На правах рукописи
НОРОВ ХУРШЕД ГИЁСИДДИНОВИЧ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ
В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ
(на материалах Республики Таджикистан)
Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями и комплексами – АПК и сельское хозяйство)
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Душанбе – 2010
Работа выполнена на кафедрах международного информационного бизнеса и экономики и управления АПК факультета экономики и управления Таджикского национального университета
Научный руководитель: – доктор экономических наук
Одинаев Хаёт Абдулхакович
Официальные оппоненты: – доктор экономических наук
Самандаров Искандар Хусейнович
– кандидат экономических наук
Одинаев Шохин Талбакович
Ведущая организация: Таджикский научно-исследовательский
институт гидротехники и мелиорации
Защита диссертации состоится «_____» ___________________2010 г. в ____ часов на заседании Диссертационного совета Д 050.005.01 при Институте экономики сельского хозяйства Таджикской академии сельскохозяйственных наук по адресу: 734049, г. Душанбе, улица Хаёти Нав, дом 306, Ученый совет ИЭСХ ТАСХН
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института.
Автореферат разослан «______» _______________ 2010г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат экономических наук К.Н. Файзуллаева
I.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Формирование основ рыночной экономики и расширение масштабов развития аграрного сектора в стране обусловили рост интенсивности использования водных ресурсов, который способствовали усилению тенденции их загрязнения и снижению потребительских свойств. Проводимые ныне реформы в аграрном секторе экономики и сложившаяся экологическая ситуация требуют принципиально нового подхода к формированию системы управления водохозяйственной деятельностью и государственного регулирования водопользования, воспроизводства и охраны водных объектов в целях достижения параметров устойчивого водопользования.
Водные ресурсы являются составляющим элементом природного капитала, количества, качества и экономическая ценность которых во многом определяют условия функционирования отраслей национальной экономики, основы существования настоящих и будущих поколений.
Управление водными ресурсами является важнейшей составляющей национальной водной (водохозяйственной) политики, а в условиях перехода к модели устойчивого водопользования формирование адекватной системы управления становится принципиально важной задачей. Управление водными ресурсами страны (региона) рассматривается как управление водохозяйственной системой бассейнов рек, составляющих ее водный фонд. При этом управление водохозяйственной деятельностью означает функцию воздействия специально организованной государственной системы на социально-эколого-экономическую систему бассейна за счет комплекса мер и рычагов.
Рост антропогенной нагрузки на агроэкосистемы и связанное с этим ухудшение качества воды и состояние водных объектов оказывают существенное влияние на результативность функционирования многоотраслевого водохозяйственного комплекса, значительно ограничивают масштабы развития водоемких отраслей экономики, ухудшают условия жизнедеятельности населения и его здоровье. Более того, расширяющиеся масштабы нерационального водопользования с учетом современного и перспективного развития на фоне ограниченности водных ресурсов порождают целый ряд экологических проблем.
При этом сельское хозяйство все еще остается наиболее водоемкой отраслью национальной экономики. Трудности осуществления быстрых структурных изменений в сельском хозяйстве, прежде всего, в орошаемом земледелии усиливают негативное влияние отрасли на состояние окружающей среды и здоровье населения. При этом здесь уровень использования земельно-водных ресурсов и охраны агроводоэкосистем выступают в качестве основных условий сельскохозяйственного производства и жизнеобеспечения людей. Более того, на фоне углубления аграрного и социально-экономического кризиса водно-экологические проблемы в системе приоритетов государственных органов власти и управления отошли на второй план. Вместе с тем, устойчивость развития сельскохозяйственного производства во многом зависит от уровня использования водных ресурсов и состоянием агроэкосистем.
Таким образом, рост масштабов водопользования и загрязнение водных ресурсов обусловливают необходимость поиска наиболее эффективных методов достижения рационального использования и охраны водных ресурсов, ориентированных не только на рост эффективности развития водоемких отраслей, но и минимизации отрицательных последствий функционирования национальной экономики и ее отдельных секторов.
Важнейшим фактором достижения параметров устойчивого водопользования, обеспечения населения и хозяйственной деятельности водными ресурсами, улучшения их экологического состояния должен стать механизм рационального водопользования, позволяющий регулировать объемы и качества вовлекаемых в хозяйственный оборот водных ресурсов, и обеспечивающий рост эффективности их использования.
В связи с этим, вопросы совершенствования механизма управления устойчивым водопользованием, оптимизации условий функционирования водохозяйственного комплекса и роста эффективности развития наиболее водоемких отраслей национальной экономики представляются весьма актуальными.
Степень разработанности проблемы. Проблемы оптимизация схем и методов управления рационального использования водных ресурсов и обеспечения ими различных отраслей и регионов рассмотрены в работах многих ученых. Наиболее значимы по этой проблеме работы Э.А. Арустамова, С.Н. Бобылева, С.Д. Беляева, Э.В. Гирусова, В.В. Глухова, А.А. Голуба, К.Г. Гофмана, Е.Г.Григорьева, В.А.Данилова-Данильяна, П.М. Нестерова, А.Н. Подуста, А.Ф. Порядина, В.Ф. Протасова, Н.Б. Прохоровой, В.Г. Пряжинской, Н.Ф. Реймерса, Е.П. Ушакова, А.Д. Хованского, Н.В. Чепурных, А.М. Черняева и др.
Различные аспекты рационального использования водных ресурсов, в т.ч. в сельском хозяйстве Республики Таджикистан освещены в работах таджикских ученых-экономистов Асророва И.А., Болтова В.В., Гафурова Х.Г., Каюмова Н.К., Мухаббатова Х.М., Одинаева Х.А., Одинаева Ш.Т., Исайнова Х.Р., Умарова Х.У., Эргашева А.Э., Саидмуродова Х.М., Пулатова Я.Э., Пирова С.Р., Рахматиллоева Р.Р., Самандарова И.Х. и др. В работах этих ученых рассмотрены отдельные аспекты совершенствования механизма регулирования водопользования, решены отдельные задачи управления, реализованы отдельные механизмы. Однако, комплексного исследования проблемы с целью создания системы и механизма управления водными ресурсами в сельском хозяйстве, учитывающие новые экономические условия развития страны, проведено не было. Достичь рационального водопользования можно только при разумном использовании всего комплекса экономических, административных и других инструментов при совершенствовании управления водными ресурсами, которые создадут условия обес-печения отрасли и страны в целом водными ресурсами.
Изложенное подтверждает актуальность рассматриваемой проблемы и служит основанием для выбора темы исследования. В диссертации изложен подход к решению вопросов управления водохозяйственной деятельностью в сельском хозяйстве (бассейне реки) с позиций принципов устойчивого развития социально-эколого-экономической системы бассейна на основе использования положений системного анализа.
Цель диссертационного исследования - на основе концептуальных позиций управления водными ресурсами разработать методологические рекомендации и механизм обеспечения рационального водопользования.
Достижение этой цели связано с решением следующих основных задач:
- исследовать теоретические вопросы устойчивого водопользования и методологические аспекты формирования механизмов его управления;
- определить сущность, роль и место водных ресурсов в социально-экономическом развитии аграрного сектора;
- определить основные функции и принципы формирования системы управления водными ресурсами в сельском хозяйстве;
- оценить эколого-экономическую ситуацию в сельском хозяйстве с позиции оптимизации водопользования и выявить тенденции ее изменения;
- выявить наиболее эффективные инструменты экономического механизма рационального водопользования, определить степень их воздействия на эффективность использования водных ресурсов;
- оценить подходы к стимулированию мер по обеспечению рационального водопользования в сельском хозяйстве;
- определить основные направления совершенствования системы управления водными ресурсами республики.
Объектом исследования являются организационно-экономические отношения в сфере рационального использования и охраны водных ресурсов.
Предметом исследования выступает механизм формирования эффективной системы управления использованием водных ресурсов (водопользованием), опирающийся на обеспечение условий, способствующих стимулированию рационального использования водных ресурсов в сельском хозяйстве с позиции оптимизации производственно-хозяйственной деятельности.
Теоретико-методологической основой проведения исследования послужили труды российских, таджикских и зарубежных ученых в области экономики сельского и водного хозяйства, механизмов управления и регулирования использования природных ресурсов, публикации ведущих специалистов по вопросам теории управления водопользованием, опыт в области разработки программ социально-экономического развития страны, фундаментальные работы по проб-леме устойчивого водопользования. При разработке проблемы использовались различные методологические подходы, в т.ч. нормативный и системный подходы к исследованию процесса совершенствования эколого-экономических условий обеспечения сельского хозяйства водными ресурсами, методы экономического, логического, сравнительного и статистического анализа.
Информационно-эмпирическая и нормативная база формировалась на основе официальных данных республиканских и областных органов Госкомстата, Министерства мелиорации и водных ресурсов РТ, Министерства сельского хозяйства РТ, Министерства охраны природы РТ, статистических сборников, ежегодников, материалов монографических исследований российских и отечественных ученых, республиканских и региональных (областных) программ социально-экономического развития, материалы ПРООН и Всемирного банка, а также Интернет-ресурсов и собранные автором фактические и статистические данные. Нормативно-правовую базу диссертации составляют Законы РТ, Указы Президента РТ, Постановления Правительства РТ и другие законодательные и нормативные акты, регулирующие различные аспекты, прежде всего, оросительного водопользования.
Концепция диссертационного исследования базируется на гипотезе, согласно которой устойчивое развитие аграрной экономики связано с формированием условий и механизмов, связанных с разработкой и реализации мер по эколого-экономическому обеспечению рационального водопользования. Важной составляющей национальной водной политики, направленной на совершенствование экономических условий оптимизации водопользования, является наличие эффективной системы управления водными ресурсами.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Рациональное водопользование предопределяет обеспечение экономного использования водных ресурсов, их охрану и воспроизводства с учетом перспектив развития народного хозяйства и социального благополучия населении. Использование водно-ресурсного потенциала существенно зависит от согласовании интересов всех водопользователей, предъявляющих различные требования как к объемам и качеству водных ресурсов, так и ко времени потребления. При этом следует акцентировать внимание на водные ресурсы как незаменимый экономический ресурс социально-экономического развития, оставаясь при этом важным природным ресурсом.
2. Экономическая оценка водных ресурсов предполагает учет затрат на их использование, воспроизводство и охрану, т.е. существенно отличается от сохраняющейся тенденции рассматривать водные ресурсы с потребительской точки зрения. Водные ресурсы следует рассматривать в контексте их применения, при этом выделять их экологическую ценность. Концепция общей экономической ценности водных ресурсов должна комплексно отражать количественные и качественные их характеристики и социальную значимость.
- Совершенствование процесса управления рациональным водопользованием опирается на комплексное его регулирование с помощью различных экономических инструментов, среди которых особую роль следует выделить платности водопользования. Помимо этого целесообразно внести существенные коррективы в действующий инструментарий стимулирования хозяйственной деятельности в направлении рационального водопользования в части предоставления экономических льгот и применения санкций к нарушителям водного законодательства, государственного вмешательства в водохозяйственную сертификацию и экологическое страхование, в осуществление программно-целевого управления всей водохоз-яйственной деятельностью.
- Разработка и принятие эффективных решений по управлению водопользованием опирается на систему комплексного мониторинга водных объектов. При этом несовершенство информационного обеспечения, отсутствие комплексного подхода к изучению внутрибассейновых процессов и наблюдений за качеством и количеством воды требуют модернизации сети наблюдений, средств мониторинга, аналитической базы, способов обработки и передачи данных.
- Принятие решений по совершенствованию управления водными ресурсами опирается на использовании больших информационных ресурсов, характеризующих экономические, социальные и экологические аспекты развития национальной экономики и ее отдельных отраслей. Это и предопределяет необходимость формирования бассейновой интегрированной информационной системы для обеспечения процесса рационального водопользования.
Элементами научной новизны обладают следующие результаты:
- расширен понятийный аппарат сферы водопользования: уточнено понятие "устойчивое водопользование", предусматривающее модель более экономного и рационального использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов с учетом перспектив развития отраслей национальной экономики и сохранения качественных и количественных параметров водных ресурсов и водных экосистем для будущих поколений;
- определены основные параметры водного баланса и направления улучшения использования водных ресурсов с позиции концепции устойчивого водопользования;
- выделены концептуальные положения организации водохозяйственной деятельности, на которые опирается формирование системы управления устойчивым водопользованием;
- определены основные функции и принципы формирования системы управления рациональным водопользованием в сельском хозяйстве;
- определены основные инструменты стимулирования рационального использования водных ресурсов и обоснована возрастающая роль платности водопользования, планирования и финансирования водохозяйственной деятельности, водохозяйственной сертификации, экологического страхования, экологических льгот и санкций к нарушителям водного законодательства;
- сформирована эффективная система управления устойчивым водопользованием на основе уточнения ее структуры и параметров, оптимизации нормативно-правовой базы, совершенствования организационно-экономического механизма водохозяйственной деятельности, направленная на повышение обоснованности принятия решений по управлению водными ресурсами.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии методологических основ регулирования сферы водохозяйственной деятельности и внесении конкретных предложений по совершенствованию механизма управления рациональным водопользованием.
Исходя из этого, положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы:
- в практике работы государственных органов управления для соверше-нствования законодательного и нормативно-методического обеспечения системы государственного регулирования водохозяйственной деятельности, разработки политики рационального водопользования в рамках обеспечения экологически устойчивого развития, формирования программ социально-экономического развития страны и инвестиционных программ различного уровня;
- в научных исследованиях - при разработке проблем водохозяйственной деятельности в условиях транзитивной экономики;
- в учебном процессе - при разработке методического обеспечения для преподавания учебных дисциплин "Экономика природопользования", «Экономика сельского хозяйства», "Информационные системы в экономике».
Апробация работы. Результаты и выводы диссертационного исследования были использованы в практике Управления государственного контроля и перспективного развития Министерства мелиорации и водных ресурсов РТ, Министерства сельского хозяйства и продовольствия РТ, а также в учебном процессе в Таджикском национальном университете по курсам «Экономика сельского хозяйства» и «Экономика природопользования» и др.
Результаты исследования отражены в публикациях и выступлениях автора на международных, республиканских и межвузовских научно-практических семинарах и конференциях.
Основные положения диссертационного исследования отражены в 6 публикациях общим объемом 3,1 п. л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 8 параграфов, объединенных в три главы, заключения и списка использованной литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определена степень разработанности проблемы, сформулированы цели и задачи исследования, представлены объект и предмет исследования, теоретико-методологическая и информационно-эмпирическая база, представлены защищаемые положения, раскрыты научная новизна и практическая значимость предложений и выводов, сформулированных в исследовании.
В первой главе «Теоретико-методологические основы управления рациональным водопользованием в сельском хозяйстве» дан анализ состояния водного баланса, показаны сущность, роль и место водных ресурсов в эколого-экономической политике, рассмотрены методические подходы к совершенствованию управления рациональным водопользованием, определены стратегические цели водопользования на фоне роста значимости модели устойчивого водопользования и оптимизации водохозяйственной деятельности, обобщен опыт зарубежных стран в сфере управления водопользованием.
Во второй главе "Анализ состояния и уровень эффективности использования водных ресурсов в сельском хозяйстве» проведен анализ состояния и дана оценка уровня эффективности использования водных ресурсов, предложены подходы к стимулированию рационального водопользования, дан анализ состояния основных инструментов, показана возрастающая роль их интеграции.
В третьей главе "Основные направления совершенствования механизма управления водопользованием в сельском хозяйстве" определены пути совершенствования управления водными ресурсами, показана необходимость системного подхода к решению этих проблем, дана оценка административно-правового механизма водопользования, предложены схемы эффективной системы управления рациональным водопользованием и комплексная система мониторинга водных объектов, а также пути совершенствования экономического механизма управления водопользованием в сельском хозяйстве.
В заключении приведены наиболее существенные теоретические и прикладные результаты диссертационного исследования, использование которых позволит в дальнейшем осуществлять программу действий по обеспечению рационального водопользования в стране.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ
Водные ресурсы являются важнейшим элементом природного капитала, от состояния которых по существу зависит решение наиболее актуальных экологических, продовольственных и энергетических проблем, стоящих перед человечеством. Эффективность использования водных ресурсов в интересах экономического развития и социального благосостояния в значительной степени связана с формированием национальной водной политики и механизмов управления водопользованием.
Усиление дефицита оросительной воды и обострение водной конкуренции как между странами, так и между отдельными отраслями-водопользователями в условиях отсутствия альтернативных источников привлечения дополнительного объема водных ресурсов и усиления экологической напряженности предполагает необходимость поиска путей более рационального и экономного использования имеющихся водных ресурсов. Решение этой проблемы возможно на базе оптимизации использования водных ресурсов как вид хозяйственной деятельности путем реализации новых методов управления ими, направленных на защиту и обеспечение прав граждан на здоровую среду и сохранение водно-ресурсного потенциала с целью обеспечения устойчивого эколого-экономического развития страны.
Основные направления национальной водной политики Республики Таджикистан на переходный период состоят в разработке и реализации мер, направленных на восстановление и поддержание работоспособности ирригационных систем для обеспечения роста производства сельскохозяйственной продукции, на эффективное решение водно-экологических проблем, адаптацию системы управления использованием водных ресурсов к условиям рынка, совершенствование экономического механизма управления водопользованием, развитие сети международных контактов с целью повышения эколого-экономической эффективности использования водных ресурсов и роста притока иностранных инвестиций и технологий в водохозяйственный сектор страны, обеспечение водно-энергетической безопасности и т.д.
В основу традиционной концепции водопользования лежит идея о том, что вода, будучи ресурсом с быстро нарастающей ее нехваткой, должна более полно использоваться там, где это дает наибольшую отдачу. Однако в тех странах, где подавляющее большинство населения работает в сельском хозяйстве и где производство продуктов питания является основным источником жизни и занятости в сельской местности, потери водных ресурсов и деградация источников их формирования могут обернуться трансформацией в основную угрозу для развития сельского населения и человека в целом.
Оценка уровня обеспеченности той или иной природно-территориальной зоны, в основном соответствующие бассейнам крупных рек, протекающих по данной территории, водными ресурсами проводится составлением водных (водохозяйственных) балансов по бассейнам рек, территориально-производствен-ным комплексам и регионам. С помощью этого баланса можно определить и зафиксировать наличие водных ресурсов и возможности их использования с учетом роста влияния внешних и внутренних факторов и потенциала развития водоемких отраслей национальной экономики.
Имея стратегическое значение для роста водообеспеченности территории и развития водоемких отраслей экономики, сохранение и улучшение водного баланса требует реализацию комплекса мероприятий по привлечению дополнительного объема водных ресурсов на территорию страны, направленных на пополнение приходной части баланса, и мер более экономного и рационального использования наличных водных ресурсов, способствующих улучшению расходной части водного баланса.
При оптимизации структуры водного баланса нужно опираться на концепцию устойчивого водопользования, представляющая собой модель более экономного и рационального использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов с учетом перспектив развития наиболее водоемких отраслей национальной экономики и возможности сохранения качественных и количественных параметров водных ресурсов и водных экосистем для настоящих и будущих поколений.
Устойчивое водопользование достигается при балансе экономического механизма водопользования, включающего в т.ч. платность водопользования (экономическая сфера), рационального использования водных ресурсов (социальная сфера) и охраны водных ресурсов (экологическая сфера). Водному законодательству, таким образом, необходимо обеспечить нормативно-правовыми актами реализацию этих трех сторон (укрупненно) водохозяйственной деятельности - рациональное использование, охрану водных ресурсов и их экономический механизм.
Стратегические цели государственной водной политики заключаются в создании надежной системы справедливого распределения и эффективного использования водных ресурсов для обеспечения жизнедеятельности населения при сбалансированном решении водохозяйственных проблем, рационального водопользования и охраны водных ресурсов и управления водохозяйственной деятельностью в интересах настоящего и будущего поколений. Более конкретно это выражается в следующем:
- создание условий использования водных ресурсов для надежного обеспечения питьевых и хозяйственно-бытовых потребностей населения при сохранении баланса социально-экономических и экологических интересов;
- восстановление и поддержание в экологически безопасном состоянии водоисточников (рек, озер, водохранилищ, подземных горизонтов) и количественно-качественных параметров водных ресурсов;
- обеспечение надежной защиты населения и хозяйственных объектов от вредного воздействия водной стихии.
Следует отметить, что стратегические цели национальной водной политики не всегда совместимы. Поэтому переход к модели устойчивого водопользования предполагает достижение разумного баланса между ними, который обеспечивается путем формирования и развития эффективной системы управления водопользованием.
Управление водными ресурсами представляет собой систему правовых, институциональных, организационных, технических, экономических мер, направленных на обеспечение потребностей в воде населения и отраслей экономики, воспроизводство природных вод и охрану их качественного состояния. Поэтому одной из основных задач управления водными ресурсами является оптимизация водопользования путем регулирования потребностей в воде с целью сокращения расходования воды и ее потерь, последовательного прекращения загрязнения водных объектов сточными водами.
Особенность управления водными ресурсами обусловлена характером воды, являющейся унитарным ресурсом. Дождевая вода, реки, озера, подземные воды и загрязненная вода - все они составляют один и тот же ресурс, что означает взаимозависимость глобальных, национальных и региональных и местных действий. Несбалансированное водопользование в одной части этой системы изменяет ресурсную базу, воздействуя на других водопользователей. Водохозяйственные сооружения (плотины, водохранилища ит.п.), построенные в одной стране, часто изменяют речной режим в странах, лежащие ниже по течению, тем самым, воздействуя на условия их водообеспечения. Интенсивное хозяйственное использование поверхностных и подземных вод в течение длительного времени может иметь долгосрочные последствия для гидрологической системы бассейнов рек.
Объектом управления водопользованием является водохозяйственная деятельность как специфическая форма производственных отношений, включающих изучение, использование, охрана, воспроизводство, целесообразное изменение и преобразование водных ресурсов и водных объектов в интересах людей и производственно-хозяйственного комплекса.
Водохозяйственная деятельность при переходе к устойчивому водопользованию строится на соблюдении следующих основных принципов:
- в Республике Таджикистан законодательно закреплена государственная собственность на водные объекты государственного водного фонда;
- водохозяйственная деятельность - составляющий элемент последовательно проводимой устойчивой и сбалансированной эколого-экономической политики;
- управление водным фондом государства - функция государственной системы, обеспечивающей сбалансированность социально-экономических и экологических сфер водопользования;
- охраны и воспроизводство водных ресурсов необходимы для обеспечения производства продуктов питания и сохранения здоровья нации;
- принцип предосторожности и профилактических действий в освоении и эксплуатации водных ресурсов основан на признании сложности и высокой стоимости их восстановления, а также ущерба водным объектам, который должен устраняться в источнике путем ограничения или прекращения деятельности, его вызывающей;
- принцип платности водопользования устанавливает отнесение расходов на восстановление и охрану водных объектов, платежи за все виды водопользования и затраты на устранение ущербов за счет водопользователей;
- согласованность планирования водохозяйственной деятельности со всеми видами хозяйственной деятельности, в т.ч. с землепользованием;
- использование отечественного и зарубежного научно-технического потенциала для реализации целей политики устойчивого водопользования;
- учет экологического состояния водных объектов путем гибкого управления с использованием системы водохозяйственных нормативов, кроме случаев, связанных с охраной здоровья населения;
- рентабельность водохозяйственной деятельности с точки зрения эффективности затрат, соблюдения экологических норм и стандартов, компенсации ущербов водным объектам;
- международное сотрудничество в управлении водными ресурсами с целью улучшения состояния водных объектов и роста эффективности водопользования.
Водохозяйственная деятельность в период перехода к устойчивому водопользованию объединяет широкий комплекс аспектов водопользования и водоохранной политики с позиции баланса эколого-экономических и социальных интересов Республики Таджикистан. Поэтому при формировании национальной модели водохозяйственной деятельности и механизмов ее управления с целью перехода к модели устойчивого водопользования необходимо учитывать следующие концептуальные положения:
- водные ресурсы являются стратегическим природным ресурсом;
- необходимость обеспечения населения питьевой водой;
- предотвращение загрязнения водных ресурсов, защита от вредного воздействия вод и восстановление водосборов и водных объектов;
- рациональное использование и охрана водных ресурсов;
- учет изменчивости экологических условий регионов;
- развитие государственного мониторинга, контроля и надзора;
- научно-техническое обеспечение устойчивого водопользования;
- формирование единой социально-эколого-экономической системы бассейнов рек;
- международное сотрудничество в сфере водопользования;
- экономический механизм реализации устойчивого водопользования.
Общей целью управления водными ресурсами является достижение устойчивого водопользования, обеспечивающее рациональное использование водных ресурсов, их охрану, функционирование и развитие социально-экологоэко-номических систем водного бассейна. Для достижения целей политики управлению водохозяйственной деятельностью необходимо придать комплексный характер, разработать механизм реализации всех его функций.
Управление водопользованием опирается на перманентное совершенствование законодательно-правовой базы, экономического механизма, административных рычагов, контроля, постепенную децентрализацию властных полномочий и динамично воздействует на государственно-отраслевые водохозяйственные системы и водопользователей с целью поэтапного вывода через них всего водного хозяйства на модель устойчивого водопользования. Функции управления должны реализовываться через бассейновые управления, организующие разработку целевых комплексных бассейновых программ, реализация которых в административных единицах осуществляется под контролем территориальных управлений водными ресурсами. Система управления должна быть максимально открыта для контроля общественностью и ее участия в различных формах управлении водными ресурсами.
Для создания оптимальной системы управления водопользованием важное значение имеет обобщение зарубежного опыта и оценка степени совершенства механизмов управления водными ресурсами как с позиции оптимизации водохозяйственной деятельности, так и в плане пригодности методов и применяемости способов управления водными ресурсами.
Анализ показал, что проблемы оптимизации водопользования и эффективной организации управления водными ресурсами существует для всех стран и неоднозначно трактуется экспертами различных стран. Осуществляемая во многих странах водохозяйственная политика отражает современные тенденции разграничения и децентрализации исполнительных функций, усиление роли муниципальных органов управления водными ресурсами. Характерным является поощрение деятельности частного сектора по оказанию водохозяйственных услуг. Возрастает участие населения в подготовке водохозяйственных решений и контроле за их осуществлением. При этом задачи, связанные с ведением водного хозяйства, содержанием и обслуживанием его инфраструктуры, вопросы водообеспечения и борьбы с загрязнением вод, отнесены к компетенции органов местного управления.
| ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ |
| ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ |
| - государственный мониторинг - государственный контроль - государственный учет поверхностных и подземных вод - государственный водный кадастр - нормирование | - полномочия по ограничению, приостановлению или запрещению использования водных объектов - государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных, и других объектов, влияющих на состояние водных объектов |
| О С Н О В Н Ы Е П Р И Н Ц И П Ы У П Р А В Л Е Н И Я |
| БАССЕЙНОВЫЙ | АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ | ||
| ПОГРАНИЧНЫЙ | |||
| П Р А В И Т Е Л Ь С Т В О Р Е С П У Б Л И К И Т А Д Ж И К ИС Т А Н | |
| ГЛАВНОЕ ГЕОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РТ | |
| МИНИСТЕРСТВО МЕЛИОРАЦИИ И ВОДНЫХ РЕСУРСОВ РТ | |
| КОМИТЕТ ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ НАДЗОРУ ЗА БЕЗОПАСНЫМ ВЕДЕНИЕМ РАБОТ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ И ГОР-НОМУ ДЕЛУ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РТ | |
| МИНИСТЕРСТВО ОХРАНЫ ПРИРОДЫ РТ |
| О Р Г А Н Ы И С П О Л Ь Н И Т Е ЛЬ Н О Й В Л А С Т И Н А М Е С Т А Х |
Рис.1. Принципиальная схема государственного управления водопользованием в Республике Таджикистан
Изменения в водной политике за рубежом тесно связаны с дальнейшим перераспределением полномочий и ответственности в социально-эконо-мической и хозяйственной сфере, децентрализацией функций ведения водного хозяйства при усилении регулирующей роли государства в обеспечении интегрированного подхода к планированию управления речным бассейном. Для этого определяются ближайшие и перспективные задачи укрепления институциональных, правовых, экономических и административных основ национального водного сектора на фоне приоритетности мер по поддержанию качества вод в отличие от достижения количественных требований на воду.
На национальном уровне осуществляются координация и согласование политики управления водными ресурсами, а также принимаются важные решения, касающиеся крупных инвестиций для объектов с большим водопот-реблением. Принятие управленческих решений по крупным проектам (промышленным, сельскохозяйственным, коммунальным) предусматривает мероприятия по защите водных источников от истощения и загрязнения.
Эффективность управления водными ресурсами, функционирование структуры управления в значительной мере определяется двумя факторами: степенью открытости и взаимодействием с местными органами власти. Эти факторы являются существенными в создании структуры системы и реализуются через такие формы взаимодействия как информированность общественности, консультации, контроль, согласование и координация.
Анализ соотношения административных и экономических механизмов в управлении водопользованием показывает, что наблюдается всеобщее понимание необходимости гибкого подхода к этому вопросу. Так, в США с традиционно минимальным уровнем государственного вмешательства в экономические процессы, в области охраны природы пошли по пути резких командно-контрольных мер: прямое регулирование хоздеятельности через экологическую экспертизу, лицензирование производственной деятельности, использование норм стандартов, контроль производства с точки зрения охраны окружающей среды. При этом законодательно устанавливается не только уровень стандартов, но компаниям предписывается технические средства их достижения, что и явилось основной проблемой реализации программ. Единые технологические стандарты привели к облегчению контроля с точки зрения управленческих структур, однако для производителя жесткое регулирование ограничивает свободу действий в области капитальных вложений.
Анализ показал, что европейские страны проводят различную, долгосрочную политику в области водного хозяйства, зависящую от размеров территории и плотности населения, развития экономики и характера противоречий между требованиями различных водопотребителей. Однако, в основе всей европейской водной политики лежат общие согласованные принципы, предусматривающие, прежде всего, охрану вод от загрязнения. Меры борьбы с загрязнениями дополняются мерами, направленными на предотвращение утечек и перерасхода воды, совершенствование водораспределения и управления водохозяйственными системами. Для этого многие страны считают необходимым учредить соответствующие национальные водохозяйственные органы, способные осуществлять свою деятельность как на административно-территориальной основе, так и в пределах речных бассейнов.
Анализ и обобщение советского опыта управление водным хозяйством показал, что тогда действовали устаревшие концептуальные взгляды на организацию и управление водохозяйственной деятельностью и ряд принципов организации функционирования и управления водным хозяйством инерционно сохраняются и по сей день. В данной структуре управления имеет место сов-мещение функций контроля и водохозяйственных функций. Нормативно-законодательная база, отставая от уровня развития водохозяйственных систем, практически тормозило широкое внедрение экономического механизма управления водопользованием при низкой эффективности использования экологической экспертизы и характерной для него совмещение функций контроля и водохозяйственных функций, их дублирование и др.
Управление водопользованием основывается на оценке состояния водных ресурсов, сложившегося водопотребления и планировании мер по устойчивому водообеспечению, предусматривающие, в первую очередь, упорядочение расхода воды и сокращение сброса загрязненных вод в водные источники. При этом определяющими показателями использования водных ресурсов являются как водопотребление и объем забираемой воды, так и водоотведение или объем сточных вод.
Важным направлением устойчивого развития национальной экономики является повышение эколого-экономической эффективности функционирования аграрного сектора и оптимизации водопользования в сельском хозяйстве. Это связано с тем, что сельское хозяйство, в наибольшей степени переплетаясь с природно-биологическими процессами и функционируя в условиях сухого и жаркого климата, все еще остается основным потребителем водных ресурсов в республике. Так, сельское хозяйство потребляет около 93% от общего объема забираемой воды. Анализ показал, что на долю регулярного орошения приходится примерно 74% всей потребляемой воды, 3% на хозяйственно-питьевые нужды, 4% на промышленность, 4% на сельскохозяйственное водоснабжение. Потери воды при транспортировке достигают 17-20%, а потери и непроизводительные расходы воды в межхозяйственных и внутрихозяйственных оросительных системах составляют более 30% от общего объема забираемой воды, что является прямым следствием низкой эффективности оросительных каналов и других сооружений, коэффициент полезного действия которых находится в пределах 0,55 - 0,65.
Анализ использования водных ресурсов по отраслевому признаку показал, что главная причина дефицита воды кроется не только в возрастающих масштабах и объемах промышленного и сельскохозяйственного производства, но и в экстенсивном характере использования водных ресурсов, обусловленном применением устаревших технологий водопотребления. В связи со спадом производства в сельском хозяйстве, закрытием ряда промышленных предприятий и сокращением площади орошаемых земель общий объем забора имеет тенденцию к сокращению (табл.1). Так, в течение 90-х гг. общий объем забора воды из источников сократился на 1,84 км3 (12,7 %), в 2000 г. объем используемой воды по сравнению с 1997 г. уменьшился на 0,759 км3 (6,2%), а в 2008г. - на 0,891 км3 (9,3%). Рост потери воды при транспортировке на 3,7% при сокращении общего объема забора воды из источников на 12,7% объясняется снижением мотивации к рациональному водопользованию вследствие отсутствия эффективной системы платного водопользования, а также деградацией оросительных систем при ослаблении контроля со стороны водоохранных организаций за забором и использованием воды.
В работе выявлены основные причины низкой эффективности использования водных ресурсов и сложившейся системы управления ими, заключающиеся в следующем:
- незавершенность аграрной, в т.ч. водной, реформы и слабая государственная поддержка водохозяйственного комплекса страны;
- слабая законодательная база, регулирующая земле- и водопользование;
- доминирование административных методов регулирования водопользования и порочность системы бесплатного водопользования;
- сокращение государственных инвестиций в сфере защиты и охраны водных ресурсов;
- неудовлетворительное состояние и эксплуатация оросительных систем, системы водоснабжения и очистных сооружений;
- ориентация на максимально возможную эксплуатацию земельно-водных ресурсов без учета внедрения земле - и водоохранных технологий;
- низкая экологичность применяемых в производстве технологий;
- отсутствие действенных экономических рычагов и стимулов повышения эффективности использования и охраны земельно-водных ресурсов;
- несовершенство применяемой системы управления водохозяйственным комплексом и др.
Таблица 1
Динамика показателей водоемкости ВВП и валовой продукции
сельского хозяйства в Республике Таджикистан
| Показатели | 1997 | 2000 | 2001 | 2003 | 2005 | 2008 | к 2000-2008 |
| ВВП, млн. сомони | 1527,6 | 4130,1 | 7669,3 | 4761,4 | 11100,8 | 17706,9 | 4,29 |
| ВП сель./х-ва, млн. сом. | 600,9 | 1591,3 | 1739,3 | 2215,6 | 2505,3 | 2906,9 | 1,83 |
| Забор воды, всего, млн.м3 | 12379,0 | 12620,0 | 11620,0 | 11034,0 | 9971,0 | 11488,0 | 0,91 |
| Орошение, млн.м3 | 7254,0 | 6233,0 | 6733,0 | 7900,0 | 6912,0 | 7533,2 | 1,21 |
| Водоемкость ВВП, м3/сом. | 8,10 | 3,05 | 1,46 | 2,32 | 0,90 | 0,65 | 0,21 |
| Водоемкость ПСХ, м3/сом. | 12,10 | 3,92 | 3,87 | 3,56 | 2,76 | 2,59 | 0,66 |
Рассчитано по: Статистический ежегодник Республики Таджикистан. - Душанбе: Госкомстат РТ, 2001.-С. 34, 145, 198, 210-211; Там же, за 2003.- С.10, 140, 201, 217; Там же, за 2009. С.12,
Таким образом, несмотря на крайне низкий уровень эффективности использования земельно-водных ресурсов в Республике Таджикистан, от состояния и эффективности схем управления ими во многом зависит устойчивость функционирования отраслей сельского хозяйства и АПК в целом, обостренность экологической ситуации в агроэкосистемах и уровня жизни значительной части населения. Более того, состояние водных ресурсов и уровень их использования стали факторами, в значительной степени ограничивающими темпы социально-экономического развития и определяющими состояние окружающей среды. Поэтому решение вопросов обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов и оптимизации, прежде всего, сельскохозяйственного водопользования является важнейшей предпосылкой достижения устойчивого эколого-социально-экономического развития, обеспечения национальной, прежде всего, продовольственной безопасности. Последние предполагают выработку нового подхода к проблеме регулирования и оптимизации использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов и водохозяйственного комплекса с ориентацией на постепенный отказ от дальнейшего продвижения по традиционному пути, заложенного неэффективной социально-экономической и экологической политикой в области эксплуатации земельно-водных ресурсов.
Концептуальной основой формирования устойчивого типа водопользования в условиях роста влияния техногенеза может стать экосистемный подход к управлению водными ресурсами. Это применительно к сельскому хозяйству означает необходимость реализации комплекной системы рационализации использования земельно-водных и др. ресурсов, устойчивость функционирования которого во многом зависит от степени координации работ между различными отраслями-пользователями. Экосистемный подход базируется на превентивном характере реализуемых мероприятий с целью предупредить возникновение негативных проблем и способствовать более эффективному использованию имеющихся ресурсов. Приоритет будет отдан мероприятиям, направленным на предупреждение деградации, а не ликвидацию последствий. Важно учесть необходимость поддержки внедрения адаптивных ресурсосберегающих технологий в сельском и водном хозяйстве.
| ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ |
| Правовой механизм | Организационный механизм | Экономический механизм | |||
| МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ | |||||
| - законы; - постановления правительства; - инструкции; - госпрограммы. | - мониторинг; - экспертиза; - сертификация; - контроль; - нормативы; -лицензирование | - платежи - налоги; - субсидии; - штрафы; - льготы и др. |
| Нормирования исполь- зования и охраны водных объектов | Структура и параметры ВХС |
| Принятие обоснованных управленческих решений по использованию, охране и воспроизводство водных ресурсов в сельском хозяйстве |
| ОПТИМИЗАЦИЯ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И УЛУЧШЕНИЕ ВОДНЫХ ЭКОСИСТЕМ (У С Т О Й Ч И В О Е В О Д О П О Л Ь З О В АН И Е ) |
