« На правах рукописи
НОРОВ ХУРШЕД ГИЁСИДДИНОВИЧ ...»
Рис.2. Структурная схема механизмов управления
водопользованием в сельском хозяйстве
При формировании основ национальной водной политики важно исходить из следующих основных задач управления водным хозяйством:
- обеспечение отраслей сельского хозяйства и населения водой надлежащего качества и в необходимом количестве с учетом необходимости соблюдения требований охраны окружающей среды;
- борьба с потерями и другими случаями нерационального использования водных ресурсов;
- осуществление мер по предупреждению загрязнения водных ресурсов, наводнения и других явлений природного и техногенного характера.
Решение этих стратегических задач предполагает увеличения существующих запасов пресной воды, рациональное использование водных ресурсов и их охраны от загрязнения, охрана экосистем существующих водоемов и крупных природных комплексов в целом, оптимизация затрат на водохозяйственные мероприятия и совершенствование управления водным хозяйством.
В работе показано, что реформирование водохозяйственной деятельности тесно связано с общими принципами управления водными ресурсами, имеет межотраслевой характер, включающий интегрированное планирование, учет природных факторов, правовые, институциональные, экономические и организационные компоненты. Применение интегрированного подхода к управлению водными ресурсами предполагает адаптацию различных видов деятельности в этой сфере соответствующим образом в части планирования, законодательных, институциональных и экономических аспектов. Стратегия выбора водохозяйственной политики зависит от социально-экономических условий, имея свои специфические особенности для каждого речного бассейна в пределах даже национальных границ, но результаты его будут влиять на устойчивость функционирования национальной экономики, и определять характер регионального сотрудничества в бассейне трансграничных рек.
В отраслевом разрезе для Таджикистана, наряду с общепринятыми приоритетами в области управления водными ресурсами, важно учитывать необходимость реформирования правовой и институциональной системы ведения водного хозяйства по следующим направлениям:
- разграничение функций государственного управления водными ресурсами и функции ведения водного хозяйства на местах;
- разграничение полномочий и ответственности специально уполномоченных органов управления водными ресурсами, исключающего дублирование функций и обеспечивающего полноту ответственности за осуществление государственных функций;
- законодательная и нормативно-правовая база деятельности специально уполномоченных органов управления водными ресурсами;
- экономический механизм водопользования, обеспечивающего воспроизводство и сохранение водно-ресурсного потенциала;
- интегрированный подход к управлению водными ресурсами.
В работе отмечено, что, несмотря на проводимые организационно-структурные преобразования в водохозяйственном комплексе ведение водного хозяйства и управление водными ресурсами все еще определяются хозяйственными интересами водопользователей без должного учета социальных и экологических факторов (последствий), предусматривающих рациональное водопользование на экономической основе. Действующая в стране организационно-управленческая структура регулирования водного хозяйства не позволяет решать проблемы сохранения качества водных источников, рационального использования и воспроизводство имеющихся водных ресурсов.
Важное значение имеет необходимость устранения многоведомственности в решении задач оптимизации управления водными ресурсами и их охраны, что не способствует формированию экономической ответственности за результаты использования водных ресурсов и росту эффективности национального водохозяйственного комплекса. Более того, сложившаяся система управления водными ресурсами не позволяет более полно учитывать специфические особенности водных ресурсов, к которым можно отнести пространственное взаимовлияние, отсутствие локальных границ, а также изменчивость стока во времени.
В работе показано, что с учетом особо важной роли водных ресурсов в экономике страны, их специфичность и ограниченность возникает необходимость неотложного осуществления последовательной политики водосбережения, направленной на улучшение воспроизводственного потенциала водных экосистем, сохранение устойчивости водного баланса и качества водных источников, обеспечение населения и отраслей экономики водой требуемого количества качества, решение экологических проблем. Реализация вышеуказанных задач диктует необходимость формирования адекватной структуры водного хозяйства, соответствующая каждому уровню управления водными ресурсами. Особо следует здесь отметить необходимость организации управления водными ресурсами на базе бассейнового принципа, который позволяет объективно отражать интересы всех водопользователей. При этом бассейновые организации могут выступить в качестве представительного органа управления водными ресурсами бассейна и его охраны.
Организационное и правовое обеспечение водохозяйственной деятельности является функцией управляющих органов любого уровня, определяет условия действия водохозяйственной системы и взаимодействия ее с другими экосистемами. Ныне, несмотря на возрастающую роль экономического регулирования при переходе к устойчивому развитию водохозяйственной системы, все еще сохраняется значимость административно-правовых методов. Это объясняется относительно слабым развитием законодательной базы, способной обеспечить правовую основу экономического механизма и низким уровнем экологического самосознания участников регулируемых водных отношений, особенно - водопользователей.
В работе отмечается, что Водный кодекс РТ является законодательным актом прямого действия, позволяющий регулировать отношения, связанные с государственным управлением и регулированием использования водных ресурсов в Республике Таджикистан, в т.ч. отношения собственности на водные объекты, связанные с исключительной собственностью государства и его гарантия на эффективное использование и охрану вод в интересах народа; отношения водопользования, связанные с уточнением видов водопользования, водопользователи и объекты водопользования, порядком и условиями предоставления водных объектов в пользование, права и обязанности водопользователей и водохозяйственных организаций, отраслевые аспекты пользования водными объектами (сельское хозяйство, промышленности, гидроэнергетики, рыбного хозяйства и др.), а также разрешение споров о водопользовании и прекращение прав водопользования; отношения по охране вод, предупреждения и ликвидация их вредного воздействия; отношения, вытекающие из необходимости осуществления государственного контроля, учета и планирования использования водных ресурсов; и отношения, связанные с механизмом несения ответственности за нарушения водного законодательства при совместном применении норм трудового, административного, уголовного и гражданского законодательства. Необходимость учета интересов водопользователей и требований охраны окружающей среды является важнейшим принципом при размещении и строительстве предприятий, сооружений и др., способных влиять на состояние вод.
Водное законодательство Республики Таджикистан закрепляет организационно-контрольный механизм реализации водоохранных требований и правил как часть государственного управления водным фондом. Так, основными функциями государственного управления в сфере использования и охраны вод являются: государственный мониторинг, государственный контроль, полномочия по ограничению, приостановлению или запрещению использования водных объектов, нормирование, государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр, государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных, и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Принципиальное значение для совершенствования государственного управления в этой сфере имеют сформулированные основные принципы государственного управления в сфере использования и охраны водных объектов (рис.2).
В работе дана оценка административно-правового механизма управления водопользованием, включающий меры, связанные с развитием и совершенствованием методов стандартизации, нормировании и планирование водохозяйственной деятельности. Совершенствование системы стандартизации и нормирования опирается на следующие принципиальные положения:
- необходимость реализации гибкой системы стандартов качества водных ресурсов (объектов) в зависимости от категории его использования;
- установление директивных стандартов в виде ограничений и установленных предельных величин;
- экологизация норм водопользования;
- обеспечение целостности и комплексности системы стандартов, возможность реализаций устанавливаемых нормативов.
На базе стандартов и нормативов водопользования осуществляются лицензирование, контроль и др. механизмы административного воздействия
В работе отмечается, что задачи рационального использования водных ресурсов, сокращение потери воды при транспортировке, а также оптимизация структуры сельского хозяйства в целом и орошаемого сектора в особенности с учетом фактора дефицитности поливной воды и деградации компонентов окружающей среды в значительной мере зависит от степени вовлеченности водохозяйственного комплекса страны в сферу рыночных отношений и, в частности, от введения экономического механизма управления водопользованием. Последний выступает как важнейшее условие обеспечения рационального водопользования, регулирования и оптимизации взаимоотношений между субъектами водохозяйственного комплекса.
Экономический механизм водопользования становится важнейшим составляющим системы государственного управления и регулирования водохозяйственной деятельности, а с учетом экологических требований и ограничений - важнейшим принципом концепции экологически безопасного функционирования систем водопользования в АПК, ориентированного на экологизации использования водно-земельных и др. ресурсов, снижение безвозвратного водопотребления, предупреждение загрязнения водных экосистем, почв и сельскохозяйственной продукции. Органы управления осуществляют регулирование в сфере водопользования путем установления для субъектов водных отношений экономических регуляторов. Последние включают платежи, финансирование, налогообложение, кредитование, стимулирование и т.д. Все эти рычаги являются отдельными элементами экономического механизма водопользования и соответствуют самостоятельным функциям управления, в т.ч. и водохозяйственной деятельностью.
В соответствии с ст.31 Водного кодекса РТ, где определены экономические условия предоставления водных объектов в пользование, общее водопользование в стране является бесплатным, а специальное водопользование осуществляется на платной основе. При этом экономическое регулирование осуществляется через такие формы воздействия на элементы водохозяйственной системы, как установление реальных экономических взаимоотношений в сфере водопользования, стимулирование экологической направленности водохозяйственной и водоохранной деятельности, создание системы товарных отношений и рынка водохозяйственных услуг, а также использование оценки водного фактора как регулятора экономического и социального развития территорий.
Следует отметить, что перевод водохозяйственного комплекса на самоокупаемость и самофинансирование предполагает решение две группы первоочередных задач, связанных с необходимостью восстановления и поддержания работоспособности мелиоративно-ирригационного комплекса страны и обеспечения устойчивого развития сельского хозяйства, прежде всего, орошаемого земледелия как основного водопотребителя.
В работе отмечается, что выход водного хозяйства из кризиса возможен на базе усиления государственного регулирования и поддержке сельского и водного хозяйства путем перехода к платному водопользованию как организационно-экономическому процессу, способствующему установления реальных взаимоотношений между сельским и водным хозяйством с учетом соблюдения требований по сохранению агроэкосистем.
В целом, концептуальные положения развития механизма платного водопользования должны исходить из следующих методических положений:
- введение платного водопользования осуществляется для всех видов водопользователей поэтапно в зависимости от характера и отраслевой принадлежности водопотребителя, а также значимости (водоемкости) выращиваемой культуры (оказываемой услуги).
- платность водопользования охватывает все процессы водопользования, относящиеся к той или иной сфере хозяйственной деятельности;
- организация платного водопользования исходит из "затратного" принципа формирования тарифов, связывая их величину с суммарной потребностью средств на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственной системы бассейна и воспроизводства и охраны водных ресурсов;
- расчет нормативов платы должен производиться с учетом утвержденных экологически обоснованных лимитов водопользования;
- дифференциация базовых нормативов платежей в пределах бассейна в зависимости от природно-климатических, экономических и экологических особенностей территорий, сложностью водохозяйственной обстановки;
- наличие стабильной государственной ценовой политики в сфере водопользования.
В работе выделены факторы и обстоятельства, препятствующие успешной реализации экономического механизма водопользования. Так, незавершенность аграрной реформы и слабое законодательно-правовое обеспечение экономических методов управления в сельском хозяйстве, а также кризисные условия в аграрном секторе привели к снижению платежеспособности сельского хозяйства, ограничивая возможности предприятия-водопотребителей покрывать издержки водохозяйственных организаций. Серьезное влияние оказывают не сокращающееся число убыточно работающих сельскохозяйственных предприятий и отсутствие реальных стимулов у водопотребителей для изменения подхода к достижению параметров рационального водопользования. Более того, относительно слабая государственная поддержка водохозяйственного комплекса и несовершенство механизма и громоздкость органов управления отраслью не позволяют устранить (смягчить) противоречивость интересов водохозяйственных организаций и сельскохозяйственных предприятий-водопотребителей в плане оптимизации выгод от их совместного и взаимовыгодного функционирования и др.
Для полноценного формирования экономического механизма управления водопользованием важное значение имеет наличие частичного бюджетного финансирования водохозяйственных предприятий и развитие индустрии приборов учета потребления воды на начальных этапах введения платного водопользования. Дальнейшее развитие системы платного водопользования тесно связано с увеличением роли компенсационных платежей, в частности, водохозяйственным предприятиям, расширением приватизацией водохозяйственных предприятий, оснащением оросительных систем средствами водоучета, созданием специализированных страховых компаний. Допускается возможность долевого участия в платежах за водопользование водохозяйственных предприятий (за счет госбюджета), что позволяет ускорить завершение стабильного функционирования системы платного водопользования при снижении бюджетного финансирования.
Важнейшим условием улучшения управления водопользованием является экономическое стимулирование рационального использования, охраны и восстановления водных ресурсов (объектов). Исходя из этого, в работе выделены общие принципы, побуждающие водопользователей к формированию устойчивого водопользования:
1.Комплексность стимулирования, означающая обязательность стимулирования прозводственно-технологических процессов (операций), если они проводятся экологически приемлемыми методами, обеспечивают водосбережение, а также и собственно природоохранных мероприятий (строительство очистных сооружений и др.).
2.Соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономическими санкциями, отражающие позитивные и негативные меры воздействия на водопользователей.
3.Сочетание стимулирования на различных уровнях экономического механизма водопользования. Наряду с поощрением работников за рациональное водопользование в рамках отрасли (предприятие) путем премирования необходимо побуждать к этой деятельности предприятию-водопользователя и как юридическое лицо на региональном и местном уровнях.
В соответствии с этими принципами в работе выделены меры экономического стимулирования водопотребителей, внедряющих водосберегающие технологии и выращивающих менее водоемкую продукцию, а также источники экономического стимулирования.
В работе обоснована необходимость использования системы экологического страхования как экономического регулятора водопользования, который практически не используется в управлении водохозяйственной деятельностью. Это связано с огромными издержками государства на проведение мероприятий, компенсирующих ущерб от чрезвычайных ситуаций, вызванных негативным воздействием вод на население, народное хозяйство, природно-эколо-гическую обстановку (наводнения, острые засухи и связанные с этим перебои в водоснабжении, залповые загрязнения водоисточников, аварии на гидротехнических сооружениях и т.д.).
Решение этой проблемы связано с необходимостью привлечения, с одной стороны, на компенсационные цели, а с другой, - на предупредительные и защитные мероприятия средств населения и водопользователей путем создания бассейновой системы добровольного и обязательного водного страхования. Наиболее приемлемым вариантом водохозяйственного страхования может стать схема, включающей различные виды добровольного и обязательного страхования, во-первых, от потери упущенной выгоды в период маловодья и, во-вторых, от вредного воздействия вод при наводнении и в результате аварий на водных объектах и т.д.
В целом, для более полного вовлечения водного хозяйства в рыночный оборот важное значение имеют возможности расширения и усиления системы государственной поддержки отрасли, которая, наряду с вносимой водопотребителями платой должна не только покрывать издержки водохозяйсттвенных организаций при оказании водных услуг, но и оказать стимулирующее воздействие на водопотребителей в целях оптимизации водопользования, сокращения и устранения потери воды, формирования оптимальной структуры сельского хозяйства с высоким уровнем рентабельности производства.
Управление водохозяйственной деятельностью в период перехода к устойчивому водопользованию должно быть направлено на реализацию целей государственной водохозяйственной политики этого периода. Совершенствование системы управления водохозяйственной деятельностью в Республике Таджикистан должно включать решение следующих вопросов:
- организацию системы управления водохозяйственной деятельностью по бассейновому принципу;
- конкретизацию объектов управления, разработку структуры органов управления и определение функциональных взаимосвязей;
- определение значения и места в системе водохозяйственного регулирования административных, экономических, правовых методов управления, дифференцированно подходя при этом к различным ВХС;
- разработку административных, экономических и технологических механизмов реализации соответствующих функций управления;
- разработку модели ВХС бассейна, использование которой в управлении обеспечит реализацию устойчивого развития системы.
Таким образом, новый концептуальный подход к организации системы управления водопользованием тесно связано с дальнейшим совершенствованием, прежде всего, экономического механизма управления водопользованием, оптимизации на этой основе взаимоотношений водохозяйственных организаций с сельскохозяйственными предприятиями и формированиями, максимально полно учитывающего особенности (и возможности) развития как водного, так и сельского хозяйства с ориентацией на экологически чистое и безвредное развитие орошаемого земледелия.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
1. Водные ресурсы являются определяющим фактором жизни и среды обитания, важнейшим ресурсом, на который ориентированы все отрасли народного хозяйства. Решение задачи рационального использования водных ресурсов, сокращение потери воды при транспортировке, а также оптимизация структуры орошаемого земледелия с учетом деградации агроэкосистем в условиях роста численности населения, масштаба производства и обострения дефицита орошаемой воды во многом зависит от степени совершенства системы управления водными ресурсами с учетом вовлеченности водохозяйственного комплекса страны в сферу рыночных отношений.
2.Устойчивое водопользование представляет собой деятельность, направленную на обеспечение экономного использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов с учетом перспективных интересов экономики страны (бассейна) и сохранения качественных водных ресурсов и водных экосистем для будущих поколений.
3.Анализ состояния и эффективность использования водных ресурсов за последнее время показал, что республика богата водными ресурсами, они интенсивно используются, наблюдаются большие потери воды, увеличивается загрязнение и, несмотря на снижение водопотребления, проблема рационального водопользования с каждым годом усугубляется. Возросшая антропогенная нагрузка приводит к деградации водных экосистем, ухудшается качество воды и негативно влияет на хозяйственную деятельность и здоровье человека.
4.Развитие механизмов управления водными ресурсами выступает как важнейшее условие обеспечения рационального водопользования, регулирования и оптимизации взаимоотношений между субъектами водохозяйственного комплекса. Специфика управления водными ресурсами в республике обусловлена их многоцелевым использованием и осложняется многими причинами. Оптимизация системы управления водопользованием позволяет минимизировать водоемкость производимой продукции, смягчить последствия роста дефицита оросительной воды, улучшить ее качества.
5.Основными причинами низкой эффективности сложившейся системы управления водопользованием являются жесткая централизация системы управления, стратегия экстенсивного водообеспечения за счет освоения новых природных водоисточников, строительства водохранилищ и территориального перераспределения стока, остаточный принцип финансирования водохозяйственных мероприятий, изолированный, несистемный, небассейновый принцип выбора водохозяйственных решений и нестабильность государственной структуры и системы управления водным хозяйством и др.
6.Действенным фактором реализации политики устойчивого водопользования должен стать экономический механизм рационального водопользования. Система платежей за водопользование не отражает реальной стоимости водных ресурсов в экономике страны и носит компенсационный характер, не покрывает затрат государства на поддержание водохозяйственного сектора, не учитывает в полной мере социальных последствий загрязнения и истощения водных ресурсов. Достичь рационального водопользования можно только при комплексном использовании всех инструментов экономического механизма.
7.Ныне бюджетные средства недостаточны для обеспечения финансирования мероприятий, необходимых для поддержания качества воды, а водопользователи должны ориентироваться на собственные средства, привлечение инвестиций, средств экологических фондов и другие источники. Большая роль в инвестициях отводится внутренним источникам накопления, но роль государственной поддержки остается приоритетной, однако центр тяжести с безвозвратного бюджетного финансирования постепенно должен переноситься на кредитование на возвратной и платной основах.
8.Механизм стимулирования водопользователей позволит осуществлять реализацию поэтапной минимизации сброса загрязняющих веществ и повысить экономической ответственности предприятий за нарушение водного законодательства. Конкретной формой выражения и количественной мерой такой ответственности являются экономические санкции к нарушителям в сфере водопользования. Анализ выполнения результатов работы водоконтрольных ведомств в зонах активного водопользования свидетельствуют о недостаточной его эффективности. При этом эффективность рационального водопользования, его совершенствование должна обеспечить система организационно-экономических действий управления.
9.Состояние водных объектов в республике подтверждает неэффективность используемого в настоящее время механизма нормирования водопользования. Необходима достаточно гибкая идеология нормирования на основе сочетания технологического и экономического подходов. Требуется пересмотр нормативов расхода воды на различные технологические процессы. Нормирование сбросов загрязняющих веществ, ориентируясь на ПДК, выглядит как разрешение на загрязнение. Реализация мер поэтапной минимизации сброса загрязняющих веществ в водные объекты будет способствовать полному их прекращению. Новые нормативы необходимо поэтапно вводить согласно приоритетности наиболее острых водоохранных проблем.
10.В современных условиях при высокой стоимости энергетических и других ресурсов создание технически совершенных мелиоративных систем требует огромных затрат, тогда как применение ресурсосберегающей техники полива и разработка рациональной системы управления водопользованием позволяет решить задачу эффективного использования оросительной воды и экологической безопасности при значительно меньших затратах.
11.Совершенствовать систему управления рациональным водопользованием необходимо по следующим направлениям: развивать нормативно-правовую базу, совершенствовать структуру и параметры водохозяйственной системы, экономический механизм водопользования, систему комплексного мониторинга водных объектов и соответствующую перестройку структуры организационного управления водопользованием.
12.Основой для повышения обоснованности решений по управлению водными ресурсами является развитие системы комплексного мониторинга водных объектов и автоматизированных систем обработки данных. С этой целью требуется модернизация сети наблюдений, средств мониторинга, аналитической базы, способов обработки и передачи данных. Для эффективного функционирования комплексного мониторинга водных объектов необходимо создание интегрированной информационной системы, направленной на информационное обеспечение процессов принятия решений различными управляющими структурами.
III.ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Публикации в рецензируемых изданиях, рекомендуемых ВАК РФ:
1.Водные ресурсы и перспективы устойчивого развития экономики Таджикистана.//Вестник Таджикского государственного национального университета. Серия экономических наук.- Душанбе: «Сино», 2007.-№ 1(33). - С. 146-151(0,5 п.л.).
2.Государственное регулирование водопользования в сельском хозяйстве.//Вестник Таджикского государственного национального университета. Серия экономических наук.- Душанбе: «Сино», 2007.- № 6 (38). - Ч.II.- С.111-116 (0,5 п.л.).
3.Развитие механизмов управления водопользованием в сельском хозяйстве.//Вестник Таджикского национального университета. - Душанбе: «Сино», 2010.- № 6(62).- С.3-11 (1,0 п.л.).
Публикации в других изданиях:
4.Современные технологии в системе организационно-экономического управления водопользованием.//Глобализация и проблемы информационной безопасности: национальные и региональные аспекты//Материалы республиканской науч. - практ. конференции.- Душанбе, 2010. -С. 51-55 (0,4 п.л.).
5.Биоклиматические и водные ресурсы Республики Таджикистан.//АПК Таджикистана: экономика, организация, управление. - 2010.- №6.-С. 140-150 (0,7 п.л.).
6.Совершенствование информационно-аналитических систем управ-ления использованием водных ресурсов.//АПК Таджикистана: экономика, организация, управление. - Душанбе, 2010.- № 6.- С. 150-160 (0,6 п.л.).
Сдано в набор 27.10.2010 г.
Подписано в печать 28.10.2010 г.
Формат 60х84 1/16. Тираж 100 экз.
Отпечатано в типографии «Аржанг»
