«Морозов А. В., Филатова Л.В. ВЕДЕНИЕ МИНЮСТОМ РОССИИ РЕГИСТРОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ Москва, 2011 ...»

В декабре-январе 2008-2009 г.г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации были приняты два основополагающих закона, регулирующих отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Это федеральные законы от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Принятие указанных законов, наконец, восполнило пробел российского законодательства, в котором не было нормативных правовых актов, регулирующих механизм реализации конституционного права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации закреплен в статье 3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Но в указанном законе содержатся только общие положения, касающиеся регулирования права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, вопросов ограничения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и права граждан и организаций обжаловать действия и решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленные на ограничение их права на доступ к информации.

Работа над проектом федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» велась еще с 2002 г. На необходимость его принятия неоднократно указывалось Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, в частности в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 г.

В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации на 2008 г. говорится уже и о необходимости принятия время закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», который будет распространяться на все суды и даст людям возможность получать достоверные сведения о функционировании судебной системы. Кроме того, он впервые и достаточно детально закрепит различные формы их обнародования, в том числе через Интернет.^[64]

Основными целями Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов, в том числе судов и органов местного самоуправления являются открытость и доступность информации, достоверность информации, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, свобода поиска, получения, передачи и распространения информации, невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов.

Указанные законы устанавливают единый порядок предоставления государственными органами, в том числе судами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности, также ими определены способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, в том числе судов и органов местного самоуправления.

Законы об обеспечении доступа детально закрепляют процедуру подачи запроса о получении информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, основания для отказа в предоставлении информации.

Законы об обеспечении доступа разработаны с учетом положений Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65, предусматривающей повышение информационной открытости органов государственной власти, в том числе судов и органов местного самоуправления посредством применения в их деятельности информационно-коммуникационных технологий с целью эффективного взаимодействия с гражданами и организациями.

Особенность Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» заключается в том, что он впервые законодательно устанавливает доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети Интернет, открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.

Дискуссионным является вопрос безвозмездности доступа. С одной стороны не следует отождествлять общедоступность с безвозмездностью доступа, поскольку накопление и структурирование информационных ресурсов – задача дорогостоящая. В то же время установление платного режима распространения данных является фактором ограничения доступа к соответствующим информационным массивам, поскольку чрезмерно высокий размер платы за распространение информации может быть завуалированной формой ограничения законных прав граждан на доступ к ней.

Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определяется, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть предоставлена бесплатно или за плату. Предполагается, что пользователю (потребителю) предоставляется бесплатно информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: передаваемая в устной форме; размещенная в информационных системах общего пользования; иная информация, определенная законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Плата за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления на материальном носителе может быть установлена, если объем запрашиваемой информации превышает размер, определенный Правительством Российской Федерации. В целях определения размера платы за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» относит к ведению Правительства Российской Федерации утверждение методики расчета платы за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и примерной методики расчета платы за услуги по предоставлению информации о деятельности органов местного самоуправления. Размер и порядок внесения пользователем (потребителем) информации платы за услуги по предоставлению информации о деятельности федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов будут устанавливаться Правительством Российской Федерации. Плата за услуги по предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления включает расходы на копирование и предоставление информации.

Таким образом, на основании анализа нормативных правовых актов, в составе права на доступ к информации можно выделить следующие правомочия, которые могут быть реализованы всеми без исключения субъектами указанного права:

право доступа к документам и иным материалам, информационным ресурсам, информационным системам;

право запрашивать информацию у конкретных субъектов;

право получать информацию от конкретных субъектов;

право фиксировать информацию, в том числе с помощью технических средств;

право на воспроизведение информации;

право на доведение информации до конкретных субъектов посредством ее опубликования, а также направления по сетям передачи данных, передачи через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений;

право получать консультационную помощь по вопросам доступа к информации.

В целях создания механизма реализации права на доступ к информации необходимо закрепление указанных правомочий на законодательном уровне.

При этом также следует учитывать, что для некоторых физических лиц законом установлены специальные гарантии по предоставлению информации.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года
№ 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» государство гарантирует инвалиду право на получение необходимой информации, для чего должны быть приняты меры по укреплению материально-технической базы редакций, издательств и предприятий полиграфии, выпускающих специальную литературу для инвалидов, а также редакций, программ, студий, предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих выпуск грамзаписей, аудиозаписей и другой звуковой продукции, кино- и видеофильмов и другой видеопродукции для инвалидов (статья 14). В законе также установлено, что выпуск периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной и художественной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Согласно данному Федеральному закону вводится система субтитрирования или сурдоперевода телевизионных программ, кино- и видеофильмов. В соответствии с Федеральным законом «О библиотечном деле» слепые и слабовидящие имеют право на библиотечное обслуживание и получение документов на специальных носителях информации в специальных государственных библиотеках и других общедоступных библиотеках.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 2 июля 1992 года № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» лица, страдающие психическими расстройствами, также обладают всеми правами и свободами граждан, предусмотренными Конституцией Российской Федерации. При этом все лица, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи имеют право на получение информации о своих правах, а также в доступной для них форме и с учетом их психического состояния информации о характере имеющихся у них психических расстройств и применяемых методах лечения (статья 5). Врач обязан предоставить лицу, страдающему психическим расстройством, в доступной для него форме и с учтем его психического состояния информацию о характере психического расстройства, целях, методах, включая альтернативные, и продолжительности рекомендуемого лечения, а также о болевых ощущениях, возможном риске, побочных эффектах и ожидаемых результатах. При этом в литературе отмечается, что выбор доступной формы и учет психического состояния пациента при сообщении ему медицинской информации – вопрос врачебной этики и зависит от искусства врача^[65].

Вопрос о доступной форме также приобретает особую актуальность в связи с ориентацией на предоставление информации посредством применения информационных систем общего пользования и сети Интернет, поскольку далеко не все граждане имеют возможность реализовать свое право на доступ к информации указанным способом.

В научной литературе отмечается, что любая организация (юридическое лицо) имеет право на получение информации по кругу своей деятельности от государственных органов. Эта информация связана с правилами образования организации (регистрационный, разрешительный, лицензионный порядок); с налаживанием своей собственной информационной (производственной) базы; с ведением деловой, служебной информации (учет отчетность, договорные отношения и т п.); с обеспечением контрольной деятельности со стороны государства и предоставлением своей информации государственным органам по установленным правилам; с обеспечением безопасности своей деятельности – производственной и личной^[66].

В настоящее время действует Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях» (далее – Федеральный закон об информации), который регулирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, распространения и предоставления потребителю документированной информации, защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах.

В соответствии со статьей 8 указанного Федерального закона об информации граждане (физические лица) и организации (юридические лица) (далее – организации) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.

Согласно пункту 4 указанной статьи не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).

Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения (пункт 5 статьи 8). Федеральным законом также установлено, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях, а также информация, затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица, предоставляется бесплатно.

Следует также отметить, что в статье 17 Федерального закона об информации закреплено, что нарушение требований настоящего Федерального закона в сфере предоставления информации, информационных технологий и защиты информации влечет за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях^[67] в статье 5.39 предусмотрена ответственность должностных лиц за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации.

Если указанные деяния причинили вред правам и законным интересам граждан, то в соответствии со статьей 140 Уголовного кодекса Российской Федерации^[68] может наступать уголовная ответственность должностного лица.

Право заинтересованных лиц и граждан на доступ к информации также закреплено Федеральным законом от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»^[69], в соответствии с положениями которого пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента Российской Федерации, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации и его Президиума.

Важным является вопрос о доступе к информации журналистов средств массовой информации, которые имеют право ознакомиться с записями и снять копии с них, кроме записей закрытых мероприятий.

В Глобальной программе ООН против коррупции отмечается, что журналисты играют большую роль в формировании общественного мнения, что несомненно очень важно при построении информационного общества. Они создают для потенциальных коррупционеров дополнительный риск быть раскрытыми, поднимают уровень нетерпимости граждан к коррупции, мобилизуют общество на противодействие коррупции. В связи с этим в России на сегодняшний день важной остается задача создания условий для беспристрастности средств массовой информации, при которой журналисты могут честно и правдиво освещать факты коррупции и антикоррупционные инициативы. Обеспечение свободы средств массовой информации в получении и распространении информации о коррупции требуется в соответствии с принципом 16 Резолюции Комитета министров Совета Европы, соответствующие положения закреплены в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.

К проблемам российского законодательства о доступе к информации нужно отнести и недостаточную определенность правового режима информации ограниченного доступа вообще и имеющейся в распоряжении государственных органов в частности. Одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.

Виды конфиденциальной информации были установлены Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188 «О перечне сведений конфиденциального характера»^[70], которым конфиденциальная информация определена следующим образом: тайна частной жизни, тайна судопроизводства, служебная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, изобретательская тайна.

Сегодня можно признать, что конфиденциальная информация в ранее действовавшем Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ^[71] была определена неполно и некорректно. Например, такая разновидность профессиональной тайны, как «тайна переписки», согласно статье 23 Конституции Российской Федерации должна относиться к праву каждого человека, а не только специалиста определенной профессии.

Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»^[72] также не решает эти проблемы, поскольку содержит лишь норму о том, что: «Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение» (часть 4 статьи 9).

При этом два вида сведений, относятся к служебной тайне органов государственной власти: это – собственная тайна органа государственной власти, представляющая собой информацию, выработанную самим органом государственной власти, а также тайна других лиц, содержащая конфиденциальные сведения о гражданах и организациях, собранные органом государственной власти в процессе реализации установленных для него полномочий. Они отвечают за сохранность полученных на законном основании сведений о частной жизни лица, сведений, составляющих коммерческую тайну, профессиональную тайну (врачебную, нотариальную, тайну усыновления) и т.д.

В настоящее время в обществе сформировалось устойчивое мнение о том, что информация должна быть общедоступной, а потребности в доступе к ней постоянно возрастают – это требование времени. Распространение информационных технологий требует создания соответствующих правовых условий, основу которых составляет обеспечение реализации прав граждан и организаций на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.

Наряду с возрастанием роли информации в жизни общества происходит изменение и переосмысление связанных с ней отношений и понятий, что получает отражение в правовом регулировании и, соответственно, нормотворческой деятельности. Прежде всего, это касается права на доступ к информации.

Соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею отнесено к первой составляющей национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере в соответствии с Доктриной информационной безопасности Российской Федерации^[73].

Следует отметить, что сегодня в Российской Федерации действует более ста нормативных правовых актов различного уровня, касающихся вопросов формирования различных видов общедоступных информационных ресурсов и доступа пользователей к открытой информации. Однако правовое регулирование не покрывает всего сложившегося многообразия отношений, связанных с реализацией права на доступ к информации.

Это приводит к недостаточной эффективности правовых норм, регламентирующих вопросы доступа к открытым информационным ресурсам, отсутствию гарантий обеспечения права на доступ к информации и подтверждает необходимость законодательного закрепления правовой нормы о доступности открытой информации, содержащейся в информационных ресурсах. Разнообразие видов открытой информации делает крайне затруднительной выработку общих критериев, на основании которых информация может быть отнесена к общедоступной.

Решение вопроса о доступности информации представляется целесообразным путем закрепления в нормативных правовых актах, регламентирующих создание и использование различных информационных ресурсов и систем, правовых норм, устанавливающих открытый доступ к конкретным видам информации из состава этих ресурсов, при закреплении общего принципа об открытости информации, не отнесенной в соответствии с законом к категории ограниченного доступа, в соответствующем федеральном законе (о праве на информацию или о праве на доступ к информации). Кроме того, при правовом регулировании отношений, связанных с обеспечением доступа к информации, необходимо акцентировать внимание на содержательном аспекте информации и говорить о доступе к информации как возможности воспринять конкретное содержание.

Так, приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14.04.2008 № 91 «О мерах по обеспечению эксплуатации официального Интернет-сайта Министерства юстиции Российской Федерации» утверждает:

Регламент информационной поддержки интернет-сайта Министерства юстиции Российской Федерации;

Перечень сведений о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, размещаемых на интернет-сайте Минюста России;

Перечень сведений о деятельности территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации, размещаемых на их официальных интернет-сайтах.

В указанных перечнях значится и такой информационный ресурс как федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, порядок предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, определяется приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20.12.2005 № 244.

Предоставление сведений в документальном и электронном виде по письменному запросу заявителя осуществляется территориальными органами Минюста России и НЦПИ.

Порядок предоставления сведений из государственного реестра уставов муниципальных образований регулируется приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 24 августа 2005 г. N 139 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него».

Доступ к информации из федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов исполнительной власти» и приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 22.12.2008 № 300 «Об утверждении порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов».

Из регистра предоставляются следующие сведения:

о наличии муниципального нормативного правового акта в регистре;

номер и дата регистрации муниципального нормативного правового акта в регистре;

реквизиты муниципального нормативного правового акта (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его название и номер);

сведения об изменении (дополнении), отмене (признании утратившим силу) муниципального нормативного правового акта;

текст или фрагмент текста муниципального нормативного правового акта;

источник официального опубликования муниципального нормативного правового акта;

дополнительные сведения (согласно пункту 8 Приказа Минюста России от 19 декабря 2008 г. N 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»)

Сведения, содержащиеся в регистре, предоставляются в соответствии с письменным запросом заявителя в документальном виде или электронной форме.

В электронной форме сведения, содержащиеся в федеральном регистре, предоставляются:

через единый сайт государственных услуг в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (портал государственных услуг) или портал федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов;

с использованием электронной почты.

В Российской Федерации также имеется судебная практика по вопросам нарушения прав граждан на доступ к информации. Одним из примеров является Решение Верховного Суда РФ от 30.06.2010, которым признан недействующим п. 8 Порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. N 244, в части, предусматривающей предоставление дополнительных сведений, содержащихся в федеральном регистре, на основании мотивированного письменного запроса.

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. N 244 утвержден Порядок предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Порядок). В соответствии с пунктом 8 Порядка дополнительные сведения федерального регистра через официальный интернет-сайт Министерства юстиции Российской Федерации предоставляются заявителям на основании мотивированного письменного запроса о предоставлении дополнительных сведений, содержащихся в федеральном регистре, что является ограничением на доступ пользователей к размещенным на сайте Минюста России дополнительным сведениям, что не соответствует требованиям Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и нарушает права граждан на доступ к информации.

В связи с этим особого внимания заслуживает вопрос о значении и роли правовой информации для обеспечения сбалансированных интересов личности, общества и государства, что представляется особенно важным при построении информационного общества в России. Это требование вытекает из основополагающих для информационной сферы международных правовых актов, федерального законодательства и напрямую связано с правовым обеспечением доступа к информации при построении информационного общества в России.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте конституционные основы системы законодательства в сфере ведения регистров нормативных правовых актов, обеспечения доступа к ним.
2. Назовите законодательные акты, закрепляющие право на доступ на информацию, на охрану частной жизни, обязанность органов государственной власти опубликовывать законы и другие нормативные правовые акты.
3. Определите подзаконные правовые акты, в соответствии с которыми формируются информационные ресурсы как учетные системы Минюста России.
4. Назовите особенности правового регулирования общественных отношений в информационной сфере в субъектах Российской Федерации
5. Какими правовыми актами обеспечивается открытость и общедоступность сведений из регистров, реестров нормативных правовых актов?
6. Назовите основные виды информационных ресурсов Минюста России, к которым осуществляется свободный доступ в целях реализации права на информацию.
7. В соответствии с какими актами реализуется право на доступ к информации с использованием информационных систем общего пользования, в том числе сети Интернет.
8. Охарактеризуйте порядок предоставления сведений, содержащихся в регистрах нормативных правовых актов.

Глава III. Организационные и методологические вопросы ведения регистров нормативных правовых актов.

§ 1. Структура системы ведения единого федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации

Единый федеральный регистр нормативных правовых актов Российской Федерации как информационная система содержит несколько модулей, представляющих собой базы данных правовой информации.

1. Федеральное законодательство^[74] (федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации). База данных ведется в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313^[75].

2. Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»)^[76]

.

3. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»)^[77]

.

4. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов (статья 43.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»)^[78]

.

5. Государственный реестр уставов муниципальных образований (Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»)^[79]

.

6. Государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2005 N 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»)^[80].

Подробнее об информационных ресурсов вышеназванных регистрах и реестрах см. гл.I, параграф 3.

Структура информационной системы ведения регистров нормативных правовых актов определена не только вышеуказанными нормативными правовыми актами, но и рядом других – актами Правительства Российской Федерации и Минюста России. К ним относятся: постановление Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»;^[81] приказы Министерства юстиции Российской Федерации от 12.01.2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»^[82], от 26.08.2005 № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований»^[83] ; от 14.02.2008 № 31 «Об утверждении Положения об организации работы по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде»;^[84] от 19.12.2008 № 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»^[85] и др.

Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них, ведется с использованием подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России.

Правовая регламентация формирования и ведения единого федерального регистра всех нормативных правовых актов учитывает особенности ведения каждого модуля указанной информационной системы, каждый из которых имеет информационное и технологическое сопряжение с федеральным регистром нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственным реестром уставов муниципальных образований и государственным реестром муниципальных образований. Совокупность всех указанных регистров и реестров составляет единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации.

Надо понимать, что создание и ведение каждого модуля регистра имеет свои особенности, которые закреплены в вышеприведенных нормативных правовых актах. Особенности определяются федеративным устройством российского государства и конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации). Поэтому нет и единообразных правил ведения регистров муниципальных нормативных правовых актах, которые составляют федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актах. Федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 43.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация и ведение этих регистров осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Взаимодействие и совместимость федерального регистра нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, всех регистров муниципальных нормативных правовых актах, государственного реестра уставов муниципальных образований и государственного реестра муниципальных образований с иными федеральными системами и сетями достигается через единство организационных, методологических и программно-технических принципов, регламентированных в Федеральном законе от 27 июля февраля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Правовой режим каждого информационного ресурса определяется нормами, устанавливающими:

порядок документирования информации;

право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах;

категорию информации по уровню доступа к ней;

порядок правовой защиты информации.

Правовой режим федерального регистра установлен нормами указанных выше нормативных правовых актов, обеспечивающими порядок документирования информации, категорию информации по уровню доступа к ней - свободный доступ и т.д.

Федеральный регистр нормативных правовых актов, как информационная система, содержит федеральный, региональный и муниципальный уровни указанной системы.

Федеральный уровень системы:

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет ведение и методическое обеспечение федерального регистра нормативных правовых актов. Обеспечивает гарантированное хранение информации в регистре; ведет классификаторы, словари и справочники регистра; ведет информационный портал регистра; предоставляет гражданам и организациям сведения, содержащиеся в регистре; обеспечивает режим защиты сведений, содержащихся в регистре.

В случае если в результате юридической экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации, установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному закону, экспертные заключения Министерства юстиции Российской Федерации включаются в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Научный центр правовой информации при Минюсте России (оператор Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России) обеспечивает ведение федерального регистра нормативных правовых актов в соответствии с Методикой ведения федерального регистра нормативных правовых актов; включает в федеральный регистр нормативных правовых акты федерального уровня, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; осуществляет эксплуатацию программных и технических средств ведения федерального регистра нормативных правовых актов.

Региональный уровень системы:

Территориальные органы Минюста России и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации^[86] создают карточки документа; проводят юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов и их ежемесячную актуализацию.

Муниципальный уровень системы:

вводят реквизиты и тексты муниципальных нормативных правовых актов, их опубликование.

Федеральный уровень состоит из 92 элементов. Каждый региональный элемент представляет собой базу данных федерального регистра соответствующего субъекта Российской Федерации. Актуальность и целостность региональных баз данных обеспечивают территориальные органы Минюста России, а также уполномоченные субъектами Российской Федерации государственные региональные органы.

В территориальных органах Минюста России определяются должностные лица, ответственные за ведение федерального регистра. Должностные регламенты соответствующих работников, предусматривающие в качестве должностных обязанностей функции по ведению федерального регистра и контролю за его состоянием, утверждаются начальником территориального органа Минюста России.

В территориальные органы Минюста России поступают копии правовых актов субъектов Российской Федерации, а также их официальные издания для включения в федеральный регистр.

Окружной уровень состоит из 8 элементов (по числу федеральных округов). Каждый окружной элемент представляет собой распределенную базу данных, а также интегрированную базу данных федерального регистра соответствующего федерального округа. Актуальность и целостность интегрированных окружных баз данных обеспечивают главные управления Минюста России по субъектам Российской Федерации.

Федеральный уровень представляет собой распределенную базу данных, а также интегрированную базу данных федерального регистра. Актуальность и целостность интегрированной базы данных в соответствии с приказом Минюста России от 26.08.2009 № 267 обеспечивают НЦПИ.

§ 2. Виды обеспечения ведения регистров нормативных правовых актов.

Информационные ресурсы Минюста России являются составной частью государственных информационных ресурсов, обеспечивающих решение стратегических и оперативных задач социального, политического, экономического развития Российской Федерации и ее информационной безопасности, эффективная работа Министерства, как федерального органа исполнительной власти, возможна только на базе современных информационных технологий.

Создание и развитие единой информационно-телекоммуникационной системы Министерства юстиции Российской Федерации, обеспечение интеграции указанной системы в рамках единого информационного пространства с системами федеральных органов исполнительной власти, обеспечение доступа к правовой информации зависит от качества и полноты обеспечения ведения федеральных регистров нормативных правовых актов. К таким видам^[87] (средствам) мы относим:

Информационное и лингвистическое обеспечение (рубрикатор, тезаурус, классификаторы, словари).

Программное обеспечение. Операционные системы, в том числе сетевые, инструментальные средства и системы управления базами данных.

Телекоммуникационное обеспечение. Организация сети передачи и обмена данных.

Техническое обеспечение. Спецификация комплекта технических средств каждого объекта информационной системы.

Здесь приводятся не все виды (средства, направления, компоненты), обеспечивающие функционирование и развитие информационных систем. Например, не рассматриваются такие средства, как правовые, организационные, кадровые, финансовые и др. Правовое обеспе­чение информационных процессов при ведении регистров рассматривается во второй главе. В этой же главе раскрываются вопросы обеспечения условий безопасности ведения информационной системы регистров нормативных правовых актов, защиты информации, интересов и прав всех физических и юридических лиц, государства.

В целях реализации Федерального закона «О доступе к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» был принят приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 16.11.2009 № 470 «О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти»^[88].

Указанный правовой акт устанавливает, что информация, размещаемая в информационно-телекоммуникационной сети Интернет должна быть круглосуточно доступна пользователям информацией для получения, ознакомления и использования, а также для автоматической (без участия человека) обработки информационными системами, не должна быть зашифрована или защищена от доступа иными средствами.

Информация в виде текста размещается на официальном сайте в формате, обеспечивающем возможность поиска и копирования фрагментов текста средствами веб-обозревателя ("гипертекстовый формат").

Данный нормативный правовой акт устанавливает требования к программному обеспечению, технологическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом, а также к форматы размещенной на нем информации, например, предоставлять пользователям информацией возможность масштабировать (увеличивать и уменьшать) шрифт и элементы интерфейса официального сайта средствами веб-обозревателя.

Информация должна размещаться на русском языке. Помимо русского языка, информация может быть размещена на государственных языках республик, находящихся в составе Российской Федерации, других языках народов Российской Федерации или иностранных языках.

1. Информационное и лингвистическое обеспечение.

Информационное обеспечение по содержанию и структуре является системным, многоаспектным, комплексным и в связи с этим определяется как взаимосвязанная совокупность организационно-правовых, методических, программно-технологических компонентов, обеспечивающая качество информационных ресурсов.

По существу информационное обеспечение представляет собой сбор информации.

Как ни велики объемы памяти новейших ЭВМ, как ни высоки скорости передачи информации, интенсивные способы развития ин­формационных систем, в принципе, себя исчерпали. В настоящий момент только интеллектуализация работы информационных право­вых систем с юридическими документами позволит удовлетворить потребности общества в правовой информации, а системам обеспе­чит высокую конкурентоспособность на информационном рынке.

Правовые информационные системы имеют дело с юридическими текстами, поэтому к ним предъявляются особые требования полно­ты и точности предоставляемой информации. Выполнение этих тре­бований - задача лингвистического обеспечения правовых систем.

Наличие современных лингвистических средств для правовых систем сказывается положительно на их качестве. Поиск с по­мощью лингвистических приемов точный и полный, возможно быст­рое создание локальных баз, тематических подборок.

Очень важным является проблема выбора лингвистического средства или комплекса этих средств, наилучшим образом отвеча­ющих техническим требованиям системы, возможностям специалис­тов, занимающихся предмашинной обработкой текстов нормативных актов и запросам пользователей.

Лингвистическое обеспечение информационной системы пред­полагает функционирование в ней лингвистических средств, орга­низующих информацию различными способами: рубрикаторов, клас­сификаторов, словарей и т.п.

Каждое лингвистическое средство имеет свои особенности, свои плюсы и минусы, т.к. каждое представляет определенный ас­пект организации правового материала. Поэтому оптимальным яв­ляется использование в системе комплекса взаимно дополняющих лингвистических средств.

Рубрикатор или тематический классификатор - это средс­тво, наиболее полно и содержательно организующее правовую об­ласть. От рубрикатора в значительной степени зависит решение проблем систематизации, индексирования и поиска правовой ин­формации, эффективное и согласованное взаимодействие банков данных между собой, а также со всеми категориями пользовате­лей. Рубрикатор предлагает тематическое членение какой-либо предметной области в явном виде, что упрощает восприятие и ин­формационную работу.

Поиск информации производится с помощью рубрикатора уста­новлением соответствия содержания рубрик содержанию докумен­тов. Данная операция может осуществляться с помощью вспомога­тельных средств - алфавитно-предметного указателя, тезауруса терминов рубрикатора, ключевых слов, раскрывающих смысл рубри­ки и др.

Рубрикатор как классификационная система строится путем деления понятий (объектов классификации) на основе установ­ленных связей между признаками этих объектов в соответствии с определенными логическими принципами. Под этими принципами подразумевается характеристика объекта, позволяющая устанавли­вать его сходство или различие по отношению к другим рассмат­риваемым объектам. Признак, принимаемый, как основной в процессе деления, принято называть основанием деления.

Таким образом, можно сформулировать, что рубрикатор представляет собой структурное описание предметной области законодательства и права и сфер действия законодательных актов. Рубрикатором информационной системы Минюста России в настоящее вре­мя является версия классификатора правовых актов, основанная на разбиении массива законодательства по его отраслям и институ­там. Это иерархическая классификационная система юридических понятий с универсальным тематическим охватом. Классификатор правовых актов, который является в настоящее время стандартом, утвержден Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 511.

Для решения новых и очень сложных и объемных задач, пос­тавленных перед Минюстом России в последний период, созданы Классификатор нормативных правовых актов муниципальных нормативных правовых актов, Классификатор муниципальных образований, ведение которых предполагает совершенствование его содержания и структуры, а также подготовку его актуализи­рованных версий, отвечающих современному состоянию правового регулирования в сфере местного самоуправления.

Перспективным способом обработки нормативных актов явля­ется автоматическое рубрицирование. Оно может проводиться с помощью усовершенствованного рубрикатора. Так, расширение руб­рики терминами соответствующего семантического поля позволяет с достаточной точностью установить соответствие рубрики содер­жанию фрагмента нормативного акта.

Тезаурус представляет собой совокупность значимых слов нормативных правовых актов, между которыми эксплицитно (в явном виде) выражены смысловые отношения - синонимичные, родовые, видовые, ассоциативные.

Наличие тезауруса чрезвычайно повышает интеллектуальную привлекательность информационной системы, не говоря уже о его уникальных возможностях при установлении соответствия между содержанием запроса и документа, недоступных никакому другому средству поиска. Только тезаурус снимает проблему синонимии, расширяет по­иск видовыми и родовыми понятиями, и потому действительно дает возможность точного и полного предоставления информации, внед­рения гипертекстовых технологий. Если система бестезаурусная, проблему синонимии все равно обойти нельзя. Тогда пользователь фактически изобретает тезау­русные статьи на ходу, в процессе поиска, что, естественно, далеко не всегда удается сделать качественно. Поэтому жела­тельно наличие у пользователя хотя бы тезауруса справочного типа ­с наиболее частотными и сложными случаями синонимии и родови­довых связей.

Такой тезаурус подсказывает способы выражения одного и того же содержания разными способами. Если у пользователя будет перед глазами спра­вочный тезаурус - с указанием синонимов и родовидовых связей для слов его запроса (пусть даже на бумажном носителе), он сможет расширить поисковое предписание и таким образом сущест­венно повысить точность и полноту поиска нужной информации.

Программное обеспечение для справочного тезауруса являет­ся аналогичным тому, которое отвечает за функционирование в системе рубрикатора.

К лингвистическим видам обеспечения ведения регистров нормативных правовых актов относятся и такие классификаторы, как Классификатор органов, принимающих правовые акты и Классификатор видов правовых актов. Классификаторы служат поисковыми элементами системы, включая в себя реквизиты нормативных правовых актов.

Важными средствами поиска и унификации, повышающими ка­чество информационно-правовых систем, являются словари. Они позволяют привести в соответствие содер­жанию текста разнообразные формы его выражения.

Комплексное лингвистическое обеспечение ведения регистров правовых актов в идеале должно включать различные виды словарей: словари сино­нимов, антонимов, омонимов юридических терминов; словари дефи­ниций, аббревиатур, наименований; многоязычные словари; срав­нительные словари терминов различных правовых систем; словари юридических конструкций, оценочных понятий. Представляется очень интересным создание тематического словаря - классифика­тора вопросов по наиболее актуальным темам. Он может быть уст­роен наподобие тезауруса, в котором вместо ключевых слов ­сформулированная тема. Вспомогательные словари повышают ско­рость и удобство поиска информации - это алфавитно-предметные указатели, тезаурусы терминов рубрикаторов, классификаторов, картотек; словари терминов, используемых в локальных базах, подборках тематических документов и т.п.

2. Программное обеспечение.

Программное обеспечение создается с использованием современных технологий и средств разработки, к числу которых, например, относятся:

объектно-ориентированные языки программирования (C++, Java и др.);

алгоритмические расширения структурированного языка запросов (SQL), например такие, как PL/SQL фирмы Oracle, язык четвертого поколения 4GL фирмы Informix и, наконец, современные реализации очередного расширения языка SQL на основе Java-классов под названием SQLJ;

спецификации Object Management Architecture (OMA) консорциума OMG;

открытая архитектура служб Windows, включающая базовые и коммуникационные сервисы, а также сервисы вертикальных приложений;

офисные средства разработки приложений и основные модели приложений (модель центрального приложения, модель исполняемого файла и модель распределения ролей).

В качестве одного из приоритетных направлений развития прикладного программного обеспечения должно стать внедрение современных технологий коллективного делопроизводства и документооборота.

В настоящее время для автоматизации офисной деятельности в системе юстиции применяется достаточно широкий спектр различных программных средств, к числу которых относятся, например, программные продукты компании Microsoft, SmartSuite 97 компании Lotus Development, "Русский Офис" компании Арсеналъ и т.д. Проблема обеспечения совместимости форматов входных и выходных данных требует разработки ведомственных (корпоративных) стандартов, позволяющих определить набор инструментальных средств, поддерживающих высокую степень интеграции друг с другом, и перечень необходимых действий для поддержания единой информационной системы. При этом масштабируемая корпоративная система электронного документооборота должна обеспечивать выполнение основных функций коллективной обработки информации от уровня отдельного сотрудника подразделения территориального органа или учреждения Минюста России до уровня системы Министерства в целом.

При создании системы поддержки групповой работы обеспечиваются:

автоматизация пересылки документов в электронном виде (в рамках самой системы, по коммутируемым каналам связи, по факсу, по электронной почте E-mail);

унификация ведущейся переписки, выработка корпоративных стандартов на документы, циркулирующие в структуре Минюста России, простота составления документов, путем использования типовых форм и образцов (письма, приказы, распоряжения и т.д.);

выдача поручений и организация согласования документов с обязательным оперативным сбором полной информации о ходе их выполнения и проведением эффективного контроля за осуществлением результатов поставленных задач;

сбор разнородной информации об участниках системы и их партнёрах, планирование и учёт связанных с ними событий и мероприятий;

формирование архивов и картотек документов любой сложности с разграничением прав доступа к хранимым данным;

высокий уровень корпоративной защиты информации, как при её передаче, так и при её хранении;

организация единого информационного пространства, когда удалённость абонентов системы не имеет значения, и передача информации производится без вмешательства пользователей.

Другим важнейшим направлением является создание программного обеспечения правовых баз данных. Основной целью исследований, проводимых в этой области уже достаточно длительное время, является создание интеллектуальных систем, выполняющих не только функции справочно-информационного обслуживания пользователей, но и обеспечивающих эффективную поддержку законотворческой деятельности. На современном уровне развития науки и техники прикладные программы, удовлетворяющие такому требованию, должны обеспечивать решение следующих задач:

обработку запросов, заданных в виде свободных наборов терминов или произвольных текстов на естественном языке;

выделение в полнотекстовой базе данных множества релевантных документов (или их фрагментов) с автоматическим ранжированием текстов по уровню релевантности;

динамическое формирование текстов документов, актуальных на задаваемый пользователем период времени;

навигацию в правовой базе данных не только по заранее установленным гиперссылкам, но и по любому другому признаку, выбираемому пользователем (например, по органам, источникам опубликования позициям общеправового классификатора отраслей права и т.д.).

В составе системного программного обеспечения для ЕСИТО должны использоваться операционные системы (в том числе сетевые), инструментальные средства и системы управления базами данных.

Основными требованиями, учитываемыми при выборе операционных систем (ОС) для использования в учреждениях и органах юстиции, являются:

совместимость ОС (compatible), под которой понимается поддержка существующих файловых систем, поддержка приложений, написанных для различных операционных систем и наличие средств для работы с различными сетевыми средами;

переносимость (portability), обеспечивающая возможность работы системы как на CISC, так и на RISC-процессорах;

масштабируемость (scalability), означающая, что операционная система не привязана к однопроцессорной архитектуре, а способна полностью использовать возможности, предоставляемые, например, симметричными мультипроцессорными системами;

наличие однородной системы безопасности (security), удовлетворяющей современным требованиям;

наличие встроенных в систему сетевых возможностей, позволяющих обеспечить связь с различными типами хост-компъютеров благодаря поддержке разнообразных транспортных протоколов и использованию средств «клиент-сервер» высокого уровня, включая, например, именованные каналы, вызовы удаленных процедур (RPC – remote procedure call) или Windows-сокеты;

надежность и отказоустойчивость (reliability and robustness), обеспечиваемые архитектурными особенностями, которые защищают прикладные программы от повреждения друг другом или операционной системой;

возможности локализации (localization), обеспечиваемые предоставлением средств для работы во многих странах мира на разных национальных языках, что достигается применением стандарта ISO Unicode (разработан Международной организацией по стандартизации).

Основными требованиями к системам управления базами данных являются:

масштабируемость, обеспечивающая возможность наращивания аппаратных средств и повышение производительности вычислительной системы при увеличении объема данных или числа одновременно работающих пользователей;

наличие развитых средств поддержания целостности данных (ведение журнала транзакций, внутренняя проверка целостности, механизмы блокировки, разграничение уровней доступа и т.д.);

наличие встроенных средств оперативной аналитической обработки данных;

поддержка пользовательских типов данных, наличие средств для работы с мультимедийными и геопространственными данными;

наличие развитых средств обработки текстовых документов (в том числе смысловой анализ документа и полнотекстовый поиск с учетом морфологии русского языка);

наличие методологии и технических средств для использования данных из хранилищ, созданных с использованием таких, например, систем управления базами данных как Clipper, Fox Pro, Clarion;

наличие механизмов разделения прав доступа к данным, пресечения попыток несанкционированного доступа, средств ведения журнала обращения пользователей к серверу баз данных;

обеспечение сохранности данных при отказах оборудования, из-за ошибок в прикладных программах, а также из-за ошибок или преднамеренных действий персонала.

Телекоммуникационное обеспечение передачи данных единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России представляет собой комплекс программно-технических средств, позволяющих обеспечить достоверность и своевременность обработки информационных потоков, циркулирующих в данной системе.

Современные информационные технологии подразумевают внедрение в работу всех объектов системы не только мощных аппаратно-программных комплексов обработки информации, но и высокопроизводительных средств телекоммуникации и передачи данных.

К телекоммуникационному обеспечению ЕСИТО предъявляются следующие требования:

обмен информационными массивами должен производиться непосредственно между всеми составляющими системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России;

информационная система должна обеспечивать достоверность и надежность при передаче данных, в связи, с чем необходима единая политика в построении узлов системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России, что возможно только при наличии центрального узла системы (НЦПИ) и региональных узлов (ЦПИ) информационной системы;

каналообразующее оборудование центрального узла (НЦПИ) должно обеспечивать централизованное управление всеми узлами системы.

Единая система информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России должна представлять собой сочетание взаимодействующих информационных подсистем, связанных между собой сетью передачи данных, с возможностью интеграции с ведомственными автоматизированными системы органов исполнительной власти и правоохранительных органов.

Подключение к системе электронной почты Министерства юстиции Российской Федерации служб судебных приставов, учреждений юстиции по регистрации прав для осуществления обмена данными с другими субъектами Российской Федерации и центральным аппаратом Минюста России.

На указанном этапе для передачи информации из муниципальных образований на уровень субъекта Российской Федерации возможно использование коммутируемых каналов сети общего пользования.

Программное обеспечение хост-ЭВМ позволит направлять запрос, как конкретному абоненту системы, так и всем абонентам, что необходимо для оперативного получения ими информации. Система уровней и категорий абонентов, реализованная в программном обеспечении хост-ЭВМ, позволит организовать разграничение доступа к информации.

3. Техническое обеспечение.

Использование при решении проблем компьютерных систем и сетей вызвало к жизни большое число способов их конструирования и организации работы. Решение задач на техническом уровне должно осуществляться высокопроизводительными и надежными компьютерами, сетевым и телекоммуникационным оборудованием.

Для обработки информации, подлежащей защите, должна применяться вычислительная техника, аттестованная в установленном порядке.

Конкретная спецификация комплекта технических средств каждого объекта системы определяется:

уровнем и структурой объекта системы;

объемом информационных потоков;

технологией обработки информации на конкретных рабочих местах;

совокупностью условий, в которых будет осуществляться функционирование системы, включая требования к обеспечению безопасности обрабатываемой информации;

объемом ассигнований на цели информатизации.

4. Телекоммуникация и передача данных.

Телекоммуникационное обеспечение передачи данных единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России представляет собой комплекс программно-технических средств, позволяющих обеспечить достоверность и своевременность обработки информационных потоков, циркулирующих в данной системе.

Современные информационные технологии подразумевают внедрение в работу всех объектов системы не только мощных аппаратно-программных комплексов обработки информации, но и высокопроизводительных средств телекоммуникации и передачи данных.

К телекоммуникационному обеспечению ведения регистра предъявляются следующие требования:

обмен информационными массивами должен производиться непосредственно между всеми составляющими системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России, что возможно только при наличии центрального узла системы (НЦПИ);

информационная система должна обеспечивать достоверность и надежность при передаче данных, в связи, с чем необходима единая политика в построении узлов системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России;

каналообразующее оборудование центрального узла (НЦПИ) должно обеспечивать централизованное управление всеми узлами системы.

Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них, ведется с использованием подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России (далее – ЕСИТО).

В иерархической структуре ЕСИТО, также как и подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации», содержанием которой являются регистры актов, выделяются следующие уровни: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Единая система информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России должна обладать следующими характеристиками:

представлять собой упорядоченную совокупность элементов;

элементы системы взаимосвязаны и взаимодействуют в рамках этой системы, являясь ее подсистемами;

подсистемы обладают самостоятельностью, качественными особенностями;

система как целое выполняет определенную функцию, которая не может быть сведена к функциям отдельно взятой подсистемы;

подсистемы могут взаимодействовать и в рамках определенной системы, и с внешней средой на основе информационных процессов, а также способности системы воспринимать и выдавать информацию.

В основу ЕСИТО заложены принципы:

единой системы управления и контроля;

распределенного формирования, накопления, актуализации, хранения информации;

параллельности выполняемых задач;

преемственности реализованных автоматизированных систем и используемых мощностей для решения задач особой важности;

идентификации документа на бумажном носителе и его электронной копии.

Система должна легко трансформироваться при изменении подсистем и источников информации, а также адаптироваться к другим возможным изменениям. Она должна быть устойчивой и информационно защищенной, причем управление информационной безопасностью должно осуществляться централизованно.

Комплектование подсистем техническими и программными средствами на уровне субъекта Федерации и муниципальном уровне должно осуществляться в соответствии с типовыми спецификациями, подготовленными в рамках проведения единой технической политики Минюста России.

Иными требованиями к масштабируемой корпоративной системе Минюста России являются:

возможность интеграции информации, находящейся в различных локальных сетях или на миникомпьютерах, на отдельных удалённых рабочих местах, например, домашних или мобильных компьютерах сотрудников;

возможность использования разнородного набора вычислительной техники, начиная от ЭВМ персонального класса и заканчивая сложными вычислительными комплексами, образуя тем самым гетерогенную среду для распределённой обработки хранимой информации;

наличие средств проверки целостности и восстановления баз данных документов, а также средств резервного и архивного копирования;

высокая живучесть - физическое уничтожение любого из серверов системы не должна привести к сколько-нибудь ощутимым потерям информации в системе или вызвать остановку её работы;

централизованное управление всей системой в целом, в том числе, и территориально удалёнными узлами;

масштабируемость в широких пределах, начиная с отдельно взятого персонального компьютера и заканчивая системами из сотен серверов и десятков тысяч пользователей, при этом процедура расширения должна происходить без переработки прикладных систем, без замены системного программного обеспечения и оборудования;

возможность интеграции с другими информационными подсистемами, а также с системами, работающими с реляционными базами данных;

наличие средств полнотекстового поиска и мощного генератора построения запросов;

создание документов, включающих данные, подготовленные в разных программных комплексах;

тиражирование изменений вместо распределённого доступа. В каждом узле сети хранятся копии необходимых данных и нет необходимости постоянного доступа к базам данных по дорогостоящим, выделенным линиям связи. Проблемами связи и обмена информацией занимаются серверы системы (а не пользователи) по любым имеющимся телекоммуникационным линиям связи;

защита информации на всех уровнях - сервер, рабочая станция, база данных, документ;

электронная подпись и шифрование данных.

Интеграция подсистем единой системы должна обеспечиваться путем создания, при необходимости, совместно используемых массивов данных и разработки общих технических решений в области телекоммуникаций, а также на основе опережающей стандартизации интерфейсов (т.е. в опережающей разработке стандартов, обеспечивающих различные виды совместимости и взаимодействия выделенных компонентов системы).

Требования к прикладным программным средствам системы определяются в технической документации при создании подсистем, являющихся ее компонентами.

Разработка программных средств различного функционального назначения для территориальных органов, иных органов и учреждений Минюста России должна осуществляться в процессе создания информационно-телекоммуникационных подсистем.

Соответствие ЕСИТО современному научно-техническому уровню разработок в области информатики должно обеспечиваться широким использованием:

современных математических методов обработки и анализа информации, выявления закономерностей и прогнозирования развития исследуемых процессов, явлений и др.;

методов прикладной лингвистики;

методов теории искусственного интеллекта и теории проектирования баз данных;

комплексной типизацией и стандартизацией используемых технических и программных средств;

нормативно-методических материалов, устанавливающих порядок разработки, изготовления, испытания, поставки и использования автоматизированных систем (или их компонентов);

сертификацией программных средств, используемых в территориальных органах и учреждениях Минюста России.

§ 3. Методика ведения регистров нормативных правовых актов

Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации ведет Минюст России. Он состоит из регистров нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые формируются его территориальными органами в регионах.

Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов также ведется Минюстом России. Он состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведение которых осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные регистры, также как и государственные реестры нормативных правовых актов, уставов муниципальных образований и муниципальных образований ведутся с использованием подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации (ЕСИТО). Оператором ЕСИТО является научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации (НЦПИ).

НЦПИ обеспечивает ведение федеральных регистров в соответствии с Методикой ведения этих регистров; осуществляет включение в федеральные регистры, создаваемые в регионах (субъектах Российской Федерации); осуществляет эксплуатацию программных и технических средств федеральных регистров.

Содержанием работы по ведению федеральных регистров является:

а) сбор регистров нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

б) ввод информации в регистры;

в) гарантированное хранение информации в регистрах;

г) ведение классификаторов, словарей и справочников регистров;

д) ведение информационного портала регистров;

е) предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в регистрах;

ж) режим защиты сведений, содержащихся в регистрах.

Содержание работы по ведению регистров^[89], совокупность которых составляет федеральные регистры, включает в себя:

юридическую обработку правового акта;

внесение реквизитов правового акта и формирование его регистрационного номера;

формирование текстов актов в электронном виде;

проведение правовой экспертизы муниципальных актов на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации, а также уставу муниципального образования;

обработка дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

поддержание базы данных Регистра в актуальном состоянии;

внесение в Регистр сведений о результатах юридической экспертизы;

отправку обновлений в федеральный муниципальный регистр в согласованном формате.

Юридическая обработка правовых актов, подлежащих включению в регистр – это деятельность по определению его нормативности; установлению взаимосвязи с правовыми актами большей юридической силы; проведение правовой экспертизы актов субъектов Российской Федерации и муниципальных актов на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации, а также уставу муниципального образования; поддержание текстов нормативных правовых актов, включенных в регистр в актуальном состоянии; индексирование в соответствии с классификаторами правовых актов.

1. Правовые акты подлежат включению в регистр, если они носят нормативный правовой характер. Поскольку до сих пор на федеральном уровне отсутствует законодательное определение нормативного правового акта, при определении, является ли правовой акт нормативным, следует использовать постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»^[90].

Признаки нормативного правового акта:

издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

2. Муниципальным актам, вносящим изменения (дополнения), приостанавливающим и (или) отменяющим (признающим утратившим силу), которые включаются в регистр, присваивается самостоятельный номер регистрации. В соответствии с этими актами изменяются, дополняются, исключаются слова и т.п., текста нормативного правового акта, ранее включенного в регистр, признаются утратившими силу структурные единицы акта или акт в целом (приведение текста акта в актуальное состояние.

3. Классификация (индексирование) представляет собой определение тем акта в целом, а также отдельных его частей и отнесение в соответствии с тематическим содержанием акта к разделам, подразделам, пунктам или подпунктам классификаторов правовых актов: классификатора муниципальных нормативных правовых актов, разработанным Минюстом России, и классификатора правовых актов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511^[91], и с присвоением правовому акту в целом и отдельным его частям соответствующих индексов классификаторов.

Классификатор представляет собой иерархическую систему юридических понятий, определяющих самостоятельные отрасли законодательства, регулирующих различные сферы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и отражающих весь массив нормативных правовых актов. Все разделы делятся на подразделы и пункты, каждый из которых имеет наименование и свое условное обозначение - индекс. Индексы разделов, подразделов и пунктов обозначаются арабскими цифрами.

4. Ведение и заполнение справочников и классификаторов, используемых в регистре, организовано на федеральном уровне, за исключением справочников органов принятия актов муниципальных образований и источников дополнительных сведений (источники опубликования, правовой экспертизы и иные), заполнение которых производится на уровне субъекта Российской Федерации в соответствии с инструкцией пользователя.

5. Правовая экспертиза заключается в правовой оценке формы нормативного правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, достаточности регулирования правоотношений, содержащихся в нем норм на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и (или) законодательства субъектов Российской Федерации и уставу муниципального образования, порядка его принятия, обнародования (опубликования). Необходимо также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов)^[92]

. В срок, установленный для проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, проводится и антикоррупционная экспертиза.

Цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установленному законодательством.

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место анализируемого правового акта среди других актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты и уставы муниципальных образований, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, в акты субъектов Российской Федерации, а также и уставу муниципального образования.

При правовой экспертизе оценивается также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.

По результатам проведения правовой экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение в соответствии с Рекомендациями по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденными приказом Минюста России от 29.10.2003 № 278.

При ведении регистров, реестров нормативных правовых актов формируются базы данных, содержание которых используется также в целях выявления соответствия правовой системы задачам государства и общества, правам и свободам граждан.