормы, имеющие отношение к страховой медицине и дифференциации тарифов в зависимости от условий труда, ликвидированы. Это означало возвращение назад, к неразвитой модели формирования социальных фондов по принципу «единого котла», от которой отказались почти все промышленно развитые государства. На практике снова перестали учитываться отраслевые и внутриотраслевые особенности условий труда и последствия работы на вредных и опасных производствах.

Другой недостаток этой модели состоял в том, что с ее введением утрачивался страховой характер социальной помощи. Если раньше работник был заинтересован в том, чтобы лично участвовать в формировании средств на собственную социальную защиту, то теперь, когда он не должен был сам добровольно платить взносы, когда они стали взиматься принудительно, со всего коллектива, эта заинтересованность пропала. Ответственность за возмещение ущерба от потери трудоспособности качественно изменилась, стала принципом не страхования, а возмещения, которое осуществляло или предприятие, или тот, кто причинил ущерб. На предприятия легло основное бремя страховых платежей при полном отсутствии у них прав распоряжения фондами социального страхования, хотя размер взносов по всем его видам составлял 38% фонда заработной платы. Страховые платежи превратились в государственную повинность, в обязательный налог. Но поскольку в роли предпринимателя чаще всего выступало государство, оно, проводя соответствующую ценовую политику, перекладывало бремя расходов по страхованию на потребителей продукции.

В создавшихся условиях социальное страхование утрачивает свои характерные особенности и превращается в социальное обеспечение. Складывающаяся система становится инструментом перераспределительной политики государства, утрачивает финансовую самостоятельность и превращается в одну из статей государственного бюджета. В результате такого реформирования страховая защита также возвращается к далекому от совершенства первоисточнику социального страхования — к системе общегосударственной взаимопомощи.

В дальнейшем существенных организационных изменений система социального страхования не претерпевала, а развитие её шло по экстенсивному пути. Система соцстраха находилась в гармонии с организационным построением общества. Ее характеризовали следующие особенности:

- всеобщий охват рабочих и служащих;

- выполнение функций одного из гарантов конституционных прав гражданина на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, потери трудоспособности либо кормильца;

- финансирование обязательных взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть госбюджета;

- представление определенным категориям трудящихся ряда льгот, таких как пособия по беременности и родам, в связи с рождением ребенка, пенсии за выслугу лет и некоторых других. В рамках системы проводились определенные мероприятия лечебно-оздоровительного, материально-бытового характера, распространявшиеся не только на самих работников, но и на членов их семей.

Социальное страхование предоставляло гражданам обеспечение в денежном, материальном выражении, а также в виде услуг: пенсии и пособия, диетическое питание, путевки в дома отдыха и пр.

Исследователи отмечают существовавшую в то время неоднозначную трактовку понятия «социальное страхование». Оно рассматривалось либо как одна из форм социального обеспечения, либо как самостоятельная система. На практике же наблюдалось их объединение, что в конечном счете приводило к усложнению процесса оказания социальной помощи нуждающимся. Смешение этих понятий распространялось и на действующее законодательство, что не удивительно, так как даже если два схожих вида помощи, например, пенсионное обеспечение по старости и по инвалидности, находились соответственно в ведении профсоюзов и государства (два различных гаранта обеспечения конституционных прав), то финансировались они из одного «кармана» — из средств госбюджета.

В 30-е годы принципы предоставления соцстраховских привилегий в зависимости от «ударничества», привязанности к месту работы и к приоритетным отраслям получили дальнейшее развитие в законодательных актах о непрерывном трудовом стаже (который легко прерывался, если работнику ставили прогул или он менял место работы) и о других льготах. Так, размеры пособия по беременности и родам зависели от отрасли и стажа, но, например, для женщин, занятых на подземных работах и в угледобывающей промышленности, имел значение не стаж, а выполнение нормы в течение двух месяцев перед назначением пособия.

В современной литературе чаще всего эти факты рассматриваются в политическом аспекте как черты «казарменного социализма», «тоталитарного режима». Однако нас здесь больше интересует проявление структурной природы социального страхования, инвариантной к политическим лозунгам и цвету флагов. В рассматриваемый период особенностью отношений «социальное страхование — государственная политика» является то, что именно государство законодательно определяло страховую политику и оно же ее контролировало.

То обстоятельство, что фонды социального страхования с 1933 г. были переданы в управление профсоюзам не имеет принципиального значения. Профсоюзы не стали самостоятельным субъектом в системе соцстраха. Напротив, можно говорить о последовательно проводимой в 30-е годы чисто государственной политике по совершенствованию управления соцстраховскими фондами. Шагом по пути совершенствования управления можно считать постановление Совнаркома СССР в марте 1932 г., регламентирующее передачу материальной базы и средств по реализации программ социального страхования Наркомздраву, Наркомпросу и Всенарпиту. Одновременно учреждался контроль со стороны страхорганов и профсоюзов с целью экономного и результативного использования имущества и денежных средств, для чего вводилась система договоров, принципы хозрасчета. В этом можно было бы заметить тенденцию к отходу от жесткой административно-командной схемы управления, признаки восстановления самоуправляемости, полисубъектность, если бы не очевидное обстоятельство: бюджет соцстраха резко рос и использование его требовало усиленного контроля. В 1929-1932 гг. он составлял 10,1 млрд. руб., а в пятилетке 1933-1937 гг. — 32,8 млрд. руб. В постановлении Совнаркома РСФСР от 4 сентября 1932 г. обращалось внимание на проявление бюрократизма и волокиты при назначении пособий и пенсий, на несоответствие исполняемой должности ряда платных аппаратчиков, на недостаточную хозяйственность в расходовании средств соцстраха, на неудовлетворительную работу по изучению причин заболеваний и предупреждению их и т.п.

Системой соцстраха были охвачены учащаяся молодежь (вузы, техникумы, рабфаки и совпартшколы), сезонники и работающие по частному найму. В те же годы был ужесточен контроль за поступлением с предприятий и учреждений взносов в соцстраховский бюджет, введены штрафные санкции и даже объявлена первоочередность выплаты этих взносов перед другими расходами.

Соцстрах был окончательно отделен от собственно бюджетных систем социального обеспечения и здравоохранения, совершенствовалась система страховых тарифов (вместо прежних 6 градаций была введена 121)^[49]. Вводились новые виды пособий — по карантину, по уходу за больными членами семьи, при переводе на другую работу в связи с заболеванием и др.

Казалось бы, с ростом бюджета соцстраха должна была совершенствоваться и его организационная структура, расширяться система учитываемых социальных рисков. Однако принцип жесткой избирательности при определении тех, кто нуждается в преимущественной социальной поддержке, с учетом государственных приоритетов и политизированность в системе соцстраха укрепляли свои позиции. И сами страхуемые понимали ее как составную часть аппарата проведения государственной политики. А. В. Барит и Б.Т. Милютин с досадой приводят как характерный (хотя и с оговорками) такой факт «понимания» трудящимися природы советского соцстраха того периода: «В Сызрани, например, на рабочем собрании кондукторских бригад по докладу о перестройке соцстраха на основании Постановления III Пленума ВЦСПС было принято постановление: “Всем застраховаться и просить местком об удержании”»^[50].

В дореволюционных законах 1912 г. о страховании рабочих предусматривалось сочетание ответственности групповой, коллективной и общественной, государственной при решении вопросов о перераспределении средств. Однако тогда была заметна тенденция к бойкоту нововведений со стороны рабочих. В постановлении СНК СССР 1932 г. указывалось на слабое привлечение рабочих и общественности к делу социального страхования. На практике отмечались проявления преимущественно пассивного отношения трудящихся к участию в системе соцстраха («просить об удержании»). На первый взгляд, в обоих случаях можно говорить о непонимании социально-страхового права «низами» и недостаточной их социальной активности.

В какой-то степени это, по всей видимости, действительно так. И этого нельзя не учитывать, когда речь идет о реформировании социального страхования. Большевистское определение соцстраха как проявления политически оформившегося сознания трудящихся в борьбе за свои права, с этой точки зрения, не просто временный тактический лозунг. Приоритетными требованиями работников всегда были повышение оплаты и улучшение условий труда и жизни (безопасность, питание, условия проживания, транспорт и т.п.). Система социального страхования, существующая, в частности, за счет взносов трудящихся, в условиях развивающегося государства (а это и Россия 1912 г., и СССР 30-х годов, и нынешняя Россия) всегда воспринимается наемными работниками прежде всего как еще одна структура, выкачивающая средства из их карманов (непосредственно или косвенно) и одновременно служащая осуществлению политики «кнута и пряника». Не говоря уже о том, что по традиционному убеждению трудящихся, восходящему к временам царского правления, часть обобществленных средств будет неизбежно разворована чиновниками, присвоена представителями властных структур, наконец, потрачена нерационально.

Важным моментом при анализе развития системы социального страхования в России может считаться и то, что, начиная с модели государственного призрения и в долгие годы советской модели, объектом ее внимания было преимущественно городское население. В отношении наиболее многочисленной в то время части населения эти функции осуществлялись в весьма урезанном и даже парадоксальном виде — в форме крестьянской трудовой помощи по запашке полей и уборке урожая.

Лишь в 1964 г. принимается Закон «О пенсионном обеспечении колхозников». В последующие пять лет в Примерный устав колхоза включаются правовые нормы социального обеспечения и социального страхования, и отличия в положении работника и колхозника в этом плане практически исчезают. С 1970 г. социальное страхование колхозников обеспечивается также «за счет ежемесячных фиксированных взносов колхозов в централизованный союзный фонд»^[51], а с 1989 г. вводится и единая для всех система пенсионного обеспечения.

Специфической чертой советской модели социальной деятельности была система двойного подчинения и контроля — со стороны Советов всех уровней и вертикальной цепочки исполнительных органов власти. Полномочия представительных органов власти находились в обратно пропорциональной зависимости к их иерархическому уровню: «чем ниже иерархический уровень Совета, тем ближе он к конкретному человеку» и «тем меньшими возможностями и полномочиями он обладал»^[52].

В этот период было принято немало законодательных актов, но они не внесли каких-либо принципиальных изменений в систему соцстраха. Государственная монополия на средства производства привела к упрощению процедуры расчета тарифов, что, в свою очередь, повысило дотационность бюджета государственного социального страхования. Так, согласно статье 6 Закона о государственных пенсиях, принятого ВС СССР 14 июля 1956 г., «выплата пенсий обеспечивается государством за счет средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету СССР, в том числе средств по бюджету государственного социального страхования, образуемых из взносов предприятий, учреждений и организаций без каких-либо вычетов из заработной платы».

Еще в первые годы советской власти система социального страхования в большей степени существовала из дотаций государственного бюджета. В послевоенное время такое положение было связано также и со стремлением государства поддерживать неизменной систему оптовых цен. Вот почему, начиная с 1956 г., для возмещения возросших расходов на пенсионные выплаты государство стало направлять средства из государственного бюджета.

Поскольку использование низких страховых тарифов, не возмещавших всего объема расходов по социальному страхованию, привело к занижению доли совокупных затрат труда в себестоимости продукции и к искажению действительного соотношения издержек производства, то показатели прибыли предприятия не отражали реальной величины расходов на воспроизводство рабочей силы. Государство, под предлогом финансирования социального обеспечения из государственного бюджета, изымало большую часть прибыли трудовых коллективов, оставляя предприятиям очень мало возможностей как для улучшения условий труда, создания социальной и оздоровительной инфраструктур, так и для развития автономных систем социального страхования на уровне отраслей, регионов и предприятий.

В результате дотационный метод реализации целенаправленной политики в области соцстраха стал причиной развития негативных социальных последствий и, прежде всего, отстранения работников от личного участия в формировании системы гарантий по поддержанию в будущем достигнутого уровня жизни и контролю за этой системой. Стратегическая установка на дотационность социального страхования подкрепляла идеологический миф о благодетельной роли государства, предоставившего гражданам все виды социального страхования и обеспечения. В результате в сознании не только подавляющего большинства трудящихся, но и руководителей всех рангов прочно укоренилось убеждение в том, что государство является постоянным и единственным гарантом всех выплат по социальному страхованию и обеспечению.

Между тем сейчас в политике государства в этом плане намечаются определенные изменения. С одной стороны, в новой Конституции Российской Федерации в статье 39 говорится о том, что «каждому гражданину нашей страны гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом». С другой стороны, в той же статье в п. 3 отмечается, что государством «поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность», что означает возможность участия в системе соцстраха частных страховых компаний и других негосударственных предприятий и организаций.

Здесь мы выходим на ряд принципиальных проблем, которые ниже постараемся рассмотреть более подробно, а пока лишь обозначим их в общем, постановочном виде.

Проблема первая. Принцип учета и оценки социальных рисков представляет собой основу системы социального страхования: в каждом государстве по мере его развития этот принцип непременно подвергается ревизии. Законодательство о социальном страховании не только упорядочивает, но с неизбежностью и ограничивает страховую деятельность. В период преобразований (революционных, реконструктивных, реформаторских) роль государства в регулировании социального страхования возрастает, так как преобразовательная деятельность связана с ломкой устоявшихся структур и только государство в состоянии взять на себя в какой-то мере функцию гаранта поддержания социальной защищенности граждан.

В таких условиях неизбежно проявляется стремление свести социальное страхование к социальному обеспечению, сосредоточить соцстраховские средства в государственном бюджете. Однако преобразовательные, переходные эпохи обычно характеризуются бюджетным дефицитом. В результате процесс осуществления мер социальной защиты, социальной поддержки приобретает характер избирательный и так или иначе связывается с приоритетами более или менее долговременной государственной социально-экономической стратегии. Поэтому вполне естественной представляется переориентация централизованного социально-защитного механизма в соответствии с определенной иерархией социальных рисков. В период военного коммунизма, как мы видели, в поддерживаемые государством «группы риска» включались красноармейцы, рабочие, обеспечивающие боеспособность Красной Армии в достаточно тяжелых условиях разваливающегося производства и нарушенных промышленных связей, а также семьи, пострадавшие в гражданскую войну. Действительно, социальные риски этих групп были чрезвычайно высоки.

Безусловно высоки были социальные риски и тех тружеников периода индустриализации СССР, которые способствовали росту производительности труда, стойко преодолевали все трудности, выпадавшие на долю «родной стройки», «родного завода», шахты и т.д., работали на вредных производствах, малообеспеченных мерами, компенсирующими этот вред, на опасных горнодобывающих объектах. Особую «группу риска» составляли женщины на подземных и других вредных промышленных объектах, что и учитывалось.

Нельзя не обратить внимание на то, что привилегированное положение ударников и трудящихся с непрерывным и продолжительным стажем при распределении соцстраховских средств отнюдь не являются исключительной чертой системы соцстраха при «казарменном социализме». Любой современный предприниматель будет действовать подобным образом, т.е. поддерживать в первую очередь лучших работников, (понятию «ударничество» есть свои аналоги в современной теории организационной культуры), а также ветеранов своей фирмы, которые составляют ее остов и цемент, если будет на то обладать правом, предоставленным ему законом (в противном же случае будет проводить свою линию иными путями). Как в советский период системой соцстраха были охвачены студенты, когда вопрос подготовки кадров приобрел особую остроту, а также сезонные рабочие, когда обнаружилась значительная потребность в них, так и в наше время «свободный предприниматель», по возможности, распространит действие норм социальной поддержки на тех, кого посылает учиться, или на временно привлекаемых к работе в фирме, если это будет продиктовано потребностями фирмы.

Дело здесь не столько в политическом или эксплуататорском диктате, сколько в неизбежности зарождения и развития в сфере трудовых отношений такого явления как социальное страхование. В переходный период мы имеем дело, как правило, с какой-то одной решающей силой, и она неизбежно будет проводить свою линию в деле социального страхования.

Обратимся в этой связи еще к одному явлению — к привилегиям партийно-хозяйственной номенклатуры. Обыкновенно в современной литературе по социальным вопросам об этом говорится исключительно как о явлении, присущем тоталитарному режиму. Однако с позиций собственно социального страхования, абстрагируясь от политической сути явления, мы совершенно объективно можем утверждать, что названная социальная группа является группой повышенного социального риска по целому ряду показателей, таких как ненормированный рабочий день и неделя, ограничение свободы при выборе отрасли, профессии и географии работы, включая высокий уровень опасности развития стрессов, связанных с характерными для этой сферы деятельности перетасовкой кадров, борьбой группировок, «чистками» и проч.

Обсуждению этого вопроса придает остроту тот факт, что номенклатура как бы сама себя зачисляла в группы повышенного социального риска, соответственно устанавливая и меру привилегий в системе социального страхования и исключительность положения этой социально-профессиональной группы. Поэтому, пытаясь заглянуть в будущее, мы должны ответить на вопрос, кто будет определять и ранжировать социальные риски и что из этого может проистечь?

Вторая проблема связана с первой. Какими средствами будет располагать система социального страхования, насколько они будут велики? При минимуме средств, как мы видели, действуют довольно жесткие принципы избирательности при учете рисков, и, как правило, вся система ориентирована на решение задач, так сказать, текущего момента, а не на перспективу. С увеличением объема средств (т.е. по мере налаживания хозяйственной жизни) расширяется перечень приоритетов, дифференцируется система рисков. Появляется, наконец, возможность осуществления системного подхода не только к учету, но и к предупреждению и компенсации рисков на основе развитой структуры профилактических, оздоровительных и иных учреждений.

Вот как описывает эту закономерность группа современных исследователей: «Для эволюции социальной политики конкретной страны, как правило, характерно «колебание» вокруг определенного стержня с перемещением либо ближе к жесткой остаточной модели, либо к более мягкой институционально-распределительной. В периоды экономического процветания маятник социальной политики смещается в сторону мягкой, щадящей модели: растут выплаты и льготы различным категориям населения, расширяются социальные программы. С исчерпанием экономического курса происходит ужесточение политики»^[53].

Для иллюстрации можно обратиться истории к отечественного соцстраха в период с середины 50-х до середины 80-х годов. Заметим, что в современной полемике о путях реформирования системы социального страхования и о необходимости этого реформирования, о состоянии системы соцстраха в «застойный период» говорится весьма глухо: вроде бы и не упрекнуть неловко, и упрекнуть особенно не в чем. Наиболее тяжкое обвинение — «громоздкость» системы — вряд ли можно воспринимать всерьез, ибо известно, что чем система сложнее, тем она устойчивее.

В организационном плане соцстрах в этот период продолжал развиваться по пути, начало которому было положено в 30-е годы. Именно тогда были уточнены взаимоотношения между собственно соцстраховским бюджетом, профсоюзным бюджетом и средствами «хозяй­ствен­ни­ков». В постановлениях были четко определены принципы и нормы долевого участия названных субъектов в содержании санаторно-профилактических учреждений и детских оздоровительных лагерей. Учтены были и финансовые особенности учреждений бюджетной сферы, которыми они отличались от субъектов хозяйствования.

В годы косыгинской реформы принципы развитого хозрасчета были спроецированы и на сферу социального страхования. В постановлении Совмина СССР и ВЦСПС 1968 г. «О порядке планирования средств социального страхования» предусматривалось создание фонда профилактической медицины (при условии снижения уровня заболеваемости и, соответственно, объема выплаты пособий по временной нетрудоспособности в данной организации) и фонда оздоровительной работы (при увеличении доходной части соцстраховского бюджета).

«На этом этапе это был новый качественный подход не только к формированию доходов, но и к расходованию средств бюджета государственного социального страхования, — отмечает в своем историческом экскурсе Ю.В. Якушев. Не надо забывать, что бюджет этот был частью общегосударственного бюджета СССР и все излишки средств, образовавшиеся по результатам года, полностью изымались государством». Однако, указывает автор, введенная система не получила логического завершения в реальной практике, из-за «размытости в направлении расходов этих фондов»^[54].

Вряд ли единственной причиной невозможности реализовать новые принципы управления фондами соцстраха можно считать недостаточную определенность законодательных норм. «Размытость» предполагает (во всяком случае, как вариант) и развитие экономического творчества, и появление новой методики хозяйствования. По всей видимости, в системе социального страхования этого периода произошло то же, что и в экономике страны в целом. Процесс реформирования тормозился на уровне руководящего звена хозяйственных единиц. В качестве причин этого следует назвать и теоретическую неподготовленность, и инстинктивную боязнь столкнуться с экономическими затруднениями, неожиданностями на новом пути, и вполне реальные опасения, двигаясь в направлении реформы, перейти грань дозволенного в тогдашней жесткой политэкономической системе. Как мы знаем, грань эта зачастую определялась даже не законом (который сам по себе был несовершенен), а соображениями политико-охранительными.

Иначе говоря, реформа не была востребована «снизу», причем «низом» оказывались не только первичные звенья хозяйственной и профсоюзной структуры, но и номенклатура практически на всех уровнях.

Здесь проявились две важнейшие закономерности. Система социального страхования ведет себя как производная политэкономической системы данного государства в данный период. Правовые новации в ней, следовательно, подчиняются неумолимой логике: если процесс реформирования соцстраха является отражением процесса реформ государственной экономической политики в целом, то аналогичными будут и предполагаемые результаты. Если же реформы в сфере социального страхования предшествуют внесению изменений в общеэкономическую политику, они так и остаются всего лишь предметом еще одного директивного документа.

Проблема третья. Как нельзя более указанные закономерности проявились в стремлении сохранять полисубъектность в управлении средствами социального страхования. В этой части желаемое и действительное, декларируемое и реальное расходятся на обозримом протяжении истории социального страхования. При этом, или предполагаемому субъекту не дают стать таковым в реальности, что имеет свои причины и потому поддается прогнозированию, или предполагаемый субъект не в состоянии реализовать предоставляемые ему законом возможности в силу собственной социальной незрелости.

Проблема четвертая. До сих пор мы говорили о том, что происходит в системе социального страхования в связи с процессами плавного и(или) революционного развития государства. Но динамика структуры социальных рисков связана и с другими факторами. Так, скажем, кривая временной нетрудоспособности зависит от стихийных явлений (эпидемии и проч.), от техногенных факторов, влияющих на среду обитания и трудовую деятельность человека. Практика показывает, что эти процессы недостаточно прогнозируемы. Еще менее изучены процессы в обществе, связанные с фундаментальными изменениями в характере трудовой деятельности человека. Компьютерно-коммуникационный мир избавляет человека от одних стрессов и вызывает развитие других, меняются представления о социальной комфортности, происходят резкие поверхностные и трудночитаемые глубинные сдвиги в менталитете. Все это приводит к тому, что устоявшаяся система социальной защиты, приспособленная к прежней системе и структуре рисков, перестает удовлетворять людей и воспринимается ими как архаичная и «бьющая мимо цели». Особенно трудно уловимы тенденции изменений в сфере семьи и рождаемости, которые традиционно опекаются системой социального страхования.

Разумеется, когда фонды соцстраха финансово достоверны и централизованы, когда государство характеризуется стабильностью в плане политическом, экономическом и социальном, то своевременный учет неизвестных ранее рисков позволяет реагировать на ситуацию путем перераспределения средств.

Перераспределение средств — одно из фундаментальных понятий социального страхования, наряду с такими, как источники и система формирования средств.

Дробление системы соцстраха по направлениям компенсируемых рисков и, соответственно, перераспределение средств приводило к появлению целых направлений, определяющих характер страхования. Так, из числа общих заболеваний выделяются профессиональные заболевания, которые отличаются от несчастного случая на производстве или на улице.

Каждая расходная статья обеспечивалась определенными ассигнованиями, ревниво защищалась от покушения со стороны сопредельных и родственных. Безусловно, чрезмерное дробление так же опасно, как «общий котел». Единство соцстраховской системы позволяет более гибко учитывать риски и страховать причины явлений, а не симптомы.

Известно, что чем сложнее организована структура, тем она более устойчива к внешним воздействиям и тем более предрасположена к внутреннему развитию. К такой системе вполне применимы «ор­га­ни­чес­кий» и «деятельностный» подходы, принятые в социальном управлении; в этом случае обоснована ставка на внутренние резервы роста и развития, на «автономизацию отдельных элементов», расчет на появление новых субъектов в традиционной сфере деятельности — в общем, на весь тот комплекс позитивного потенциала, о котором говорят даже самые скептически настроенные исследователи реформационного процесса в российском обществе. Однако в периоды кризиса сложность может оказаться уязвимым местом структуры — растаскивание на части на «механическом» этапе реформы способно умертвить прежде живой организм, тем более, если он находился в стадии стагнации.

Ряд исследователей отмечают неизбежность лоббирования российского законодательства или же прямого влияния на законотворчество со стороны той части новой элиты, которая заинтересована в дополнительных льготах для себя и не отвечает (пока во всяком случае) такому определению, как «социализированный субъект рынка». Поэтому вполне реально ожидать активного внедрения в общественное сознание мысли об ограничении социального страхования по расходам и направлениям, как это было в начале века, с той значительной разницей, что тогда не был единым не только социал-демократический лагерь, но и предприниматели занимали различные, иногда противоположные позиции.

Глава 3. Методологические подходы к реформированию

системы социального страхования

1. Новые социальные ориентиры

В государстве, обществе, переживающем период реформирования, перераспределение средств идет одновременно по разным направлениям, меняется сама природа их источников, политика и возможности присвоения и перераспределения. В таких условиях система социального страхования не может не переживать потрясений. «В период смены типов общественной системы и трудовых отношений начинают действовать факторы, нарушающие стабильность положения работника. Они возникают не столько вследствие изменений во взаимодействии работника со средствами производства, сколько в силу глубинных общественных перемен, которые отражаются и на характере производства, и на взаимосвязи основных производительных сил. Другими словами, природа этих факторов носит общественный, то есть социальный характер»^[55].

Если следовать этой схеме, то получается, что задача переходного периода становится триединой. Необходимо определить способность существовавшей в стране системы соцстраха к видоизменению возможности ее преобразования, разработать модель на переходный период и, наконец, сориентироваться стратегически на десятилетия вперед.

Сложность состоит в том, что эти задачи не могут решаться ни по отдельности, ни поочередно. Решение может быть только и исключительно системным. Ибо, во-первых, мы не начинаем с нуля, да и попросту нерационально было бы не обратиться к собственному опыту. Во-вторых, понятие переходного периода включает в себя прежде всего процесс нарастания изменений в области трудовых отношений, это мост из прошлого в будущее, в связи с чем для него характерна своя система рисков. Если решать только актуальные задачи, не создавая правовой и материальной основы для будущего, то произойдет распыление средств, не вызовет в обществе чувства удовлетворения, не породит стимула к участию в развитии и совершенствовании системы. В-третьих, не очертив, хотя бы в принципе, приемлемую, социальную реальную политико-экономическую модель будущего социального страхования, не только невозможно определить вектор перемен переходного периода, но и непонятно, с какими мерками и вопросами подходить к достижениям и урокам прошлого.

Таким образом, мы находимся в критической фазе развития — она одновременно и кризисная, и многое определяющая. Постараемся с учетом этого и подойти к интересующим нас вопросам.

Поскольку речь идет о России на этапе развития рыночных отношений, то одним из принципиальных вопросов становится следующий: как будет меняться ролевая функция государства в деле социального страхования? Так или иначе могут рассматриваться (и действительно рассматриваются) две принципиально различные тенденции: разгосударствление систем социальной защиты и, напротив, приоритетный статус этой сферы во внутренней политике государства.

Принципиальное отличие между тем, что было в СССР, и тем, что складывается ныне, состоит в том, что государство уже не обладает возможностями оставаться единственным субъектом, который определяет, как, кого и в какой степени социально поддерживать. В таком государстве человек или социальная группа являются не субъектом, а объектом системы социального страхования. С появлением самостоятельных хозяйственных единиц ситуация меняется, возникают социально-политические субъекты — партии, профсоюзы, ассоциации, общественные фонды. Это значит, что начинает формироваться среда так называемого гражданского общества. Принято считать, что гражданское общество тем сильнее, тем организованнее, чем сильнее его субъекты, чем они более способны к саморегулированию. Однако в государстве переходного периода полисубъектность характеризуется скорее хаотичностью, рассогласованностью и взаимной неудовлетворенностью субъектов.

Рассматривая эти проблемы под углом формирования социально-правовых основ гражданского общества новой России, В.М. Лебедев обращает внимание на такой немаловажный фактор: «В условиях харизмы личность всегда оказывается как бы вне структуры гражданского общества. Она представляет собою скорее всего тот самый строительный материал (атом материи гражданского общества), из которого созидаются его элементы. Именно для этих структур, а не в интересах отдельного человека (гражданина), в современном обществе России создается система социальной защиты... При этом на первый план неизбежно выдвигаются экономические структуры, организованные на базе частной собственности, и их антиподы — профсоюзы, но не отдельные работники»^[56].

Государство резко теряет свои позиции как центральный регулятор в сфере социально-трудовых отношений и как их гарант. Профсоюзы, борясь за установление пороговых гарантий в сфере труда и отдыха, все в меньшей степени могут апеллировать к государству. В.М. Лебедев ставит этот вопрос достаточно жестко: «Следует обратить внимание на еще бытующее в теории и практике заблуждение, что профсоюзы могут заключать соглашения с государством как властной структурой. Это находится в очевидном противоречии и с теорией гражданского общества, и с современными функциями российского государства... Государство в отношениях с профсоюзами в таких соглашениях может выступать или как имущественная (хозяйствующая) структура гражданского общества, или как представитель определенных государственных предприятий, учреждений, организаций»^[57].

К столь категоричному выводу автор приходит, считая очевидным то обстоятельство, что в условиях рынка государство не может быть гарантом имущественных обязательств любого и каждого субъекта (юридического хозяйственного лица). По этой логике, однако, государство не может быть гарантом и в договорных отношениях между предпринимателями и профсоюзами.

Речь здесь неизбежно идет об изменении функций профсоюзов как социального субъекта. Если прежде они являлись реализаторами определенной социальной политики государства, то теперь могут стать инициаторами и гарантами специальных социально-трудовых отношений. В таком случае гражданин (работник) действительно становится субъектом построения и совершенствования этих структур.

Социальная обстановка в стране этому в той же степени благоприятствует, в какой и оказывает противодействие. Принимаемые законы все четче отражают тенденцию к ограничению роли государства в социальной защите. Социальное страхование как государственный институт находится на грани исчезновения. Предприниматели также инстинктивно стремятся к снижению пороговых гарантий. Введение контрактной системы, в частности, приводит чуть ли не к полному исключению социального страхования из сферы трудовых отношений. Роль профсоюзов, однако, недостаточно определена современным российским правом, а материальные возможности их незначительны, и также недостаточно определены в плане перспектив.

Сложившаяся ситуация позволяет говорить о том, что именно интересы гражданина подвергаются ревизии. Это отрицательно сказывается на правовом строительстве гражданского общества. Работник по-прежнему остается объектом социально-трудовых отношений, ибо новые общественные структуры, в достаточной мере представляющие его интересы, еще не сформировались.

В первой половине 90-х годов в общественно-научном обороте появились работы, предметом которых была вероятностная оценка развития российской политико-экономической системы различных моделей в связи с проблемами социальной защищенности и социальных гарантий. Можно отметить большой разброс работ по «идеологическому полю», а также то, что в них затронут круг проблем, определяющих существование и развитие различных институтов социальной защиты. Мы также рассмотрим их, имея в виду потенциальные возможности реформирования системы социального страхования.

Представляется логичным начать с пессимистических прогнозов, ибо они носят предостерегающий, упреждающий характер.

Так, Б. Ракитский рассматривает четыре принципиальных варианта социальной защищенности — при тоталитарном государственном устройстве, при народно-демократическом строе, при буржуазно-демократическом и, наконец, при буржуазно-диктаторском^[58].

Фундаментальной категорией социальной защищенности при тоталитарном строе автор называет социальную поддержку, а принципиальной структурной характеристикой — деление общества на категории («касты») с присвоенной им степенью льгот и привилегий.

Деление на категории и касты при тоталитарном режиме является реальным воплощением учета социальных рисков. Но Б. Ракитский, по-видимому, прав, увязывая гарантированность получения пособий и льгот с жестким прикреплением к определенной категории, касте. Несанкционированный переход в другую касту невозможен, подчеркивает он. Действительно, в жестко организованном обществе система социального страхования, существующая на определенном стабильном этапе, несет очевидные черты прямого социального обеспечения. Термин поддержка автор вводит, вероятно, в связи с тем, что считает ее не достаточной, а гарантирующей лишь минимальный уровень социального обеспечения.

При народно-демократическом строе, по мнению Б. Ракитского, социальная защищенность имеет форму гарантии не только устойчивого, но и «достойного» положения в обществе для каждого человека и социальной группы.

Автор оговаривает то вполне очевидное обстоятельство, что в развитом виде народно-демократический строй исторически не наблюдался. Но как заметная тенденция он существовал, и потому может быть рассмотрен. Гарантом социальной защищенности при таком государственно-общественном устройстве являются общенародные собственность и управление, а гарантом совершенствования — структура полисубъектного гражданского общества: «Принцип гарантированности означает максимальные обязанности как государства, так и других субъектов общественной и хозяйственной жизни по понижению уровня социального и хозяйственного риска»^[59]. Действует принцип неотчужденности отдельного человека и социальной группы от общественного устройства.

Материально и организационно условия труда и отдыха (ин­ди­ви­ду­альная ценность) и сохранение длительной трудоспособности (го­су­дар­ственная, общественная ценность) человека гарантируются развитой и развивающейся инфраструктурой оздоровительно-рек­ре­аци­онной системы.

Однако, если эти принципы были конституционно закреплены в СССР в 1936 г. и в 1977 г. и с большим или меньшим успехом внедрялись в жизнь, то с 1990 г. был провозглашен принцип: «Свобода — сильным, поддержка — слабым!» Это связано с приватизацией на самом разном уровне, с разгосударствлением экономической сферы, а следовательно, с изменением уровня гарантированных возможностей социальной защиты.

В перспективе такая перемена может привести к возобладанию принципов буржуазно-демократической формы правления. В сфере социально-защитных мер это принцип компенсирования. Равенство возможностей дается только равенством капиталов, существуют две морали — «мораль труда» и «мораль капитала». Однако, поскольку в развитом буржуазно-демократическом обществе одной из общественных ценностей является стабильность, поддержание законности и правопорядка, постольку действует парадигма социального компромисса. По логике, основанной на универсальности рыночных отношений, когда «все продается и все покупается», социальные пособия компенсируют социальное неравенство.

В современных российских условиях функционируют иные факторы и приоритеты. Буржуазия еще сравнительно «бедна» и стремится прежде всего к сиюминутной прибыли. У нее отсутствует опыт диалога и компромисса (добавим, и понимание их сути и экономических возможностей). Трудящиеся не готовы к продуманным организованным программным действиям. Зато опыт диктата в обществе наличествует.

«...Новые эксплуататоры (и их полпреды в партиях и парламентах) зачастую еще не догадываются, что им не под силу выполнить свои обещания. Им придется отступать... на позиции буржуазной диктатуры с соответствующими урезываниями социальной защищенности», — резюмирует Б. Ракитский^[60].

В истории социальной защиты разрыв между декларируемым и осуществимым — довольно распространенное явление. Значительные обещания часто сводились в очень скором времени к тому, чтобы хоть как-то выполнить программу-минимум. А минимизация средств требовала немедленного установления весьма жестких страховых приоритетов. Поэтому не удивительно, что различные прогностические построения первой половины 90-х годов, в том числе и с дальним заглядом, и с попыткой оптимистичного предвидения, приводили последовательных авторов к вопросу об активной политике при минимуме средств. И ответ отнюдь не представляется однозначным.

Так, скажем, К. Микульский, оценивая требование ряда политиков развивать социально ориентированную экономику как безответственное, указывал: «В таких случаях говорят о социальной ориентации экономики, а думают о возрождении в ней административного произвола, о дотации за счет общества убыточным, бесперспективным предприятиям, о низких ценах при высоких производственных издержках, о социальных выплатах, возникающих как бы из ничего»^[61].

Действительно, когда фонд социального страхования оперировал огромными суммами, он располагал и возможностями маневрирования, а не потраченные в течение года средства уходили в бюджет. В России переходного периода такие возможности неминуемо должны были довольно быстро исчерпаться. Тем не менее, К. Микульский видит перспективу (во всяком случае теоретическую) в создании социально ориентированной экономики, в возрождении, со временем, прежней ситуации, но уже на основе эффективной и сбалансированной экономики, созданной в значительной степени заново. Тогда будет возможна аккумуляция в бюджетах и фондах значительных средств и, соответственно, перераспределение доходов в социально значимых масштабах. «Означает ли это ограничение рыночного механизма?» — задается вопросом автор. И отвечает: — «Несомненно». Однако перераспределение доходов, в свою очередь, поддерживает потребителя, его потенциальную платежеспособность, и, стало быть, рыночный вектор в экономике, да и вообще предполагает возможность включения социально уязвимых групп в процесс рыночных отношений.

Но, поскольку это перспектива отдаленная, то в условиях ресурсной ограниченности с неизбежностью встает вопрос о перспективе ближайшей. И первый ответ на него у большинства исследователей очевиден: поддержка слабо защищенных, беднейших слоев населения. В связи с этим тезисом возникает ряд проблем: 1) определение этих слоев; 2) «определение пределов необходимой социальной защиты, за которыми начинаются иждивенчество, растрата социальных фондов»; 3) по К. Микульскому такая «поддержка» сводится к соблюдению интересов благополучных слоев населения. Поскольку в любом случае речь идет о перераспределении средств, то должна соблюдаться мера, которая позволит тем, кто вписался в рыночную экономику, нарождающемуся «среднему классу», формировать личные доходы, а не «приобретать» новые расходы.

Исследователи, однако, предвидят возникновение больших сложностей при определении не только слабо защищенных слоев, но и первостепенных потребностей (от чего в свою очередь зависит и ранжирование социальных пособий). Так, например, Ю.В. Пешехонов замечает, что классификация человеческих потребностей по принципу жизненно важных, без которых немыслимо существование, и второстепенных (которые могут быть удовлетворены в соответствии с индивидуальным доходом, без участия государства), в целом отражает здравый, хотя трудно реализуемый подход к решению проблем социальной защиты. Однако основная трудность в том, что следует считать в жизни людей первостепенным. Это зависит от многочисленных факторов — уровня дохода, образования, размера и состава семьи, профессии, образа жизни, мировоззрения и т.д.^[62]

Не слишком ли сложен, не слишком ли тонок этот подход, когда речь идет о необеспеченности «базовых нужд» значительной части населения? Наверное, все-таки, нет. Ведь в условиях ограниченности ресурсов в «конфликтной» ситуации могут находиться родственные статьи одного и того же фонда социальной защиты. Так, для системы социального страхования это могут быть проблемы определения приоритета при рассмотрении вопросов об установлении размеров пособий по материнству и уходу за детьми и о выделении средств на детские оздоровительные лагеря. Та же проблема может возникнуть и при рассмотрении предложений об увеличении процентной ставки пособия по временной нетрудоспособности или о продолжительности его выплаты, не говоря уже о рассмотрении возможности содержания профилакториев даже на вредных производствах.

Ю.В. Пешехонов предлагает при определении первоочередных потребностей использовать чисто экономический подход, при котором прежде всего принимается во внимание народнохозяйственная, общегосударственная значимость тех или иных потребностей. «В качестве меры, атрибутивного признака берется степень заинтересованности общества в удовлетворении той или иной потребности, а следовательно, экономический и моральный ущерб, который несет общество в случае, если они не обеспечиваются или обеспечиваются не в полной мере».

Автор оговаривает то обстоятельство, что при такой методике в равные условия попадают неодинаковые по своему положению и потенциалу люди. Но государство не вправе, считает он, ставить своей целью максимальное обеспечение потребностей с учетом индивидуальных особенностей, и речь может идти только о выработке определенных гарантированных норм.

Ситуация даже чисто теоретически получается весьма противоречивая. Но, учитывая отечественный опыт социального страхования, нельзя не заметить, что исторически такой подход всегда приводил не к смягчению социальной обстановки, а к преимущественной поддержке отдельных групп населения. К тому же, даже избирательная поддержка в условиях дефицита средств отнюдь не была адекватной социальным рискам этих групп. Да и само определение народнохозяйственных приоритетов в лучшем случае удовлетворительно действует на протяжении недолгого времени. Прогнозирование их на долгий период в государстве с развивающейся рыночной экономикой весьма проблематично.

Рассуждая о первостепенных задачах государства в переходный период, когда часть населения утратила способности к экономической самозащите, которыми обладала прежде, и не приобрела их в новых условиях, Ю.В. Пешехонов невольно переходит от рациональных приоритетов к гуманитарным. Он предлагает запустить механизм экстренной социальной защиты, направленной прежде всего на жизнеобеспечение нетрудоспособных и малоимущих. Исследователь считает установление таких экстраординарных ориентиров проявлением социального обеспечения «в чистом виде». С этим можно согласиться лишь отчасти, ибо процесс выделения таких групп населения непременно должен быть напрямую связан с процессом определения социальных рисков.

Можно согласиться с автором, когда он говорит, что механизмы и постоянной (долговременной), и экстремальной социальной защиты должны существовать параллельно, а преобладание вторых следует рассматривать исключительно как временное явление. Но здесь есть и другие проблемы. Из опыта известно, что чрезвычайные меры в стране, переживающей трудные времена в связи с внутренней реконструкцией, недостаточно эффективны уже в силу рассогласованности действий централизованных финансовых структур. В такой период средства расходуются нерационально, разворовываются, обесцениваются инфляцией. В связи с этим не исключено, что распределение средств по региональным и отраслевым каналам будет способствовать более результативному решению указанных проблем. Но это — отдельный вопрос, к которому мы еще вернемся.

Всякий переходный период — это еще и время подмены понятий. Так, например, еще в самом начале приватизационной эпохи обращалось внимание на возникающие финансовые ловушки: «Формирование фонда социальной защиты на предприятии соответственно отражается на структуре цены продукции. При этом вполне возможно появление тенденции к завышению доли социальных отчислений в структуре цены, что приведет к росту цен в глобальном масштабе. Для сведения к минимуму отрицательных последствий такого явления нужно установить оптимальное соотношение между нормативом формирования социального фонда и налогом, ограничивающим его образование»^[63].

Внешние показатели расходов по отдельным статьям социального страхования, как было замечено, далеко не всегда отражают суть происходящего. Так, скажем, по данным Фонда социального страхования был отмечен резкий рост временной нетрудоспособности на неблагополучных предприятиях, когда людей «отправляли на бюллетень», и в то же время наблюдается невысокий уровень заболеваемости в коммерческих структурах. В связи с этим даже высказывалось предложение о снижении тарифов для тех организаций, которые сократили у себя число заболевших^[64]. Однако по другим наблюдениям работники таких фирм попросту предпочитают «не болеть», не брать бюллетеня, чтобы быть на хорошем счету и сохранить место работы. Другой пример — снижение выплат по беременности и родам. Оно также не обязательно связано со снижением рождаемости в целом. Рожают и те, кто не смог устроиться на работу в период беременности (это и в прежние, социально более благополучные времена бывало проблемой), и представители люмпенских, маргинальных слоев общества, и, напротив, достаточно обеспеченные женщины, не работавшие ко времени возможного выделения пособия.

Таким образом, динамика рисков и расходов в переходный период трудно определима и мало прогнозируема. Говоря об экстремальных мерах и о маневрировании средствами социального страхования, это обстоятельство нельзя не учитывать.

2. Развитие сферы социальных гарантий

Исследователи обращают внимание на то, что потребители средств социальной защиты должны быть абсолютно уверены в том, что в случае необходимости они всегда могут воспользоваться этими защитными средствами^[65]. Уверенность в постоянно существующей возможности обращения к ним создает социально-психологическую среду, которая обозначается как общественный стандарт качества жизнедеятельности (В. Сонина), или как общественные ценности, как «то в общественном устройстве, чем люди, социальные группы, общности, классы, общество в целом дорожат как основами своего существования и развития»^[66].

Соответственно, и структуры, призванные в гражданском обществе осуществлять социальные гарантии, видятся как временные, т.е. они не только должны иметь социальную базу, но и нести в себе прошлый опыт, быть нацеленными на долговременную перспективу, ориентированными на определенные общественные идеалы^[67]. В переходное время, как мы уже обращали внимание, максимально используется положительный опыт прошлого и наработки, сделанные в ходе перемен и с учетом перспективы. В сознании рядового гражданина, чьи права в переходный период оказываются нередко ущемленными, устойчивые показатели социальной защищенности в предшествующую эпоху невольно идеализируются.

Однако, отмечают исследователи, они идеализировались и при «казарменном социализме». «Льгота и привилегия свойственны не только высшим кастам, — пишет Б. Ракитский, — это универсальная форма. Ее универсальность порождает подчас уникальные явления. Компенсация или простая социальная помощь воспринимаются населением в ряду льгот и привилегий, а потому болезнь, инвалидность нередко выставляются людьми как заслуга. Козыряют друг перед другом больным ребенком, вредными условиями труда, считают подвигом долгие годы проживания на Севере и т.п.»^[68]

Здесь мы подходим к весьма важному явлению: размеры различных социальных пособий как бы увеличиваются в глазах потребителя (гражданина) в зависимости от различных социально-психологических факторов. В обществе может быть создана атмосфера жертвенности, подвига во имя высших целей или хотя бы ради обеспечения форсированного экономического прорыва, «большого скачка», который создаст новый уровень жизни уже для следующего поколения. Но общество может быть психологически ориентировано и на повседневную стабильность, «средний» достаток. Обратим внимание, что Б. Ракитский, описывая психологию гражданина в «тоталитарном государстве», невольно обращается к терминам «компенсация», «простая социальная помощь», которые свойственны обществу с парадигмой «социального компромисса» («буржуазно-демократическому»). Означает ли это, что советский строй (поскольку речь идет прежде всего о нем) содержал в себе на определенных этапах и психологические стереотипы такого общественного устройства? В какой-то степени это, видимо, так. Вспомним характерные лозунги так называемой эпохи застоя: «Все для блага человека, все во имя человека!», «Пятилетка качества». Последнее словосочетание отличается некоторой парадоксальностью, но отражает совершенно понятную тоску потребителя по качеству товаров и услуг, учитывая действительное положение дел в стране.

И в то же время различие льгот по категориям граждан питало совершенно иные чувства. Ибо везде, где социальное страхование ориентировалось (пусть недостаточно, недостоверно) на производственные и социальные риски, оно не могло не восприниматься именно как льгота и привилегия. В обществе относительно стабильном и традиционно ранжированном, «гордиться» можно было даже отсутствием льгот: человек, например, позволял себе сменить место работы, идя на риск потери пресловутого непрерывного стажа, или шел на более скромную должность, зная, что потеряет по части «приписки» к определенному уровню обеспеченности в структурах отдыха, детских учреждений системы соцстраха.

Это означало, что личные амбиции для него важнее, он обладает большей степенью независимости, чем «средний» гражданин. При этом экономически он мог и не проиграть, и даже выиграть (не говоря уже о профессиональных критериях, а то и об определенном социальном комфорте). По сути он брал свое социальное страхование в известной мере на свою ответственность, в то время как немалое число других граждан предпочитало наращивать путем накопления или, по крайней мере, не терять сумму тех социальных рисков, которые компенсировались государственной системой соцстраха. Поскольку в материальном плане компенсация эта не могла быть исчерпывающей, то она дополнялась моральными стереотипами: потеря здоровья «компенсировалась» сознанием принадлежности к «ударной» трудовой группе.

В самом общем виде интересующую нас альтернативу можно описать так: гражданин или должен был играть по правилам, определяемым и предлагаемым государством, оказываясь в системе известных и стабильных гарантий, или выстраивать в какой-то степени свою систему рисков и их компенсации. Но, подчеркнем, вся эта система социально-психологической ориентированности личности действовала в складывающейся десятилетиями системе идеологических установок и жизненных уроков. Формировалось то, что исследователи обозначают как «идеалы», или «общественные ценности». Примечательно, что В. Сонина, рассуждая об общественном стандарте качества жизнедеятельности при «казарменном социализме», говорит, что в государстве такого рода формируется не «средний» общественный стандарт, как в рыночных государствах, а «двойственный»: высокий по конституции и минимальный или чуть выше минимума на деле. Однако декларируемый и демонстрируемый на отдельных образцах рост социальных гарантий создавал благоприятный, позитивный фон. Добавим, что в 60-е — 80-е годы имели место реальный рост соцстраховских и иных социальных фондов и расширение охвата ими разных групп населения. Именно это лучше всего и помнят нынешние граждане России, которым предстоит оценивать социальные реформы сегодняшнего и завтрашнего дня.

Нынешние исследователи процессов социального реформирования идут в русле описанной нами альтернативы: кому доверить решение вопросов социального страхования — государству или личности, социальной группе, новорожденным социальным субъектам? Поэтому, прежде чем продолжить рассмотрение предполагаемых моделей развития сферы социальных гарантий, коротко очертим существующие в нынешнем обществе социально-психологические стереотипы на групповом и индивидуальном уровнях, представим, насколько они связаны с установками предшествующей эпохи, чтобы лучше понять, на какое «поле» могут лечь грядущие реформы.

Безусловно, «ударной группой» общественного развития и несомненно «группой повышенного риска» считают себя активно действующие предприниматели любого уровня. Поэтому естественно ожидать, что они будут требовать для себя льгот и привилегий. Это никак не противоречит тому, что они располагают более значительными возможностями самозащиты. Их самооценка достаточно велика, чтобы требовать налоговых льгот и сопротивляться перераспределению своих доходов в пользу малообеспеченных слоев населения.

Работники небольших предприятий негосударственного сектора переживают трудные времена и могли бы быть отнесены (учитывая характер производства, продукции) к социально приоритетным и поддерживаемым группам населения. Но они обладают таким малым влиянием и настолько самостоятельны, что их социальные претензии в существующей государственной системе попросту не берутся в расчет. Теоретическая возможность повышать цену продукции за счет включения социальных отчислений ограничена конкуренцией на рынке и осуществление ее попросту ведет к потере социального смысла существования таких структур.

«Бюджетники», несмотря на то, что находятся на особом положении в плане социального страхования (т.е. на бюджетном), все чаще находятся в зоне бедствия (учителя, врачи, строго говоря, никогда к «ударным группам» и не относились, но все-таки какие-то стабильные льготы имели; ныне даже воспоминания о бесплатном обеспечении дровами сельских учителей ушли в прошлое).

Безработные выделены в специальный фонд социальной поддержки. Однако это пока что не послужило решению важной проблемы, ибо один из опаснейших социальных рисков попал в категорию минимального обеспечения.

Контрактники в Вооруженных Силах — ориентир для проведения армейских реформ — оказались лишены многих гарантий, которые не вошли в составленные контракты. Парадоксальным образом повторяется то, что стало нормой в отношениях между недальновидным (не­дос­та­точ­но «цивилизованным») или недостаточно богатым предпринимателем и наемным работником по контракту.

Криминальная сфера («организованная»), по оценкам экспертов, имеет свою надежную систему собеса и соцстраха (временная нетрудоспособность, поддержка семей осужденных и их самих и т.п.).

В самом тяжелом положении, как известно, находятся прежние «ударные группы» — рабочие добывающих отраслей, на протяжении десятилетий обладавшие значительными преимуществами в плане социального страхования.

3. Роль государства в развитии социальной сферы

Итак, вернемся к вопросу: какое направление развития приемлемо (будет понято и востребовано) и что реально воплотимо в нынешней и будущей России?

«Совершенно очевидно, что будущая стратегия экономического развития может быть принята лишь при условии притягательности ее социальной составляющей», — пишет В.П. Колесов^[69].

Эта, казалось бы, самоочевидная посылка требует некоторого разъяснения. «Социальная составляющая» может обладать притягательностью только с точки зрения существующего общества. Что мы можем наблюдать в этом плане в России? Во-первых, отсутствие единого общественного, национального, в широком смысле слова, идеала. Во-вторых, приобретенную с годами склонность к экономическому реализму и скептицизм в отношении к социальным прожектам. В-третьих, желание обрести устойчивость.

В.П. Колесов справедливо предлагает два самых общих подхода к формированию экономики с «притягательным» социальным измерением. Первый, при котором социальное измерение является определяющим и в экономической политике, и в формировании социальных структур. Иначе говоря, это курс на формирование «дорогого человека». Сколько стоит такой человек, можно представить на примере современной Америки, где стоимость всей техники и оборудования, приходящихся «на душу» каждого занятого в производстве, составляет 15016 тыс. долл. Сумма же средств, потраченных на воспитание и подготовку работника, неизмеримо выше: от 400 до 800 тыс. долл.^[70]

Сколь бы ни была притягательна, а в результате, наверное, и эффективна такая модель, и в социальном, и в экономическом плане, осуществление ее, в нашей стране, по мнению В.П. Колесова, представляется невозможным. В интересующем нас плане наиболее важной причиной, препятствующей ее осуществлению, является необходимость установления оптимального соотношения государственного и рыночного регуляторов. Трудно не согласиться, что этого оптимума мы не имеем и не скоро к нему приблизимся.

Второй подход в самых общих чертах: создание эффективного производственного, экономического механизма, который способен стать источником средств для финансирования социальных затрат. В данном случае в систему преимущественно рыночного хозяйства вплетается государственная корректирующая перераспределительная система, способная поддержать тех, кто временно или по возрасту не занят в производстве, т.е. система фондов соцстраха, занятости и пенсионного. «Учитывая наши традиции государственного вмешательства в экономику и социального иждивенчества, то есть наличие двух из трех элементов рыночного хозяйства, нашей стране можно было бы ориентироваться на нечто подобное», — предполагает В.П. Колесов. Характерно, что он апеллирует как к внутренне обоснованным тенденциям к тем чертам, которые чаще оцениваются как вредные и уж во всяком случае неперспективные.

Однако тот же автор говорит о необходимости многообразия форм социальной защиты, где ранее фонды общественного потребления (ФОП) считались «бесплатными». Такое было возможно, когда практически все граждане работали (готовились работать, воспитывали работников, уже отработали) на одного собственника — на государство. Достоинства «бесплатных» ФОП представляются сомнительными и с точки зрения их эффективности и качества, и с позиций утверждения социальной справедливости, и даже, подчеркивает автор, для поддержания духовно-нравственного здоровья народа.

Какую же возможность совместить столь разные посылки видит В.П. Колесов? Он предлагает рассматривать Россию как «раз­ви­ва­ющу­юся страну», ссылаясь при этом на соответствующую концепцию базовых нужд и основных потребностей, разработанную Меж­ду­на­род­ной организаций труда (МОТ)^[71]. Речь идет о политике постепенного перехода от перераспределения доходов к развитию традиционных форм хозяйствования, которые становятся главным источником удовлетворения потребностей. Развитие сферы социальных услуг идет через вовлечение в них граждан и социальных групп.

Такую концепцию развития можно было бы определить как прогресс через регресс, и для нее как будто бы характерен жесткий реализм. Но, заметим, обязательный минимум базовых нужд не так уж мал. И, скажем, в некоторых развивающихся странах в расчете на одного человека нормы продуктов питания, одежды, жилья, даже чистой воды наряду с другими санитарно-экологическими нормами настолько низки, что достаточно довести их до показателей, отмечающих продвижение их к «грани бедности», чтобы можно было начать говорить о какой-то социальной стабильности, о движении по пути развития. Совершенно иная ситуация у нас. Что же касается систем общественного транспорта, образования и здравоохранения (тоже в включенных в список базовых нужд), то здесь в России требуются огромные вложения.

Правда, статьи расхода по Фонду соцстраха ныне как раз и сведены к базовому минимуму, но трудно сказать, что они выполняют перераспределительную функцию, еще менее — стимулирующую. Именно на эту функцию обращают внимание исследователи, ратующие за переход от иждивенческой (и тоталитарной) системы социальных гарантий и услуг к рыночной, многосубъектной.

Ч. Дагвадорж дает следующее определение социальной защищенности населения в условиях формирования и развития рыночных отношений: «Это система по обеспечению экономической свободы потребителя в сочетании с экономической свободой предпринимателя как основы обеспечения нормальной жизнедеятельности всех слоев населения, достигаемой путем установления и поддержания социального партнерства между гражданином и государством, потребителем и производителем, работником и предпринимателем»^[72].

Стимулирующие формы социального страхования носят социально провоцирующий характер. Так было в России 1912-1917 гг., когда предприниматели объединялись в страховые товарищества, а рабочие шли от бойкота больничных касс к участию в их управлении. Так было в годы индустриализации, когда соцстраховская поддержка «ударных групп» становилась очевидной на протяжении времени. Если же государство в существующей ситуации будет только поддерживать соцстрах на общем минимальном уровне, то никакую стимулирующую и социально организующую роль он играть не сможет. А что еще может делать государство в сложившихся условиях?

Н.Н. Гриценко обращает внимание на то, что, согласно действующей Конституции России (ст. 7), «Российская Федерация — социальное государство». Концепция «социального государства» родилась после Второй мировой войны как антипод теории «государства — ночного сторожа», которое не должно вмешиваться в общественную жизнь, а лишь гарантирует порядок, предупреждает катастрофические ситуации. Социальное государство выражает интересы всех слоев общества, реализует концепцию «всеобщего благоденствия».

В русле этой концепции «не только государство должно отвечать перед гражданином за его уровень жизни, но и гражданин на основе гарантированной свободы и отношений собственности обязан отвечать за свое материальное обеспечение»^[73].

Разумеется, это требует определенного экономического потенциала. Однако в интересующем нас плане гибкость структур и разнообразие приводных ремней социального государства создают, как показывает европейский опыт, такие благоприятные возможности, а также почву для их успешной реализации, как «признание права предпринимателей и лиц наемного труда и их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства»^[74].

В социальном государстве политика поддержки не может быть адресована только уязвимым группам. Возникает система приоритетов, вырабатываются социальные индикаторы уровня и качества жизни для данного периода. Программы социального страхования сочетаются с целевыми потребительскими программами отечественных производителей.

Некоторые исследователи, правда, отмечают и такое явление в развитых странах 90-х годов, как ревизия концепции «государства всеобщего благоденствия». В связи с тем, что темпы экономического роста замедлились, а инфляция и безработица, напротив, все чаще дают знать о себе, и правые, и левые демократические силы заговорили о том, что государственный контроль является одним из механизмов, способствующих экономическому и социальному развитию.

Как видим, опять встает вопрос о роли государства и других субъектов в социальной сфере. Для современной России, конечно, весьма привлекательна установка на особую ответственность крупного капитала. Однако на деле ведущие деятели российского бизнеса вряд ли готовы к такому пониманию своей роли, а именно они общепризнанно являются главной лоббирующей силой в законодательной сфере.

4. Многообразие форм социальной защиты

Другое направление рекомендаций — рыночный вектор в организации системы социальных гарантий. К этой мысли разные исследователи приходят по-разному, но почти с неизбежностью. Здесь, конечно, сказывается и знакомство с мировым опытом.

Так, Ч. Дагвадорж ратует за многоканальность источников социальной защиты, многовариантность ее форм и методов, исходя из заявленного им положения о необходимости сочетания экономической свободы потребителя и экономической свободы предпринимателя, обусловленных фактом существования и развития в государстве смешанной рыночной экономики.

В.М. Лебедев, говоря об эффективной демографической политике как об одной из важнейших государственных функций, приходит к мысли о том, что даже в пределах собственно государственной системы соцстраха необходимо предоставить женщине право выбора той или иной формы поддержки с учетом семейного положения в целом. И в то же время следует установить «порог» возрастания этой помощи с увеличением числа детей.

К. Микульский пишет о необходимости увеличения числа субъектов социальной политики (общественные организации, фирмы, отдельные лица) с тем, чтобы они могли учитывать проблемы острого дефицита ресурсов и региональные особенности. Должны быть созданы условия для таких инициатив (это, безусловно, обязанность и прерогатива государства).

По утверждению М.И. Расуловой, механизм социальной защиты населения должен обладать следующими особенностями: многоуровневая структура; преобладание социального страхования над прямым социальным обеспечением; использование «принципа соучастия» или «софинансирования». Это следует, по мысли автора, из самой природы развития рыночных отношений. В целях создания источника дополнительного финансирования децентрализованных социальных фондов М.И. Расулова предлагает развивать сеть АО и предприятий, работающих на рынке. Полученные средства, по ее мнению, следует использовать не только непосредственно на социальные нужды, но и на страхование предпринимательского и инвестиционного риска владельцев этих ценных бумаг.

«Необходима широкая сеть банков, страховых компаний, фондов, которая сможет консолидировать усилия граждан, государства и частного бизнеса», — пишет И.С. Березин^[75]. В частности, он исходит из того, что в современной России структура доходов населения попросту не соответствует обычной структуре в государствах с рыночной экономикой, где достаточно велика доля дохода от собственности (в том числе разного рода ценных бумаг).

Однако, скажем, В. Сонина обращает внимание на то, что развитие предпринимательства в социальной сфере на сегодняшний день менее привлекательно, чем в иных сферах, поэтому ниже и конкуренция, а, стало быть, и качество услуг.

Вообще она приходит к выводу, что развитие по неолиберальной рыночной модели в чистом виде вряд ли возможно в России, хотя эта модель теоретически безусловно привлекательна. Осуществление этой модели невозможно потому, что государству не принадлежит безусловный приоритет в развитии социальной сферы, что все работающие граждане должны быть освобождены от уплаты налогов и самостоятельно выбирать формы и виды своего образования, социального и медицинского страхования, что обеспечение качества жизнедеятельности ложится на плечи потребителей и достигается конкуренцией на рынке услуг. Экономическую политику неизбежно придется ориентировать на минимизацию дисбаланса между спросом и предложением, средним заработком и ценами на услуги, т.е. заниматься проблемами определения социального минимума и поддержания стабильности^[76].

В этих обстоятельствах, как пишет Я. Линдхаген неизбежно «сползание» к более консервативной рыночной модели (социал-демократической), которая характеризуется следующим образом. Сначала аскетизм в личных потребностях и приоритет государства в выборе способов обслуживания, затем, по мере перехода к стадии «всеобщего благоденствия», умеренность в потребностях и свобода выбора^[77].

Кроме того, В. Сонина подчеркивает такую особенность неолиберальной модели, как отказ государства от упреждающей перспективной жесткой линии управления. В этом действительно можно видеть опасность, равно как и в государствах с развитыми институтами гражданского общества сегодня правительства постоянно слышат упреки в навязывании не всегда эффективной социальной политики.

В. Сонина видит возможность создания альтернативных страховых фондов, или ассоциаций коллективного обслуживания там, где уже возникли определенные социально-экономические общности: в объединениях жителей определенных территорий, владельцев семейных предприятий малого бизнеса, наемных работников небольших частных предприятий и т.д.

Эта мысль выглядит реалистической не только в социально-психологическом плане. По сути предлагается предупредить появление той проблемы, которую предпочитают обходить молчанием многие авторы. Указанная проблема состоит в том, что появление альтернативных социальных структур (фондов, ассоциаций) неизбежно влечет за собой создание органов, обеспечивающих поддержание их финансовой состоятельности как путем контроля профессиональной компетентности работающих, так и путем предупреждения или выявления случаев прямого, злоумышленного мошенничества.

Весьма часто встречается формулировка: государство должно определять только «правила игры», т.е. должно ограничиться законодательными актами и контролем за их соблюдением. Но, как показывает законодательная практика последних лет, хорош не тот закон, который хорошо называется и красиво звучит, и не тот, который ограничивает возможные злоупотребления и не подавляет на корню потенциально полезную инициативу. Хорош тот закон, который воспринимается, понимается и применяется существующим административным и судебным аппаратом, т.е. реально четко «работает».

Здесь мы сталкиваемся с извечной проблемой несвоевременного и неадекватно воспринимаемого реформирования. Мы уже приводили пример того, как «не пошла» реформа социального страхования в 60-е годы. Осуществление ее требовало приложения определенных усилий, но в той социально-профессиональной среде эти требования не были услышаны. Кроме того, реформа в чем-то и опережала время.

И если мы надеемся, что в социальное страхование придут активные, предприимчивые люди, то должны представить, зачем, ради чего они туда придут. Конечно, при определенных льготах, при создании специальной системы ценных бумаг и т.п. эта сфера деятельности (учитывая и ее благородные цели) может оказаться по-своему притягательной. Однако ее притягательность в полной мере проявится лишь в том случае, если в эту сферу будут вовлечены значительные капиталы и придут квалифицированные кадры.

Тогда мы с неизбежностью должны поставить и такой вопрос: а каков объем средств, которые страна без ущерба может передать этой сфере? Проблема еще и в том, насколько целесообразно ограничивать деятельность таких организаций и структур, на чем они предпочтут зарабатывать прибыль и т.п.

Исследователи обращают внимание на то, мимо чего многие практики по благодушию проходят. В частности, В.Л. Дрегало перечисляет следующие принципы социальной политики, связанные с ее экономической природой: оптимальность коэффициента социальных расходов, приоритетность экономического критерия в отношениях между субъектами и объектами экономической политики, и наконец: «динамичность социальных выплат». Даже в стабильных в финансовом отношении странах индексация постоянных выплат является нормой^[78] ».

Характерно, что в части рекомендаций автор говорит о необходимости поощрения государством социального страхования посредством предоставления налоговых льгот, а также о необходимой гибкости социальной защиты, т.е. о перераспределении средств с постоянным учетом потребностей различных групп населения.

Возможно, что здесь проявляется естественное для экономиста стремление сосредоточить усилия на формировании именно системы социального страхования в переходный период как на институции наиболее гибкой и самоорганизующейся по своей природе. В ситуации вынужденного минимума средств она работает довольно эффективно в жестко избирательном режиме (другое дело — насколько в таких ситуациях соблюдается социальная справедливость и учитывается перспектива). В периоды благоприятные, способствующие значительному расширению фондов, напротив, заметны призывы к рационализации трат, к оптимальному соотношению повседневных и капитальных вложений, целесообразность которых не всегда может быть достаточно просчитана.

Вероятно, для развития системы социального страхования наиболее предпочтительна и в социальном и в узко экономическом плане политика постепенного наращивания приоритетов, количества учитываемых рисков, объема фондов.

Легко заметить, что в своих рекомендациях отечественные исследователи опираются на разработки Международной Организации Труда (МОТ). Поддержка инициатив, альтернативность и многоканальность — все это есть, например, в докладе генерального директора МОТ Мишеля Хансенна «Социальное страхование и социальная защита» (1993 г.)^[79]. Однако М. Хансенн крайне осторожен в рекомендациях. Он обращает внимание на то, что у каждой страны свой путь, свои особенности и возможности, что процесс создания удовлетворительной системы социального страхования не может не занять продолжительного времени, и продолжительность его мало предсказуема.