МОСКОВСКИЙ ПОГРАНИЧНЫЙ ИНСТИТУТ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
ГАВРИЛОВА Юлия Олеговна
ПРАВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ,
ПРОХОДЯЩИХ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ ПО КОНТРАКТУ,
НА СЛУЖЕБНЫЕ ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ
Специальность: 20.02.03 – «Военное право,
военные проблемы международного права»
Диссертация
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Научный руководитель –
кандидат юридических наук, доцент
В.В. Бараненков
МОСКВА – 2005
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА СЛУЖЕБНОГО ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ 13
1.1. Становление системы служебного жилищного обеспечения военнослужащих в России 13
1.2. Права военнослужащих на служебные жилые помещения в период прохождения военной службы в зарубежных государствах 30
1.3. Служебное жилищное обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в системе жилищного обеспечения с учетом изменений жилищного законодательства Российской Федерации 45
ГЛАВА II. СУЩНОСТЬ, СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, ПРОХОДЯЩИХ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ ПО КОНТРАКТУ, НА СЛУЖЕБНЫЕ ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ, СВЯЗАННЫХ С ЕГО РЕАЛИЗАЦИЕЙ 63
2.1. Понятие и принципы реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения 63
2.2. Субъектный и объектный состав отношений в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями 74
2.3. Правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями 95
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 120
БИБЛИОГРАФИЯ 130
приложения 151
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность диссертационного исследования. Становление России как правового государства требует обеспечения высокого уровня защиты прав и свобод человека, верховенства общечеловеческих ценностей. Правовое государство должно позаботиться о создании системы мер защиты тех, чья деятельность закладывает основы устойчивости самого государства. В современных условиях одним из направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти и им подведомственных учреждений является реализация правовых гарантий, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации, в частности, касающихся права военнослужащих на служебные жилые помещения. Обязанность беспрекословно выполнять поставленные задачи по защите Отечества в любых условиях, в том числе с риском для жизни, должна сопровождаться созданием системы мер обеспечения достойного уровня жизни военнослужащих и в первую очередь в жилищной сфере, где в наибольшей степени болезненно ощущаются недостатки механизма правового регулирования прав, гарантий и компенсаций, установленных для данной категории граждан.
Актуальность исследования обусловлена несколькими факторами:
– во-первых, кардинальными изменениями в жилищном законодательстве, связанными с вступлением в силу Жилищного кодекса Российской Федерации[1] (далее – ЖК РФ).
В результате новаций жилищного законодательства получение служебных жилых помещений стало практически единственным способом решения жилищных проблем военнослужащих за счет государства, поскольку наметилась тенденция, ориентированная на самостоятельное приобретение гражданами (в том числе военнослужащими) жилых помещений;
– во-вторых, противоречивостью правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями, и необходимостью комплексного подхода к их исследованию.
Жилищные отношения с участием военнослужащих характеризуются тем, что они носят специфический характер. С одной стороны, они регулируются нормами конституционного права, с другой – нормами жилищного законодательства, с третьей – носят гражданско-правовой характер. И, наконец, в силу специфики правового статуса военнослужащих конкретное содержание этих отношений имеет свои особенности. Правовые предписания в сфере жилищного обеспечения лиц, проходящих военную службу, и их семей содержатся в актах военного законодательства. Отсутствие комплексного подхода к регулированию жилищных отношений с участием военнослужащих приводит к противоречию федерального, регионального и ведомственного законодательства. Поэтому насущной задачей является совершенствование системы нормативных правовых актов, регламентирующих предоставление военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, служебных жилых помещений;
– в-третьих, значительными нарушениями прав военнослужащих на служебные жилые помещения, о которых ежегодно сообщается в докладах Уполномоченного по правам человека (см. Приложение 1).
В настоящее время военнослужащие, приезжающие на новое место службы, не обеспечиваются служебными жилыми помещениями в установленные сроки в связи с отсутствием таковых из-за неопределенности порядка формирования специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений и бездействия должностных лиц органов военного управления в этой области. Как отмечает в своем докладе Уполномоченный по правам человека в 2004 году В.П. Лукин[2], проблема обеспечения жильем военнослужащих грозит превратиться в вечную и не разрешимую для государства;
– в-четвертых, необходимостью более детально разработать теоретические основы служебного жилищного обеспечения.
Отсутствие теоретических основ правового регулирования отношений, связанных с обеспечением военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями[3], влечет трудности в реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения, роль которого возрастает в связи с переходом к комплектованию Вооруженных Сил, иных войск, воинских формирований и органов преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, и в связи с вступлением в силу Федерального закона «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»[4].
Степень научной разработанности темы. Вопросы прав военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения с учетом существенного обновления военного, гражданского и жилищного законодательства, произошедшего в недавнее время (с момента коренного изменения социально-экономических отношений в государстве и принятия федеральных законов «О статусе военнослужащих» 1993[5] и 1998 годов[6], ЖК РФ), исследованы не были. Научные труды, посвященные проблемам обеспечения служебными жилыми помещениями иных категорий граждан, автором также не были обнаружены.
В отечественной научной литературе уделялось большое внимание вопросам статуса личности. Так, С.С. Алексеев, Н.В. Артамонов, А.В. Герасимов, А.Г. Лоза, И.В. Ростовщиков[7] посвятили свои труды вопросам статуса личности и военнослужащих в СССР. В настоящее время исследованию таких вопросов также посвящено немало работ. На примере военнослужащих иностранных государств эти проблемы рассматривали А.В. Коровников, Ю.И. Мигачев[8]. Статусу специальных субъектов права, а также отдельных его элементов в современной России посвящены работы П.П. Глущенко, А.В. Кудашкина, И.И. Лизиковой, В.О. Лучина, А.С. Ямщикова[9] и других.
Исследования различных вопросов, связанных с удовлетворением жилищных потребностей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, осуществлялись в 80-х и в начале 90-х годов в научных работах Н.В. Артамонова, Н.И. Кузнецова, А.А. Синицы[10] и других авторов. В конце 90-х годов в научной работе Л.М. Пчелинцевой[11] были изучены вопросы, связанные с удовлетворением жилищных потребностей граждан, уволенных с военной службы. В начале 2000-х годов вопросы защиты прав военнослужащих в жилищно-коммунальной сфере анализировались С.И. Помазковой[12].
Представляется необходимым тщательным образом исследовать и осмыслить с учетом отечественного и зарубежного опыта, современных социально-экономических реалий, основных положений военной реформы и новых подходов к жилищному обеспечению граждан право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения.
Объектом настоящего исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями.
Предметом исследования выступают правовые основы служебного жилищного обеспечения, права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения и правовой механизм их реализации.
Целью данной работы является комплексный анализ организационных, правовых, теоретических основ и практики правового регулирования отношений, связанных с реализацией права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения и на этой основе разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы по исследуемой проблеме.
В настоящей работе для достижения названных целей поставлены следующие задачи:
– исследовать опыт правового регулирования отношений, связанных с обеспечением военнослужащих служебными жилыми помещениями в дореволюционной России, СССР и выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования права на служебные жилые помещения в Российской Федерации с учетом положительного и отрицательного исторического опыта;
– проанализировать зарубежный опыт правового регулирования отношений, связанных с обеспечением военнослужащих служебными жилыми помещениями, и выработать рекомендации по использованию положительного опыта;
– рассмотреть служебное жилищное обеспечение в системе жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и определить понятие «служебное жилищное обеспечение военнослужащих»;
– определить понятие «право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения» и принципы его реализации и служебного жилищного обеспечения в целом;
– исследовать субъектный и объектный состав отношений в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями и определить понятие служебных жилых помещений, предоставляемых военнослужащим, и перечень требований к ним;
– выработать комплекс мер по совершенствованию нормативной правовой базы Российской Федерации по вопросам обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями.
Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и частнонаучных методов исследования, в частности, анализа, синтеза, исторический, системно-структурный, статистический, сравнительно-правовой, технико-юридический.
Теоретической базой исследования являются научные взгляды правоведов в области теории государства и права, истории государства и права, жилищного и военного права, а также научные работы авторов дореволюционного периода, например, А.М. Добровольского[13], советского и современного периодов, например, С.С. Алексеева, Н.В. Артамонова, В.В. Бараненкова, В.В. Безбаха, В.Г. Варова, В.П. Грибанова, В.К. Пучинского, В.П. Скрипко, Е.А. Суханова, В.Е. Чеканова, В.К. Шатохина[14] и других, материалы судебной практики и периодической печати.
Источниковедческой основой исследования являются Конституция Российской Федерации[15], Федеральный закон «О статусе военнослужащих», иные федеральные законы и законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные источники дореволюционной России, СССР и зарубежных государств, которые регламентировали и регламентируют вопросы права военнослужащих на служебные жилые помещения.
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании вопросов теории и практики реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения с учетом российского исторического опыта и опыта правового решения проблем жилищного обеспечения военнослужащих в зарубежных государствах, что позволило дать целостный анализ жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и определить понятие и роль служебного жилищного обеспечения; исследовать и определить понятие и содержание права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения и принципы его реализации; исследовать и уточнить субъектный состав отношений в сфере обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями; определить объект исследуемых правоотношений и перечень требований к нему; выработать и предложить меры по совершенствованию правового регулирования отношений, складывающихся в сфере обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что данная работа по ряду направлений доведена до уровня выводов и рекомендаций, пригодных для использования в ходе дальнейшего совершенствования российского военного, гражданского и жилищного законодательства, в частности, Федерального закона «О статусе военнослужащих», ЖК РФ. Научные выводы и предложения, сформулированные на основе исследования, могут быть использованы в правоприменительной деятельности органов военного управления по обеспечению военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями. Материалы настоящей работы могут быть использованы в учебной работе Московского пограничного института ФСБ России, военно-юридических кафедр при государственных и иных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, в военных образовательных учреждениях, а также практическими работниками органов военного управления, военных прокуратур, военных судов и иными должностными лицами.
На защиту выносятся следующие научные положения и выводы:
1. Авторское определение понятия «служебное жилищное обеспечение военнослужащих». Служебное жилищное обеспечение военнослужащих – это создание государством надлежащих жилищных условий военнослужащим на период прохождения военной службы. Служебное жилищное обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, включает предоставление служебных жилых помещений, жилых помещений, пригодных для временного проживания, жилых помещений, арендованных специально для военнослужащих воинскими организациями – юридическими лицами и выплату денежной компенсации военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений.
2. Авторское определение понятия «право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения». Право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения – это гарантированная возможность быть обеспеченными государством служебными жилыми помещениями на период военной службы по контракту, включая юридическую возможность стабильного пользования предоставленными помещениями, их неприкосновенность, недопустимость произвольного лишения служебных жилых помещений, а также возможность улучшить жилищные условия путем бесплатного получения других служебных жилых помещений.
3. Обоснование необходимости соблюдения при служебном жилищном обеспечении военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и при реализации и применении норм права в сфере предоставления служебных жилых помещений следующих специальных принципов: срочности, абсолютности, полноты реализации права, своевременности и целесообразности их законодательного закрепления в статье 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих».
4. Авторское определение понятия «служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим». Служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим – это отдельные квартиры, предназначенные для проживания в связи и на период прохождения военной службы по контракту.
5. Предлагаемый автором для законодательного закрепления перечень требований, предъявляемых к служебным жилым помещениям, предоставляемым военнослужащим: 1) соответствие установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; 2) назначение помещения; 3) заселение определенными категориями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту; 4) нахождение жилого помещения в домах жилищного фонда Российской Федерации; 5) предоставление в соответствующем населенном пункте или при необходимости в закрытых военных городках; 6) включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением его к служебным жилым помещениям (и исключение из него) на основании решений органа, осуществляющего управление жилищным фондом Российской Федерации; 7) предоставление на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договору; 8) комплектация мебелью и другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха военнослужащих и членов их семей.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры общеправовых дисциплин Московского пограничного института ФСБ России и были отражены в трех публикациях автора общим объемом 1,29 п.л.
Структура диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав (по три параграфа каждая), заключения, библиографии и приложений. В процессе изложения материала и в конце каждого параграфа приводятся выводы.
ГЛАВА I. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА СЛУЖЕБНОГО ЖИЛИЩНОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
Прежде всего необходимо отметить, что понятие «служебные жилые помещения» появилось в России лишь во второй половине XX века. До этого военнослужащие обеспечивались жилыми помещениями, которые по сути были служебными, но имели иные названия.
На современном этапе не во всех зарубежных государствах есть понятие служебных жилых помещений. Военнослужащим ряда стран предоставляются жилые помещения, которые по всем признакам можно отнести к служебным (например, в США, Франции), но они не носят такого названия. В других же военнослужащим предоставляются именно служебные жилые помещения (например, в Чехии).
В связи с изложенным автором будут использоваться понятия служебных жилых помещений и служебного жилищного обеспечения в отношении жилых помещений, которые не носят такого названия, но имеют все их признаки.
1.1. Становление системы служебного жилищного обеспечения
военнослужащих в России
В последние годы проблемы с обеспечением военнослужащих жилыми помещениями вообще и служебными жилыми помещениями в частности приобрели поистине общегосударственный характер. На 1 января 2004 года в Министерстве обороны общее количество нуждающихся в жилье превышало 167,7 тыс. семей (каждая третья семья), в том числе не обеспеченных постоянным жильем – 91 тыс., служебными жилыми помещениями – 45,3 тыс., 22,7 тыс. семей военнослужащих требовалось улучшение жилищных условий (постоянное жилье), 5,7 тыс. нуждалось в улучшении жилищных условий (служебное жилье)[16]. Ситуация с обеспечением военнослужащих жилыми помещениями практически не изменилась и в 2004 году[17]. Характеристика жилищных условий военнослужащих, проходивших военную службу по контракту в Федеральной пограничной службе, показывает, что большая часть военнослужащих не имеет какого-либо жилого помещения (см. табл. 1 Приложения 2).
В этой связи в последнее время активно обсуждались предложения о введении новых форм решения жилищной проблемы военнослужащих[18], в том числе накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих[19]. Проблема же служебного жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, пока не решена даже «на бумаге».
При реформировании законодательства крайне важно уделять внимание методологическим аспектам решения возникших проблем. Исследованиями российских правоведов и военных историков установлено, что элементы социальной защиты и социального обеспечения в нынешнем понимании этих явлений появились задолго до наших дней[20]. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением жилых помещений военнослужащим, во многом являлось отражением существовавшего в тот или иной конкретный период времени политического и экономического строя в России. В истории Российского государства не раз наблюдался дефицит денежных средств на содержание военнослужащих. Новые нормативные акты, как правило, создавались с учетом собственного опыта военного строительства и на базе нормативных актов зарубежных государств.
Изложенными обстоятельствами и объясняется актуальность исследования ранее существовавшей в России практики обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями в период прохождения военной службы.
Первые законодательные акты, регламентирующие в том числе и отдельные вопросы организации и содержания русских дружин, относятся к XI веку: «Русская правда», «Правда Ярославичей», «Пространная русская правда» и другие.
Первая форма материального обеспечения воинов, так называемое «полюдье» появилось одновременно с организацией княжеских дружин[21]. Формой содержания старших дружинников (княжии мужи, бояре) были денежные и натуральные поборы с населения. В зависимости от выполняемых функций закон определял также различные вознаграждения младшим дружинникам (гридба, дети боярские, дворяне). Когда княжествам угрожала опасность, в войско привлекалось народное ополчение, которое снабжалось довольствием и вооружением за счет городов и волостей, которые их выставляли.
Таким образом, уже на первом этапе развития Российского государства можно выделить принцип законности в обеспечении дружинников, поскольку содержание русских дружин определялось издаваемыми уставами и кодексами. Должностные лица содержались за счет дани, собираемой с населения, поэтому можно говорить лишь о денежном и натуральном содержании русских дружин.
А.В. Чернов отмечает[22], что значительные изменения в обеспечении вооруженных сил произошли во второй половине XV века. Они связаны с появлением поместной системы[23], которая была введена великим князем московским Иваном III.
Московское государство в XV–XVI вв. располагало организованной военной силой, которая в основном состояла из дворянского ополчения. В качестве содержания Иван III стал жаловать опытным воинам поместья[24], которыми они пользовались, пока служили великому князю. Поместья выделялись «из государственных дворцовых сел, из черных волостей». Они различались по своим размерам в зависимости от чина служилых людей[25].
Таким образом, можно говорить о появлении следующего принципа жилищного обеспечения служилых людей – срочности. Дворяне несли воинскую службу за предоставленное им Московским Государем право получения земельных наделов на период службы[26]. Можно говорить о появлении прототипа служебных жилых помещений в виде поместий, поскольку имеется ряд схожих признаков: 1) поместья жаловались воинам определенной категории; 2) на период службы; 3) за счет государственных дворцовых сел, из черных волостей; 4) по сути, поместьями нельзя было распоряжаться.
Военные реформы Ивана IV, проведенные в середине XVI века, заключались в упорядочении системы комплектования военной организации, а также в изменении системы обеспечения военнослужащих путем улучшения социального обеспечения. Ф.И. Калинычев[27] в своей работе высоко оценивал реформы Ивана Грозного. Такого же мнения придерживался и А.В. Чернов[28].
В 1550 г. Иваном IV было создано в России постоянное стрелецкое войско. Оно состояло из городского войска (находилось в отдельных слободах в городах и других поселениях) и земского войска, состоящего из помещиков.
Городовые стрельцы обеспечивались денежным, хлебным и земельным жалованием. Основным источником существования городовых стрельцов являлись земельные наделы (пашни, огороды, сенокосы и т.п.), поэтому каждый стрелец должен был иметь двор и приусадебный участок. Городовые стрельцы занимались торговлей и ремеслами, поскольку были плохо обеспечены материально. Позднее стрельцам были предоставлены небольшие льготы в их торгово-ремесленных делах[29]. Однако теоретического обоснования предоставления льгот еще не было.
В соответствии с Соборным уложением 1649 года дворяне и дети боярские получали за свою службу от царя поместья и вотчины[30]. В соответствии с законодательством содержание стрельцов и других категорий войск, примыкавших к ним, таких как пушкари и люди пушкарского чина, заключалось в том, что при зачислении на службу они получали земельный участок и дом или деньги «на дворовое строение». Затем им устанавливалось денежное и хлебное жалование[31]. Во время походов они получали жалованье от казны, различного рода льготы и преимущества, например, в получении продовольствия и кормов.
Таким образом, в XVI и XVII вв. военная служба только еще формировалась как служба государственная, поскольку стрелецкие войска и полки солдатского строя были поселенными вооруженными организациями. С появлением регулярной армии меняется система ее содержания. В середине XVII века обеспечение военнослужащих подразделялось не только на виды: денежное, земельное и другие, но и в зависимости от сословия и категории войск, в которых они проходили военную службу. Денежное жалование, получаемое стрельцами, было ничтожно. В основном они служили за предоставлявшиеся им льготы по торговле и на занятие ремеслом, поэтому они были привязаны к постоянным местам жительства[32].
Образование регулярного войска Петром I было объективным требованием общественного развития Московского государства. В России были введены новые военно-административные должности, учреждения, уставы и законы, которые послужили основанием «военного права» в русском государстве. Офицеры получали квартиры и пастбищные угодья для лошадей.
На содержание армии затрачивались огромные средства, что было оправданным, поскольку увеличивался и профессионализм военнослужащих. Изменились источники содержания армии и флота. Основная нагрузка легла на государство, поэтому основным видом обеспечения стало денежное содержание, состав и размер которого зависел от подданства (иностранцы получали денежное жалование в большем размере), наличия офицерского звания. В качестве служебного жилого помещения предоставлялись квартиры. Экономическое состояние государства не позволяло обеспечивать воинов целыми земельными участками и домами, и обеспечение жилыми помещениями в период прохождения военной службы начинает приобретать современный вид.
К основным принципам содержания регулярной армии того времени можно отнести такие принципы, как законность (на основании законодательных актов), срочность (квартиры предоставлялись только на период службы в регулярной армии), предоставление льгот в связи с ограничениями, связанными с военной службой.
Экономика XVIII века, почти целиком ориентированная на войну, не давала доходов, казна пустела, расходы на армию неуклонно сокращались. Несмотря на сложности, в царствование Екатерины II и в последующие годы принимались меры по улучшению быта солдат. Во второй половине XVIII века армия переходила на казарменное содержание. В массовом масштабе стали строиться казармы, в которые поселялись войска, тогда как в начале века казармы были только у гвардейских полков, а основная масса войск располагалась в домах обывателей[33]. Вольные работы, широко до тех пор практиковавшиеся, были запрещены, чтобы не отвлекать войска от их прямого назначения. Увеличены оклады жалования, упорядочены пенсионы.
К началу XIX века в русской армии существовали три основных вида выплат офицерам: жалованье (в зависимости от чина), столовые деньги (в зависимости от должности) и квартирные деньги (в зависимости от чина, города и семейного положения).
Вторая половина XIX века характеризуется проведением различных реформ. Коснулись они и армии. Военные реформы 1860-1870 гг. проводились под руководством военного министра Д.А. Милютина. Целью данных преобразований было создание массовой, боеспособной армии, ликвидация военной отсталости, выявленной в ходе Крымской войны 1853-1856 гг. Тогда же начала складываться система законодательства о социальном обеспечении военнослужащих в России. Наряду с заменой рекрутской повинности и введением новых воинских уставов были предприняты попытки решить и задачи совершенствования обеспечения армии, социальной и правовой защиты военнослужащих.
В Своде Военных Постановлений 1869 года квартирное довольствие войск определялось в разделе II. Казенные квартиры лицам офицерского звания отводились как в казенных, так и нанимаемых от казны домах. Размер и число помещений, отводимых лицам офицерского звания, определялись особым табелем (см. табл. 2 Приложения 2) и не зависели от состава семьи. Если площадь занимаемой квартиры была меньше, чем положено по табели, то за недостающее число квадратных саженей квартирующий никакой компенсации не получал. Ему предоставлялось право продолжать пользоваться этой квартирой или освободить ее[34].
В Сборнике Приказов по военному ведомству за 1874 № 244[35] была предусмотрена возможность найма помещений, с отоплением и освещением, на что военнослужащим выдавались квартирные деньги. Размер квартирных окладов зависел от разряда местности (см. табл.3 Приложения 2). Если офицеры не могли найти квартиры на деньги, выдаваемые им, то местное городское или сельское общественное управление обязано было их предоставить с соблюдением правил устава о земских повинностях, выдавая хозяевам вознаграждение в размере окладов квартирных денег, которые передавались воинским начальством в вышеуказанное управление. В городских поселениях, где вознаграждение было значительно ниже действительной платы за эти квартиры и расходов на отопление и освещение, домовладельцам могли выплачивать дополнительное вознаграждение из городских сумм. При недостаточности выделяемых государством денежных средств местные бюджеты были отягощены еще и содержанием жилых помещений для военнослужащих. В случаях выплаты дополнительного вознаграждения за счет средств из местного бюджета не менее трех лет городские поселения могли ходатайствовать перед Правительством о переводе их из низшего разряда местностей в высший[36]. С переводом местностей в высший разряд государством выделялись уже более крупные суммы на наем квартир для военнослужащих, и местные органы могли использовать освободившиеся денежные средства на другие цели.
Таким образом, законодательством второй половины XIX века был определен порядок корректировки денежных сумм, выделяемых государством на наем квартир военнослужащим. В современных условиях несоответствия установленного размера компенсации военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений реальным затратам данный опыт может быть использован для определения сумм, выделяемых за счет средств из федерального бюджета на эти цели. Однако, по мнению автора, корректировка выделяемых сумм должна производиться не реже одного раза в год при формировании федерального бюджета на будущий год и принятии соответствующего федерального закона и поправок к нему. Связано это, прежде всего, с постоянным ростом цен на рынке жилья и инфляцией в стране.
Автором предлагается дополнить пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим – гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей»[37] абзацем 3:
«…Установить, что размеры денежной компенсации пересматриваются и индексируются с учетом инфляции не реже одного раза в год. В случае, если установленные размеры денежной компенсации ниже, чем затрачивает военнослужащий, то на основании договора найма ему выплачивается денежная компенсацию в размерах, оговоренных договором найма (поднайма) жилья».
К концу XIX века право военнослужащих на обеспечение служебными жилыми помещениями могло быть реализовано тремя способами: 1) путем предоставления квартир в казенных домах; 2) путем предоставления квартир в нанимаемых от казны домах; 3) путем выплаты квартирных денег. Во многом эта система напоминает современное обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями. При этом размер предоставляемых квартир зависел лишь от воинского звания, а размер квартирных окладов – от разряда местности, в которой военнослужащие проходили военную службу. С возникновением законодательства о социальном обеспечении военнослужащих в России можно говорить о действии следующих принципов: законности, срочности, полноты реализации предоставляемых прав (независимо от сумм квартирных денег военнослужащие обеспечивались положенным жильем).
По мнению многих юристов, основы российского военного права были заложены в начале XX века[38]. Был выделен предмет исследования военного права. К нему были отнесены вопросы, касающиеся юридического положения военнослужащих в государстве. Было дано и теоретическое обоснование необходимости установления льгот для военнослужащих в связи с тем, что их правовое положение в государстве отличается от правового положения других граждан. Военное право было призвано выяснять логическую необходимость установления для военнослужащих специальных норм, указывать пределы и область их применения[39].
Особенности положения военнослужащих заключаются в том, что права военнослужащих могут подвергнуться или ограничениям, или же, наоборот, военнослужащие могут быть поставлены в привилегированное по сравнению с другими гражданами положение. Военный быт в своих существенных чертах отличается от быта общегражданского: особые условия этого быта вызывают необходимость установления для военнослужащих изъятий из общего права. Установление для военнослужащих льгот, привилегий, главным образом, имеет место тогда, когда в силу их служебного положения осуществление принадлежащих им гражданских прав является затруднительным или фактически невозможным. В тех случаях, когда нормы общего права не могут быть применимы к военнослужащим, то для возможности осуществления ими гражданских прав государство должно создать для них специальный закон.
Поражение в русско-японской войне 1904-1905 гг. и выявленные серьезные недостатки в системе комплектования, организации боевой подготовки офицерских кадров и во многих других вопросах военного строительства требовали проведения преобразований, которые воплотились в реформах 1905-1912 годах.
Соответственно развитию теории военного права были установлены различные льготы, в том числе по платежу налогов, в отношении уплаты гербового взноса, квартирного налога и некоторые другие. Однако многие мероприятия проводились недостаточно продуманно, поспешно, без учета финансовых возможностей, в результате чего осуществлялись лишь частично[40]. Военнослужащие не могли реализовать прав, прописанных в законе. Таким образом, исторический опыт подтверждает необходимость соблюдения принципа соответствия субъективного права (возникающего в конкретном правоотношении) объективному праву (закрепленному в нормах права).
По мнению автора, необходимо учитывать и отрицательный опыт военного реформирования и не допустить его повторения на современном этапе.
С приходом к власти большевиков существовавшая ранее система правовой и социальной защиты военнослужащих была упразднена, и с учетом требований, предъявляемых к строительству Красной Армии, создавалась новая система. Однако, по своей сути, были сохранены основные теоретические положения военного права в сфере обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями и принципы, сложившиеся исторически: законности, срочности, полноты реализации предоставляемых прав, соответствия субъективного права объективному праву.
В первые годы Советской власти был принят ряд новых правовых актов в области социального обеспечения военнослужащих и членов их семей, в том числе и о льготах[41]. Семьи военнослужащих обеспечивались всеми необходимыми предметами потребления[42]. Военнослужащие Красной Армии состояли на полном государственном довольствии и получали ежемесячное денежное вознаграждение.
После окончания гражданской войны и иностранной интервенции положение стало таковым, что система социального обеспечения военнослужащих, включающая и обеспечение жилыми помещениями в период прохождения военной службы, не удовлетворяла даже их минимальных потребностей. Возникла необходимость пересмотра государственного обеспечения военнослужащих и членов их семей, увеличения содержания и установления новых видов довольствия. В результате был принят «Кодекс законов о льготах и преимуществах для военнослужащих и их семей» 1924 года[43], регулирующий в том числе предоставление жилищных льгот.
В нем впервые в послеоктябрьском законодательстве были сформулированы положения о защите прав военнослужащих. На это обращает внимание и А.В. Коровников[44]. Помимо предоставления льгот, государство возложило на местные исполкомы (волостные, уездные и губернские) и советы (городские и сельские) защиту интересов красноармейца и его семьи в случае нарушения кем-либо этих интересов. Защита касалась землепользования, налогов, жилища и т.д. Таким образом, был определен новый принцип – обеспечение восстановления нарушенных прав.
Большого внимания заслуживает опыт решения вопросов обеспечения военнослужащих во время Великой Отечественной войны. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении»[45] предусматривался широкий комплекс жестких мер ограничительного характера в отношении граждан[46]. В отношении военнослужащих, наоборот, был принят ряд нормативных актов, направленных на защиту прав военнослужащих на жилые помещения (см. Приложение 3). Несмотря на тяжелое положение в стране, решение проблемы жилищного обеспечения военнослужащих Красной Армии приобретало первостепенное значение. Принятые в годы войны меры по правовому регулированию жилищных прав военнослужащих положительно оценивались в послевоенной юридической литературе. Принимаемые нормативные акты касались, прежде всего, социального, а не служебного жилья. Однако такие меры были адекватными и объективно необходимыми[47].
В первый послевоенный период первым и основным источником решения проблемы жилищного обеспечения военнослужащих было предоставление жилья за счет жилищного фонда Министерства обороны. Вторым источником, за счет которого военнослужащие обеспечивались жилыми помещениями, было долгосрочное кредитование. Третий источник предполагал использование жилищного фонда всех министерств СССР. В последующем, после распада СССР, он фактически перестал действовать. В Российской Федерации сложились новые отношения собственности, а кроме того, на его реализацию у государства просто не было средств.
Таким образом, послевоенным законодательством был установлен новый порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, характеризующийся наличием специальных гарантий государственного характера, в том числе с использованием жилищного фонда всех министерств СССР. Появляется принцип гарантированности.
С изданием приказа Министра обороны СССР от 10 ноября 1975 г. № 285 «О мерах по дальнейшему улучшению обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте»[48] были нормативно определены права военнослужащих на жилые помещения. Все вопросы, связанные с обеспечением жилой площадью военнослужащих, решались по месту прохождения ими военной службы. Военнослужащие обеспечивались жилыми помещениями различных видов, преимущественно за счет жилищного фонда Министерства обороны. Был определен порядок освобождения жилых помещений при увольнении военнослужащих и их переводе на новое место службы, решались вопросы сохранности жилой площади в домах Министерства обороны СССР. По мнению автора, опыт запрета на передачу жилых помещений в домах Министерства обороны СССР может помочь и в решении проблем сохранности жилищных фондов федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы, в настоящее время.
В данном приказе впервые в специальном нормативном акте, посвященном обеспечению военнослужащих, появляется понятие служебной жилой площади, но ею обеспечивались рабочие и служащие Советской Армии и Военно-Морского Флота, непосредственно связанные с обслуживанием и эксплуатацией казарменно-жилищного фонда и коммунальных сооружений. На эти цели в домах Министерства обороны СССР выделялось 3% жилой площади.
Кроме того, был выделен такой вид жилой площади, как служебно-должностная жилая площадь. Она могла предоставляться в закрытых военных городках командирам рот, батальонов, полков, бригад, дивизий, корпусов и командующим армиями и им равным командирам подразделений, воинских частей, соединений и объединений всех родов войск и видов Вооруженных Сил и подлежала освобождению при переводе к новому месту службы.
Вопросы формирования жилищного фонда были определены в приказе Министра обороны СССР от 22 февраля 1977 г. № 75 «О введении в действие Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота»[49]. Данным приказом предусматривалась возможность дополнительного выделения помещений Советами Министров союзных республик и в исключительных случаях аренды помещений для временного размещения воинских частей и условия заключения договора аренды помещений, причем плата за аренду помещений, а также плата за отопление, коммунальные услуги и текущий ремонт арендуемых помещений производилась за счет средств сметы Министерства обороны СССР.
По мнению автора, опыт истребования денежных средств для оплаты арендной платы может быть полезен на современном этапе, хотя на период 1977 года аренда жилых помещений была исключением как на законодательном уровне, так и на практике. В современных условиях аренда жилых помещений воинскими частями так и остается исключением на практике, несмотря на то, что на законодательном уровне ей отводится не последнее место.
Приказами 1975 и 1977 года были детально регламентированы меры, которые необходимо было принимать в случае нехватки жилья. Такая регламентация необходима и в настоящее время, поскольку, по мнению автора, необходимое жилье отсутствует не только из-за нехватки средств федерального бюджета на его строительство и приобретение, но и из-за бездействия командиров и начальников. Детальная же инструкция может дать положительные результаты как руководство к действию, так же как детальная регламентация порядка выполнения обязанностей командира, в случае невыполнения которых он может быть привлечен к ответственности.
В связи с этим предлагается издать методические рекомендации для командиров и начальников, разъясняющие порядок действий в случае нехватки служебных жилых помещений для военнослужащих; повсеместно повышать правовую культуру военнослужащих в сфере реализации их прав, в том числе и в сфере обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями.
В дальнейшем законодательство, регулирующее вопросы обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, существенных изменений не претерпело до 1993 года. Отдельные положения, касающиеся пользования и освобождения данных жилых помещений, изменялись и дополнялись. Был утвержден перечень основных льгот, в том числе и жилищные льготы[50], в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и Жилищном кодексе РСФСР[51] (далее – ЖК РСФСР) закреплены правила пользования служебными жилыми помещениями и общежитиями.
Возможность предоставления служебного жилого помещения в тот период складывалась из двух обстоятельств: потребности организации в проживании специалистов по месту работы либо рядом с ней и наличия нормативного акта, относящего таких специалистов к работникам, которым предоставляется служебное жилье. Что касается близости проживания рядом с местом работы, то данное расстояние в федеральном законодательстве не определялось. По мнению автора, поскольку установление данного расстояния затрагивает права граждан, оно должно устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Впервые на законодательном уровне вопросы обеспечения военнослужащих, в том числе и служебными жилыми помещениями, были закреплены в Законе Российской Федерации от 22 января 1993 г. № 4338-I «О статусе военнослужащих» (с изм. от 24 ноября 1995 года.)[52] (далее – Закон Российской Федерации «О статусе военнослужащих»). В ст. 15 гарантировалось предоставление государством жилых помещений для военнослужащих, определялось, каким категориям военнослужащих предоставляются жилые помещения, за счет каких жилищных фондов, порядок и сроки предоставления. Были законодательно обозначены принципы: гарантированности (реализация данного права гарантирована государством), своевременности (не позднее трехмесячного срока), обеспечения восстановления нарушенных прав и судебной защиты. В анализируемом законе и законодательстве того времени, как и в настоящий момент, не были определены требования, предъявляемые к служебным жилым помещениям, пригодным для временного проживания.
В случае отсутствия таких жилых помещений предусматривалась обязанность воинских частей арендовать их для обеспечения военнослужащих и членов их семей или по желанию военнослужащих выплачивать денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в размерах, оговоренных договором найма (поднайма) жилья. В настоящий период Правительством Российской Федерации установлена фиксированная сумма, выплачиваемая в качестве компенсации, независимо от понесенных военнослужащим затрат.
Таким образом, с принятием Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» было гарантировано предоставление жилого помещения для военнослужащего, предусмотрена возможность судебной защиты прав военнослужащих. Данным законом было выделено два вида служебных жилых помещений: служебные жилые помещения и служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, но не были определены требования, предъявляемые к ним. По мнению автора, положительным моментом являлось положение об обязанности органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих жилищное строительство, в качестве государственного заказа принимать и своевременно осваивать ассигнования, передаваемые органами военного управления на строительство жилья для военнослужащих, либо продавать им квартиры или индивидуальные жилые дома на льготных условиях, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.
Произведенный автором в данном параграфе анализ позволил прийти к следующим выводам.
Система жилищного обеспечения военнослужащих в Российской Федерации имеет значительную историко-правовую базу. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением жилых помещений военнослужащим, во многом являлось отражением существовавшего в тот или иной конкретный период времени политического и экономического строя в России. Говорить об обеспечении жилыми помещениями военнослужащих государством можно лишь с началом формирования военной службы как государственной службы. Однако прототип «служебных жилых помещений» (поместья) появляется еще в XV веке.
Несмотря на раннее появление, проблемы с содержанием лиц, проходящих военную службу, существовали всегда, и решить их если и удавалось, то лишь на короткий период времени. Одной из причин являлись недостаточное изучение исторического опыта и национальных особенностей, а также недостаточные финансовые возможности государства, что влекло частичное выполнение предписаний нормативных актов или делало их выполнение вообще невозможным.
Автором отмечен и положительный исторический опыт – опыт перевода местности из высшего разряда в высший и корректировки в связи с этим сумм квартирных денег, – который предлагается использовать при совершенствования современной нормативно-правовой базы в сфере служебного жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, что в значительной степени обеспечивало полноту реализации права военнослужащих на жилые помещения в период прохождении военной службы.
В ходе исторического развития сформировались следующие принципы содержания и социального обеспечения военнослужащих, в том числе и обеспечения их служебными жилыми помещениями: законности (на основании нормативных актов), срочности (на период военной службы), своевременности (не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту военной службы); соответствия субъективного права объективному праву (правоотношения, возникающие в соответствии с нормами права, должны были соответствовать нормам, прописанным в законе), полноты реализации права (например, в случае выплаты денежной компенсации за наем жилья, независимо от выплачиваемой суммы, у военнослужащего не должно было возникать никаких дополнительных затрат), гарантированности (государство берет на себя обязательство предоставить военнослужащим служебные жилые помещения), своевременности (служебные жилые помещения должны были предоставляться не позднее трех месяцев со дня при бытия к новому месту военной службы); обеспечения восстановления нарушенных прав (в случае нарушения прав военнослужащих они подлежат восстановлению) и судебной защиты (военнослужащим было предоставлено право обращаться в суд для защиты своих прав).
1.2. Права военнослужащих на служебные жилые помещения
в период прохождения военной службы в зарубежных государствах
Юридическая практика изобилует примерами недостаточной эффективности законодательства России по вопросам правовой и социальной защиты военнослужащих. Принятые нормативные акты пока не стали надежным инструментом правового регулирования их правового и социально-экономического положения, в том числе и реализации военнослужащими права на служебные жилые помещения.
Изучение опыта зарубежных государств и использование его лучших и ценных положений в работе по совершенствованию нормативной базы, регулирующей право военнослужащих Российской Федерации на служебные жилые помещения, представляется весьма важным. При этом необходимо критически относиться к чужому опыту с учетом совокупности исторических и национальных особенностей, в которых он сложился.
Опыт правового регулирования обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями в зарубежных государствах особенно важен для России в нынешних условиях военной реформы. Сходные процессы имеют место и в странах Западной Европы, где строительство Вооруженных Сил переживает кардинальные перемены. США и большинство европейских стран приступили к осуществлению так называемого «нового стратегического плана», в ходе реализации которого пересматриваются и основные подходы к решению социально-правовой защиты военнослужащих, ветеранов вооруженных сил и членов их семей.
Как считает Л.М. Пчелинцева, и автор разделяет ее точку зрения, опыт правового регулирования служебного жилищного обеспечения военнослужащих в зарубежных государствах может быть использован в Российской Федерации. Главное в нем – активная роль государства в реализации и обеспечении прав граждан, проходящих военную службу, и использование в этих целях конкретных механизмов, подкрепленных финансово и организационно[53].
Так же как и в России, в зарубежных странах военнослужащие и члены их семей пользуются определенными социальными гарантиями и компенсациями, в том числе и жилищными. В реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения в период прохождения военной службы важнейшую роль играют законодательные основы, в том числе и акты международного права[54]. Нормы международного права применяются к индивидам через нормы внутригосударственного права и непосредственно. Они обязывают государство обеспечить определенные права человека, но в ряде случаев непосредственно наделяют его правами и обязанностями. После ратификации международных соглашений государства обязаны соблюдать достигнутые договоренности как перед другими государствами, так и перед гражданами и всеми лицами, находящимися под их юрисдикцией[55].
В зарубежных государствах созданы целые системы финансирования реализации прав военнослужащих на жилые помещения в период прохождения военной службы. Представляется целесообразным и в Российской Федерации создать систему финансирования строительства и содержания специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений за счет средств из федерального бюджета и внебюджетных форм инвестирования в строительство и содержание этого жилищного фонда. Данная система должна также предусматривать оказание помощи на местах по эффективному использованию выделенных на строительство и содержание служебного жилищного фонда средств, контроль за использованием выделенных средств и предусматривать возможность приобретения федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы, жилых помещений военнослужащих, переводимых к новому месту службы, что проверено практикой зарубежных государств, и использование военнослужащими полученных средств в качестве дополнительных источников финансирования накопительно-ипотечной системы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями, а приобретенных указанными федеральными органами исполнительной власти жилых помещений – для пополнения служебного и иного жилищных фондов.
Необходимо отметить, что вопросам правового регулирования отношений, связанных с прохождением военной службы, включая обеспечение жильем, уделяется большое внимание. В зарубежных странах вопросы военной службы и обеспечения военнослужащих регулируются, как правило, специальными нормативными актами, выделенными в специальную отрасль права (военное право), как и в Российской Федерации, чем обеспечивается фундаментальный принцип законности. Основными нормативными актами, например, в США являются содержащие общие положения военные законы, принятые конгрессом, которые затем подробно детализируются актами Президента и органов военного управления. Социальная защита военнослужащих США, их материальное и бытовое, жилищное обеспечение осуществляется в соответствии с главой 10 Свода Законов США[56].
Во Франции нормы, закрепляющие правовое положение военнослужащих, их права, гарантии, льготы и компенсации, в том числе и в жилищной сфере содержатся в Кодексе о национальной повинности 1971 г. и Законе об общем статусе военнослужащих 1972 г, Дисциплинарном уставе 1975 г. и других[57].
В Федеративной Республике Германии действуют Закон «О правовом положении военнослужащих бундесвера» 1975 года[58], а также принятая в 1990 году специальная программа «Привлекательность военной службы», в соответствии с которой осуществлен ряд мер по улучшению состояния казарменного фонда[59].
Обеспечение служебными жилыми помещениями военнослужащих Украины осуществляется на основании положений Конституции Украины от 28 июня 1996 года[60], Жилищного Кодекса Украины[61] и Приказа Министра обороны Украины № 20 от 3 февраля 1995 года[62].
Служебному жилищному обеспечению уделяется большое внимание. Например, в США к одним из наиболее важных аспектов военное руководство относит предоставление служебных жилых помещений как фактор, в значительной степени определяющий уровень морально-политического состояния личного состава, что в свою очередь оказывает большое влияние на уровень боеспособности войск[63].
Создаются специальные органы, целью которых становится решение жилищных и иных социальных проблем военнослужащих.
Например, во Франции разработкой основных направлений жилищной политики и конкретных жилищных программ, подготовкой предложений по совершенствованию существующих нормативных актов по этим вопросам занимаются Высший военный совет по делам военной службы и Главное управление по делам военной службы и социальным отношениям в рамках Министерства обороны Франции. Главное административно-хозяйственное управление Министерства обороны и Национальное агентство по улучшению жилищных условий граждан Франции занимаются вопросами, связанными с обеспечением жильем военнослужащих[64]. В Польше вопросами предоставления служебных жилых помещений военнослужащим занимается Военное квартирное агентство.
Исследование положений основных нормативных актов, научных работ и публикаций по вопросам служебного жилищного обеспечения целого ряда стран[65] позволяет выделить несколько моделей обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями:
1. Первая модель предусматривает обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями за счет жилищного фонда органов, в которых военнослужащие проходят военную службу. Жилые помещения в данном случае предоставляются в закрытых военных городках[66]. Данная модель определена, например, в Турции.
Военнослужащие Турции обеспечиваются жильем по месту службы в специальных городках закрытого типа. Строительство их финансируется министерством национальной обороны. Весь жилищный фонд делится на четыре категории. Оплата жилья и коммунальных услуг осуществляется военнослужащими по льготному тарифу, который пересматривается 3 раза в год в связи с высокими темпами инфляции. В среднем ее размер в 10-20 раз меньше, чем для гражданского населения в тех же районах страны[67].
Таким образом, фонд служебных жилых помещений, предоставляемых военнослужащим Турции, является постоянным. Его расширение и увеличение сведено до минимума, поскольку возможности дополнительного строительства ограничены территориями военных городков, что осложняет улучшение жилищных условий, например, при изменении состава семьи. Основные преимущества военнослужащих в сфере жилищного обеспечения состоят в льготном исчислении оплаты жилья и коммунальных услуг.
Обеспечение военнослужащих в соответствии с данной моделью позволяет соблюсти специальный принцип срочности, поскольку на территории части жилое помещение может быть предоставлено гражданину только в связи и на период прохождения военной службы.
2. Вторая модель предусматривает обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями за счет государственного жилищного фонда. Она присуща, например, Чехии[68].
На практике данная модель реализуется следующим образом. В составе жилищного фонда выделяются служебные квартиры. Имеются особенности заключения договора найма таких помещений. Служебными считаются квартиры:
– предназначенные для проживания лиц, выполняющих работы по эксплуатации отдельных объектов;
– находящиеся в собственности физических, юридических лиц или в домах, принадлежащих физическим или юридическим лицам и предназначенных для проживания их работников;
– в домах, предназначенных исключительно для проживания кадровых военных и вольнонаемных работников воинских подразделений Министерства обороны, Министерства внутренних дел, полиции, службы безопасности и др.
Договор найма служебной квартиры для кадрового военного состава заключается только на основании ходатайства органа воинской части и соответствующего министерства[69].
Таким образом, в Чехии вообще отсутствуют затраты на строительство служебного жилья за счет средств военных организаций. Фонд служебных жилых помещений, предоставляемых военнослужащим, достаточно «подвижен». Его легко расширить при условии достаточного государственного жилищного фонда. Кроме того, в данной модели не представляется сложным улучшение жилищных условий, что способствует соблюдению прав военнослужащих.
Предоставление служебных жилых помещений по рассматриваемой модели позволяет соблюсти принципы срочности, своевременности, полноты реализации права.
По мнению автора, полностью перейти к данной модели обеспечения служебным жильем военнослужащих Российской Федерации будет проблематичным. Связано это с существенными отличиями численности Вооруженных Сил, иных воинских формирований Чехии и России, большими различиями в территориальных размерах этих государств и качеством жилищного фонда. Некоторые характерные черты данной модели прослеживаются и в служебном жилищном обеспечении военнослужащих Российской Федерации, поскольку при обеспечении военнослужащих жилыми помещениями они должны быть переведены в разряд служебного жилья. Кроме того, в соответствии с законодательством воинские части арендуют жилье для военнослужащих, как правило, в домах государственного или муниципального жилищных фондов.
3. Третья модель «смешанная». Она характеризуется обеспечением военнослужащих служебными жилыми помещениями за счет жилищных фондов органов, в которых военнослужащие проходят военную службу, или при отсутствии указанных жилых помещений и в других случаях, предусмотренных законодательством, предоставлением военнослужащим возможности найма жилых помещений и выплатой денежной компенсации. Тем самым решаются вопросы соблюдения норм предоставления жилых помещений в связи с ограниченными возможностями улучшения жилищных условий на территории гарнизона. Кроме того, предоставление права снимать квартиры с выплатой денежной компенсации позволяет соблюсти принцип своевременности.
Данная модель с некоторыми различиями существует во многих государствах, в частности, в США, ФРГ, Франции, Украине и, по нашему мнению, является основной.
В соответствии с ней служебные жилые помещения предоставляются в гарнизонах или военных городках[70]. Таким образом, очевидным является принцип срочности, поскольку на территории гарнизона могут проживать только военнослужащие в период прохождения военной службы.
Распределением жилых помещений занимаются специальные органы или должностные лица[71].
Характерным является наличие консультационных отделов или общественных организаций, обладающих полной информацией о рынке жилья и всех вопросах, возникающих в связи с переездом на новое место службы, сменой места жительства, выбором недвижимости, и поддерживающих связь с агентствами недвижимости. В ряде случаев предусмотрена возможность оказания финансовой помощи.
Создание аналогичных консультационных отделений при коммунально-эксплуатационных подразделениях в воинских частях Российской Федерации представляется положительным опытом в решении вопросов найма (поднайма) жилых помещений военнослужащими России. В связи с этим представляется целесообразным дополнить абз. 3 п. 3 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»[72] (далее – Федеральный закон «О статусе военнослужащих»):
«…Коммунально-эксплуатационные подразделения воинских частей обязаны оказывать помощь в решении жилищных вопросов военнослужащих, в том числе во взаимодействии с органами местного самоуправления и агентствами недвижимости».
Особенностью Франции является разработка Жилищным отделом Главного административно-хозяйственного управления Министерства обороны программ, направленных на возможность аренды военнослужащими жилых помещений на льготных условиях. Данные программы имеют два направления. Первое – это долевое участие Министерства обороны в строительстве жилья. Второе – оказание военнослужащим финансовой помощи по оплате расходов за коммунальные услуги. В соответствии с контрактом долевого участия в строительстве часть построенного жилья, оставаясь собственностью организации, передается в пользование военного ведомства. Сдача этих квартир в аренду военнослужащим и гражданскому персоналу организуется жилищным бюро гарнизона. Осуществление таких проектов позволяет значительно (до 50%) уменьшить плату за жилье[73].
По мнению автора, программа, направленная на возможность аренды жилья на льготных условиях, заслуживает внимания. Связано это, прежде всего, с тем, что законодательством Российской Федерации предусмотрена аренда жилья для военнослужащих воинской частью или наем жилья самими военнослужащими и получение компенсации. Средств, выделяемых на эти цели федеральным бюджетом, явно недостаточно, поэтому заключение договоров аренды или найма на льготных условиях в современных условиях может существенно облегчить решение проблемы служебного жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.
В случае найма частных домов или квартир вне территории части военнослужащими, не обеспеченными государственными служебными квартирами[74], предусматривается выплата специальных компенсационных выплат, которые в определенной степени компенсируют неудобства и расходы на жилье. Конкретный размер зависит от различных факторов, устанавливаемых законодательством страны[75]. Однако общим является корректировка компенсационных выплат в зависимости от общего индекса цен в стране и от роста стоимости найма жилья не реже одного раза в год. Данное положение призвано обеспечить соблюдение принципа полноты реализации права.
По мнению автора, в российском законодательстве также необходимо предусмотреть необходимость пересмотра размера компенсации за наем (поднаем) военнослужащими жилых помещений не реже одного раза в год при формировании бюджета на будущий год и принятия соответствующего федерального закона и поправок к нему. Увеличение же размера компенсации в течение года может быть предусмотрено за счет внебюджетных средств федерального органа исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрено прохождение военной службы, или в соответствии со специальным постановлением Правительства. В связи с этим предлагается дополнить п. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим – гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей»[76] абзацем 3:
«…Установить, что размеры денежной компенсации пересматриваются и индексируются с учетом инфляции не реже одного раза в год с учетом сведений, предоставляемых консультационными отделами воинских частей. В случае, если установленные размеры денежной компенсации ниже, чем затрачивает военнослужащий, то на основании договора найма ему выплачивается денежная компенсацию в размерах, оговоренных договором найма (поднайма) жилья».
Существуют некоторые особенности, связанные с переводом военнослужащих к новому месту службы, на которых автору хотелось бы остановиться подробнее, поскольку в России существует ряд проблем с сохранностью специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений и выселением граждан, утративших связь с военной службой.
В случае перевода военнослужащих США к новому месту военной службы специальным актом Правительства США определены гарантии домовладельцам от возможных издержек при досрочном расторжении договора жилищного найма. В связи с тем, что договор аренды расторгается по инициативе военнослужащего, он должен был бы возместить неустойку домовладельцу. Однако Правительство США освобождает военнослужащих от выплаты данной неустойки и берет это обязательство на себя. Этим обеспечивается принцип полноты реализации права военнослужащих на жилые помещения в период прохождения военной службы.
Законодательством США предусмотрено и оказание государством помощи военнослужащим, желающим продать собственные дома при изменении места жительства по служебным обстоятельствам. Военнослужащим гарантируется их приобретение: в пределах военной базы – за 90% запрашиваемой цены при условии, что продажа дома состоялась до закрытия военной базы. Если дом находится в частном секторе, то Правительство гарантирует его выкуп за 95% стоимости[77].
Данный опыт можно использовать в качестве привлечения дополнительных средств для накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. Автор предлагает дополнить ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» пунктом 12.1:
«…Военнослужащим – гражданам, проходящим военную службу по контракту, при убытии к новому месту военной службы и гражданам, уволенным с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, имеющим в собственности жилые помещения в пределах населенного пункта воинской части и желающим их продать, гарантируется приобретение федеральным органом исполнительной власти, в котором они проходят военную службу, за 95% стоимости жилых помещений».
Одним из условий перевода к новому месту службы во Франции является гарантия того, что в результате перевода новые квартирные условия военнослужащего не будут ухудшены. С этой целью Министерство обороны старается своевременно исключить из парка недвижимости все старые, обветшалые и плохо оснащенные служебные и иные квартиры.
Автор полагает, что последний опыт заслуживает внимания не только со стороны федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы, при формировании и содержании специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, но и другими органами, осуществляющими управление государственным или муниципальным жилищным фондом в России. Представляется целесообразным внедрить в Российской Федерации практику своевременного исключения из специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений старых, обветшалых и плохо оснащенных квартир.
Кроме того, во Франции разрабатываются специальные рекомендации для военнослужащих по ознакомлению с условиями на новом месте, которые призваны облегчить трудности, возникающие при переезде к новому месту службы, и предоставляются трехдневные оплачиваемые отпуска. По мнению автора, предоставление дополнительных отпусков военнослужащим в России для ознакомления с новыми условиями прохождения военной службы позволит им принять наиболее благоприятные для них решения в отношении способа реализации права на служебное жилое помещение. В связи с этим автор предлагает дополнить пунктом 10.1 ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих»:
«…В случае убытия к новому месту военной службы военнослужащему предоставляется дополнительный отпуск для ознакомления с условиями на новом месте военной службы сроком до трех дней».
Таким образом, поскольку эффективная система социальной защиты военнослужащих, включающая обеспечение жилыми и служебными жилыми помещениями, является побудительным мотивом для добровольного поступления на службу и добросовестного выполнения своих обязанностей[78], законодатели и правительства большинства стран уделяют значительное внимание расходам на содержание военнослужащих. В вооруженных силах, например, США, ФРГ, Франции система социальной защиты военнослужащих включает обязательное обеспечение служебным жильем и другие аспекты, в том числе временные рамки корректировки сумм компенсационных выплат.
Произведенный автором в данном параграфе анализ позволил прийти к следующим выводам:
– во-первых, при социальном обеспечении военнослужащих, в том числе и при реализации прав военнослужащих на жилые помещения, зарубежные государства исходят из того, что всестороннее обеспечение прав военнослужащих имеет большое значение для укрепления воинской дисциплины, улучшения морально-психологического состояния личного состава, а значит, и повышения боевой готовности и боеспособности войск. Кроме того, эти меры содействуют росту авторитета армии среди населения, престижа и привлекательности воинской службы;
– во-вторых, в ходе анализа зарубежного опыта военного строительства и обеспечения военнослужащих были выделены три модели обеспечения военнослужащих жилыми помещениями.
Первая модель предусматривает обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями исключительно на территории воинских частей, в которых они проходят военную службу. В Российской Федерации на современном этапе обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями в большей степени приближено к первой модели.
В соответствии со второй моделью обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями осуществляется исключительно за счет государственного жилищного фонда. Данная модель представляется автору наиболее удобной при решении вопросов улучшения жилищных условий военнослужащих в период прохождения ими военной службы.
Третья модель («смешанная») подразумевает обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями за счет жилищного фонда министерства обороны, иного органа, в котором военнослужащие проходят военную службу на территории гарнизона или за его пределами. В определенных случаях предусмотрена возможность найма военнослужащими жилых помещений и получение денежной компенсации.
Наиболее полно право военнослужащих на служебные жилые помещения реализуются во второй и третьей моделях;
– в-третьих, положительным опытом является создание специальных консультационных служб и обеспечение информацией по всем вопросам, возникающим в связи с переводом к новому месту службы, в том числе и жилищным, а также предоставление возможности ознакомления с условиями на новом месте. Данные органы существуют во многих государствах: Франции, США, Турции. По мнению автора, в России в современных условиях нехватки служебной жилой площади и решения жилищной проблемы в основном за счет найма жилья военнослужащими создание аналогичных отделений при коммунально-эксплуатационных подразделениях воинских частей и предоставление дополнительных отпусков могло бы существенно помочь при изменении места жительства в связи с переводом, в том числе и при необходимости найма жилья;
– в-четвертых, в зарубежных странах отсутствует проблема обязательной аренды жилого помещения воинской частью для военнослужащего, поскольку это не предусмотрено законодательством. По мнению автора, это разумно, поскольку при наличии компенсации расходов на наем жилья в реальном размере военнослужащий предпочтет сам выбирать жилое помещение, в котором он будет жить. Причем, необходимо отметить, что размер компенсаций пересматривается в зарубежных государствах как минимум один раз в год. Кроме того, в некоторых государствах предусмотрена защита домовладельцев, заключающих договора аренды с военнослужащими, а также самих военнослужащих в случае сокращения вооруженных сил. Служебный жилищный фонд формируется путем самостоятельного строительства, а также участия в долевом строительстве жилья;
– в-пятых, автор пришел к выводу, что наиболее полно принципы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями (законности, гарантированности, срочности, соответствия субъективного права объективному, полноты реализации права) реализуются во второй и третьей модели.
1.3. Служебное жилищное обеспечение военнослужащих, проходящих
военную службу по контракту, в системе жилищного обеспечения с учетом
изменений жилищного законодательства Российской Федерации
Основные положения, относящиеся к праву граждан на жилище и его реализации, содержатся в основополагающих документах Организации Объединенных Наций, в том числе и во Всеобщей декларации прав человека[79], Международном Пакте об экономических, социальных и культурных правах[80].
В нормах международного права сформулированы три тезиса, имеющие непосредственное отношение к жилищу: «право на… жилище», «неприкосновенность жилища», «свобода передвижения и выбор места жительства». Российская Федерация, закрепив основные нормы международного права, относящиеся к праву граждан на жилище, в Конституции и федеральных законах Российской Федерации, реализует свои обязанности перед международным сообществом. Кроме того, Конституция Российской Федерации установила такие положения, которые необходимо учитывать при рассмотрении любых правоотношений, в том числе и жилищных. Статья 15 Конституции определила, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы».
Конституция Российской Федерации в статье 72 отнесла жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Конституционное положение о совместном ведении в области жилищного законодательства играет важную роль при оценке правомочий различных нормативных документов, регламентирующих правоотношения в жилищной сфере.
Кроме того, большое значение в жилищном праве играют нормы гражданского права (имущественные отношения найма и аренды жилых помещений), административно-правовые нормы (организация охраны жилищного фонда) и другие. Причем нормы как административного, так и гражданского права отнесены к предметам ведения Российской Федерации. В данных отраслях права принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
