« МОСКОВСКИЙ ПОГРАНИЧНЫЙ ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ На правах рукописи ...»
В ЖК РСФСР, Законе Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530-I «О вынужденных переселенцах» (с изм. от 20 декабря 1995 г., 7 августа 2000 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г.)[131], Федеральном законе Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528-I «О беженцах» (с изм. от 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) [132] и ЖК РФ встречается понятие «жилые помещения для временного поселения». Они в соответствии с жилищным законодательством относятся к специализированным жилым помещениям. Указанные помещения должны отвечать санитарным и техническим требованиям и, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, предоставляются в размере не ниже нормы жилой площади, установленной для общежитий.
К жилым помещениям из фондов жилья для временного поселения относятся: 1) жилые помещения из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев; 2) жилые помещения из фонда жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами; 3) жилые помещения маневренного фонда.
Как видим, законодательством не предусмотрено размещение в жилых помещениях такого типа военнослужащих.
В качестве служебного жилого помещения в соответствии с ЖК РСФСР могло быть предоставлено общежитие коридорного или семейного типов. В настоящее время ЖК РФ определяет, что в качестве служебного жилого помещения предоставляются отдельные квартиры. В то же время п. 1 ст. 94 гласит, что «жилые помещения в общежитиях предназначены для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения».
Основным нормативным документом, регламентирующим порядок предоставления и пользования жилыми помещениями в общежитиях, является Примерное положение об общежитиях, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 года № 328 (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 года № 726)[133]. В соответствии со ст. 94 ЖК РФ под общежития предоставляются специально построенные, то есть по специальному проекту, или переоборудованные для этих целей дома или части домов, которые комплектуются мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами.
В качестве общежития жилые дома регистрируются органами местного самоуправления после представления определенной документации: специально оформленного разрешения (титульного списка) на строительство (переоборудование) общежития, разрешения органов санитарного надзора на его открытие[134] и штатного расписания на обслуживающий персонал.
Таким образом, в соответствии с вышеназванными актами можно сделать вывод, что общежитие не могло относиться к служебным жилым помещениям, пригодным для временного проживания, поскольку не предусматривалось принятия решения местным органом самоуправления о переводе данного жилья в разряд служебного[135].
Проведенный анализ показывает, что в качестве служебного жилого помещения, пригодного для временного проживания, должно предоставляться жилое помещение, которое бы отвечало требованиям общежития, поскольку проживание в нем носит временный характер, и в отношении которого имеется решение местного органа самоуправления об отнесении его к разряду служебного жилого помещения.
Соответственно, можно выделить следующие требования, которым должно отвечать служебное жилое помещение, пригодное для временного проживания: 1) специально построенное или переоборудованное помещение, имеющее специальное разрешение на строительство или переоборудование под общежитие; 2) наличие разрешения органов санитарного надзора на открытие; 3) решение местного органа самоуправления об отнесении данного жилья к служебному.
Таким образом, понятие служебного жилого помещения, пригодного для временного проживания законодателем, несмотря на принятие нового Жилищного кодекса, так и не получило своего определения.
Автором видится несколько вариантов решения этой проблемы.
Первый – государство найдет средства и законодательно определит пути формирования специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, что представляется сомнительным, поскольку существуют трудности с формированием специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений. В случае сохранения данного понятия в законодательстве необходимо определить понятие и требования, предъявляемые к таким помещениям, а также порядок формирования соответствующего жилищного фонда. Кроме того, это потребует дополнительных материальных затрат.
В соответствии со вторым вариантом предлагается исключить из норм Федерального закона «О статусе военнослужащих» понятие «служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания». В данном случае обеспечение служебными жилыми помещениями будет выглядеть следующим образом. По прибытии к новому месту военной службы государство обеспечивает военнослужащих и членов их семей служебными жилыми помещениями в трехмесячный срок. До предоставления служебного жилого помещения военная организация – юридическое лицо может арендовать жилое помещение для размещения военнослужащих и членов их семей либо по желанию военнослужащие сами арендуют для себя жилое помещение и получают денежную компенсацию, размер которой необходимо пересматривать не реже одного раза в год. Таким образом, при наличии достаточного служебного жилищного фонда государство будет затрачивать дополнительные средства для размещения военнослужащих только в течение 3 месяцев по прибытии военнослужащего к новому месту службы.
По мнению автора, наиболее целесообразен третий вариант, в соответствии с которым служебное жилищное обеспечение будет выглядеть следующим образом. По прибытии к новому месту военной службы государство обеспечивает военнослужащих и членов их семей служебными жилыми помещениями в трехмесячный срок. До предоставления служебного жилого помещения военнослужащим предоставляются жилые помещения, пригодные для временного проживания, военная организация – юридическое лицо может арендовать жилое помещение для размещения военнослужащих и членов их семей либо по желанию военнослужащие сами арендуют для себя жилое помещение и получают денежную компенсацию, размер которой необходимо пересматривать не реже одного раза в год. Этим вариантом решается возможность заселения общежитий на первые три месяца при их наличии, что позволит сэкономить средства, которые могут быть затрачены на аренду жилых помещений для военнослужащих.
При этом необходимо внести изменения в Федеральный закон и изложить п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в следующей редакции:
«3. Военнослужащие – граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих – граждан, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей.
В случае отсутствия служебных жилых помещений на первые три месяца военнослужащим предоставляются жилые помещения, пригодные для временного проживания или воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих – граждан ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации».
По мнению автора, в так называемых жилых помещениях, пригодных для временного проживания, могут проживать военнослужащие, прибывшие к новому месту службы, но не более 3-х месяцев (это указано в Федеральном законе «О статусе военнослужащих»), а также военнослужащие, которые относятся к переменному составу.
Хотелось бы отметить, что при предоставлении общежития в качестве служебного жилого помещения военнослужащие обеспечивались еще и мебелью и другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха. В случае же предоставления в качестве служебного жилого помещения отдельной квартиры данная норма отсутствует. То есть приходим к выводу, что военнослужащему предоставляются «голые стены». В связи с этим возникают дополнительные траты либо военнослужащих и членов их семей на приобретение необходимого имущества, либо федерального органа исполнительной власти, в котором военнослужащий проходит военную службу, на перевозку имеющегося по постоянному месту жительства имущества военнослужащего. В качестве примера хотелось бы отметить, что по заявке депутата Управление делами Московской областной Думы может производить оснащение служебных жилых помещений мебелью и инвентарем, которые передаются по акту сдачи-приемки[136].
По мнению автора, необходимо определить, что служебные жилые помещения и служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, должны комплектоваться мебелью и другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха граждан. Мебель, инвентарь должны передаваться военнослужащим по акту сдачи-приемки. Сдача мебели и инвентаря также должна производиться по акту сдачи-приемки. В случае разрушения или порчи предоставленного служебного жилого помещения, мебели и инвентаря военнослужащие обязаны их устранить или возместить причиненный материальный ущерб. В случае отсутствия необходимости в мебели или иного инвентаря военнослужащие могут сдать его по акту на хранение на склад воинской части, которая ему их предоставила. Акты сдачи-приемки должны составляться в двух экземплярах и храниться один у военнослужащих, а другой в воинской части.
В соответствии с этим предлагается ввести новое требование, предъявляемое к служебным жилым помещениям, предоставляемым военнослужащим (комплектация мебелью и другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха военнослужащих и членов их семей), и дополнить п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»:
«Служебные жилые помещения комплектуются мебелью и другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха военнослужащих и членов их семей. Мебель, инвентарь передаются по акту сдачи-приемки. В случае разрушения или порчи предоставленного служебного жилого помещения, мебели и инвентаря военнослужащие обязаны их устранить или возместить причиненный материальный ущерб. В случае отсутствия необходимости в мебели или иного инвентаря военнослужащие могут сдать его по акту на хранение на склад воинской части, которая ему их предоставила. Акты сдачи-приемки составляются в двух экземплярах и хранятся один у военнослужащего, а другой в воинской части».
Введение последнего требования обусловливает необходимость разработки и принятия соответствующих норм довольствия на семью военнослужащего и на каждого ее члена.
Исследование требований, определяемых к служебным жилым помещения жилищным законодательством, а также анализ положений нормативных правовых актов в отношении объектов служебного жилищного обеспечения позволили определить авторский перечень требований, которым должны отвечать служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим, проходящим военную службу по контракту: 1) отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; 2) назначение помещения; 3) заселение определенными категориями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту; 4) нахождение жилого помещения в домах жилищного фонда Российской Федерации; 5) включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением его к служебным жилым помещениям (и исключение из него) на основании решений органа, осуществляющего управление жилищным фондом Российской Федерации; 6) предоставление в соответствующем населенном пункте или при необходимости в закрытых военных городках; 7) на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц; 8) комплектация мебелью и другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха военнослужащих и членов их семей.
Произведенный автором в данном параграфе анализ позволил прийти к следующим выводам:
– во-первых, несмотря на гарантированность права военнослужащих на служебные жилые помещения, законодателем ограничены в данном праве определенные категории военнослужащих: военнослужащие, прибывшие в командировки, военнослужащие, проходящие военную службу за пределами России, военнослужащие – иностранные граждане. Иные же категории (курсанты и слушатели) ограничиваются в праве на служебные жилые помещения на основании законодательства. Однако это ограничение должно компенсироваться предоставлением жилых помещений, пригодных для временного проживания, что предусмотрено ЖК РФ.
Требует уточнения статус курсантов после заключения ими контракта о прохождении военной службы и законодательного закрепления порядок обеспечения военнослужащих, прибывших в командировку, слушателей, курсантов учебных заведений жилыми помещениями, в том числе курсантов женского пола. Особенности обеспечения военнослужащих – граждан, проходящих военную службу за пределами России, должны быть закреплены в международных договорах;
– во-вторых, исходя из требований жилищного законодательства и специфики прохождения военной службы по контракту, автором определены выносимые на защиту понятие служебных жилых помещений, предоставляемых военнослужащим, и перечень требований, которым они должны отвечать.
2.3. Правовое регулирование отношений, складывающихся
в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу
по контракту, служебными жилыми помещениями
Под правовым регулированием можно определить такую форму государственного регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права. Оно предполагает осознание субъектами права своих прав и обязанностей, в которых содержится государственная воля, выступающая в виде требований – обязанностей и дозволений – прав. Субъекты права при этом, так или иначе, реагируют на требования и дозволения государственной воли. Их положительная реакция образует правомерное поведение, соответствующее установленному правопорядку. Отклоняющееся от юридически властных предписаний поведение образует правонарушения[137].
Из самого понятия правового регулирования логически вытекают такие принципы права, как соответствие субъективного права объективному праву, взаимная ответственность и обеспечение восстановления нарушенных прав и судебной защиты.
В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» предоставление служебного жилого помещения в любом случае носит срочный характер, поскольку предоставляется на время прохождения военной службы по контракту. Таким образом, можно выделить принцип срочности права военнослужащих на служебные жилые помещения.
Статья 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» гласит:
«… Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить жилые помещения в указанных населенных пунктах – в других близлежащих населенных пунктах».
Положение о возможности предоставления жилых помещений в близлежащих населенных пунктах оценивается весьма не однозначно. Так, в статье В. Заборского[138] приведен следующий пример. У офицера, проходящего военную службу в г. Москве, подошла очередь на получение долгожданного жилья. Он прибывает в квартирно-эксплуатационное подразделение за ордером. Но ему объясняют, что в Москве жилой площади не выделено, поэтому вам предлагается квартира, к примеру, в городе Дмитров Московской области (а это в 70 км от Москвы!). Все по закону, но совсем не учитывается время, которое военнослужащий будет затрачивать на дорогу, и, конечно, с учетом отмены льгот затраты денежных средств на общественный транспорт, а также другие неудобства, связанные с порядком следования и удаленностью от места несения службы. Кроме того, необходимо помнить, что ЖК РФ определяет, что служебные жилые помещения предоставляются гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями, в соответствующем населенном пункте.
Таким образом, выявленное противоречие необходимо устранить и изложить абз. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в следующей редакции:
«…Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части. При необходимости проживания непосредственно на территории закрытых военных городков служебные жилые помещения предоставляются на их территории».
При реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения одними из основных проблем являются проблемы формирования, содержания и сохранности специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, за счет которого военнослужащие и должны обеспечиваться служебными жилыми помещениями[139]. Как говорит Председатель Правительства Российской Федерации Михаил Фрадков, «… пока никто не знает, как создать базу служебного жилья…»[140] При этом существуют несколько проблем.
Например, в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 3 апреля 1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»[141] органы федеральной службы безопасности могли иметь служебный жилищный фонд, формируемый в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Количество служебных жилых помещений в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. № 897 «Об утверждении типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации»[142] должно было соответствовать потребности в служебном жилищном фонде. Служебный жилищный фонд формировался за счет жилищного фонда органов федеральной службы безопасности, а также помещений, выделяемых органами исполнительной власти для сотрудников (военнослужащих), содержащихся за счет средств бюджетов всех уровней в соответствии с законодательством Российской Федерации. Несмотря на это наблюдался явный дефицит в служебных жилых помещениях. В настоящее время ст. 22 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» отменена[143]. Таким, образом, единственным законодательным актом, регламентирующим порядок обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, является Федеральный закон «О статусе военнослужащих». В указанном законе порядок формирования специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений не определен.
По самому порядку формирования было несколько предложений.
Прелагалось, например, восстановить ранее существовавший в СССР порядок отчисления в пользу всех военных министерств 10 – 15% от всей построенной, реконструируемой и вводимой в строй и пользование жилой площади.
В предлагаемом варианте предполагалось решение жилищной проблемы военнослужащих в течение 4–7 лет[144]. Все бы хорошо, но хотелось бы отметить, что бюджетные ассигнования на строительство и приобретения жилья для военнослужащих нижестоящим уровням государственной власти и органам местного самоуправления больше передаваться не будут[145]. Жилищное строительство и приобретение жилья для военнослужащих – граждан России будет осуществляться за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.
Следующее предложение было основано на формировании специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений в зависимости от количества должностей в определенной воинской части[146]. Если допустить, что данный фонд будет сформирован, то и тогда могут возникать проблемы.
Во-первых, во время прохождения военной службы военнослужащий может быть освобожден от занимаемой должности и выведен за штат. На его должность назначен другой военнослужащий. В результате возникает ситуация, когда, с одной стороны, вновь назначенному военнослужащему должны предоставить жилую площадь, которую занимал военнослужащий, освобожденный от должности. Военнослужащий, который находится за штатом, должен освободить жилое помещение, занимаемое им по должности, но жить ему где-то надо. Куда же переселить последнего, остается не ясным. С другой стороны, вновь прибывший может проживать в служебном жилом помещении, пригодном для временного проживания, но опять же не более трех месяцев. За штатом военнослужащие могут находиться до шести месяцев, то есть, если он должен освободить занимаемую им служебную квартиру для предоставления ее вновь назначенному на данную должность военнослужащему, воинская часть должна арендовать для него жилое помещение на срок уже не три месяца, а шесть.
Во-вторых, жилые помещения предоставляются в соответствии с нормами предоставления[147]. Одну и ту же должность могут занимать военнослужащие с разным количеством человек в семье, за время, пока военнослужащий занимает определенную должность, количество человек в семье может уменьшиться или возрасти, а значит, заранее предугадать размер жилого помещения для данной должности невозможно. У военнослужащего может возникнуть излишняя служебная жилая площадь или ее недостаток. В таком случае законодательством предусмотрена возможность постановки на учет для улучшения жилищных условий. Нуждающимися же в улучшении жилищных условий признаются граждане, имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже учетной нормы[148]. В среднем по Российской Федерации размер учетной нормы составляет от 6 до 8 квадратных метров жилой площади на человека. В ряде регионов эта норма установлена по общей площади. Так, в г. Москве согласно Закону г. Москвы от 15 января 2003 г. № 22 «Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы» (с изм. от 17 декабря 2003 г.)[149] нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, занимающие на одного человека менее 10 квадратных метров общей площади для отдельных квартир и менее 15 квадратных метров общей площади для коммунальных квартир.
В-третьих, как показывает практика, постановка в очередь и порядок предоставления вторичного служебного жилья после признания нуждающимися в улучшении жилищных условий также является проблемой. Данные очереди, как правило, затягиваются на годы, что негативно сказывается на многих факторах. Например, это может влиять на демографическую ситуацию в стране, которая и так оставляет желать лучшего.
Автором предлагается формирование фонда специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений производить из расчета должностей за счет средств, перечисляемых на эти цели из федерального бюджета, и внебюджетных средств финансирования. Это позволит создать минимальный фонд служебных жилых помещений. При этом необходимо проделать огромную социологическую работу, направленную на выяснение средней численности состава семей, проживающих совместно с военнослужащими, находящимися на той или иной должности. В результате, по мнению автора, целесообразным будет строительство домов преимущественно с двух- и трехкомнатными квартирами.
Кроме того, предлагается формировать фонд служебного жилья за счет жилых помещений, находящихся в жилищном фонде Российской Федерации, путем перевода в разряд служебного жилья[150]. Последнее полностью отвечает требованиям ЖК РФ, в соответствии с которыми служебные жилые помещения предоставляются в домах государственного или муниципального жилищных фондов. Обеспечение военнослужащих жилыми помещениями в период прохождения военной службы за счет данных фондов позволит оперативно решать проблемы с улучшением жилищных условий при увеличении состава семьи и соблюсти нормы предоставления жилья, а также своевременно исключить из разряда служебных освободившиеся жилые помещения.
Возможно использование исторического и зарубежного опыта. Напомним, что в конце XIX века военнослужащим предоставлялись квартиры. Они могли быть меньшего размера, чем положено по составу семьи, при этом военнослужащим предлагалось или пользоваться предоставленными квартирами без каких-либо компенсаций по недостающему количеству квадратных метров, или освободить их. Возможно, что такое решение вопроса будет полезным и на современном этапе. Однако в связи с тем, что военнослужащим должны предоставляться служебные жилые помещения в соответствии с нормами предоставления и с учетом права на дополнительную жилую площадь, автором предлагается предоставить военнослужащим право на наем жилых помещений с выплатой им денежной компенсации наряду с возможностью пользования предоставляемыми им служебными жилыми помещениями. При этом размер компенсации должен быть пропорционален недостающему количеству квадратных метров.
Следующее, на что хотелось бы обратить внимание, это то, что количество региональных пограничных управлений Федеральной службы безопасности Российской Федерации гораздо меньше, чем количество субъектов Российской Федерации, соответственно, административные границы субъектов и региональных управлений не совпадают. Поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то в последних с учетом местных особенностей принимаются свои нормативные акты. Это означает, что военнослужащие одного регионального пограничного управления будут обеспечиваться жилыми помещениями по нормам различного законодательства, не говоря уже о различных региональных пограничных управлениях.
Противоречие между нормами жилья при предоставлении и признании нуждающимися в улучшении жилищных условий необходимо устранить. Недостаток жилой площади негативно сказывается на моральном состоянии людей, что сказывается на морально-психологическом состоянии личного состава, влечет за собой невозможность добросовестного выполнения служебных обязанностей и в итоге влияет на боеспособность воинских формирований и безопасность государства.
Особенность обеспечения военнослужащих федеральной службы безопасности заключается и в том, что они могут нести службу непосредственно на границе, то есть вне населенного пункта. Таким образом, говорить о соответствии требований к жилому помещению с учетом экономического состояния населенного пункта вообще не приходится. Военнослужащие вынуждены жить на пограничных заставах, которые не всегда обустроены. Тем более нельзя говорить об обеспечении военнослужащих отдельными квартирами в жилых домах жилищного фонда Российской Федерации с отнесением данных жилых помещений к служебным жилым помещениям специализированного жилищного фонда.
Кроме того, реализацию права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, осложняет значительная удаленность пограничных застав от коммунально-эксплуатационных служб воинских частей, в состав которых входят пограничные заставы. Это влияет на оперативность принятия решений и мер по проблемам реализации прав военнослужащих вообще, и на служебные жилые помещения в частности. Существенно ограничивается возможность аренды жилых помещений для военнослужащих и найма жилья военнослужащими из-за отсутствия населенных пунктов и удаленностью воинского подразделения, обладающего статусом юридического лица, которое может заниматься вопросами аренды. Представляется, что хотя бы минимальные особенности в порядке реализации исследуемого права существуют в каждом федеральном органе исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрено прохождение военной службы. Они требуют регламентации специальным актом определенного федерального органа исполнительной власти, учитывающего специфику обеспечения военнослужащих жилыми помещениями, в том числе в период прохождения военной службы.
Довольно распространенным нарушением в сфере служебного жилищного обеспечения военнослужащих является использование служебного жилищного фонда не по назначению. В ряде воинских частей, несмотря на незначительный объем служебного жилья, допускается его «разбазаривание»[151]. Нередки случаи предоставления жилья лицам, не имеющим отношения к воинским формированиям. Таким образом, нарушается один из основных принципов права – принцип законности.
Одним из главных препятствий на пути использования и сохранности служебного жилищного фонда можно считать невозможность отселения из закрытых военных городков лиц, утративших связь с Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями и организациями. Таковых, по данным Министерства обороны, 60 тыс. семей[152]. Просто выселить военнослужащего, утратившего связь с Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и организациями, из занимаемой им служебной квартиры невозможно. Возможности предоставить для отселяемых новое жилье у Федеральной службы безопасности Российской Федерации, да и у другого федерального органа исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрено прохождение военной службы, просто нет. Таким образом, нарушается принцип срочности обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями.
До вступления в силу ЖК РФ за военнослужащими, обеспечиваемыми служебными жилыми помещениями, только на первые пять лет военной службы по контракту (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования) сохраняется право на жилые помещения, занимаемые ими до поступления на военную службу. В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» служебные жилые помещения предоставляются военнослужащим на весь период службы, а это до пенсии и до приобретения права на получение социально гарантированного жилья от федерального органа, в котором он проходит военную службу, 20 лет. Таким образом, при прохождении военной службы сроком более пяти лет, но менее 20 лет, бывший военнослужащий фактически становится лицом без определенного места жительства: по прежнему месту жительства права на жилое помещение потерял, а на военной службе еще не получил.
Данное положение, по мнению автора, значительно ограничивает права военнослужащих в отличие от других категории граждан, которым в соответствии с российским законодательством могут быть предоставлены служебные жилые помещения. Например, депутаты, лица, занятые на работах с химическим оружием, сохраняют право на жилое помещение по месту жительства до поступления на работу в ту или иную организацию в течение всего времени работы в данной организации, которая предоставляет им служебную жилую площадь. Кроме того, лица, осужденные за уголовные преступления, право на жилье по месту жительства сохраняют на весь период заключения независимо от срока. Можно сказать, что военнослужащий оказывается в ситуации худшей, чем осужденный, хотя никаких противоправных действий не совершал, а наоборот, служит во благо государства.
Выход видится один – за военнослужащим жилье по месту жительства до поступления на военную службу должно сохраняться на весь период прохождения им военной службы. Тогда и выселить его будет легче из занимаемой им служебной квартиры, и будет соблюдаться принцип срочности.
Это положение уже предусмотрено ЖК РФ: временное отсутствие нанимателя социального жилья не влечет изменения их прав и обязанностей по договору социального найма. Правда, механизм реализации остается неопределенным.
Необходимо четко определить механизм оплаты коммунальных услуг и произведения соответствующих перерасчетов, поскольку в жилых помещениях, сохраняемых за военнослужащими, может никто не проживать в течение всего времени нахождения военнослужащих на военной службе. Представляется целесообразным предусмотреть возможность продажи жилья по прежнему месту жительства в зачет вновь предоставляемого жилья с последующим выкупом недостающей части федеральным органом исполнительной власти, в котором военнослужащий проходил военную службу. В случае, если военнослужащий еще не приобрел право на социально гарантированное жилье, то ему может быть предоставлена возможность самому выкупить недостающую часть вновь предоставляемого жилого помещения. По сути, это то же ипотечное кредитование только для военнослужащих, заключивших контракт до 1 января 2005 года.
Положения же Федерального закона «О статусе военнослужащих» в отношении сохранения жилой площади за военнослужащими по прежнему месту жительства остались без изменений, то есть жилые помещения сохраняются в течение 5 лет военной службы по контракту. Данное несоответствие необходимо устранить путем внесения изменений в абз. 7 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и изложить его в следующей редакции:
«За военнослужащими, обеспечиваемыми служебными жилыми помещениями, на весь срок военной службы по контракту сохраняется право на жилые помещения, занимаемые ими до поступления на военную службу…»
Что касается порядка предоставления служебных жилых помещений, то, по мнению А.В. Молодых[153], он состоит из нескольких взаимосвязанных этапов, включающих действия по решению следующих вопросов: 1) принятие решения о постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий; 2) определение очередности и сроков предоставления жилых помещений; 3) принятие решения компетентными органами о предоставлении жилья; 4) документальное оформление принятого решения.
По мнению автора, большинство его рассуждений относятся к порядку обеспечения жильем по договору социального найма, но никак не к служебному жилью. Во-первых, по прибытии к новому месту службы у военнослужащего, как правило, вообще нет жилья. Во-вторых, государство обязано предоставить военнослужащему служебное жилое помещение независимо от его нуждаемости в улучшении жилищных условий. В-третьих, о какой очереди и сроках может идти речь, если служебное жилое помещение должно предоставляться военнослужащему в трехмесячный срок, что оговорено законом, в крайнем случае, на первые три месяца предоставляются незамедлительно по прибытии к новому месту службы служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания.
Автор считает, что действия должны быть следующими. Поскольку командиру воинской части – юридического лица становится известно заранее о прибытии новых военнослужащих, то он должен незамедлительно принять меры к тому, чтобы выделить или арендовать жилье для вновь прибывающего. По прибытии к новому месту военной службы военнослужащие, имеющие право на служебные жилые помещения, подают соответствующий рапорт. На основании рапорта и Федерального закона «О статусе военнослужащих» принимается решение о предоставлении служебного жилого помещения либо жилого помещения, пригодного для временного проживания, либо об аренде служебного жилого помещения для военнослужащего и членов его семьи, либо выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилого помещения, а затем данное решение оформляется документально.
Военнослужащие, обеспечиваемые служебными жилыми помещениями, заключают с федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, жилищный договор, в котором определяется порядок предоставления служебного жилого помещения, его содержания и освобождения[154].
Заключение жилищного договора является, с одной стороны, обязанностью командира воинской части, с другой – субъективным правом военнослужащего. Жилищный договор регулирует отношения сторон по реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения и предусматривает порядок обеспечения военнослужащих и членов их семей служебными жилыми помещениями, пользования ими, освобождения служебных жилых помещений, а в случае невозможности их предоставления – иные способы решения жилищных проблем военнослужащих, предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих». Таким образом, обеспечивается принцип полноты реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения.
Отказ командира заключить договор с военнослужащим, имеющим на это право, может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм., внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ)[155], чем обеспечиваются принципы обеспечения восстановления нарушенных прав и судебной защиты.
Заключение жилищного договора предшествует предоставлению конкретного служебного жилого помещения военнослужащему. Основанием для вселения в конкретное служебное жилое помещение является договор найма служебного жилого помещения.
В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» в случае отсутствия служебных жилых помещений военнослужащим предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания; в случае отсутствия последних – арендованные военной организацией – юридическим лицом для военнослужащего жилые помещения или по желанию военнослужащих выплачивается денежная компенсация за наем (поднаем) жилья.
Что касается предоставления служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, то оно представляется автору самым простым способом. Основной проблемой в данном случае является отсутствие необходимого специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания. По мнению автора, содержание данных жилых помещений вообще нецелесообразно. Однако при его наличии порядок его предоставления должен быть аналогичен порядку предоставления служебных жилых помещений.
При отсутствии служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации. На практике же у военнослужащих нет альтернативы между проживанием в арендованных воинской частью жилых помещениях или по своему желанию получать компенсацию за наем (поднаем) жилья.
В настоящее время сложилась порочная практика, когда командиры и начальники в нарушение требований закона совершенно устранились от решения вопросов обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей в случае, когда у воинских частей нет свободных служебных жилых помещений или общежитий. В результате все заботы по поиску жилья и его найму (поднайму) ложатся исключительно на самих военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, которые вынуждены не только искать себе жилье, но и из собственного кармана оплачивать все связанные с этим расходы.
Автору представляется спорной точка зрения А.В. Кудашкина[156]. Ссылаясь на положения Приказа Министра обороны СССР 1977 г. № 75[157], он полагает, что аренда помещений для временного размещения военнослужащих допускается в исключительных случая. По мнению автора, эта позиция была справедлива до принятия Закона «О статусе военнослужащих» и Федерального закона «О статусе военнослужащих», которыми данному способу обеспечения военнослужащих «служебными жилыми помещениями, пригодными для временного проживания», отводится значительная роль.
Существует ряд проблем с возможностью аренды жилых помещений воинскими частями. Помимо выделения необходимых средств данный вопрос требует и организационного решения, а именно: поддержание взаимодействия как с местными органами самоуправления, так и с агентствами недвижимости, непосредственно занимающимися вопросами аренды (найма) жилых помещений. Для этих целей необходимо создать соответствующие отделы (ввести отдельные должности) и определить их полномочия.
Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в то же время вопросы аренды жилых помещений юридическими лицами, в том числе и юридическими лицами федеральной службы безопасности, определяются гражданским законодательством. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации[158] (далее – ГК РФ) арендовать жилые помещения могут лишь юридические лица. В структуре же, например, федеральной службы безопасности не все организации, а тем более воинские части имеют статус юридического лица. Это означает, что воинские части, которые не имеют статус юридического лица, просто не правомочны арендовать жилые помещения для военнослужащих. Данное несоответствие требует скорейшего упорядочения гражданско-правового положения всех воинских частей федеральной службы безопасности[159].
Несмотря на то, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, некоторые субъекты Российской Федерации принимают нормативные акты, регламентирующие особенности аренды жилых помещений юридическими лицами на их территории и зачастую противоречащие федеральному законодательству. Примером может служить постановление Правительства Москвы от 21 января 1997 г. № 46 «О порядке и условиях аренды и найма жилых помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности г. Москвы»[160] и Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 7 июля 1998 г. № 740-РП «О порядке оформления и предоставления в аренду жилых помещений бюджетным организациям и организациям, осуществляющим управление и обслуживание жилищного фонда в городе Москве»[161].
В соответствии с вышеуказанным постановлением Правительства г. Москвы арендованные воинскими частями – юридическими лицами жилые помещения предоставляются военнослужащим по договору субаренды за соответствующую плату. Юридические лица, например, федеральной службы безопасности являются в основном учреждениями. А в соответствии с частью первой ГК РФ учреждение ни при каких условиях не вправе сдать в аренду закрепленное за ним имущество, а также имущество, приобретенное им за счет средств, выделенных учреждению по смете, а значит, и не вправе сдать в субаренду жилые помещения, арендованные для обеспечения военнослужащих.
Таким образом, положения постановления Правительства г. Москвы противоречат положениям ст. 298 ГК РФ, поскольку в качестве арендодателя учреждение может выступать лишь в отношении имущества, приобретенного на доходы, полученные в результате предпринимательской деятельности, разрешенной учреждению его учредительными документами. Можно найти и другие спорные положения.
Прослеживается необходимость либо отмены нормативных актов субъектов Российской Федерации по анализируемому вопросу, либо их приведение в соответствии с федеральным законодательством. Кроме того, представляется целесообразным законодательное закрепление особенностей порядка аренды жилых помещений для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей на федеральном уровне.
Кроме того, данные нормативные акты регламентируют в том числе и порядок расчета и увеличения размера арендной платы. В соответствии с методикой расчета[162] военная организация – юридическое лицо просто не в состоянии арендовать для военнослужащего жилое помещение за счет средств, выделяемых из бюджета для этих целей.
В настоящее время в принимаемых федеральных законах о федеральном бюджете финансирование расходов на аренду жилья для военнослужащих практически не предусматривается. Это свидетельствует о грубом нарушении Правительством Российской Федерации порядка формировании проектов бюджетов и невыполнении требований действующего законодательства Российской Федерации. Для аренды жилых помещений для военнослужащих необходимо 1204, 6 млн. рублей (см. табл. 7 Приложения 2).
Что касается выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, то необходимо отметить, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим – гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей»[163] с 1 января 2005 года установлен новый размер компенсации[164]. Сумма, выплачиваемая военнослужащим в качестве компенсации, не превышает 1500 рублей и не может покрыть всех расходов, связанных с наймом жилого помещения. В данной ситуации государство не выполняет свое обязательство перед военнослужащими по обеспечению их служебными жилыми помещениями и не покрывает расходы военнослужащих на наем жилья, чем нарушается принцип полноты реализации права.
Судебная практика часто данное несоответствие решало в пользу военнослужащего: несмотря на установленный размер компенсации для данного региона, суд выносил решение о возмещении военнослужащим фактически затраченные на наем жилья средства. Данные решения были правомерны до принятия Федерального закона «О статусе военнослужащих», поскольку в соответствии с Законом «О статусе военнослужащих» денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений должна была выплачиваться в размере, оговоренном договором найма (поднайма) жилья.
В настоящее время данные решения можно оспаривать. Средства, выделяемые Федеральной службе безопасности Российской Федерации из федерального бюджета на компенсацию за наем (поднаем) жилья, рассчитываются исходя из сумм, определенных вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации № 909. В результате Федеральная служба безопасности просто не имеет права выплачивать компенсацию за наем жилья военнослужащим в большем размере, чем установлено Правительством. Это подтверждается Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2000 г. № ВКПИ 00-74[165].
По материалам дела В.В. Маскалец и В.В. Миронов обратились в Верховный Суд Российской Федерации с жалобами на нарушение их права на жилище, гарантированное Конституцией Российской Федерации и другими федеральными законами. Маскалец, в частности, утверждал, что размер денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, установленный Правительством, является заниженным и нарушает его права, закрепленны п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Утверждения Маскальца суд признал несостоятельными, поскольку в п. 14 ст. 15 указанного Федерального закона определено, что порядок и размеры денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений устанавливается Правительством Российской Федерации. В связи с этим в удовлетворении жалоб В.В. Миронова и В.В. Маскальца было отказано.
Кассационная коллегия определила[166] : решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2000 года оставить без изменения, а кассационную жалобу В.В. Маскальца без удовлетворения.
Да, конечно, суд принимал решение в соответствии с действующим законодательством. Но можно понять и военнослужащего, ведь государство гарантировало ему предоставление служебного жилого помещения. Он стал снимать жилье потому, что государство не смогло предоставить ему гарантированное служебное жилое помещение, то есть сам решал проблему с жильем. В результате не только не получил бесплатное служебное жилое помещение, но и понес дополнительные финансовые затраты.
В связи с тем, что юридические лица федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы, могут являться учреждениями, то в соответствии с ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества, то есть Правительство Российской Федерации. Для получения компенсации в полном объеме военнослужащим необходимо обращаться с исками в суд для привлечения субсидиарных ответчиков. Таким образом, военнослужащие будут заняты не выполнением обязанностей военной службы, а постоянными судебными тяжбами с федеральными органами исполнительной власти, в которых они проходят военную службу, что представляется абсурдным.
По мнению автора, решение проблемы одно. Необходимо установить реальный размер компенсации за наем (поднаем) жилья военнослужащим и членам его семьи, а кроме того, пересматривать его минимум 1 раз в год. Практика возмещения расходов в полном объеме существует в современном законодательстве. Например, при отсутствии кордонов лесникам, снимающим жилые и подсобные помещения, выплачивается денежная компенсация по существующим в данной местности расценкам[167]. Если размер компенсации за наем (поднаем) жилого помещения будет соответствовать реальным расходам военнослужащих, то вопрос аренды жилого помещения для военнослужащих и членов их семей, а также вопрос ответственности по возмещению расходов военнослужащим за наем жилых помещений вообще могут отпасть.
Представляется интересным следующее положение. Порядок выплаты компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим, прибывшим в командировку, установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002 г. № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета»[168]. В соответствии с ним возмещение расходов по найму жилого помещения, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации (кроме случая, когда предоставляется бесплатное помещение), работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, осуществляется в следующих размерах: в размере фактических расходов, подтвержденных соответствующими документами, но не более 550 рублей в сутки; при отсутствии документов, подтверждающих эти расходы, – 12 рублей в сутки. Сравним размеры компенсаций за наем «служебного жилья» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту (максимум 1500 рублей в месяц в г. Москва и г. Санкт-Петербург без учета семьи, а в других городах и того меньше), и тем же военнослужащим, направленным в командировку (до 550 рублей в сутки при наличии подтверждающих документов). Разница огромная: при командировке до 16500 рублей в месяц, при прохождении военной службы на месте – до 1500 рублей в месяц. По мнению автора, эти суммы должны быть максимально приближены, поскольку военнослужащим, прибывшим в командировки, должны быть предоставлены, по сути, те же служебные жилые помещения. Иначе права военнослужащих на получение компенсации за наем (поднаем) жилых помещений существенно ограничиваются.
Таким образом, размер денежной компенсации, выплачиваемой в настоящее время военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений, существенно меньше фактической стоимости аренды жилья. В этой связи уместно говорить о том, что расходы на аренду жилья тяжелым бременем ложатся на семейный бюджет военнослужащих и негативно сказываются на материальном положении семей военнослужащих. Размер компенсации должен соответствовать средней рыночной цене в данном регионе и пересматриваться, и индексироваться с учетом рынка жилья, инфляции не реже 1 раза в год, поскольку средства для выплаты компенсации выделяются из федерального бюджета, а он принимается ежегодно. Воинские части обязаны всестороннее содействовать в поиске жилых помещений и сотрудничать с местными органами для обеспечения информацией о рынке жилья и ценах.
На состояние законности в сфере жилищных правоотношений также сказывается несвоевременная (из-за недостаточного финансирования) выплата военнослужащим ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений. Кроме того, нельзя забывать, что военнослужащим должна выплачиваться компенсация за наем (поднаем) жилых помещений только в течение первых трех месяцев по прибытии к новому месту службы, так как они вынуждены снимать жилье при отсутствии в воинской части служебных жилых помещения и служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания. По истечении данного срока военнослужащим должны быть предоставлены служебные жилые помещения. Они не должны жить в служебных жилых помещениях, пригодных для временного проживания свыше установленных сроков.
Увы, приходится констатировать, что данную норму трактуют не совсем верно. В результате военнослужащие, как правило, вынуждены снимать жилые помещения чуть ли не все время прохождения военной службы в данной местности. Это не только нарушает их права на служебные жилые помещения, но и создает дополнительные материальные траты как самим военнослужащим, которые получают компенсацию в размере, не соответствующем реальным затратам, так и федеральному органу исполнительной власти, который выплачивает денежную компенсацию более длительный срок.
Законопроект[169] «О внесении изменения в пункт 3 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», внесенный на рассмотрение депутатами Государственной Думы Н.М. Безбородовым, Ю.Н. Родионовым, предполагает уточнение Федерального закона «О статусе военнослужащих» в части регулирования вопросов обеспечения военнослужащих жилыми помещениями для временного проживания.
Предлагаемое законопроектом исключение из текста закона положений о компенсации за наем (поднаем) жилья создает безальтернативный вариант решения жилищной проблемы военнослужащих – именно командование воинских частей через службы тыла и квартирно-эксплуатационные службы обязано заниматься вопросами аренды жилых помещений для последующего предоставления его военнослужащим и оплачивать все связанные с этим расходы за счет средств федерального бюджета.
Для обеспечения реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения автору представляется целесообразным урегулировать вопросы ответственности военнослужащих (при нежелании освободить служебные жилые помещения) и должностных лиц органов военного управления (при необеспечении военнослужащих, имеющих на это право, иными жилыми помещениями). В целях определения ответственности военнослужащих и должностных лиц органов военного управления за нарушение условий жилищного договора и необеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями дополнить типовую форму договора разделом IV.I «Ответственность сторон» (см. Приложение 8).
Таким образом, существующая система обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями не позволяет реализовать в полном объеме установленное законодательством право на служебные жилые помещения. Получение военнослужащими служебного жилого помещения в трехмесячный срок на практике не реализуется, устанавливается очередь на получение служебного жилья, которая может идти годами, после увольнения выселение без предоставления постоянного жилья взамен служебного в условиях ограниченных возможностей федерального бюджета затягивается на годы вместо предусмотренных законодательством трех месяцев. Согласно статистическим данным, в настоящее время получения жилья в Вооруженных Силах ждут около 170 тыс. человек, во внутренних войсках МВД России – более 160 тыс., в федеральной службе безопасности Российской Федерации – около 30 тыс. Кроме того, офицеры, не имеющие жилья, есть и в других ведомствах, где предусмотрена военная служба. В очередях на получение жилья стоят около 160 тыс. военнослужащих, уволенных в запас[170], только из закрытых военных городков подлежат отселению около 70 тыс. семей[171].
Таким образом, принцип гарантированности реализации права, прописанный в Федеральном законе «О статусе военнослужащих», существует лишь «на бумаге».
Произведенный автором в данном параграфе анализ позволил прийти к следующим выводам:
– во-первых, острой остается проблема формирования, использования и сохранения специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений. Существенным препятствием на этом пути остается невозможность выселения бывших военнослужащих из занимаемых ими служебных жилых помещений и использование служебных жилых помещений не по назначению;
– во-вторых, такая форма обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, как аренда жилого помещения воинской частью для военнослужащего, на практике практически не находит реализации, и поэтому также заслуживает внимания законодателя. Процедура аренды жилых помещений для военнослужащих должна регламентироваться федеральным законодательством;
– в-третьих, денежная компенсация, выплачиваемая военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений, не отвечает реальным затратам и требует пересмотра с учетом рынка недвижимости и инфляции минимум один раз в год.
Произведенный автором в данной главе анализ законодательства, научной литературы и юридической практики позволил прийти к следующим выводам:
- Нормативно-правовое регулирование права военнослужащих на служебные жилые помещения требует совершенствования. Наличие множественных пробелов и несоблюдение основных начал жилищного законодательства и принципов права негативно сказывается на возможности реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения.
- Законодателем необоснованно ограничены в праве на служебные жилые помещения ряд категорий военнослужащих, не определены объекты служебного жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и их признаки.
- Содержание служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, создает необоснованную дополнительную финансовую нагрузку на федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы. Реализация права военнослужащих на служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, практически вообще не возможна: отсутствует специализированный жилищный фонд служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания; аренда жилого помещения воинской частью для военнослужащего на практике остается неясной; денежная компенсация, выплачиваемая военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений, не отвечает реальным затратам и требует пересмотра с учетом рынка недвижимости и инфляции минимум один раз в год.
- На протяжении ряда лет острой остается проблема порядка формирования использования и сохранения служебного жилищного фонда, а также служебного жилищного фонда, пригодного для временного проживания. Основной причиной является недостаточное финансирование и отсутствие организационных основ формирования и сохранения соответствующего жилищного фонда. Существенным препятствием на этом пути остается невозможность выселения бывших военнослужащих из занимаемых ими служебных жилых помещений и использование служебных жилых помещений не по назначению.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате социально-экономических преобразований и военной реформы, происходящих в России, государство частично утратило способность в полной мере финансово обеспечивать свои структуры, в том числе в такой важной сфере, как обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями. В связи с этим актуализировалась проблема установления порядка формирования, содержания и сохранения специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, а также регулирования отношений в процессе реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения.
Произведенный в настоящем исследовании анализ законодательства, регламентирующего право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на обеспечение служебными жилыми помещениями, его исторического развития, законодательства ряда зарубежных государств в области жилищного обеспечения военнослужащих, а также правоприменительной практики позволил выявить ряд проблем, правовых коллизий и прийти к следующим теоретическим выводам:
- Система служебного жилищного обеспечения военнослужащих в России имеет историко-правовые корни, обусловившие направления ее развития и совершенствования. Обеспечение служебными жилыми помещениями в различные исторические периоды осуществлялось в различных формах: предоставления жилых помещений в казенных домах, квартирного довольствия и других. Служебное жилищное обеспечение включает право военнослужащих на служебные жилые помещения и иные права[172], которые могут быть реализованы в первые три месяца со дня прибытия к новому месту военной службы. Обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями должно опираться на соблюдение общеправовых, гражданско-правовых принципов, основных начал жилищного права и с учетом специфики прохождения военной службы по контракту специальных принципов, обусловленных историческим развитием служебного жилищного обеспечения.
- Анализ зарубежного опыта обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями позволил выделить три модели служебного жилищного обеспечения. По мнению автора, наиболее полно право военнослужащих на служебные жилые помещения реализуются во второй и третьей моделях, а в Российской Федерации на современном этапе обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями в большей степени приближено к первой модели.
- В настоящее время несовершенство правового регулирования в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, обусловлено определенными факторами:
– действием нормативных правовых актов Российской Федерации, ее субъектов и федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы, зачастую противоречащих друг другу;
– динамичностью общественных процессов, протекающих в стране. Они не успевают подвергнуться анализу и систематизации, с учетом которых и должно разрабатываться законодательство, что влечет невозможность реализации принятых норм;
– недостаточной разработанностью теоретических основ служебного жилищного обеспечения, права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения и его объекта.
- Исследование современного служебного жилищного обеспечения военнослужащих позволило автору выявить ряд теоретических проблем, решение которых выразилось в следующем:
– определены понятия «служебное жилищное обеспечение военнослужащих», «право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения», «служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим»;
– сформулированы специальные принципы, подлежащие соблюдению при служебном жилищном обеспечении военнослужащих, реализации и применении норм права в сфере предоставления служебных жилых помещений;
– предложен перечень требований, предъявляемых к служебным жилым помещениям, предоставляемым военнослужащим.
С учетом вышесказанного можно сформулировать следующие практические рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в области обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями:
1. В целях уточнения субъектного состава правоотношений в сфере обеспечения служебными жилыми помещениями внести изменения в статью 93 ЖК РФ, изложив ее в следующей редакции:
«Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, военной службы по контракту, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления».
2. В целях уточнения правомочности субъектов Российской Федерации в определении норм предоставления жилых помещений внести изменения в п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (далее – Закона):
«Военнослужащим – гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебные жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов, с учетом права на дополнительную жилую площадь».
3. В целях создания наиболее благоприятных условий в обеспечении права военнослужащих на служебные жилые помещения и приведения в соответствие с ЖК РФ автором предлагается внести изменения в п. 1 ст. 15 Закона:
«…Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части. При необходимости проживания непосредственно на территории закрытых военных городков служебные жилые помещения предоставляются на их территории».
4. Предлагается дополнить п. 1 ст. 15 Закона следующими положениями:
1) в целях создания надлежащих условий проживания и экономии средств Федеральной службы безопасности на перевозку мебели и других бытовых предметов военнослужащих и экономии средств самих военнослужащих федеральной службы безопасности на приобретение необходимого для проживания имущества:
«Служебные жилые помещения комплектуются мебелью и другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха военнослужащих и членов их семей. Мебель, инвентарь передаются по акту сдачи-приемки. В случае разрушения или порчи предоставленного служебного жилого помещения, мебели и инвентаря военнослужащие обязаны их устранить или возместить причиненный материальный ущерб. В случае отсутствия необходимости в мебели или иного инвентаря военнослужащие могут сдать его по акту на хранение на склад воинской части, которая ему их предоставила. Акты сдачи-приемки составляются в двух экземплярах и хранятся один у военнослужащего, а другой в воинской части»;
2) в целях определения порядка формирования специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений:
«Формирование специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений производится за счет собственного и долевого участия в строительстве жилых домов для военнослужащих за счет средств, перечисляемых на эти цели из федерального бюджета, а также за счет привлеченных средств; за счет жилых помещений, находящихся в жилищном фонде Российской Федерации, путем перевода в разряд служебного жилья. При этом при переводе возможно заключение договора аренды служебного жилого помещения для военнослужащих. Формирование специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений производится из расчета должностей».
5. В целях уточнения дальнейшего порядка жилищного обеспечения военнослужащих, которые обеспечивались служебными жилыми помещениями только на первые пять лет военной службы, внести изменения в абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона:
«Указанным военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения. При продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения за счет жилищного фонда Российской Федерации, закрепленного на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за организациями федерального органа исполнительной власти, в котором военнослужащие этой категории проходят военную службу».
6. В целях приведения в соответствие с нормами ЖК РФ внести изменения в абз. 7 п. 1 ст. 15 Закона:
«За военнослужащими, обеспечиваемыми служебными жилыми помещениями, на весь срок военной службы по контракту сохраняется право на жилые помещения, занимаемые ими до поступления на военную службу…»
7. В целях создания благоприятных условий для поступления на военную службу по контракту иностранных граждан, приведения в единую систему порядка обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями и недопущения ограничения права иностранных граждан проживания с семьей внести изменения в абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона:
«Военнослужащим – иностранным гражданам на весь срок военной службы предоставляются служебные жилые помещения в порядке, предусмотренном для военнослужащих – граждан Российской Федерации».
8. В целях исключения недействующей нормы и облегчения финансового бремени государства по созданию, содержанию специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, предлагается исключить из норм Федерального закона «О статусе военнослужащих» понятие «служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания» и изложить п. 3 ст. 15 Закона в следующей редакции:
«3. Военнослужащие – граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих – граждан, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей.
В случае отсутствия служебных жилых помещений на первые три месяца военнослужащим предоставляются жилые помещения, пригодные для временного проживания, или воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей, или по желанию военнослужащих – граждан ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации».
9. В целях создания условий военнослужащим для ознакомления с жилищными условиями по новому месту военной службы и обеспечения оперативной и адекватной информацией о рынке жилья в конкретном населенном пункте для последующего определения сумм компенсационных выплат предлагается дополнить абз. 3 п. 3 ст. 15 Закона:
«…Коммунально-эксплуатационные подразделения воинских частей обязаны оказывать помощь в решении жилищных вопросов военнослужащих, в том числе во взаимодействии с органами местного самоуправления и агентствами недвижимости».
10. В целях определения особенностей обеспечения некоторых категорий военнослужащих служебными жилыми помещениями дополнить п. 3 ст. 15 Закона следующими положениями:
10.1. «Военнослужащие, направляемые в командировки, обеспечиваются служебными жилыми помещениями по месту прибытия незамедлительно. В случае откомандирования военнослужащего в другой федеральный орган исполнительной власти обязанность предоставления жилого помещения лежит на принимающей организации. Возмещение расходов по найму жилого помещения, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации (кроме случаев, когда предоставляется бесплатное помещение), осуществляется в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации для работников организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета».
10.2. «Военнослужащие, занимавшие должности и выведенные за штат, сохраняют право на занятие служебных жилых помещений, предоставленных им до увольнения, назначения на новую должность или перевода к новому месту службы».
10.3. Дополнить п. 11 ст. 15 Закона:
«Курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до подписания ими контракта о прохождении военной службы размещаются в порядке, предусмотренном для военнослужащих – граждан, проходящих военную службу по призыву. После подписания контракта о прохождении военной службы курсанты обеспечиваются жилыми помещениями, пригодными для временного проживания (общежитиями). Женатым курсантам по возможности предоставляются семейные общежития.
Курсанты женского пола обеспечиваются жилыми помещениями, пригодными для временного проживания, с момента поступления на военную службу.
Слушатели военных образовательных учреждений профессионального образования при зачислении в образовательное учреждение с исключением из списков воинской части освобождают служебные жилые помещения по прежнему месту службы. Они обеспечиваются на время обучения жилыми помещениями, пригодными для временного проживания, которые по окончании учебы подлежат освобождению».
11. В целях создания дополнительных источников в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих дополнить ст. 15 Закона п. 12.1:
«…Военнослужащим – гражданам, проходящим военную службу по контракту, при убытии к новому месту военной службы и гражданам, уволенным с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, имеющим в собственности жилые помещения в пределах населенного пункта воинской части и желающим их продать, гарантируется приобретение федеральным органом исполнительной власти, в котором они проходят военную службу, за 95% стоимости жилых помещений».
12. В целях создания военнослужащим условий для ознакомления с условиями на месте, в том числе и принятия наиболее подходящего для себя варианта решения проблемы с обеспечением служебным жилым помещением, дополнить пунктом 10.1 ст. 11 Закона:
«…В случае убытия к новому месту военной службы военнослужащему предоставляется дополнительный отпуск для ознакомления с условиями на новом месте военной службы сроком до трех дней».
13. В целях наиболее простого восприятия положений, относящихся к регулированию отношений, складывающихся в сфере обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, положения ст. 15 Закона, касающиеся вопросов предоставления служебных жилых помещений, в том числе принципов служебного жилищного обеспечения, изложить в отдельной статье 15.1 «Служебное жилищное обеспечение»[173].
14. В целях уточнения оснований расторжения жилищного договора дополнить п. 5 Положения об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 1999 г. № 487 «Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба»:
«в случаях перевода или откомандировании военнослужащего в другой федеральный орган исполнительной власти. Обязанность заключения жилищного договора лежит на принимающей стороне».
15. В целях определения ответственности военнослужащих и должностных лиц органов военного управления за нарушение условий жилищного договора и необеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями дополнить типовую форму договора разделом IV.I «Ответственность сторон»[174].
16. В целях определения порядка корректировки компенсационных выплат военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений дополнить п. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим – гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей» абзацем 3[175].
17. В целях повышения эффективности применения норм права в исследуемой сфере должностными лицами органов военного управления издать методические рекомендации для командиров и начальников, разъясняющие порядок действий в случае нехватки служебных жилых помещений для военнослужащих; повсеместно повышать правовую культуру военнослужащих в сфере реализации их прав, в том числе и в сфере обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, заранее информировать командиров (начальников), в распоряжение которых прибывает новый личный состав, о количестве вновь прибывающих военнослужащих, составе их семей для скорейшего и заблаговременного решения вопроса обеспечения вновь прибывающих служебными жилыми помещениями.
18. В целях создания благоприятных условий для реализации нормы, связанной с арендой жилых помещений для военнослужащих, разработать и принять программу, направленную на возможность аренды жилья для военнослужащих на льготных условиях.
БИБЛИОГРАФИЯ
