Административное право Российской Федерации
Учебник для юридических вузов
• Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2008 г.
СОДЕРЖАНИЕ
Общая часть
Раздел1. Административное право как отрасль права и наука
Глава 1. Государственное управление и исполнительная власть
§ 1. Понятие и содержание государственного управления
§ 2. Сущность исполнительной власти и ее место в системе разделения властей
Глава 2. Общее понятие административного права
§ 1. Понятие административного права
§ 2. Предмет административного права
§ 3. Метод административного права
§ 4. Принципы административного права
§ 5. Механизм административно-правового регулирования
Глава 3. Наука административного права
§ 1. Понятие, предмет и методология науки административного права
§ 2. История науки административного права
Глава 4. Административно-правовые нормы и система административного права
§ 1. Понятие административно-правовой нормы
§ 2. Виды норм административного права
§ 3. Система административного права
Глава 5. Административно-правовые отношения
§ 1. Понятие и особенности административного правоотношения
§ 2. Виды административно-правовых отношений
§ 3. Структура административного правоотношения
§ 4. Юридические факты в административном праве
Глава 6. Источники административного права
§ 1. Понятие и особенности источников административного права
§ 2. Виды источников административного права
§ 3. Систематизация административного права
Раздел 2. Субъекты административного права
Глава 7. Понятие и виды субъектов административного права
§ 1. Понятие субъекта административного права
§ 2. Виды субъектов административного права
Глава 8. Граждане как субъекты административного права
§ 1. Понятие и содержание административно-правового статуса физических лиц
§ 2. Основные административные права и обязанности граждан
§ 3. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан
Глава 9. Организации как субъекты административного права
§ 1. Понятие и содержание административно-правового статуса организаций
§ 2. Отдельные виды организаций и особенности их административно-правового статуса
§ 3. Государственная регистрация юридических лиц
§ 4. Лицензирование отдельных видов деятельности
Глава 10. Органы публичной администрации
§ 1. Понятие и основы административно-правового статуса органов исполнительной власти
§ 2. Виды органов исполнительной власти
§ 3. Роль Президента РФ в сфере исполнительной власти
§ 4. Правительство Российской Федерации
§ 5. Система и структура федеральных органов исполнительной власти
§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
§ 7. Иные органы публичной администрации
Глава 11. Публичная служба
§ 1. Понятие, содержание и виды публичной службы
§ 2. Государственная служба: понятие, виды и система
§ 3. Принципы государственной службы
§ 4. Должности государственной службы
§ 5. Понятие, виды и правовой статус государственных служащих
§ 6. Прохождение государственной службы
Раздел 3. Административная деятельность
Глава 12. Формы государственного управления
§ 1. Понятие формы государственного управления
§ 2. Виды форм государственного управления
§ 3. Акты государственного управления
§ 4. Административные договоры
Глава 13. Методы государственного управления
§ 1. Понятие и виды методов государственного управления
§ 2. Убеждение в административном праве
§ 3. Административное принуждение и его виды
Глава 14. Обеспечение законности в государственном управлении
§ 1. Сущность законности и способы ее обеспечения в управлении
§ 2. Государственный контроль
§ 3. Государственный надзор
§ 4. Роль судов в обеспечении законности в управлении
Глава 15. Административно-правовые режимы
§ 1. Административно-правовой режим военного положения
§ 2. Административно-правовой режим чрезвычайного положения
Раздел 4. Административный процесс
Глава 16. Общие положения административного процесса
§ 1. Понятие и принципы административного процесса
§ 2. Структура административного процесса
Глава 17. Административно-процедурный процесс
§ 1. Понятие и виды административно-процедурного процесса
§ 2. Отдельные виды процедурных производств
Глава 18. Административно-юрисдикционный процесс
§ 1. Понятие административно-юридсикционного процесса
§ 2. Виды административно-юридсикционных производств
Раздел 5. Ответственность по административному праву
Глава 19. Административная ответственность и административное наказание
§ 1. Понятие и признаки административной ответственности
§ 2. Принципы административной ответственности
§ 3. Административное правонарушение
§ 4. Административные наказания и правила их назначения
Глава 20. Производство по делам об административных правонарушениях
§ 1. Понятие и общие правила производства по делу об административном правонарушении
§ 2. Участники производства по делам об административных правонарушениях
§ 3. Доказательства по делу об административном правонарушении
§ 4. Стадии производства по делу об административном правонарушении
Особенная часть
Раздел 6. Государственное управление в административно-политической сфере
Глава 21. Государственное управление в области обороны
§ 1. Оборона как отрасль государственного управления
§ 2. Военная доктрина Российской Федерации
§ 3. Организация управления в области обороны
§ 4. Военная организация Российского государства
Глава 22. Государственное управление в области безопасности
§ 1. Безопасность как отрасль государственного управления
§ 2. Концепция национальной безопасности Российской Федерации
§ 3. Организация управления в области безопасности
Глава 23. Государственное управление в области внутренних дел
§ 1. Внутренние дела как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области внутренних дел
§ 3. Внутренние войска МВД России
Глава 24. Государственное управление в области юстиции
§ 1. Юстиция как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области юстиции
Глава 25. Государственное управление в области иностранных дел
§ 1. Иностранные дела как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области иностранных дел
Раздел 7. Государственное управление в экономической сфере
Глава 26. Государственное управление в области природных ресурсов
§ 1. Охрана и использование природных ресурсов как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области природных ресурсов
Глава 27. Государственное управление в области промышленности и энергетики
§ 1. Промышленность и энергетика как отрасль управления
§ 2. Организация управления промышленностью и энергетикой
Глава 28. Государственное управление в области сельского хозяйства
§ 1. Сельское хозяйство как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области сельского хозяйства
Глава 29. Государственное управление в области транспорта
§ 1. Транспорт как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области транспорта
Глава 30. Государственное управление в области информационных технологий и связи
§ 1. Информационные технологии и связь как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области информационных технологий и связи
Глава 31. Государственное управление в области финансов
§ 1. Финансы как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области финансов
Раздел 8. Государственное управление в социально-культурной сфере
Глава 32. Государственное управление в области здравоохранения и социального развития
§ 1. Здравоохранение и социальное развитие как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области здравоохранения и социального развития
Глава 33. Государственное управление в области культуры и массовых коммуникаций
§ 1. Культура и массовые коммуникации как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области культуры и массовых коммуникаций
Глава 34. Государственное управление в области образования и науки
§ 1. Образование и наука как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области образования и науки
Раздел 9. Межотраслевое государственное управление
Глава 35. Государственное управление в области тарифов
§ 1. Регулирование тарифов как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области тарифов
Глава 36. Государственное управление в области статистики
§ 1. Статистика как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области статистики
Глава 37. Государственное управление в области экономического развития и торговли
§ 1. Экономическое развитие и торговля как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области экономического развития и торговли
Глава 38. Государственное управление в области защиты конкуренции
§ 1. Защита конкуренции как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления в области защиты конкуренции
Глава 39. Государственное управление таможенным делом
§ 1. Таможенное дело как отрасль государственного управления
§ 2. Организация управления таможенным делом
Общая часть
Раздел 1. Административное право как отрасль права и наука
Глава 1. Государственное управление и исполнительная власть
§ 1. Понятие и содержание государственного управления
Государственное управление интересует нас в рамках настоящего учебного курса, прежде всего, как основа предмета отрасли административного права. Все особенности административно-правового регулирования так или иначе связаны со спецификой такого социального явления, как государственное управление. Сущность этого явления лежит вне плоскости правовой, поскольку управление - это свойство всех сложно организованных систем, каковые существуют не только в государственной и не только в социальной сферах, но также и в технике, биологии и т.п. областях.
Несмотря на то что административное право играет производную роль по отношению к государственному управлению, являясь одним из его объективных проявлений, для того, чтобы проанализировать правовые особенности управленческих отношений, необходимо уяснить природу и признаки государственного управления. Государственное управление - это специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений, а также от управленческой негосударственных формирований. Государственное управление - разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права *(1).
В учебной и научной литературе по административному праву можно встретить немало исследований, посвященных соотношению категории государственного управления и административного права. Например, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Ю.А. Тихомиров и другие ученые занимались теоретическими разработками в области государственного управления. В 80-е годы ХХ века получила широкое распространение так называемая теория государственного управления, имевшая основным своим предметом изучение именно управленческо-правовых особенностей государственного управления.
Управлением вообще занимается такая своеобразная современная наука, как кибернетика. В рамках подходов указанной науки управление понимается как целенаправленное воздействие на сложную систему, имеющее своей целью обеспечение целостности систем, то есть сохранение их структуры, поддержание оптимального режима функционирования. Ю.А. Тихомиров характеризует его более широко как процесс целенаправленного воздействия субъекта на объект для перевода последнего в новое состояние *(2). Ю.М. Козлов указывает, что в самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо) *(3).
Управление - это свойство каждой системы, в которую входят какие-либо разнопорядковые элементы, пусть даже в минимальном количестве. Любое взаимодействие элементов, имеющее позитивную цель за рамками системы или внутри ее, нуждается в управлении. Иными словами, для того, чтобы система функционировала в заданном режиме и эффективно, с точки зрения, поставленной перед ней цели, "поведение" элементов системы нуждается в управлении, т.е. направленном воздействии.
Управление характеризуется внутренней целостностью и неизменно предполагает присутствие в рамках системы субъекта (управляющего элемента) и объекта управления (управляемых элементов). Субъект управления имеет приоритетное, ведущее значение среди элементов системы. Взаимоотношения субъекта и объектов управления основаны на подчинении последних первому. Это относится ко всем системам, не только социальным (например, если бы человеческие органы и ткани не подчинялись командам мозга, организм человека был бы нежизнеспособен).
Необходимо иметь в виду, что управление может осуществляться как путем внутреннего организующего взаимодействия элементов системы, т.е. посредством самоуправления, так и с использованием механизмов внешнего управления. Самоуправляемые системы (в основном биологические и большинство технических систем) имеют в своей структуре управляющую и управляемую подсистемы, находящиеся в постоянном взаимодействии. Однако, такая сложнейшая социальная система, как право, не является самоуправляемой и предполагает наличие внешнего управляющего воздействия.
Кроме того, управление имеет функциональную структуру, т.е. характеризуется наличием у субъекта управления определенного набора функций, обеспечивающих достижение целей управленческого воздействия на объекты управления. Такие функции разнообразны, но все они сводятся к одному из следующих типов функций: планирование, организация, координация, регулирование, распорядительство, контроль (надзор). Применительно к функциям управления возникает вопрос о соотношении понятий "управление" и "регулирование". Зачастую на практике распространено мнение, что регулирование осуществляется государством в отношении самостоятельных субъектов, в то время как государственный "сектор" общественной жизни управляется. В свете того, что регулирование - это одна из функций управления, заключающаяся в разработке правил оптимального поведения, такого рода мнение представляется глубоко ошибочным. Регулирование соседствует в управленческом процессе с другими функциями, являясь основной, но не единственной.
Как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, существенными признаками управления являются: обратная связь, информационное содержание и целенаправленность. *(4)
Первый из указанных признаков характеризует управление как явление, основанное на эффекте обратной связи между субъектом и объектом управления. Иными словами, управляющий субъект в целях организации оптимального управленческого воздействия должен получать информацию о результатах действия отданных им команд, распоряжений и их соответствии поставленным управленческим целям. Налаживание обратной связи между субъектом и объектом обеспечивает единство, целостность, автономность системы, ее устойчивость к внешним раздражителям и оперативность управленческого реагирования на изменяющиеся условия внешней и внутренней среды.
Информация - основа управления. Сигналы, поступающие из внешней окружающей среды в систему и наоборот, являются основой для принятия управленческих решений. Внутренний обмен сигналами внутри системы обеспечивает взаимодействие ее элементов между собой. Информация воспринимается, накапливается, хранится и перерабатывается внутри системы, составляя ее важнейший ресурс - информационный. Можно сказать, что сам процесс управленческого воздействия основан на обмене информацией, поскольку команда - это переданная от управляемого субъекта объекту управления информация, содержащая необходимые параметры поведения, импульс к действию.
Целенаправленность управления проявляется в том, что без цели управление теряет свой смысл. Оценить эффективность или неэффективность управления, определить его качественные количественные показатели невозможно, если управленческий процесс осуществляется сам из себя и ради себя. Все они имеют внутренне присущую им цель - гомеостазис, т.е. цель обеспечения динамического равновесия между системой и внешней средой, сохранение независимости и стабильности системы, осуществление координации действий элементов системы. Однако у каждой системы существует также собственная, индивидуальная цель. Так, автомобиль как техническая система должен ехать, обеспечивая высокие показатели скорости, безопасности, комфорта и т.д. Социальные системы призваны обеспечивать благополучное сосуществование наибольшего числа членов общества. Собственно, самое страшное социальное явление из созданных людьми - это иерархически сложные системы, утратившие внешнюю, конечную цель своего существования, замкнувшиеся в себе, потерявшие целевую связь с окружающей средой (об этом, кстати, написаны знаменитейшие произведения мировой художественной литературы).
Социальное управление в полной мере отвечает признакам и особенностям управления вообще. Однако как явление свойственное исключительно социальным системам характеризуется и собственными особенностями, которые довольно удачно описаны в научной литературе, в том числе в работах профессора Ю.М. Козлова, который наделяет социальное управление следующими чертами:
социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей, т.е. управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы;
социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность;
социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, т.е. представляет собой руководство поведением людей;
социальное управление достигает своих целей в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями;
социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений; отсюда властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует "господствующую волю", а объект подчиняется ей;
социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления, в роли которых выступают определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих органов управления. *(5)
Таким образом, мы видим, что социальное управление - это возникающее между людьми, объединенными в социум властные взаимоотношения, направленные на корректировку поведения управляемых субъектов (в совокупности представляющих собой объект управления) управляющими субъектами (выступающими в виде органов управления).
Следует отметить, что социальное управление в целом связано с понятием администрации, администрирования. Администрирование (т.е. управление, распоряжение, заведование в самом широком смысле этого слова) осуществляется при всех возможных вариантах социального управления, связанных с формированием специализированного управляющего органа (администрации), будь то государственное или внутриорганизационное управление. Говоря об административной власти, мы, как правило, подразумеваем не только власть исполнительную, но также и муниципальную, и власть работодателя по отношению к работникам, и власть лидера политической партии по отношению к ее членам.
Государственное управление - центральный, но не единственный вид социального управления. Помимо государственного, социальное управление может осуществляться в виде управления семейного - на уровне каждой отдельной семьи, группового (коллективного) - на уровне трудового коллектива, коммерческой организации, общественного объединения и т.д., наконец, местного самоуправления - на уровне каждого муниципального образования.
Государственное управление неразрывно связано с функциями и признаками государства. Так, государственное управление характеризуется территориальностью, т.е. признаком правомерности управленческого воздействия на определенную территорию или в связи с ней. Кроме того, государственное управление связано с единственно допустимой в любом обществе возможностью применения принуждения (в том числе насилия) по отношению к управляемым объектам. Посредством государственного управления реализуются все внутренние и внешние функции государства: экономическая, социальная, экологическая, охраны прав и свобод граждан, охрана правопорядка, культурная, оборонительная, интеграционная и т.д.
В различных источниках можно обнаружить множество определений понятия "государственное управление". Так, Г.В. Атаманчук определяет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу *(6). Ю.А. Тихомиров указывает, что управление государством, государственными делами - целенаправленное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики *(7). В.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский определяют государственное управление как осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны, прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства *(8).
Все указанные определения в сущности верны. Действительно, исходя из общего представления о социальном управлении, можно сделать вывод о том, что государственное управление представляет собой властное воздействие на поведение людей, находящихся в юрисдикции государства, в целях воплощения основных направлений и целей государственной политики, осуществляемое в форме исполнительной и распорядительной деятельности специально образованных управляющих органов государства.
Однако, следует иметь в виду, что понятие государственного управления в настоящее время практически отсутствует в законодательстве в контексте его организационной составляющей и соотношения с другими конституционно закрепленными понятиями: государственная власть, органы исполнительной власти и т.п. Многие специалисты, в частности Ю.М. Козлов, с неудовольствием отмечают, что термин "государственное управление", длительный период времени служивший законодательно установленной основой для определения сущности предмета административного права, покинул современную юридическую терминологию. Это не совсем так, поскольку в ряде нормативно-правовых актах (в том числе и в Конституции РФ) указанный термин употребляется, но скорее в качестве определения для процесса в целом государственного воздействия на общественные отношения в той или иной области общественной жизнедеятельности. Ранее этому термину придавалось более узкое и в то же время четкое значение. В течение 70-ти с лишним лет в структуре государственной власти выделялись органы государственной власти (по сути, законодательные органы), органы государственного управления (современные органы исполнительной власти) и судебные органы. Теперь Конституция РФ предполагает разделение единой государственной власти на три ветви, каждая из которых имеет собственный аппарат государственных органов и свою нишу в системе единого государственного управления, которое понимается в обобщающем, широком смысле.
Таким образом, можно констатировать, что в современной нормативной и научной литературе термин "государственное управление" на равных используется в двух основных значениях: широком и узком.
В широком смысле, государственное управление - это организующее воздействие всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами. В узком смысле, государственное управление - это непосредственное исполнительно-распорядительное воздействие той части государственного аппарата, которая предназначена для непосредственного воплощения в жизнь государственного курса, т.е. деятельность органов исполнительной власти и иных субъектов, наделенных соответствующими исполнительно-распорядительными полномочиями (например, Президента РФ, Прокуратуры РФ, других властных субъектов). Именно в этом, узком, смысле мы говорим о предмете административного права; именно в контексте узкого понимания государственного управления этот термин употребляется в настоящем издании.
В узком смысле, государственное управление соотносимо с понятием исполнительная власть, являющимся ключевым в действующем административном законодательстве.
§ 2. Сущность исполнительной власти и ее место
в системе разделения властей
Демократические преобразования конца 80-х - начала 90-х годов ХХ векам в нашем государстве стимулировали выведение из тени исполнительных органов, их, с одной стороны, легализацию, а с другой - существенное ограничение их свободы нормативно-правовой детализацией их правомочий и функций. Принцип законности, воплощаемый в жизнь, начинает оказывать все более положительное влияние на общую систему функционирования системы исполнения законов. Именно исполнение законов является основной (если не единственной) функцией исполнительной власти в ее современном состоянии. При этом исполнительная власть продолжает оставаться наиболее представительной и властно окрашенной ветвью государственной власти.
Что же представляет собой исполнительная власть? Прежде всего, исполнительная власть - это государственная власть. Последняя, в свою очередь, суть разновидность власти вообще как социального феномена. Вопрос о природе власти является одним из сложнейших философских вопросов. Ответить на него с очевидностью не представляется возможным. Тем не менее, в прикладных целях изучения природы одной из разновидностей власти можно определить ее и как "соответствующее характеру и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в отношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле" *(9). Иными словами, по своей природе власть - это возможность одного лица или группы лиц вследствие объективных особенностей социальной организации управлять деятельностью других членов социальной общности.
Государственная власть возникает на основе традиционной власти вождей и старейшин, т.е. власти авторитетов, царившей в первобытном обществе, и характеризуется несколькими типичными особенностями, выделяющими ее из различного рода властей:
государственная власть осуществляется специально образованным аппаратом, т.е. органами государственной власти;
государственная власть опирается на возможность государственного принуждения (фактическую монополию на принуждение);
государственная власть организована по территориальному принципу, т.е. связана с конкретным пространством;
государственная власть черпает ресурсы для своего существования, как правило, в системе налогов и сборов;
государственная власть опирается на право как на один из основных инструментов государственного управления.
Исполнительная власть - проявление реализационных, прикладных свойств государственной власти. Исполнительная власть служит инструментом превращения продуктов законотворчества и правосудия в реалии общественной жизни. В руках исполнительной власти (и только у нее) находятся инструменты непосредственного, физического властного воздействия на общество и личность.
Ю.М. Козлов приводит следующие характерные черты исполнительной власти *(10):
исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями;
исполнительная власть самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле, т.е. исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;
исполнительная власть - непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей;
исполнительная власть есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле в общегосударственном масштабе;
исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности, т.е. исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности;
исполнительная власть по своей сути правоприменительна;
исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение, т.е. олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией;
исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования и др.;
исполнительная власть выступает как организованный институт, т.е., с одной стороны, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов; при этом механизм должен быть сам необходимым образом организован.
Соглашаясь с Ю.М. Козловым в приведенных им признаках, выделим главные из них, на наш взгляд. Итак, для того чтобы охарактеризовать исполнительную власть о ней следует сказать следующее:
является органичной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти;
является проводником государственной политики в жизнь;
подзаконна по своему характеру и задачам;
объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;
ее деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;
является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.
Интересен вопрос о соотношении административной власти и власти исполнительной. Согласно мнению Д.Н. Бахраха "исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. Таким образом, наделяя административную власть всеми признаками исполнительной власти (в авторском тексте они выглядят следующим образом: вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность; предметный, непосредственный характер организационной деятельности; исполнительно-распорядительный характер деятельности; принудительность; ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация; это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников; это власть подзаконная; это власть подконтрольная), автор ставит возможность трансформации административной власти в исполнительную от наличия двух признаков: подзаконности и подконтрольности власти исполнительно-распорядительных органов. *(11)
Мы же сделаем вывод о том, что понятие "административной власти" гораздо шире понятия власти исполнительной и не может быть с ней сопоставлено лишь по наличию и отсутствию указанных автором двух компонентов. По нашему мнению, административная власть не может быть признана частью государственной власти (как исполнительная), поскольку имеет место и в негосударственном управленческом воздействии (в частности, администрация предприятия осуществляет административную власть в отношении работников этого предприятия).
Глава 2. Общее понятие административного права
§ 1. Понятие административного права
Административное право в российской правовой доктрине традиционно рассматривается в двух основных ипостасях: как отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих более или менее однородные отношения с помощью специфического метода правового регулирования, а также как наука в системе правовых наук, занимающаяся изучением указанной совокупности норм отрасли административного права.
Административное право - это одна из центральных отраслей современной системы права любого государства. Хотя история возникновения и становления правовых систем различных государств отдает историческое первенство таким отраслям права, как гражданское и уголовное, можно с уверенностью утверждать, что административное право в его современном понимании - это центральная отрасль материального права, наряду с гражданским, уголовным и конституционным. Не будет слишком большим преувеличением, если сказать, что все отрасли в современной системе права так или иначе находятся в группе либо гражданско-правовых либо административно-правовых отраслей (исключая, разумеется, блок уголовно-правовых отраслей и конституционное право).
Для того, чтобы дать понятие отрасли административного права, необходимо первоначально определить сущность отрасли, то есть попытаться остановиться на характерных чертах данной совокупности норм права, определяющих ее своеобразие в массиве правовых отраслей.
Сущность отрасли может быть определена через совокупность ее целей, задач, функций, механизма правового регулирования, принципов. Только они в состоянии отразить индивидуальность отрасли права, придать ей самостоятельность и научную основу. Но, прежде всего, отрасль права должна быть отнесена к какой-либо видовой категории, определяющей ее принадлежность к группе однородных отраслей.
Административное право - это право публичное. Это обстоятельство определяет цель, стоящую перед исследуемой отраслью права: административное право призвано обеспечивать публичный интерес, регулируя отношения, связанные с управлением общественными процессами. Публичность отрасли абсолютна. Если кто-то попытается возразить, что административное право помимо защиты публичных интересов также призвано охранять частный интерес от произвола власти в процессе государственного управления, то ему можно возразить, что публичный интерес в демократическом государстве определен конституционными принципами, среди которых есть и принцип уважения прав и свобод личности, их первичности по отношению к государству в целом. Так, ст. 2 Конституции РФ предусматривает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Разделяя публичность с такими отраслями российского права, как, например, уголовное и конституционное право, административное право выполняет следующие задачи: обеспечение поступательного развития экономики, оптимального уровня социального обеспечения, процветания культурной сферы жизнедеятельности общества, организация внутренних дел (включая охрану правопорядка, обеспечение безопасности населения, охрану прав и свобод граждан), обеспечение обороны государства и государственной безопасности, налаживание международного сотрудничества в различных областях, обеспечение надлежащего функционирования юстиции.
Для этого в рамках отрасли средствами правового регулирования:
определяется статус органов государственного управления, устанавливается порядок их деятельности, конкретизируется статус;
определяются основы статуса лиц, находящихся на службе государства в самом широком смысле этого слова;
устанавливается правовой статус различных субъектов, на которых направлено управленческое воздействие (физических лиц и их объединений);
определяются основы государственной политики в той или иной области общественной жизни, детализируются процедуру реализации государственной политики, происходит формирование управленческих подходов к решению различных социальных проблем;
осуществляется выбор способов и форм государственного управления в отношении тех или иных управляемых явлений или процессов и т.д.
устанавливается ответственность за нарушение норм административного права;
определяются основы управленческих процедур и юрисдикционных процессов и т.д.
На фоне такого богатого содержания административное право характеризуется довольно скромным перечнем функций. Традиционно выделяются лишь две: охранительную и регулятивную.
Обе эти функции присущи практически любой отрасли права, особенно публичной. Применительно к административному праву регулятивная функция заключается в установлении взаимных прав и обязанностей субъектов властных отношений, регулируемых нормами административного права, а также во введении порядка осуществления тех или иных управленческих мероприятий.
В рамках административного права сформированы целые блоки режимов, призванных регулировать ту или иную область человеческих отношений. Например, силами административного права осуществляется регулирование социальной защиты населения, в том числе сформированы режимы социального, пенсионного, обязательного медицинского страхования, а также осуществляется социальное обеспечение инвалидов, ветеранов, сирот, безработных, других слабо защищенных категорий населения страны. В рамках административного права создана система обороны, мобилизационной подготовки, охраны Государственной границы. Можно сказать, что легче перечислить те сферы деятельности, где административное право не проявляет своей регулятивной функции.
Охранительная функция административного права проявляется, прежде всего, в сформированном в рамках отрасли обширном институте административно-правовой ответственности. Этот институт является межотраслевым. Его нормами пользуются практически все отрасли современного российского права, за исключением отраслей гражданского и уголовного права, имеющих собственные виды ответственности. Кроме того, административное право обогатило российскую правовую систему институтом государственного контроля (надзора), также существующим с благой целью предотвращения, выявления, пресечения нарушений предписаний норм административного права, а также смежных с ним отраслей. Помимо этого разрешительные административно-правовые режимы обусловливают регулирование отношений по производству и обороту отдельных видов товаров, осуществлением отдельных видов деятельности, результаты которых могут быть негативными для отдельных людей или их групп, также в охранительных целях.
Склоняясь к мысли о достаточности выделения указанных двух функций административного права, тем не менее, отметим, что, по мнению Ю.А. Тихомирова, в современных условиях административное право призвано выполнять не одну, а четыре функции - организация и осуществление государственного управления, государственное регулирование, защита публичных интересов и самореализация прав граждан в сфере государственного управления *(12).
Предметом отрасли административного права являются общественные отношения, урегулированные нормами права и возникающие в сфере государственного управления. Методом отрасли выступает императивный метод правового регулирования.
Структура административного права как один из существенных параметров, отражающих его сущность, может быть описана традиционно - как совокупность составляющих административное право норм, объединенных в институты, подотрасли и части административного права. Однако освещение структуры возможно также и нетрадиционными способами. Ю.Н. Старилов, например, предлагает рассмотреть административное право, как совокупность сегментов права, объединяющих нормы по функциональному признаку. Так, общее административное право представляется профессору системой общих норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений:
организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах;
управленческий процесс, т.е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор;
административный процесс (административное судопроизводство), т.е. судебная защита граждан от действий и peшений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы (рассмотрение судом жалобы гражданина на действия и решения органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих); российская наука административного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан от действий и административных актов, нарушающих права свободы граждан, термином "административная юстиция";
административно-деликтное право, устанавливающее так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикционные) отношения, т.е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения; административно-деликтное право, по мнению Ю.Н. Старилова, состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право и процессуальное административно-деликтное право. *(13)
Соглашаясь в общем и целом с указанной трактовкой структуры административного права, отметим, что административное право, являясь самой обширной и многообразной по сферам регулируемых отношений отраслью, может быть представлено также как совокупность множества законченных административно-правовых режимов (под которыми целесообразно понимать группы норм административного права, обуславливающих комплексное регулирование определенной группы отношений), установленных в отношении конкретной группы регулируемых отношений. Административно-правовые режимы легко группируются по сферам регулирования и в состоянии дать довольно четкое представление о структуре отрасли, поскольку не "страдают", как институты, межотраслевым характером и более или менее вычленимы на уровне источников административного права. В этой связи легко выделить социально-экономические и административно-политические режимы; режимы нормального функционирования и чрезвычайные, режимы материальные и процессуальные и т.д.
В современной науке административного права существует масса определений отрасли административного права. Большинство из них позаимствовано из прошлого и не отличаются особой оригинальностью, поскольку традиционно отсылают нас к предмету правового регулирования. Так, начиная с профессора И.Т. Тарасова, определявшего административное право как совокупность "правил и норм, определяющих организацию, власть и деятельность администрации в данном государстве, в данную эпоху" *(14), продолжая в эпоху советского государства определениями типа определения, данного Б.М. Лазаревым: "советское административное право : может быть определено как отрасль права, нормы которой регулируют отношения в сфере государственного управления, т.е. те отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами: государства исполнительной и распорядительной деятельности" *(15), административное право и сейчас определяется как "самостоятельная публичная правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью" *(16).
Профессор Ю.М. Козлов писал, что "административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)" *(17). Аналогично Д.М. Овсянко утверждает, что "административное право - одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления)" *(18).
Оригинальное, но не слишком удачное, на наш взгляд, определение дают Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, утверждая, что административное право - "это системная совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти; в области административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений; форм и методов контроля и ответственности в ходе осуществления указанной власти" *(19). В этом определении прослеживается стремление выделить и перечислить различные виды общественных отношений при объективной невозможности такого перечисления в силу бесконечной множественности предмета отрасли.
Отступая от традиции определения отрасли через ее предмет, профессор Ю.А. Тихомиров определяет административное право как "отрасль российского права есть система правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительной деятельности и участия граждан" *(20).
Последнее определение страдает очень существенной слабостью, на которую нельзя не обратить внимания в силу ее значимости. Говоря о том, что административное право - это система правовых норм, Ю.А. Тихомиров указывает, что исходить эти источники должны от органов исполнительной власти и других органов, видимо полагая под "другими" те государственные органы, которые осуществляют государственное управление, не входя при этом в систему органов исполнительной власти. Однако это принципиально не так. Источниками норм административного права могут быть абсолютно все виды нормативно-правовых актов, принимаемые в России различными субъектами, включая Конституцию РФ и федеральные законы. Более того, административное право едва ли не единственная отрасль в российском праве, имеющая в составе своих источников столько актов законодательного уровня. Другое дело, что в структуре источников отрасли действительно масса и подзаконных актов, изданных самими управляющими субъектами.
Мы же попытаемся определить административное право через совокупность хотя бы части тех признаков, которые мы выявили, раскрывая сущность административного права. Итак, административное право - это отрасль публичного права, представляющая собой совокупность императивных норм права, призванных урегулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством в лице своих исполнительных и иных органов функции государственного управления процессами и явлениями общественной жизни с целью их приведения в соответствие с публичными интересами.
Такое определение позволяет не только раскрыть предмет и метод отрасли, но также проследить ее видовую принадлежность к отраслям публичного права и целевую направленность на обеспеченность общественных интересов.
В системе отраслей российского права административное право прочно занимает одно из центральных мест. Регулируемые нормами данной отрасли права отношения столь многообразны, а правовое регулирование их столь специфично, что административное право невозможно отождествить ни с одной из совокупностей особенностей правового регулирования, свойственной различным отраслям системы российского права. Как уже отмечалось, достаточно самостоятельных и самодостаточных отраслей в российском праве не так много. К ним мы относим имеющие собственные предмет и метод правового регулирования гражданское, уголовное, конституционное и трудовое право. К перечню указанных отраслей может быть добавлено и административное право, характеризующееся своеобразными чертами правового регулирования.
Прочие отрасли российского права принято считать комплексными, т.е. совмещающими в себе не только принципы и способы правого регулирования различных ведущих отраслей права, но и включающих в состав своих источников различные нормативно-правовые акты, закрепляющие нормы отраслей гражданского, административного, уголовного, конституционного и трудового права.
Однако каждая отрасль права имеет определенное место в системе права и административное право в этом смысле не является исключением. Так, система российского права содержит в себе отрасли так называемого публичного и частного права. К отраслям публичного права мы традиционно относим те отрасли права, в основе правового регулирования которых лежит публичный интерес (это, прежде всего, конституционное и уголовное право). Частные отрасли, напротив, ориентированы на охрану частного интереса, в их основе лежат принципы диспозитивности и равенства сторон (это гражданское, трудовое право).
Административное право являет собой яркий пример публичной отрасли права. В российской правовой доктрине термин "публичное право" долгое время не применялся вследствие того, что деление права на публичное и частное противоречило идеологии социалистического строительства, поскольку все право, в сущности, являлось публичным, глубоко и детально регулируя все отношения субъектов права.
Становление современной российской системы права вновь показывает, что часть отраслей права непосредственно связана с позиционированием государственного (общественного) интереса в обществе, что, однако, не препятствует другой части отраслей права регулировать правоотношения на уровне частного интереса, согласовывая отдельные воли посредством применения диспозитивного регулирования.
Административное право является одной из самых объемных отраслей публичного права, поскольку занимается регулированием того спектра общественных отношений, который непосредственно связан с организацией государственного управления, в том числе с функционированием исполнительной ветви государственной власти, совокупностью применяемых субъектами управления форм и методов государственного управления, а также с особенностями организации государственной службы и другими подобными вопросами. Государственное управление рассматривается в рамках административного права как процесс, нуждающийся в правовой регламентации. С другой стороны, в сферу интересов данной отрасли входит также и специфические приемы государственного управления в различных сферах и областях общественной жизнедеятельности.
От частного права административное право, в частности, и публичное право в целом отличает сам принцип правового регулирования, функции и метод регулирования. В бытовом и профессиональном юридическом правосознании гражданское право противостоит, прежде всего, административному и уголовному. Частное право (помимо гражданского, это еще и трудовое, торговое) основано на принципе автономии и равенстве участвующих в регулируемых отношениях воль. Отрасли частного права призваны определять соотношение юридически автономных единиц в отношениях между ними, но не с государством. Там, где речь заходит о соотношении двух субъектов, один из которых наделен в правоотношении властными правомочиями, мы говорим о публично-правовых отношениях.
Таким образом, отграничение административного права от всех отраслей частного права выглядит довольно естественным и понятным. Так, трудовое право регулирует отношения, возникающие между работником и работодателем, т.е. субъектами, находящимися в служебной (трудовой) зависимости одного от другого. Административно-правовые отношения - это отношения, возникающими между субъектом, наделенным властными полномочиями по отношению к неограниченному кругу субъектов, не состоящих с ним в такого рода отношениях зависимости, и соответствующим субъектом права. Договорность трудовых отношений исключена в административно-правовых отношениях именно вследствие отсутствия каких-либо точек соприкосновения между управляющим и управляемым. Диалог между ними невозможен.
Более интересным будет отграничить административное право от других отраслей публичного права. Прежде всего, надо напомнить, что многие отрасли права, в настоящее время признаваемые самостоятельными, в свое время выделялись лишь в качестве подотраслей административного права, поскольку основывали свое правовое регулирование на сходных приемах и способах, совмещаемых в глобальном понятии метода административного права. Со временем предмет указанных отраслей оформился в достаточно обособленную область общественных отношений, совокупность принципов регулирования и способов воздействия на общественные отношения приобрела устойчивость и характерную специфику, что и привело к выделению подотраслей административного права в самостоятельные отрасли российской системы права. К таким отраслям относятся, прежде всего, финансовое, земельное, экологическое, аграрное, предпринимательское, таможенное, банковское и т.п. отрасли). Искать различия между атрибутами правового регулирования указанных отраслей и административного права - дело неблагодарное, поскольку их практически нет, за исключением предмета правового регулирования. Метод правового регулирования может быть лишь детализирован в рамках общего административно-правового за счет наличия характерной совокупности наиболее часто применяемых приемов.
Административное право имеет много общего с такой самостоятельной отраслью российского права, как конституционное право. Дело в том, что административное право регулирует ту часть общественных отношений, которая является одновременно предметом правового регулирования конституционного права. Государственное управление, исполнительная власть, государственная служба, принципы соотношения управляющих и управляемых субъектов права - в равной степени интересуют и конституционное, и административное право. Однако конституционное право лишь закрепляет основные принципы организации институтов, деятельность которых детально регулирует административное право. В сущности, административное право детализирует нормы конституционного права, посвященные государственному управлению. Основываясь на принципе охраны прав и свобод человека и гражданина, закрепленном в Конституции РФ, административное право расшифровывает и дополняет положения о генеральной линии общественного развития, установленной конституционным правом в целом.
Уголовное право - отрасль весьма специфичная, поскольку содержит нормы исключительно запретительного характера. Эту отрасль права можно назвать охранительной. Она сравнима лишь с одним из центральных институтов административного права - институтом административной ответственности. В остальном административное право характеризуется позитивным регулированием, т.е. не касается вопросов санкционирования и ответственности. В части же соотношения административной и уголовной ответственности различие лежит в области характера и степени посягательства на общественные отношения, охраняемые нормами как одной, так и другой отрасли права. Действительно, если обратиться к нормам административного права об ответственности, то мы увидим, что составы административных правонарушений зачастую сходны с составами преступлений, закрепленными в Уголовном кодексе РФ. Объекты указанных правонарушений также практически идентичны (отношения в области охраны личности, собственности, общественного порядка, основ государственного управления и т.д.). Уголовное право предусматривает более суровые меры юридической ответственности за более серьезные правонарушения с точки зрения степени общественной опасности.
§ 2. Предмет административного права
Предмет отрасли - это группа общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Собственно именно выявление однородных общественных отношений, регулирование которых осуществляется нормами права при вероятном единстве метода правового воздействия на эти отношения, позволяет констатировать формирование в системе права определенной отрасли права.
Предмет административного права крайне обширен и не может быть с легкостью определен конкретной сферой. Административно-правовые отношения - это, с одной стороны, отношения повседневные, отношения, в которые гражданин вступает ежедневно, переходя улицу по правилам дорожного движения, спрашивая дорогу у постового милиционера, заходя в паспортный стол для получения паспорта нового образца, уплачивая штраф за безбилетный проезд в троллейбусе и т.д. С другой стороны, административное право регулирует отношения, связанные с такими вопросами, которые вряд ли волнуют обывателя каждый день его жизни: вопросы организации мобилизационной подготовки, установление режима Государственной границы, определение правил введения военного или чрезвычайного положения. Кроме того, в сфере регулирования административного права находятся и все те отношения, которые возникают в связи с организацией самой государственной администрации, в том числе системой и структурой органов государственного управления, статусом государственного служащего и должностного лица.
Осветить весь спектр отношений, находящихся в сфере влияния норм административного права, невозможно. Недаром административное право обладает наиболее обширной из всех отраслей российского права, плохо поддающейся систематизации и вследствие этого слабо исследованной особенной частью. Более того, анализ системы административного законодательства также весьма затруднителен, поскольку круг источников административного права определить крайне трудно, а назвать хотя бы приблизительное их число и вовсе невозможно.
Между тем, выявление предмета административного права весьма актуально, поскольку предопределяет распространение на те или иные отношения административно-правового воздействия, которое, как мы увидим из дальнейшего материала, отличается значительным своеобразием и сопряжено с возможностью правомерного ограничения некоторых прав и свобод, закрепленных конституционно.
Все сказанное заставляет обратиться к теоретическому анализу наиболее общих родственных признаков всех отношений, относимых к предмету административного права, с целью выявления ключевого из них, определяющего принадлежность урегулированного нормой права отношения к разряду административно-правовых.
Администрация (от лат. administratio) переводится с латинского языка как "распоряжение, управление" *(21), и в этом видится ключ к раскрытию предмета отрасли, носящей соответствующее имя. Кроме того, администрация зачастую воспринимается как субъект управления, что, по большому счету, не меняет сути явления. Действительно, административное право регламентирует отношения, возникающие в связи с управленческой деятельностью (администрированием), по поводу взаимодействия управляющих субъектов (администрации) и управляемых. Так, Ю.А. Тихомиров в своем "Курсе административного права и процесса" указывает, что предмет административного права составляют тщательное регулирование содержательной деятельности администрации и ее связей, система административных процедур. *(22)
Однако остановиться на таком определении значило бы смешать в одном блоке отношений предметы таких отраслей, как право административное, конституционное, трудовое и т.п., поскольку во всех этих отраслях управленческие отношения, безусловно, присутствуют в качестве предмета. В частности, конституционное право определяет конституционные основы системы управления государством, базируя правовое воздействие на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти. С другой стороны, трудовое право регулирует отношения между работником и работодателем, выступающим в лице своей администрации (в смысле управленческого центра).
Следовательно, необходимо сосредоточиться на том, какими особенностями отличаются управленческие отношения, регулируемые административными правом, в сравнении с другими аналогичными. Прежде всего, речь, безусловно, идет о государственных управленческих отношениях, то есть отношениях, возникновение, реализация и прекращение которых связано с государственными (а вернее - публичными) интересами. В частности, еще профессор А.И. Елистратов, говоря о науке административного права, указывал, что она "изучает правовые отношения в области государственного управления" *(23). Это означает, прежде всего, что административное право регулирует отношения, связанные с публичным управлением, то есть организацией общественных процессов в публичных целях. Соблюдение публичных интересов - это цель государственного администрирования и оправдание применения его методов. Следует иметь в виду, что, по меткому выражению того же Елистратова: "то, в чем власть видит общее благо, может, на самом деле, и разойтись с интересами значительной части населения....Но, во всяком случае, правомерные требования правящей власти в современном государстве предъявляются к гражданам не как частный интерес правящих, а во имя общего блага" *(24).
Государственному управлению как центральной категории административного права посвящены работы виднейших специалистов в области административного права. В рамках науки административного права создана специальная теория государственного управления. Большинство учебных пособий по курсу административного права начинаются с раздела, посвященного государственному управлению. Здесь отметим, что понимание феномена государственного управления возможно в широком и узком смыслах. В широком смысле этого слова, государственное управление включает в себя и конституирование государственного механизма в целом (то есть предусматривает включение в спектр государственно-управленческих отношений и отношений конституционно-правовых). В узком смысле, государственное управление - это объект административно-правовых отношений.
Отношения, которые мы можем отнести к категории административно-правовых, должны быть достаточно конкретными и возникающими в рамках уже существующих конституционно установленных статусов и учреждений. Конституционное право определяет общие принципы и основы всего государственного устройства, в том числе и выделяет в системе органов государственной власти отдельную ветвь - исполнительную власть, силами которой реализуются многие конституционные принципы. Административное право призвано определять формы и способы осуществления исполнительных функций этой ветви власти посредством введения специальных режимов тех или иных отношений, возникающих по ходу реализации соответствующих конституционных положений. Ю.М. Козлов говорил о том, что главная особенность отношений, составляющих предмет административного права, состоит в том, что "они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России" *(25). Основой определения предмета административного права, данного в "Курсе административного права Российской Федерации" Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, является положение о том, что общественные отношения, урегулированные нормами административного права, являются отношения "в сфере исполнительной власти", сложными и многоструктурными по своим взаимосвязям с другими отраслями российского права *(26).
Д.Н. Бахрах дает развернутое определение предмета административного права: "предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан" *(27).
Итак, как видно из приведенных определений, большинство специалистов в области административного права подчеркивают связь предмета данной отрасли с государственным управлением, исполнительной властью, функционированием государственной администрации в самом широком смысле этого слова. Однако, также заметно, что помимо отношений, возникающих непосредственно в связи с государственно-управленческой деятельностью, в предмет административного права включаются те разновидности общественных отношений, которые связаны с управлением внутренним, в том числе с самоуправлением. Например, к административно-правовым относят управленческие отношения, возникающие внутри государственных органов, в том числе и не являющихся органами исполнительной власти.
Обобщая вышесказанное, можно констатировать, что в самом общем виде предмет административного права составляют общественные отношения, носящие организационно-управленческий характер, то есть отношения, направленные на управление какими-либо общественными процессами или явлениями с целью их организации, приведения в стабильное, в функциональном смысле, состояние. При этом управление осуществляется в интересах (во имя) всего общества и государства. Для пояснения приведенного тезиса следует сказать, что правовое регулирование в целом направлено на упорядочение общественных процессов и в этом смысле административное право не является каким-то особенным, однако, в отличие от прочих отраслей права, в рамках административного права регулируются сами отношения по упорядочению. Так, если гражданское право упорядочивает общественные отношения, возникающие между равными субъектами правоотношения по поводу различного рода благ, то административное право регулирует (упорядочивает) общественные отношения по упорядочению государством экономических, социально-культурных и административно-политических процессов, протекающих в обществе.
На более частном уровне норма административного права устанавливает конкретное правило поведения субъекта, действующего (функционирующего, существующего) в одной из жизненно важных сфер жизнедеятельности общества, призванное определенным образом воздействовать на характер поведения этого субъекта с целью привести такое поведение в соответствие с избранными векторами общественного развития. Например, административно-правовыми будут отношения, возникающие между гражданином, желающим организовать тотализатор, и органом исполнительной власти, выдающим лицензию на соответствующий вид деятельности. Соответственно нормы, устанавливающие процедуры выдачи, действия, прекращения лицензии, контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, являются нормами административного права. Аналогично отношения, возникающие между Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и судами судебной системы России, также являются административно-правовыми, поскольку данный государственный орган, не являясь органом исполнительной власти в собственном смысле, тем не менее, выполняет организационно-управленческие функции в отношении деятельности судов и их аппаратов.
В систему норм административного права входят все нормы права, устанавливающие основания, пределы, процедуры, статус субъектов и т.п. параметры управляющего воздействия на явление или процесс. Это и нормы о правовом статусе субъектов исполнительной власти, и нормы о принципах государственной политики в различных областях общественной жизнедеятельности, и нормы о внутренней организации системы государственного управления, и т.д.
В целом предмет административного права может быть подразделен на два самостоятельных сегмента: 1) управленческие отношения, возникающие между властными субъектами государственного управления и подвластными им субъектами; 2) управленческие отношение внутри системы государственного управления.
Что касается первого из сегментов, можно сказать, что классические административно-правовые отношения - это отношения власти и подчинения, властеотношения, возникающие между государством в лице его органов и личностью (гражданским обществом). Абсолютное большинство отношений, регулируемых нормами исследуемой отрасли права, возникают на основе неравенства участвующих в них субъектов. Один из них является управляющим (государство), а другой - управляемым. Из норм, закрепленных в источниках административного права, не всегда с очевидностью следует подчиненность того или иного субъекта права другому.
Так, большинство нормативно-правовых актов в сфере административного права устанавливают режимы осуществления управляемой деятельности, зачастую не останавливаясь на вопросе властного субъекта, непосредственно осуществляющего управление в данной сфере. Между тем, даже там, где регулирование осуществляется на уровне декларирования обязанностей, непременно присутствует элемент контроля, надзора (как минимум, прокурорского), возможности привлечения к административной ответственности. Все эти элементы управленческого воздействия осуществляются субъектами административного права, наделенными соответствующими полномочиями.
Управленческие отношения, возникающие внутри системы государственного управления, это те отношения, которые обусловливают стабильное функционально оптимальное состояние управляющих субъектов государственного управления. Такого рода отношения можно наблюдать в вопросах установления режима государственной службы, режима федеральных органов исполнительной власти, режимов различного рода служб и формирований, находящихся в распоряжении государственной администрации, и тому подобных режимов, призванных обеспечить устойчивость системы управления государством и обществом. В этом сегменте предмета административного права возможно существование отношений равенства (договорных отношений), возникающих между неподконтрольными друг другу субъектами публичной администрации. С этим феноменом административного права связана теория административного договора, о которой речь пойдет позднее.
Довольно интересным и полемичным является вопрос об отнесении к предмету административного права общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов местного самоуправления, которые, как известно, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти. Ю.Н. Старилов, давая характеристику множественным отношениям, регулируемым административным правом, говорит о том, что общим признаком, объединяющим эти отношения, является их отношение к сфере управления (исполнительной власти), при этом подчеркивая, что это "отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов" *(28).
Представляется, что муниципальная власть суть та же публичная власть, что и государственная, и лишь организационно отделена от государственного аппарата в целях обеспечения ее самостоятельности и инициативности в решении насущных вопросов местной жизни. Возникающие же в рамках реализации местного самоуправления управленческие отношения ничем не отличны от отношений, возникающих в рамках государственного управления. О единстве природы публичной власти в ее указанных проявлениях свидетельствуют такие моменты, как: введение бюджетов муниципальных образований в общую бюджетную систему Российской Федерации, установление основ муниципальной службы на основе принципов государственной службы и т.д.
Итак, предмет административного права составляют урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, то есть отношения, связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице их исполнительной ветви непосредственного управляющего воздействия на общественные процессы и явления в целях соблюдения публичных интересов и достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное прогрессивное развитие.
Поскольку отношения, о которых идет речь в приведенном определении, весьма разнообразны и многогранны, а их структура отличается своеобразием, мы детально проанализируем их природу в дальнейшем.
§ 3. Метод административного права
Говоря о методе административного права, мы должны, прежде всего, отметить то обстоятельство, что административное право относится к тем немногим отраслям, которые обладают собственным методом правового регулирования. Этот метод зачастую заимствуется у него вновь выделяющимися современными отраслями бурно развивающегося российского права в так или иначе измененном виде. Метод этот носит одно имя с отраслью права - административно-правовой. И прежде чем перейти к его характеристике, вкратце остановимся на общетеоретическом подходе к проблеме метода отрасли как одного из существенных ее признаков.
Метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос, с помощью каких приемов, средств и способов право воздействует на общественные отношения. Из теории права хорошо известно, что если предмет отрасли отвечает на вопрос, что регулируется этой отраслью, то метод определяет, как осуществляется регулирование. В понятии метода правового регулирования находят отражение количественные и качественные характеристики государственного вмешательства в регулируемые отношения. Та или иная отрасль права при описании своего метода правового регулирования стремится определить основные параметры сочетания способов регулирования и степень ограничительного влияния этих способов на субъектов регулируемых отношений.
В литературе вопрос о значении метода в течение уже долгого времени является дискуссионным. Так, С.С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли права состоит в наличии особого юридического режима ("метода регулирования") *(29). В частности, С.С. Алексеев писал: "Представляя собой сложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод выражает особый юридический режим регулирования и состоит в специфическом комплексе приемов и средств регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования" *(30).
Другие специалисты склоняются к тому, что метод правового регулирования един в рамках системы права, а каждая самостоятельная отрасль права, обладая отдельным предметом, лишь использует оптимальное сочетание универсальных способов правового регулирования - дозволения, обязывания (предписания) и запрета, которые не следует отождествлять с методом правового регулирования. Такого мнения, в частности, придерживался виднейший специалист административного права Ю.М. Козлов, определявший способы правового регулирования следующим образом:
предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.;
запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;
дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению *(31).
Для третьей категории ученых является очевидным тезис о наличии нескольких методов административно-правового регулирования в рамках одной отрасли права. Так, В.М. Манохин указывает, что "для административно-правового регулирования характерна множественность методов регулирования отношений, что обусловлено многогранностью предмета регулирования и сложной структурой отношений, которые в конечном счете и определяют методы регулирования" *(32), выделяя методы:
власти-подчинения;
рекомендаций;
согласования;
равенства.
Такого же мнения придерживаются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, утверждая, что для административно-правового регулирования является аксиоматичным положение о множественности методов регулирования, объясняемой многогранностью предмета регулирования *(33).
Между тем, сторонники всех приведенных позиций пытаются тем или иным способом индивидуализировать метод правового регулирования каждой отрасли права, отдавая должное тому обстоятельству, что без выделения метода правового регулирования зачастую просто невозможно отграничить друг от друга родственные по предмету отрасли права.
Применительно к административному праву выдвигается тезис о наличии особой совокупности правовых средств, характеризующей предмет данной отрасли. Так, Ю.М. Козлов приводит следующий перечень таких средств:
а) установление определенного порядка действий, т.е. предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно-правовой нормой;
б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой (применительно к должностным лицам);
г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях;
д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство) *(34).
При этом выделяются также особенности административно-правового метода, не связанные с определенными средствами воздействия на общественные отношения, но характеризующие в целом метод правового регулирования. С наличием таких особенностей метода административного права трудно не согласиться.
1. Прежде всего, отмечается, что для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты), поскольку административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридически равенство их участников, отношения "власти-подчинения";
2. Кроме того, административно-правое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения;
