«Административное право Российской Федерации
Учебник для юридических вузов ...»

Правительство РФ решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ, и Президенту РФ.

Расходы на содержание Правительства РФ определяются в федеральном бюджете отдельной строкой. Члены Правительства РФ за свою служебную деятельность получают денежное содержание, размер которого устанавливается федеральным законодательством. Медицинское обслуживание и социально-бытовое обеспечение членов Правительства РФ осуществляются на основании федерального законодательства в пределах расходов федерального бюджета на содержание Правительства РФ.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Возглавляет Аппарат Правительства РФ Руководитель Аппарата Правительства РФ - Заместитель Председателя Правительства РФ или федеральный министр. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается Правительством РФ. Финансирование расходов на содержание Аппарата Правительства РФ производится в пределах расходов на содержание Правительства РФ.

Прекращение деятельности действующего состава Правительства РФ возможно по нескольким основаниям:

а) перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия;

б) Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ;

в) кроме того, Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ по собственной инициативе;

г) Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. Постановление о недоверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу;

д) Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти государства взаимодействует в своей деятельности с Президентом РФ, системой федеральных органов исполнительной власти, органами судебной системы, законодательной властью Российской Федерации, а также органами государственной власти многочисленных субъектов Российской Федерации.

§ 5. Система и структура федеральных органов исполнительной власти

В Российской Федерации органы исполнительной власти функционируют как на центральном, федеральном уровне, так и на уровне каждого субъекта Российской Федерации. При этом центральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные представительства в субъектах Российской Федерации, которые действуют наряду с органами исполнительной власти, созданными самими субъектами Федерации в рамках реализации своих полномочий.

Система федеральных органов исполнительной власти определена не раз упоминавшимся выше Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в последней редакции. В соответствии с положениями данного нормативно-правового акта систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Для того, чтобы яснее дать понять, о чем пойдет речь ниже, сразу приведем утвержденную Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" *(155) структуру федеральных органов исполнительной власти:

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Федеральная миграционная служба

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Министерство иностранных дел Российской Федерации

Министерство обороны Российской Федерации

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству

Федеральная служба по оборонному заказу

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

Федеральное агентство специального строительства

Министерство юстиции Российской Федерации

Федеральная служба исполнения наказаний

Федеральная регистрационная служба

Федеральная служба судебных приставов

Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)

Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)

Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

II. Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития

Федеральная служба по труду и занятости

Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию

Федеральное медико-биологическое агентство

Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации

Федеральное архивное агентство

Федеральное агентство по культуре и кинематографии

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки

Федеральное агентство по науке и инновациям

Федеральное агентство по образованию

Министерство природных ресурсов Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Федеральное агентство водных ресурсов

Федеральное агентство лесного хозяйства

Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации

Федеральное агентство по промышленности

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Федеральное агентство по энергетике

Министерство регионального развития Российской Федерации

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Федеральное агентство по рыболовству

Министерство транспорта Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

Федеральное агентство воздушного транспорта

Федеральное дорожное агентство

Федеральное агентство железнодорожного транспорта

Федеральное агентство морского и речного транспорта

Федеральное агентство геодезии и картографии

Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации

Федеральное агентство по информационным технологиям

Федеральное агентство связи

Министерство финансов Российской Федерации

Федеральная налоговая служба

Федеральная служба страхового надзора

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

Федеральная служба по финансовому мониторингу

Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации

Федеральное агентство по государственным резервам

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная аэронавигационная служба

Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Федеральная служба государственной статистики

Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Федеральная таможенная служба

Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия

Федеральное агентство по атомной энергии

Федеральное космическое агентство

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств

Федеральное агентство по туризму

Федеральное агентство по физической культуре и спорту

Таким образом, мы видим, что в систему органов исполнительной власти федерального уровня входят органы:

а) находящиеся в ведении Президента РФ;

б) находящиеся в ведении Правительства РФ.

В соответствии с Указом функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, а функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

Входящие в систему федеральных органов исполнительной власти различаются между собой компетенцией. При этом в зависимости от организационно-правовой формы органа его административно-правовой статус может быть основан на различном сочетании следующих групп функций: а) функции по принятию нормативных правовых актов; б) функции по контролю и надзору; в) правоприменительные функции; г) функции по управлению государственным имуществом д) функции по оказанию государственных услуг.

Статус федерального министерства составляют следующие положения:

осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;

возглавляется входящим в состав Правительства РФ министром Российской Федерации (федеральный министр);

на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской РФ и Правительства РФ;

в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ;

осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Координационные полномочия федеральных министерств обусловливают наделение их руководителей, федеральных министров, следующими функциями:

утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;

во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;

принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;

вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;

вносит в Правительство РФ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;

назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

Статус федеральной службы (службы) выглядит следующим образом:

осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности;

возглавляется руководителем (директором) федеральной службы (федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа);

в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ;

не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство:

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;

возглавляется руководителем (директором) федерального агентства (федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа);

в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;

ведет реестры, регистры и кадастры;

не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Следует, однако, иметь в виду, что установленные ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности федерального органа исполнительной власти, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими федеральных органах исполнительной власти.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти. Порядок взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливаются Президентом РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Руководители прочих федеральных служб, федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. Заместители руководителей таких федеральных служб, федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств (это положение вступает в силу со дня вступления в силу федерального конституционного закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Порядок назначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управления федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Правительством РФ, если иное не установлено федеральным законом.

Частью 1 ст. 78 Конституции РФ предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации" *(156) одобрены Предложения о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации.

В соответствии с указанным документом территориальные органы федеральных органов исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Российской Федерации, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Территориальные органы действуют на основе Конституции РФ и иных законодательных актов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, руководствуются в своей деятельности правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятыми в пределах их компетенции.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов Российской Федерации.

Назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов Российской Федерации.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации оказывают необходимую помощь территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в выделении им помещений и создании необходимых условий для их работы и социального развития.

В случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-технического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений.

Территориальные органы являются юридическими лицами, имеют свой расчетный и другие счета в отделениях банков, обособленное имущество, гербовую печать. Руководитель территориального органа не может занимать какие-либо должности в других государственных или общественных органах, заниматься предпринимательской деятельностью, однако, данные ограничения не распространяются на выполнение научной, педагогической или творческой работы.

Основными принципами в деятельности территориальных органов являются соблюдение законности, разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, персональная ответственность.

Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих федеральных органов исполнительной власти с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Территориальные органы имеют право:

представлять соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации в их отношениях с органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

запрашивать и получать от соответствующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации необходимую для осуществления своей деятельности информацию, от предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности - сведения, необходимые для выполнения возложенных на них задач, от органов статистики - информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные в установленном порядке;

участвовать в работе соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти;

принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы;

вносить предложения соответствующим центральным органам федеральной исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.

Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти могут иметь несколько разновидностей территориальных органов каждый в зависимости от целей их создания. Так, зачастую министерствами создаются региональные и межрегиональные территориальные органы, обеспечивающие различный уровень территориального управления. Создаются и специализированные органы, наделенными конкретными частными полномочиями, составляющими лишь часть компетенции всего органа.

§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Основы формирования системы органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" *(157).

Прежде всего, законом установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

единство системы государственной власти;

разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Повторим, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделяется полномочиями по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Гражданин Российской Федерации может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок не более пяти лет.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;

обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае:

его смерти;

отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

его отставки по собственному желанию;

отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;

признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Этот орган обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации (например, правительство, администрация и т.п.).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Его финансирование, а также финансирование управляемых им органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных отдельной статьей.

Закон устанавливает перечень основных полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. В частности, предусмотрено, что он разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

При этом высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд;

осуществляет иные полномочия.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Указанные акты, а также акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам субъекта РФ.

Полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяются:

по предметам ведения субъектов Российской Федерации - конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

по предметам совместного ведения - Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями о передаче части полномочий региональных органов исполнительной власти федеральным и наоборот;

по предметам ведения Российской Федерации - федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями о передаче части полномочий федеральных региональных органов исполнительной власти региональным.

Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с законом;

возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году;

при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

Решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

§ 7. Иные органы публичной администрации

Как уже отмечалось выше, существует такой разряд властных субъектов административного права, который объединяет коллективные субъекты права, не являющиеся органами исполнительной власти, но в то же время обладающие отдельными властными полномочиями в сфере государственного управления.

Прежде всего, к этой категории субъектов относятся исполнительные органы местного самоуправления, наделенные отдельными государственными полномочиями. Так, согласно положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" *(158) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения указанным Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Иными нормативными правовыми актами наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не допускается. При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления на местный уровень, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон и закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в этих целях обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Еще раз отметим, что муниципальная власть во внешних своих проявлениях сходна с властью государственной. Исполнительные органы муниципальной власти по своей структуре и основным признакам идентичны органам исполнительной власти Российской Федерации (компетенция, принципы внутренней организации, основы муниципальной службы и т.д.). Однако конституционное законодательство нашей страны устанавливает отделение государственной власти от муниципальной, что предопределяет особый характер взаимоотношений между муниципальными органами и органами государственной власти, как федеральными, так и региональными. Исполнительные органы муниципальной власти не входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.

К категории властных субъектов административного права относятся также некоторые государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, но при этом наделенные властными полномочиями в сфере государственного управления. К таким органам можно отнести органы прокуратуры.

В соответствии с Конституцией РФ прокуратура РФ имеет большее отношение к судебной системе Российской Федерации, нежели к системе исполнительной власти, поскольку ст. 129 Конституции РФ структурно отнесена к главе 7 "Судебная власть" Конституции РФ. Этому можно найти объяснения. Прокуратура РФ является государственным органом надзора за соблюдением законности физическими лицами, организациями, в т.ч. государственными органами и их должностными лицами, и должна быть отделена от поднадзорных объектов организационно в целях обеспечения беспристрастности и независимости. При этом основным способом привлечения виновных к ответственности для прокуратуры РФ является судебная система. Однако прокуратура РФ входит в систему правоохранительных органов, наряду с органами внутренних дел, органами исполнения наказаний, другими категориями органов, входящих в систему органов исполнительной власти, выполняя сходные с ними функции и реализуя сходные полномочия.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" *(159) определяет прокуратуру РФ - как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура РФ составляет систему органов прокуратуры и учреждений, действующую на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Как видим, функции органов Прокуратуры РФ во многом идентичны функциям органов исполнительной власти. И если надзор за законностью, в широком смысле этого слова, несколько выделяет ее из системы исполнительной, законодательной и судебной государственной власти (хотя функции по надзору выполняют и органы исполнительной власти применительно к управляемым объектам), то функция уголовного преследования и функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью являются неотъемлемыми функциями системы государственного управления. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию и т.д.

Органы прокуратуры основывают свою деятельность на следующих основных принципов:

осуществление полномочий независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;

гласность деятельности в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;

информирование федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также населения о состоянии законности.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций по надзору за исполнением законов вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

При осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор:

рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:

посещать в любое время органы и учреждения;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;

требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях;

отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

К органам государства, являющимся субъектами административного права при отсутствии статуса органа исполнительной власти, можно отнести такие специфические органы, как Совет безопасности РФ, который в соответствии с Законом РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности. Совет безопасности РФ рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен перед законодательной властью за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Аналогично Счетная палата РФ в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" *(160) является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему.

Среди организаций, наделенных отдельными властными полномочиями в сфере государственного управления, прежде всего, выделяются государственные внебюджетные фонды, с деятельностью которых напрямую связано функционирование бюджетной, налоговой и в целом финансовой системы страны: Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования.

Согласно Положению о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. N 101 *(161) Фонд управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации, являясь специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ.

Основными задачами Фонда являются:

обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;

участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда;

разработка совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Распорядителями средств Фонда являются председатель и главный бухгалтер Фонда, а в региональных и центральных отраслевых отделениях Фонда - управляющий и главный бухгалтер отделения Фонда. Выплата пособий по социальному страхованию, оплата путевок работникам и членам их семей в санаторно-курортные учреждения, финансирование других мероприятий по социальному страхованию на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собственности осуществляется через бухгалтерии работодателей. Ответственность за правильность начисления и расходования средств государственного социального страхования несет администрация страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера.

Для выполнения возложенных на Фонд задач, ему передан ряд властных полномочий, в частности:

право рассмотрения спорных вопросов между работниками и работодателями по обеспечению пособиями по социальному страхованию;

регистрация в качестве страхователей в региональных и центральных отраслевых отделениях (филиалах) Фонда;

право требовать от работодателей и банков представлять работникам Фонда необходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности Фонда, в соответствии с законодательством;

осуществление контроля за полнотой и своевременностью начисления и уплаты страхователями страховых взносов и иных платежей совместно с ФНС России, а за правильным и рациональным расходованием этих средств на предприятиях - с участием профессиональных союзов.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в соответствии с Уставом Фонда, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 *(162) реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования.

Фонд является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, основными задачами которого являются:

финансовое обеспечение прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования;

обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

аккумулирование финансовых средств для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования.

В целях выполнения основных задач Федеральный фонд:

осуществляет выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

разрабатывает и в установленном порядке вносит предложения о размере взносов на обязательное медицинское страхование;

осуществляет в соответствии с установленным порядком аккумулирование финансовых средств Федерального фонда;

выделяет в установленном порядке средства территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе на безвозвратной и возвратной основе, для выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования;

осуществляет совместно с территориальными фондами обязательного медицинского страхования и органами ФНС России контроль за своевременным и полным перечислением страховых взносов (отчислений) в фонды обязательного медицинского страхования;

осуществляет совместно с территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроль за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования, в том числе путем проведения соответствующих ревизий и целевых проверок;

осуществляет в пределах своей компетенции организационно-методическую деятельность по обеспечению функционирования системы обязательного медицинского страхования;

вносит предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования;

участвует в разработке базовой программы обязательного медицинского страхования граждан;

осуществляет сбор и анализ информации, в том числе о финансовых средствах системы обязательного медицинского страхования, и представляет соответствующие материалы в Правительство РФ;

организует подготовку специалистов для системы обязательного медицинского страхования;

изучает и обобщает практику применения нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования;

обеспечивает организацию научно-исследовательских работ в области обязательного медицинского страхования;

участвует в международном сотрудничестве по вопросам обязательного медицинского страхования;

ежегодно представляет в Правительство РФ проекты федеральных законов об утверждении бюджета Федерального фонда на соответствующий год и о его исполнении.

Управление Федеральным фондом осуществляется коллегиальным органом - правлением и постоянно действующим исполнительным органом - директором.

Положение о Пенсионном фонде РФ утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 N 2122-1 *(163). В соответствии с указанным документом Пенсионный фонд РФ (ПФР) образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением.

ПФР обеспечивает:

целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов;

организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;

организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд России;

межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР;

участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;

изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение в Верховный Совет Российской Федерации предложений по ее совершенствованию;

проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;

разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Руководство Фондом осуществляет Правление ПФР, которое вправе издавать в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности ПФР. Правление ПФР возглавляет председатель.

Предприятия, организации, учреждения, в том числе банки, обязаны представлять уполномоченным ПФР в районах и городах, ревизионной комиссии ПФР необходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности ПФР.

Еще одной финансовой организацией, обладающей значительными властными полномочиями, является Центральный банк РФ (Банк России), правовой статус которого установлен Конституцией РФ и Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" *(164). Формулировка, данная в ст. 1 Закона, согласно которой свои функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Законом, Банк России осуществляет независимо "от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления", дает основания полагать, что данная кредитная организация включена в число органов государственной власти.

Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ, которая: назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ; назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ; направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты; рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение; рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение; принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета и т.д.

Структурно Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России. Национальные банки республик в составе Российской Федерации являются территориальными учреждениями Банка России. Территориальные учреждения Банка России не являются юридическими лицами, не имеют права принимать решения нормативного характера и выдавать без разрешения Совета директоров банковские гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства.

Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно. Такие акты вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России "Вестнике Банка России". Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы; они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие: курсы иностранных валют по отношению к рублю; изменение процентных ставок; размер резервных требований; размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямые количественные ограничения; правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора, осуществляя постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. При этом устанавливаемые Банком России правила применяются в отношении бухгалтерской и статистической отчетности, которая составляется за период, начинающийся не ранее даты опубликования указанных правил.

Для осуществления своих функций Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. Банк России вправе устанавливать для участников банковской группы порядок предоставления информации об их деятельности, которая необходима для составления консолидированной отчетности. Для составления банковской и денежной статистики, платежного баланса Российской Федерации, для анализа экономической ситуации Банк России имеет право запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц.

Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций и в целях осуществления им контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их.

Банк России вправе устанавливать квалификационные требования к кандидатам на должности членов совета директоров (наблюдательного совета), единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также к кандидатам на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации.