« МОСКОВСКИЙ ПОГРАНИЧНЫЙ ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ На правах рукописи ...»
Специфика военной службы также накладывает определенный отпечаток на регулирование отношений в сфере жилищного обеспечения военнослужащих, поскольку федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы, правомочны принимать нормативные акты, определяющие порядок жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу в данных органах.
На федеральном уровне жилищное законодательство представлено рядом нормативных правовых актов.
ЖК РФ, принятый в рамках пакета законопроектов (см. Приложение 4), заменил действовавший более 20 лет ЖК РСФСР[81].
Анализ современного законодательства позволил автору прийти к выводу, что жилищное обеспечение военнослужащих, в том числе и военнослужащих, проходящих военную службу в федеральной службе безопасности, можно представить следующим образом (см. схему Приложения 5):
– во-первых, это социальное жилищное обеспечение. Им обеспечиваются граждане до поступления на военную службу по контракту (на основании договора социального найма) и после увольнения с военной службы по контракту (возвращаются в ранее занимаемые жилые помещения);
– во-вторых, самостоятельное жилищное обеспечение. Под ним автор понимает приобретение жилых помещений в собственность. До поступления на военную службу по контракту оно может быть реализовано, например, путем приватизации или наследования жилых помещений. После увольнения в отношении военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, в частности, в федеральной службе безопасности, данный вид жилищного обеспечения может быть представлен (помимо возвращения в находящиеся в собственности жилые помещения) в виде накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения и получения жилых помещений посредством государственных жилищных сертификатов;
– в-третьих, служебное жилищное обеспечение военнослужащих. Понятие «обеспечение» предложено автором не случайно[82], поскольку в настоящее время действует накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения. Сохранение терминологии представляется целесообразным и наряду с продовольственным и вещевым обеспечением, закрепленным в Федеральном законе «О статусе военнослужащих».
Субъективное право военнослужащего на служебное жилое помещение в соответствии с законодательством должно возникать не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту военной службы. До предоставления служебного жилого помещения жилищная проблема может быть решена одним из трех способов предоставления жилых помещений, которые, по сути, не являются служебными.
В связи с этим служебное жилищное обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не может быть сведено к понятию права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения. Оно шире и требует самостоятельного определения.
Предоставление служебных жилых помещений и иных жилых помещений является одним из необходимых условий для исполнения военнослужащими обязанностей военной службы наряду с вещевым обеспечением и другими видами обеспечения. При этом предоставляемые помещения должны отвечать требованиям жилищного законодательства к жилым помещениям, соответствовать установленным нормам. Одновременно с этим государство гарантирует предоставление жилых помещений военнослужащим лишь на период прохождения военной службы. Это означает, что после ее окончания жилые помещения, которые были предоставлены военнослужащим, подлежат освобождению за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Таким образом, под служебным жилищным обеспечением автором предлагается понимать создание государством надлежащих жилищных условий военнослужащим на период прохождения военной службы. Служебное жилищное обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, включает в себя обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями, жилыми помещениями, пригодными для временного проживания, жилыми помещениями, арендованными специально для военнослужащих воинскими организациями – юридическими лицами и выплату денежной компенсации военнослужащим за наем (поднаем) жилых помещений. То есть оно состоит из права на служебное жилое помещение и иных прав, одно из которых подлежит реализации в первые три месяца с момента прибытия военнослужащего к новому месту военной службы при отсутствии необходимого служебного жилого помещения.
В связи с вступлением в силу ЖК РФ порядок обеспечения граждан жилыми помещениями изменился существенным образом, который не мог не отразиться и на жилищном обеспечении военнослужащих.
В ЖК РФ имеется ряд положений общего характера, существенно отличающихся от норм, предусмотренных ЖК РСФСР. Так, в ст. 1 определены основные начала (принципы) жилищного законодательства, особое внимание уделено разграничению компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области жилищных отношений. Устанавливается 4 вида жилищного фонда в зависимости от его назначения: жилищный фонд социального использования (по договорам социального найма), специализированный жилищный фонд, включающий, в том числе служебные жилые помещения, (для проживания отдельных категорий граждан), индивидуальный жилищный фонд (для проживания граждан-собственников), жилищный фонд коммерческого использования (для проживания граждан на условиях возмездного пользования). В кодексе урегулированы основы управления многоквартирными жилыми домами, оплаты жилья и коммунальных услуг, пользования жилыми помещениями.
С принятием ЖК РФ сменились акценты в системе жилищного обеспечения военнослужащих.
Социальное жилищное обеспечение сохранилось. Однако порядок социального жилищного обеспечения претерпел значительные изменения, повлекшие существенное уменьшение его роли в системе жилищного обеспечения граждан. Социальное жилье предоставляется малоимущим гражданам и по своим условиям удовлетворяет лишь минимальные потребности граждан в жилье. Учитывая последние тенденции в социальной политике государства, направленной на возможно большую замену предоставляемых им льгот и взятых на себя обязательств денежными компенсациями или вообще их отменой, социальное жилье, по-видимому, будет такого качества, что ни одному нормальному человеку не захочется попасть в число малоимущих граждан и жить в таких помещениях.
Изменилось основание для вселения в жилое помещение, связанное с упразднением ордера на занятие жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Основанием для вселения в жилое помещение стал договор социального найма. Также согласно положениям ЖК РФ временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменения их прав и обязанностей по договору социального найма. Данное положение восстанавливает военнослужащих в правах, которые были до этого ограничены по сравнению с другими категориями граждан[83].
Следующий вид жилищного обеспечения связан с самостоятельным решением гражданами своих жилищных проблем. Здесь можно выделить следующие моменты, которые изменились с принятием нового кодекса.
Во-первых, жилищные или жилищно-строительные кооперативы, в которых все члены полностью внесли паевые взносы за предоставленные этим кооперативом жилые помещения, подлежат до 1 января 2007 г. преобразованию в товарищество собственников жилья или ликвидации. По истечении этого срока непреобразованные кооперативы подлежат ликвидации в судебном порядке.
Во-вторых, всем иным гражданам, которые не обеспечиваются государством социальными жилыми помещениями, в ЖК РФ предусмотрена возможность получения жилья в собственность или по договору коммерческого найма. Государство обещает лишь оказывать помощь в приобретении гражданами жилья путем создания рынка доступного жилья.
Возникают сомнения, будет ли жилье доступным. Автор уверен, что большая часть населения, учитывая размеры заработной платы в настоящее время, так и не смогут самостоятельно приобрести жилье даже при использовании ипотечных кредитов[84].
Если говорить о покупке жилья в строящемся доме, то, как правило, первоначально определенная сумма за квартиру корректируется, и не один раз. При этом стоимость квартиры становится гораздо выше первоначальной цены. В 2004 году цены на первичном рынке жилья выросли в среднем на 40%[85].
Кроме того, банки стали значительно строже подходить к кредитованию инвестиционно-строительных проектов. Теперь необходимо доказать банку, что все расчеты верны и все квартиры будут распроданы. В связи с этим независимыми экспертами прогнозируется замедление прироста объемов жилищного строительства к середине – концу 2005 года[86]. С уменьшением предложений на рынке жилья, естественно, увеличится его стоимость.
Расчеты, произведенные Институтом проблем рынка Российской Академии Наук, показывают, что одним из факторов, тормозящих развитие экономики, является низкая покупательная способность населения, потому что она искусственно сокращает емкость рынка. При этом основная проблема нашего общества в том, что бедными у нас являются вполне трудоспособные здоровые зрелые люди, занятые квалифицированным трудом, которые получают низкую зарплату[87].
Например, малообеспеченные граждане г. Санкт-Петербург (доход в месяц на члена семьи в $ США составляет от 150 до 300) и нищие (доход в месяц на члена семьи в $ США составляет менее 150) в процентном соотношение составляют 60% от численности всего населения данного города[88], примерно такая же ситуация и в г. Москве. Думается, что в других городах количество богатых, состоятельных и людей среднего класса составляет еще меньший процент. Денежные доходы (в среднем на душу населения в стране) за сентябрь 2004 года составили 6457 рублей[89].
Таким образом, намеченная тенденция современного жилищного законодательства (ориентация на приобретение жилья в собственность) грозит превратиться в декларативную, существующую только на бумаге норму.
В отношении военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в том числе в федеральной службе безопасности, самостоятельный вид жилищного обеспечения нашел свое отражение в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих. Эта система начала действовать с 1 января 2005 года во всех федеральных органах исполнительной власти, где предусмотрена военная служба, и на реализацию этой программы потребуется около 2,4 млрд. рублей.
Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» предусматривает, что участниками данной системы станут военнослужащие, окончившие военные образовательные учреждения и получившие в связи с этим первое воинское звание офицера после 1 января 2005 г., офицеры, призванные из запаса и заключившие первый контракт о прохождении службы, прапорщики и мичманы по достижении ими трех лет службы, а также сержанты, старшины, солдаты и матросы, заключившие второй контракт. В соответствии с рассматриваемым законом военнослужащие – участники накопительно-ипотечной системы обеспечиваютя служебными жилыми помещениями на весь период службы. Воспользоваться возможностью решить свои жилищные проблемы они могут как через 3 года службы, так и в любой другой момент прохождения военной службы. Каждый участник имеет право на заключение договора о предоставлении целевой жилищной ссуды по ипотечному кредиту и приобретение жилья. Погашение ипотечного кредита осуществляется за счет начислений на именной накопительный счет участника из средств федерального бюджета. По прогнозам, проводимым при разработке данного закона, для приобретения жилья в областных городах и крупных административных центрах с улучшенными потребительскими качествами военнослужащим необходимо будет привлекать собственные средства.
Одним из минусов накопительно-ипотечного жилищного обеспечения является то, что ни данным законом, ни иными нормативными актами не решен вопрос в отношении других категорий военнослужащих, которые не подпадают под действие данного закона, кроме как приобретение жилья по государственным жилищным сертификатам (в рамках социального жилищного обеспечения).
В рамках исследования «Молодые специалисты на российской государственной и муниципальной службе» было опрошено около 700 чиновников и чиновниц моложе 35 лет. Исследователи пришли к довольно печальным выводам. Молодежь, как правило, находится в самом низу иерархичной лестницы. Карьерный рост происходит медленно и растут далеко не все. В среднем за два с половиной года по карьерной лестнице поднялся 41% опрошенных, причем чаще всего один раз. Зарплаты у чиновников по сравнению с частным сектором очень низкие и вряд ли могут нравиться (см. табл. 6 Приложения 2).
Таким образом, сотрудник властных структур, отдав этому делу 10-20 лет, может рассчитывать на зарплату, с которой в частной компании начинает секретарь без знания иностранного языка. Молодые чиновники дружно говорят о том, что им не нравится невозможность улучшить жилищные условия, маленькая зарплата, низкое качество медицинский услуг и т.д. При этом они жалуются на напряженную работу и отсутствие гарантий занятости. Спрашивается, не лучше ли бросить это место и поискать новое? Лучше, но несколько лет государственной службе все же надо отдать – это хороший задел на будущее. Это связи и понимание того, как работает самое главное в нашей стране – бюрократическая машина[90].
Ситуация с военнослужащими складывается аналогично. Военнослужащие, каждый день рискующие жизнью ради государства, в награду получают денежное содержание в размерах малообеспеченных граждан страны, а значит, они в ближайшее время при сохранении нынешнего курса экономической и социальной политики государства не смогут улучшить жилищные условия и будут обеспечиваться жилыми помещениями по нормам общежитий. Получается, что категории военнослужащих, которые не подпадают под действие Федерального закона «О накопительно-ипотечной системе обеспечения жилыми помещениями военнослужащих», пока не способны воспользоваться и ипотечным кредитованием, поскольку денежное содержание военнослужащих не позволяет получить ими на общих основаниях ипотечный кредит в банках на приобретение жилья. Справедливо ли это?
По мнению автора, следует предусмотреть возможности улучшения жилищных условий для семей со средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов на приемлемых условиях, предоставления субсидий на строительство и приобретение жилья, оказания помощи в развитии индивидуального жилищного строительства и других мер государственной поддержки. Малоимущим гражданам в соответствии с Конституцией Российской Федерации жилище должно предоставляться бесплатно или за доступную плату из государственного и муниципального жилищных фондов.
Следующий вид жилищного обеспечения – это служебное жилищное обеспечение. Вопросы предоставления служебных жилых помещений раскрываются в разделе IV «Специализированный жилищный фонд» ЖК РФ, который является общим для семи видов жилых помещений.
Существенным отличием (см. Приложение 6) является то, что по новому ЖК РФ под служебные жилые помещения должны выделяться отдельные квартиры[91]. Следовательно, необходимо будет существенно увеличить суммы денежных средств, выделяемых на строительство и приобретение жилых помещений для создания служебного жилищного фонда, поскольку возможность предоставления общежитий в качестве служебных жилых помещений исключена. Таким образом, помимо помощи в участии в накопительно-ипотечной системе обеспечения военнослужащих путем ежегодного перечисления на их индивидуальный счет определенной суммы денег[92] государство должно взять на себя дополнительные денежные обязательства и выделять необходимое количество средств на формирование, поддержание и сохранность специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений.
В соответствии со ст. 93 ЖК РФ служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с: 1) характером их трудовых отношений с государственным предприятием или государственным или муниципальным учреждением; 2) прохождением службы; 3) назначением на государственную должность Российской Федерации или ее субъекта; 4) назначением на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
В п. 1 ст. 92 ЖК РФ не содержится требования необходимости проживания по месту работы или вблизи него, тогда как по ЖК РСФСР это было одним из условий предоставления служебного жилого помещения гражданам. Однако ч. 2 ст. 99 нового кодекса содержит требование, в соответствии с которым специализированные жилые помещения предоставляются гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте. Таким образом, круг субъектов права граждан на служебные жилые помещения значительно расширился.
Основаниями предоставления служебных жилых помещений будут являться решения собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются по договорам безвозмездного пользования.
Кроме того, по новому кодексу дополнительно определять перечень категорий работников, которым может быть предоставлено служебное жилое помещение, будут органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в зависимости от жилищного фонда, за счет которого будут предоставляться служебные жилые помещения. До принятия ЖК РФ этим правом было наделено лишь Правительство Российской Федерации. Новое положение дает возможность федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы, в том числе Федеральной службе безопасности, расширять круг субъектов права на служебные жилые помещения[93].
Что касается порядка выселения из служебных жилых помещений, то перечень категорий граждан, которые не могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения, сокращен с 12 до 4 (ст. 103 ЖК РФ). То есть, если раньше[94] при выселении из служебного жилого помещения многие граждане, в том числе и военнослужащие, при определенных условиях имели право на то, что им будет предоставлено социальное жилое помещения, то с принятием ЖК РФ, военнослужащие утратили такую возможность получения социального жилья, что подтверждает наметившуюся тенденцию, ориентированную на самостоятельное приобретение гражданами жилых помещений в собственность.
Хотелось бы отметить, что новым Жилищным кодексом предусмотрено закрепление за военнослужащим жилого помещения, занимаемого им до поступления на военную службу, на весь период прохождения службы. Представляется необходимым предусмотреть меры, направленные на сохранение данного жилого помещения от посягательств третьих лиц в случае оставления данного жилого помещения без присмотра (например, если все члены семьи военнослужащих проживают совместно с ним по месту прохождения военной службы). Кроме того, не совсем ясно, как в таком случае оплачивать коммунальные услуги.
Таким образом, прослеживается тенденция, ориентированная на приобретения жилья в собственность и касающаяся всех граждан России, в том числе военнослужащих. Сказанное обуславливает необходимость создания условий для реализации норм права, регулирующих отношения в сфере самостоятельного жилищного обеспечения, а кроме того, устранения юридических коллизий в нормативной правовой базе, регулирующей отношения, связанные с обеспечением военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями.
В настоящее время основным нормативным правовым актом, регламентирующим вопросы жилищного обеспечения военнослужащих, является Федеральный закон «О статусе военнослужащих». При этом ст. 15 регламентируются вопросы как служебного жилищного обеспечения, так и иных видов жилищного обеспечения военнослужащих. Данная редакция создает трудности как в восприятии норм права, так и их применении как самими военнослужащими, так и должностными лицами органов военного управления. Субъектами служебного жилищного обеспечения являются все военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, с учетом ряда условий.
В связи с этим автором предлагается положения ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», касающиеся вопросов служебного жилищного обеспечения, изложить в отдельной статье 15.1 «Служебное жилищное обеспечение», в которой раскрыть понятие служебного жилищного обеспечения, права военнослужащих на служебные жилые помещения, его основные принципы, субъекты, объекты, субъективные права и юридические обязанности, способы и порядок реализации данного права (см. Приложение 10). Под служебным жилищным обеспечением следует понимать обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями, в том числе обеспечение служебными жилыми помещениями, пригодными для временного проживания, аренда жилых помещений для военнослужащих и наем жилых помещений военнослужащими и получение денежной компенсации.
На федеральном уровне жилищные отношения регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти могут принимать ведомственные нормативные акты.
Указом Президента от 25 ноября 1996 года № 1592 «О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации» (с изм. от 12 августа 1997 г., 11 ноября 1998 г., 23 мая 2002 г.)[95] одной из поставленных задач определена разработка комплекса мер по переходу на систему обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями и начало формирования служебного жилищного фонда для военнослужащих в закрытых и обособленных военных городках с 1 января 1997 года. Несмотря на то, что прошло уже почти 10 лет, наблюдается острая нехватка служебного жилья, устанавливаются очереди на его получение, в качестве служебного жилья предоставляются, как правило, общежития, а не квартиры (хотя законодательством предусмотрено, что в качестве служебного жилья должны предоставляться, как правило, отдельные квартиры или общежития). Таким образом, поставленная Президентом задача еще в 1996 году не выполнена. По мнению автора, связано это и с недофинансированием, и с недостаточностью правового регулирования данных вопросов, а также с низкой правовой культурой и бездеятельностью руководящего состава.
В последнее время резко возросла роль актов субъектов Российской Федерации в регулировании жилищных отношений. Они в свою очередь также делятся на законодательные акты представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти. Отдельные субъекты России (например, Республика Башкортостан) приняли собственные жилищные кодексы. Однако, как считают А.Н. Кичихин, И.Б. Марткович, Н.А. Щербакова[96] (автор придерживается той же точки зрения), законодательный орган субъекта Российской Федерации не правомочен его принять, поскольку это, как следует из вышеприведенных норм Конституции Российской Федерации, полномочия законодательного органа Российской Федерации. Если предположить, что законодательный орган субъекта Российской Федерации внесет законопроект о Жилищном кодексе данного субъекта в Государственную Думу Российской Федерации, данный федеральный закон будет принят, подписан Президентом Российской Федерации и введен в действие, то могут возникнуть сложности с принятием Государственной Думой жилищных кодексов каждого из субъектов Федерации. Выход видится в принятии законодательными органами субъектов Российской Федерации законов, комплексно регулирующих жилищные правоотношения в данном субъекте, при условии их соответствия федеральному законодательству.
Необходимо отметить, что в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» ничего не говорится о предоставлении жилых помещений по нормам, определяемым субъектами Российской Федерации.
В связи с этим автором предлагается внести изменения в п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»:
«Военнослужащим – гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебные жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов (курсив авт. – Ю.Г.), с учетом права на дополнительную жилую площадь...»
Законодательством предусматривается возможность принятия нормативных актов федеральными органами исполнительной власти, регламентирующих порядок предоставления жилых помещений военнослужащим, проходящим военную службу в этих органах. Так, в Министерстве обороны действует Приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. № 80 «О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации»[97], который распространяется лишь на военнослужащих, проходящих военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Отсутствие нормативного акта, регламентирующего порядок предоставления жилых помещений военнослужащим, проходящим военную службу в федеральной службе безопасности, значительно затрудняет реализацию права военнослужащих на служебные жилые помещения и, кроме того, осложняет разрешение споров, возникающих между военнослужащими и федеральной службой безопасности в судебном порядке. Суды часто применяют положения Инструкции, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 года № 80, и по отношению к порядку предоставления жилья военнослужащим федеральной службы безопасности. По мнению автора, это недопустимо, поскольку данная Инструкция была принята Министром обороны Российской Федерации и регламентирует вопросы обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации. А кроме того, она, хотя и зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации, во многом противоречит федеральному законодательству.
Так, например, в данной Инструкции в качестве основания снятия с учета нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) указано получение служебного жилого помещения по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации. Необходимо отметить, что в п. 2 ст. 32 ЖК РСФСР, действовавшего на момент принятия указанной Инструкции, случаи, когда граждане снимались с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, были четко определены. Предоставление служебного жилого помещения не являлось таковым, поскольку предоставление служебного жилого помещения не преследует цели улучшения жилищных условий его пользователей, а кроме того, служебное жилое помещение не может быть приравнено по статусу к «постоянному» жилью. Встречаются и иные спорные положения.
Произведенный автором в данном параграфе анализ позволил прийти к следующим выводам:
– во-первых, жилищное обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, состоит из системы социального жилищного обеспечения, накопительно-ипотечного жилищного обеспечения и служебного жилищного обеспечения, включающего право на служебные жилые помещения;
– во-вторых, с принятием ЖК РФ существенным образом обновилось жилищное законодательство. Оно стало отвечать современным экономическим условиям. На федеральном уровне закреплены основные начала жилищного законодательства. Существенно расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Изменен порядок обеспечения граждан жилыми помещениями. Акцент делается на самостоятельное приобретение гражданами жилых помещений и создание для этого условий государством;
– в-третьих, служебное жилищное обеспечение, несмотря на отводимую ему значительную роль, недостаточно регламентировано. Отсутствие нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрено прохождение военной службы, в том числе и Федеральной службы безопасности, существенно затрудняет осуществление служебного жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, что негативно сказывается на реализации их права на служебные жилые помещения, морально-психологическом состоянии военнослужащих, престиже прохождения военной службы в федеральной службе безопасности.
Произведенный автором в данной главе анализ законодательства и научной литературы позволил прийти к следующим выводам:
- Система служебного жилищного обеспечения военнослужащих в России имеет глубокую историко-правовую базу, наметившую пути ее развития. Сам факт существования данной системы обусловлен общенациональными интересами. Однако она недостаточно последовательно иерархически выдержана и требует совершенствования. Анализ эволюции служебного жилищного обеспечения показывает важность соблюдения таких принципов обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, как: законность, срочность, соответствие субъективного права объективному праву, полнота реализации права, гарантированность, обеспечение восстановления нарушенных прав и судебной защиты.
- Анализ зарубежного опыта военного строительства и жилищного обеспечения военнослужащих в период прохождения ими военной службы целого ряда стран показывает, что они имеют схожие черты, позволяющие выделить три модели жилищного обеспечения военнослужащих в период прохождения военной службы. Исходя из того, что меры социальной защиты, в том числе жилищное обеспечение, являются благоприятным фактором для укрепления воинской дисциплины, улучшения морально-психологического состояния личного состава, а значит, и повышения боевой готовности и боеспособности войск, а кроме того, содействуют росту авторитета армии, престижа и привлекательности воинской службы, бюджеты многих стран предусматривают расходование на эти цели огромных средств, которые к тому же корректируются в сторону увеличения в течение года.
- В настоящее время создание необходимых условий для осуществления служебного жилищного обеспечения и реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения является крайне важным и исторически обоснованным. Этим, прежде всего, будет обеспечена реализация конституционного права на жилище в виде права на служебные жилые помещения, а, кроме того, значительно улучшатся социально-бытовые и материальные условия жизни военнослужащих, повысится авторитет прохождения военной службы, будет соблюдено и реализовано право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в том числе в федеральной службе безопасности, на служебные жилые помещения.
ГЛАВА II. СУЩНОСТЬ, СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ,
ПРОХОДЯЩИХ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ ПО КОНТРАКТУ,
НА СЛУЖЕБНЫЕ ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ И ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ,
СВЯЗАННЫХ С ЕГО РЕАЛИЗАЦИЕЙ
2.1. Понятие и принципы реализации права военнослужащих,
проходящих военную службу по контракту, на служебные
жилые помещения
Потребность человека в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на протяжении всей его жизни, причем эта потребность носит постоянный характер, изменяясь лишь в зависимости от возраста, состава семьи, социального положения и других аспектов. Право на жилище – одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку оно затрагивает самые основы жизни людей. Жилище, как и пища, одежда, вода, относится к основным материальным условиям жизни человека.
Понятие «право на жилище» появилось в конституциях сравнительно недавно. В нашей стране право граждан на жилище было впервые установлено в Конституции СССР 1977 г.[98], а затем нашло отражение в Конституциях РСФСР[99] и Российской Федерации, а также в кодифицированных жилищных законах (Основах жилищного законодательства[100] и ЖК РСФСР).
Положения Конституции Российской Федерации[101] о праве на жилище являются основополагающими для развития и совершенствования жилищного законодательства, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда пользования жилыми помещениями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями и других жилищных отношений.
Что же понимается под правом на жилище?
Провозглашая право каждого на жилище, п. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации устанавливает и гарантию охраны этого права: «Никто не может быть произвольно лишен жилища». В соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации даже в условиях чрезвычайного положения многие основные права и свободы, к которым относится и право на жилище, находятся под ее защитой.
Статья 40 предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то такое жилье предоставляется только малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, к которым относятся и военнослужащие.
Вообще, правоотношение традиционно рассматривается с позиции субъективного права, юридической обязанности и защиты предоставленного права.
Представляется интересной точка зрения П.И. Седугина, который считает, что право на жилище «может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям», и называет шесть таких возможностей[102].
В.П. Грибанов исходит из того, что право на жилище означает гарантированную законом возможность удовлетворения потребности в жилье нуждающихся граждан различными способами; средство, обеспечивающее удовлетворение данной потребности[103].
Однако в данных позициях отсутствует роль государства в обеспечении права граждан на жилище, то есть юридическая обязанность и защита рассматриваемого права.
Отсутствие роли государства в обеспечении права граждан на жилище проявляется и в позиции А.В. Кудашкина, который считает, что право на жилище сводится к возможности иметь жилище, пользоваться им на условиях, установленных законом, а также распоряжаться им в установленных законом случаях и порядке[104].
По мнению профессора С.М. Корнеева, право на жилище имеет две составных части. Во-первых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям. Вторая составная часть права на жилище заключается в том, что государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем[105]. Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы: А.Н. Кичихин, И.Б. Марткович, Н.А. Щербакова[106].
Хотелось бы отметить, что в данных позициях хотя и отводится определенная роль государству в обеспечении права граждан на жилище, однако, не решаются вопросы его сохранности и неприкосновенности.
Автор поддерживает позицию В.П. Скрипко, который считает, что конституционное право на жилище означает для гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жилищем, возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также юридическую возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья[107].
Право граждан на жилище, гарантированное Конституцией Российской Федерации, может быть реализовано многочисленными и разнообразными способами в тех или иных конкретных жилищных правоотношениях. Военнослужащие относятся к той категории граждан, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений. Особый статус военнослужащих обуславливает и особые формы реализации их права на жилище. В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» право военнослужащих на жилище может реализоваться, в том числе, и путем предоставления жилого помещения во временное пользование, то есть обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями.
Целью предоставления служебного жилого помещения является создание надлежащих условий для выполнения служебных обязанностей военнослужащего и носит срочный характер.
Исходя из понятия конституционного права на жилище, данного выше, и цели предоставления служебных жилых помещений, под правом военнослужащего на служебное жилое помещение автором предлагается понимать гарантированную возможность быть обеспеченным государством служебным жилым помещением на период военной службы по контракту, включая юридическую возможность стабильного пользования предоставленным ему помещением, его неприкосновенность, недопустимость произвольного лишения служебного жилого помещения, а также возможность улучшить жилищные условия путем получения другого служебного жилого помещения.
Право на служебное жилое помещение гарантировано государством. Это означает, что государство обязуется бесплатно предоставить каждому военнослужащему, проходящему военную службу по контракту, в том числе в федеральной службе безопасности, служебное жилое помещение. Государство берет на себя обязанность по охране имеющегося у военнослужащего субъективного гражданского права на конкретное служебное жилое помещение (возможность пользоваться предоставленным служебным жилым помещением), об обеспечении его неприкосновенности, недопущении произвольного лишения жилища, которое у него имеется на данный момент. А кроме того, государство обязуется содействовать тому, чтобы каждый военнослужащий имел возможность улучшить свои жилищные условия путем бесплатного получения другого служебного жилого помещения[108].
Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706[109], в числе основных принципов развития военной организации государства называет реализацию прав и свобод военнослужащих, обеспечение их социальной защищенности, достойного социального статуса и уровня жизни[110]. Неотъемлемой составляющей социальной защиты военнослужащих является реализация конституционного права на жилище, которое военнослужащими может быть реализовано, в том числе, и в виде реализации права на служебные жилые помещения.
Значительная часть обязанностей органов военного управления и командиров во взаимоотношениях с военнослужащими связана с реализацией предусмотренных Конституцией социально-экономических прав, в том числе с реализацией права на жилище. Статья 21 Федерального закона «О статусе военнослужащих» закрепляет право военнослужащих обжаловать неправомерные действия и решения (бездействие) органов военного управления и командиров.
Однако данные о нарушении права военнослужащих на жилище обозначены в докладах о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001-2004 годах[111]. Массовые нарушения жилищных прав граждан являются повсеместными.
Наиболее характерными и распространенными нарушениями конституционного права граждан на жилище называются случаи их выселения с занимаемой площади без предоставления другого жилья; выселение проживающих из ведомственной жилой площади в общежития в связи со сменой собственника предприятия, в ведении которого ранее находилось общежитие либо жилая площадь; выселение граждан со служебной площади в связи с прекращением трудовых отношений с предприятием, которое предоставило жилье своему работнику и другие. Особенного внимания заслуживает износ жилищного фонда. Дома, находящиеся в аварийном состоянии, готовые в любой момент рухнуть, и жилье, в котором температура зимой не поднимается выше +7 градусов, просто опасны для жизни[112]. В данном случае уже можно говорить не только о нарушении жилищных прав граждан, но и о нарушении права на жизнь.
В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в 2003 году военнослужащие и члены их семей отнесены к социально уязвимым категориям населения. Одна из пяти жалоб, поступивших Уполномоченному в 2002 и 2003 годах от военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, касается нарушенных жилищных прав.
Майор запаса К., проходивший военную службу в в/ч N, к тому моменту, когда военнослужащим части было выделено 58 квартир, в очереди на получение жилья состоял 44-м. Однако жилья он не получил. Его неоднократные обращения в различные инстанции по вопросу восстановления нарушенных прав результатов не дали. Только после обращения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации к Главнокомандующему внутренними войсками МВД России в июле 2002 года гражданину К. для приобретения жилья был предложен государственный жилищный сертификат, на получение которого он дал согласие (вх. № ПР-К-83)[113].
Причины данного правонарушения могли быть различными, в том числе: неправомерное использование жилищного фонда, нарушение правила очередности предоставления жилых помещений, связанные с халатностью или превышением должностных полномочий. По мнению автора, необходимо предусмотреть в нормативной правовой базе по исследуемой проблеме ответственность должностных лиц органов военного управления за правонарушения в сфере жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.
Право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения также часто нарушается. Несмотря на цель обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями – создание надлежащих условиях для выполнения служебных обязанностей - служебные жилые помещения, если и предоставляются, то со значительным нарушением положений Федерального закона «О статусе военнослужащих». В связи с этим военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, вместо того, чтобы добросовестно исполнять свои обязанности, должны или подыскивать себе жилые помещения на те средства, которые выплачиваются в качестве компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, установленных Правительством Российской Федерации, что практически невозможно, или же затрачивать собственные средства.
Таким образом, жилищная проблема в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации в течение ряда лет продолжает оставаться чрезвычайно напряженной.
Проводимая военная реформа в государстве, предусматривающая переход на комплектование воинских должностей преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, еще больше обострит проблему обеспечения военнослужащих и членов их семей служебными жилыми помещениями. Это доказал и эксперимент по переходу на контрактную основу комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации, проходящий на базе 76-й воздушно-десантной дивизии. Главной «приманкой» представлялось обязательство государства обеспечить военнослужащих и проживающих с ними членов их семей жильем, что и стало основной проблемой. Планировалось рядовых и сержантов контрактной службы селить в типовых городских квартирах: семейных – отдельно, холостых – по два человека в каждой комнате[114]. Получилось, что десантникам необходимо дополнительно построить 1500 квартир и потратить на это примерно 2,1 млрд. рублей (по другим данным, 1,5 млрд. рублей[115] ). В то же время Правительство Российской Федерации намеревалось выделить на весь эксперимент 2,7 млрд. рублей. Один из авторов проекта по переходу на комплектование воинских должностей преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, Б. Немцов обвинил генералов в стремлении купать своих подчиненных в роскоши и предложил селить военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в казармах или платить за поднаем. Размещение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в казармах нарушает их право на служебные жилые помещения, предусмотренное ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Во втором же случае военнослужащие будут самостоятельно искать себе жилые помещения на выделенные государством средства, предусмотренные в качестве компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, которых явно не достаточно.
Говоря о проблемах финансирования, представитель Главного организационно-мобилизационного управления Генштаба генерал-майор В. Астанин не скрывал, что Правительство Российской Федерации ни в июле, ни в августе 2002 года деньги из федерального бюджета не выделяло. Ремонт казарм финансировался из средств дивизии, а капстроительство – только из бюджета Министерства обороны Российской Федерации[116]. Сразу возникал вопрос, а не получится ли так же с выделением средств на компенсацию за наем (поднаем) жилья? Не говоря уже о том, что ее размер оставляет желать лучшего.
По мнению автора, основная проблема правовой защиты военнослужащих и членов их семей в условиях реформирования Вооруженных Сил и других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации заключается в том, что законодательство о правах, социальных гарантиях и компенсациях военнослужащих еще не представляет собой единой целостной системы, способной эффективно регулировать весь спектр прав и свобод военнослужащих и членов их семей. Кроме того, в последнее время политика государства в этой сфере направлена на отмену льгот не только военнослужащих, но и других категорий граждан, и замену этих льгот денежной компенсацией.
Правонарушения в любой сфере, в том числе в сфере обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, связаны не только с нарушениям норм права, но и принципов, которые необходимо соблюдать при их реализации. Поскольку право военнослужащих на служебные жилые помещения подпадает под действие различных отраслей права, то при его реализации необходимо соблюдать комплекс принципов, включающих, в том числе, общеправовые принципы, основные начала жилищного законодательства (см. Приложение 7) и специальные принципы, присущие праву военнослужащих на служебные жилые помещения.
Практическая реализации права на служебные жилые помещения требует соблюдения принципов, сформированных в ходе исторического развития системы жилищного обеспечения военнослужащих в период прохождения военной службы[117], не утративших актуальность в настоящее время и нашедших практическое применение в зарубежных государствах[118]. К сожалению, данные принципы пока не нашли своего законодательного закрепления.
По мнению автора, в соответствии с целью, которую преследует предоставление служебного жилого помещения, обеспечение служебными жилыми помещениями военнослужащих должно носить безусловный характер, то есть соответствовать принципу абсолютности. Предоставление служебного жилого помещения военнослужащему, проходящему военную службу по контракту, должно осуществляться независимо от каких-либо условий, носить бесспорный характер. Это в свою очередь, с одной стороны, означает, что военнослужащий должен быть уверен в том, что, поступив на военную службу по контракту и прибыв к новому месту военной службы, государство ему бесплатно предоставит служебное жилое помещение. С другой стороны, у органов военного управления, непосредственно занимающихся вопросами служебного жилищного обеспечения, не должно возникать возражений по поводу предоставления военнослужащему, имеющему на это право, служебных жилых помещений по нормам, установленным законодательством. Никто не сомневается в том, что военнослужащие для нормального несения военной службы должны обеспечиваться военной формой, соответствующим вооружением и боеприпасами и т.д. Так почему же, когда речь идет об обеспечении военнослужащих служебными жилыми помещениями, должностные лица органов военного управления позволяют себе нарушать права военнослужащих и не обеспечивать их необходимым для жизни и нормальному и добросовестному несению военной службы служебными жилыми помещениями?
Таким образом, принцип абсолютности подразумевает обеспечение военнослужащих служебными жилыми помещениями, и его соблюдение является необходимым для создания надлежащих условий несения военной службы наравне с денежным довольствием, продовольственным и вещевым обеспечением, обеспечением оружием и боеприпасами и др.
Следующий специальный принцип – принцип срочности, заключающийся в том, что предоставление служебных жилых помещений в любом случае носит срочный характер: оно ограничено сроком несения военной службы по контракту, сроком прохождением военной службы в населенном пункте, в котором у военнослужащего нет иных жилых помещений. Нарушение данного принципа, например, со стороны военнослужащих (несвоевременное выселение из служебного жилого помещения) влечет нарушение прав других военнослужащих на служебные жилые помещения, поскольку им должны были быть предоставлены неправомерно занимаемые служебные жилые помещения.
Принцип полноты реализации права заключается в том, что предоставленное военнослужащему право на служебное жилое помещение должно быть реализовано в полном объеме. Данный принцип в настоящее время нарушается, поскольку предусмотренный размер денежной компенсации военнослужащих за наем (поднаем) жилых помещений не покрывает всех расходов военнослужащих. А именно они расплачиваются за недостаточный объем специализированного жилищного фонда служебных жилых помещений, тогда как отсутствие или недостаток служебных жилых помещений, в общем-то, не их вина. Кроме того, можно прогнозировать и дальнейшее нарушение указанного принципа и, естественно, нарушения прав военнослужащих на служебные жилые помещения. Связано это с вступлением в силу ЖК РФ, в соответствии с которым в качестве служебных жилых помещений общежития предоставляться не могут, а предоставляются отдельные квартиры.
Своевременность предоставления служебных жилых помещений означает соблюдение сроков обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями – не более трех месяцев со дня прибытия к новому месту военной службы. Постановка в очередь на получение служебных жилых помещений, затягивающуюся на годы, наем (поднаем) военнослужащими жилых помещений свыше указанных в законе сроков и предоставление служебных жилых помещений позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту военной службы несомненно, нарушают данный принцип.
В связи с этим автором предлагается ввести специальные принципы, подлежащие соблюдению при служебном жилищном обеспечении военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и, в частности, при реализации их права на служебные жилые помещения: срочности; абсолютности; полноты реализации права; своевременности и закрепить их в статье 15.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (см. Приложение 10).
«Реализация права военнослужащих на служебные жилые помещения основывается на общеправовых, гражданско-правовых принципах, основных началах жилищного законодательства, а также принципах срочности, абсолютности, полноты реализации права и своевременности».
Произведенный автором в данном параграфе анализ позволил прийти к следующим выводам:
– во-первых, на основании взятого за основу понятия конституционного права на жилище, данного В.П. Скрипко, и цели обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями автором определено понятие права военнослужащих на служебные жилые помещения, выносимое на защиту;
– во-вторых, вывод о необходимости соблюдения комплекса принципов: общеправовых, жилищного законодательства и введения специальных принципов реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения – срочности, абсолютности, полноты реализации права, своевременности, выносимых на защиту и требующих законодательного закрепления.
2.2. Субъектный и объектный состав отношений в сфере обеспечения
военнослужащих, проходящих военную службу по контракту,
служебными жилыми помещениями
Рассмотрим субъектный состав исследуемых правоотношений.
В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» категории военнослужащих, которым предоставляются служебные жилые помещения, можно разделить на три группы:
- Военнослужащие и члены их семей, обеспечиваемые служебными жилыми помещениями на весь срок военной службы. Условиями предоставления являются:
назначение на воинскую должность после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получение в связи с этим офицерского воинского звания (начиная с 1 января 1998 года);
призыв офицеров на военную службу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации, а также заключение первого контракта о прохождении военной службы после 1 января 1998 года;
поступление на военную службу по контракту после 1 января 1998 года прапорщиков и мичманов, сержантов и старшин, солдат и матросов;
проживание в закрытых военных городках.
- Военнослужащие и члены их семей, обеспечиваемые служебными жилыми помещениями на определенный срок при заключении первого контракта до 1 января 1998 года.
В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» этот срок ограничен первыми пятью годами военной службы. При продолжении военной службы свыше указанных сроков этой категории военнослужащих предоставляются жилые помещения на общих основаниях. Не совсем ясно, что имеет в виду законодатель, говоря о предоставлении жилья на общих основаниях. В научной литературе[119] высказывались мнения, что по истечении первых пяти лет военной службы данная категория военнослужащих в течение 3 месяцев со дня прибытия к новому месту службы приобретает право на жилые помещения по договору социального найма. Автор с этой позицией не согласна, поскольку право на приобретение так называемого «постоянного» (социально гарантированного) жилья военнослужащие получают, как правило, при достижении «выслуги лет», а также при наступлении некоторых иных обстоятельств, предусмотренных законодательством (в частности, при вынужденном оставлении военной службы по состоянию здоровья)[120].
Автор считает, что военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года, при продолжении ими военной службы предоставляются жилые помещения за счет жилищного фонда Российской Федерации, закрепленного на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за федеральным органом исполнительной власти, в котором военнослужащие этой категории проходят военную службу. Занимаемые ими ранее служебные жилые помещения предоставляются военнослужащим, имеющим право на обеспечение их служебными жилыми помещениями.
- Военнослужащие, которым служебное жилое помещение предоставляется на период службы в данной местности. Условием предоставления является перевод к новому месту службы.
Хотелось бы отметить особые группы военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, которым законодателем уделено недостаточное внимание: слушатели и курсанты военных учебных заведений, военнослужащие – граждане России, проходящие военную службу за ее пределами, военнослужащие, направляемые в служебные командировки, военнослужащие – иностранные граждане.
В настоящее время Федеральный закон «О статусе военнослужащих» определяет, что курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования (далее – курсанты) размещаются в соответствии с требования общевоинских уставов. Между тем курсанты после первого года обучения и достижения 18 лет заключают контракт о прохождении военной службы, то есть, по сути, являются военнослужащими, проходящими военную службу по контракту. Таким образом, законодательство о статусе военнослужащих делает принципиальное различие в правовом регулировании реализации права на жилище между курсантами, проходящими военную службу по контракту, и другими категориями военнослужащих, проходящих военную службу на той же основе, имеющих примерно равные с курсантами должности, выслугу лет и прочее. Надо отметить, что статус курсантов, заключивших контракт после первого года обучения, является двояким. С одной стороны, они уже заключили контракт. А с другой стороны, при отчислении курсанта, например, с 3-го курса он едет дослуживать оставшийся срок, то есть проходить военную службу по призыву, поскольку два месяца обучения в военном образовательном учреждении профессионального образования приравнивается к одному месяцу прохождения военной службы по призыву. Особенности размещения курсантов определены в ст. 162 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации[121] (далее – Устав), то есть еще до принятия Федерального закона «О статусе военнослужащих». Положениями данного Устава ограничено право курсантов на жилище как военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а именно право на служебные жилые помещения.
В литературе высказывалось мнение, что теоретически курсанты как военнослужащие по контракту имеют право на служебные жилые помещения, аренду воинской частью жилых помещений или выплату денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений. Однако, как считает А.А. Ивашин[122], данное право возможно реализовать, только отстояв его в судебном порядке. Соответственно, курсанты ограничены в реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения путем получения служебного жилого помещения в виде отдельной квартиры и в первые три месяца путем аренды воинской частью жилья для военнослужащих, а также получения денежной компенсации за наем (поднаем) жилого помещения.
Следующая проблема связана с тем, что при отсутствии семейных общежитий возможность проживания курсантов с семьей зависит от разрешения начальника военного образовательного учреждения профессионального образования, а по сути, от его прихоти.
Кроме того, нормативные правовые акты Российской Федерации не затрагивают особенности размещения курсантов женского пола. На практике они, как правило, проживают по месту постоянного жительства (месту регистрации), то есть возможность предоставления им служебных жилых помещений на период обучения вообще не рассматривается[123]. В связи с этим право обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования у лиц женского пола, по сути, ограничено местом постоянного жительства. В случае же самостоятельного найма жилых помещений, например, на первом курсе обучения до заключения контракта о прохождении военной службы, законодателем не предусмотрено никакой компенсации, а с заключением контракта они, как и курсанты мужского пола, также ограничены законодателем в реализации права на жилище как военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а именно в праве на служебные жилые помещения.
По мнению автора, курсанты не могут размещаться в служебных жилых помещениях, поскольку обучение в учебном заведении носит временный характер, а значит, в соответствии с ЖК РФ они, заключив контракт, должны размещаться в жилых помещениях, пригодных для временного проживания, то есть в общежитиях. Женатым курсантам должны предоставлять семейные общежития.
Таким образом, необходимо, во-первых, уточнить статус курсантов после заключения ими контракта о прохождении военной службы, а во-вторых, привести в соответствие с федеральным законодательством порядок обеспечения курсантов жильем. Причем изменения следует внести не только в Указ Президента Российской Федерации от 14 декабря 1993 года, но и в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» путем внесения соответствующих дополнений, регламентирующих особенности размещения курсантов, поскольку основным документом, определяющим статус военнослужащих и все виды довольствия, является Федеральный закон «О статусе военнослужащих», принятый в 1998 году. В связи с тем, что Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации был принят до Федерального закона «О статусе военнослужащих», необходимо изменить и порядок обеспечения курсантов служебными жилыми помещениями и привести его в соответствие с требованиями вышеназванного закона.
Курсанты женского пола должны также размещаться в общежитиях. Однако они должны приобретать право на размещение в общежитии с момента поступления на военную службу, поскольку в нашем государстве не предусмотрено прохождение срочной военной службы лицами женского пола.
Что касается слушателей военных образовательных учреждений профессионального образования, то военнослужащие, направленные на обучение в военные образовательные учреждения с исключением из списков воинских частей, должны обеспечиваться на время обучения служебной жилой площадью, которая по окончании учебы подлежит освобождению. Это положение представляется справедливым, поскольку обучение носит временный характер. При этом жилая площадь, занимаемая по прежнему месту службы, подлежит освобождению.
Военнослужащие, проходящие военную службу за пределами Российской Федерации, например, в странах Содружества Независимых Государств (СНГ), обеспечиваются жилыми помещениями согласно подписанным государствами-участниками СНГ соглашениям. В соответствии со ст. 2 Соглашения об обеспечении жилыми помещениями военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в государствах-участниках СНГ[124] военнослужащие и члены их семей при переводе для дальнейшего прохождения военной службы в другое государство обеспечиваются жилыми помещениями по нормам и в порядке, установленном законодательством государства-участника, в которое они прибывают. При этом на период военной службы им предоставляются служебные жилые помещения по договоренности заинтересованных государств-участников.
Соглашение между государствами-участниками СНГ о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей от 14 февраля 1992 года не допускает ограничения прав и льгот, установленных нормативными актами Союза ССР, но предоставляет право государствам-участникам Содружества принимать меры по усилению социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей.
В соответствии с Соглашениями государства-участники СНГ обеспечивают жилыми помещениями военнослужащих, членов их семей, не имеющих жилья или нуждающихся в улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством страны пребывания. Это положение может ограничивать их в праве на служебные жилые помещений по сравнению с другими военнослужащими, проходящими военную службу по контракту на территории России. Кроме того, данная статья носит ограниченный характер в субъектной сфере. Она ориентирована на применение только в отношении военнослужащих и членов их семей, не имеющих жилья или нуждающихся в его улучшении. В содержательном плане она не налагает на государства международные обязательства, отдавая вопрос о жилищном обеспечении на усмотрение национального законодательства.
В законе необходимо определить, что военнослужащие, проходящие военную службу за пределами Российской Федерации, обеспечиваются служебными жилыми помещениями согласно международным договорам, заключаемым между Российской Федерацией и государствами, на территории которых они проходят военную службу, либо в соответствии с национальным законодательством иностранных государств, регулирующим порядок обеспечения служебными жилыми помещениями военнослужащих этих государств, причем на условиях не хуже, чем те, которые предусмотрены для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на территории России.
Военнослужащие – иностранные граждане, которые в соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» размещаются на весь срок военной службы в общежитиях в воинских частях (военных городках). Законодательство даже не предусматривает возможность предоставления данной категории в качестве служебного жилого помещения отдельной квартиры. Таким образом, военнослужащие – иностранные граждане находятся в худшем положении, чем военнослужащие – граждане России.
По мнению автора, необходимо внести изменения в п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и изложить его в следующей редакции:
«Военнослужащим – иностранным гражданам на весь срок военной службы предоставляются служебные жилые помещения в порядке, предусмотренном для военнослужащих – граждан Российской Федерации».
Данная редакция позволит уравнять в правах военнослужащих – иностранных граждан и военнослужащих – граждан России, так как предоставление первым на весь срок военной службы общежитий существенно ограничивает их в правах. Поскольку военнослужащие – иностранные граждане проходят военную службу в Российской Федерации на основании контракта, то им, как и военнослужащим – гражданам Российской Федерации, должно предоставляться служебное жилое помещение. В соответствии с Жилищным кодексом РСФСР в качестве служебного жилья предоставляются, как правило, отдельные квартиры или общежития. С принятием нового жилищного кодекса в качестве служебного жилого помещения должны будут предоставляться отдельные квартиры. Иностранные граждане могут иметь семьи. Соответственно, они должны иметь возможность проживать с семьей, а значит, им необходимо предоставлять отдельные квартиры. Кроме того, по мнению автора, условия прохождения военной службы, в том числе и обеспечение жилыми помещениями, иностранными гражданами в России не должны существенно отличаться от условий прохождения военной службы этими гражданами на родине. Изменение данной нормы позволит создать благоприятные условия для привлечения специалистов – иностранных граждан на военную службу.
Особенности обеспечения военнослужащих, прибывших в служебные командировки, также не определены законом. Поэтому представляется целесообразным внести дополнение в ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»:
«Военнослужащие, направляемые в командировки, обеспечиваются служебными жилыми помещениями по месту прибытия незамедлительно. В случае откомандирования военнослужащего в другой федеральный орган исполнительной власти обязанность предоставления жилого помещения лежит на принимающей организации. Возмещение расходов по найму жилого помещения, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации (кроме случаев, когда предоставляется бесплатное помещение), осуществляется в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации для работников организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета».
Таким образом, проанализировав субъектный состав права военнослужащих на служебные жилые помещения, автором сделан вывод, что некоторые категории военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, необоснованно существенно ограничены законодателем в реализации конституционного права на жилище, а именно в реализации права военнослужащих на служебные жилые помещения. Иные же категории ограничиваются в праве на служебные жилые помещения в связи с обучением в образовательных учреждениях вполне обоснованно, так как на период обучения им должны предоставляться жилые помещения, пригодные для временного проживания, то есть общежития.
Какие же жилые помещения относятся к объектам права военнослужащих на служебные жилые помещения?
Федеральным законом «О статусе военнослужащих» выделены два вида служебного жилья: служебное жилое помещение и служебное жилое помещение, пригодное для временного проживания.
К служебным жилым помещениям ЖК РФ в ст. 93 относит жилые помещения, предназначенные для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Как указывает П.В. Крашенинников[125], после принятия законодательства, регулирующего формирование рынка жилья, и, как следствие, значительного увеличения частного жилищного фонда, случаев включения жилых помещений, принадлежащих юридическим и физическим лицам, в число служебных практически нет. Они, как правило, решают возникшие проблемы с жильем для временного заселения гражданами путем заключения с ними договоров коммерческого найма либо посредством внесения соответствующих пунктов в трудовой контракт (договор), где оговариваются условия и продолжительность проживания.
С учетом изложенного П.В. Крашенинников определяет служебные жилые помещения как помещения, находящиеся в домах государственного и муниципального жилищных фондов и предназначенные для заселения гражданами, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать в непосредственной близости от места работы. Они должны иметь следующие юридические признаки: 1) назначение помещения; 2) заселение определенными категориями граждан (военнослужащих); 3) нахождение жилого помещения в непосредственной близости от места работы (на территории военного городка или в непосредственной близости от него); 4) включение помещений в число служебных решением органов местного самоуправления. Такого же мнения придерживался и А.В. Молодых[126]. Однако эти признаки были выделены до принятия ЖК РФ.
В соответствии с ЖК РФ служебные жилые помещения предназначены, в том числе, для проживания граждан в связи с прохождением службы. В качестве служебных жилых помещений предоставляются отдельные квартиры.
В отношении военнослужащих положения кодекса требуют конкретизации, поскольку военнослужащие могут проходить военную службу по призыву и по контракту. Автор убежден в том, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, не должны иметь права на служебные жилые помещения. Это право принадлежит лишь военнослужащим, проходящим военную службу по контракту. Отчасти позиция автора находит свое отражение и в российском законодательстве, согласно которому военнослужащие по призыву размещаются в соответствии с положениями Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации[127]. Однако в соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента, размещаются в служебных жилых помещениях. По мнению автора, указанной категории военнослужащих должны предоставляться жилые помещения, пригодные для временного проживания.
Во-первых, прохождение военной службы по призыву – временное занятие этой категории граждан, а значит, и проживание их в жилых помещениях во время прохождения военной службы носит временный характер.
Во-вторых, в настоящее время они имеют более привилегированное положение, чем слушатели военных учебных заведений, для которых военная служба является профессией, что представляется несправедливым и не отвечающим интересам военной службы.
В связи с этим предлагается внести изменение в ст. 93 ЖК РФ в целях уточнения субъектного состава правоотношений в сфере обеспечения служебными жилыми помещениями, изложив ее в следующей редакции:
«Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, военной службы по контракту, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления».
Необходимо обратить внимание на то, что служебные жилые помещения призваны создать надлежащие жилищные условия военнослужащим лишь на период военной службы по контракту. Это означает, что с прекращением действия контракта о прохождении военной службы служебные жилые помещения подлежат освобождению[128].
Таким образом, под служебными жилыми помещениями, предоставляемыми военнослужащим, автором предлагается понимать отдельные квартиры, предназначенные для проживания граждан в связи и на период прохождения военной службы по контракту (курсив авт. – Ю.Г.).
Исходя из положений законодательства, автором выделены следующие требования к служебным жилым помещениям:
1. Как разновидность жилых помещений отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (ст. 15).
2. Заселение определенными категориями военнослужащих (ст. 93, п. 2 ст. 104). Это требование выделялось и П.В. Крашенинниковым. По мнению автора, под определенными категориями военнослужащих должны пониматься военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, за исключением ряда случаев (курсанты, слушатели образовательных учреждений).
3. Предназначены для проживания граждан в связи с прохождением военной службы по контракту. П.В. Крашенинников выделял требование, основанное на ЖК РСФСР, которое подразумевало возможность предоставления служебных жилых помещений, в том числе отдельным категориям военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.
4. ЖК РФ в п. 2 ст. 92 определяет, что служебные жилые помещения могут находиться в домах государственного или муниципального жилищных фондов. До принятия ЖК РФ была предусмотрена возможность нахождения жилого помещения и в иных жилищных фондах. По нашему мнению, служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим, должны находиться исключительно в домах жилищного фонда Российской Федерации. Обусловлено это несколькими причинами. Во-первых, военная служба является одним из видов федеральной государственной службы[129]. Во-вторых, в соответствии с п. 2 ст. 104 ЖК РФ категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются определенными органами в соответствующем жилищном фонде. Право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения возникает на основании Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», то есть определяется органом государственной власти. А значит, предоставляется жилищном фонде Российской Федерации.
5. Предоставление служебных жилых помещений на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договору предусмотрено п. 1 ст. 99 ЖК РФ. В соответствии с ЖК РСФСР служебные жилые помещения предоставлялись на основании ордера.
6. В соответствующем населенном пункте (п. 2 ст. 99).
Статья же 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» ограничивает военнослужащих в праве на служебные жилые помещения путем определения, что им могут предоставляться служебные жилые помещения в близлежащих населенных пунктах. Военнослужащие должны обеспечиваться жилыми помещениями только в том населенном пункте, в котором они проходят военную службу, а не в населенных пунктах, расположенных по соседству. Обусловлено это назначением и целью предоставления служебных жилых помещений. Определив возможность предоставления служебных жилых помещений военнослужащим в близлежащих населенных пунктах, кроме того, не учитывает ни интересов военнослужащих (затрата средств и времени на дорогу), ни интересов военной службы (при возникновении ситуаций, требующих незамедлительного прибытия на службу).
Специфика военной службы, несомненно, влияет и на особенности обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями. В частности, они могут заключаться в необходимости проживания на территории закрытых военных городков. Однако, по нашему мнению, это должно быть исключительным случаем, нежели практикой, поскольку обеспечение вне закрытых военных городков позволяет достаточно просто изменять состав фонда служебных жилых помещений: исключать освободившиеся; вводить новые, удовлетворяющие потребности военнослужащих и позволяющие соблюсти нормы и требования предоставления жилых помещений, предусмотренные законодательством.
В связи с этим в целях создания наиболее благоприятных условий в обеспечении права военнослужащих на служебные жилые помещения и приведения в соответствие с Жилищным кодексом положений Федерального закона автором предлагается внести изменения в абз. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»:
«…Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части. При необходимости проживания непосредственно на территории закрытых военных городков служебные жилые помещения предоставляются на их территории».
7. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд (и исключение из него) с отнесением его к служебным жилым помещениям на основании решений органа, осуществляющего управление жилищным фондом Российской Федерации, предусмотрено ЖК РФ (п. 2 ст. 92). В соответствии с ЖК РСФСР решения принимались органами местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» до предоставления служебного жилого помещения военнослужащим и проживающим с ними членам их семей могут выделяться служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания. Интересным является тот факт, что ни в одном из множества нормативных актов статус данного жилья и требования к нему не определены[130].
Попробуем разобраться, что же подразумевал законодатель под понятием «служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания».
