Морозов А. В., Филатова Л.В.
ВЕДЕНИЕ МИНЮСТОМ РОССИИ РЕГИСТРОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Москва, 2011
Морозов А. В., Государственный советник юстиции 2 класса, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права, информатики и математики РПА Минюста России
Филатова Л. В., Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, ст. научный сотрудник, профессор кафедры информационного права, информатики и математики РПА Минюста России
© РПА Минюста России, 2011
Оглавление
Глава I. Система правовой информации Министерства юстиции Российской Федерации. …………………………………………………….3
§ 1. Задачи и полномочия Минюста России в части
государственной учетной деятельности по ведению регистров нормативных правовых актов……………………………………………….3
§ 2. Цели и принципы ведения федеральных регистров
нормативных правовых актов…………………………………………10
§ 3. Информационно-правовые учетные системы Минюста России..17
Глава II. Правовое обеспечение ведения регистров нормативных правовых актов………………………………………………………………….36
§ 1. Система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессах ведения федеральных регистров и государственных реестров нормативных правовых актов……36
§ 2. Правовой механизм реализации права на доступ к информационным ресурсам электронных учетных систем
Минюста России………………………………………………………….47
Глава III. Организационные и методологические вопросы ведения регистров нормативных правовых актов………………………………………65
§ 1. Структура системы ведения единого федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации……………………………………………………………………65
§ 2. Виды обеспечения ведения регистров нормативных правовых актов…………………………………………………………………………….71
§ 3. Методика ведения регистров нормативных правовых актов……89
Перечень основных нормативных правовых актов, применяемых при ведении регистров нормативных правовых актов……………………………………96
Глава I. Система правовой информации Министерства юстиции Российской Федерации.
§ 1. Задачи и полномочия Минюста России в части государственной учетной деятельности по ведению регистров нормативных правовых актов.
Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, создании соответствующих регистров и реестров, отнесенным к учетным системам федеральных органов государственной власти[1].
Государственная учетная деятельность Минюста России ведется в рамках установленных нормативными правовыми актами, в том числе Положением о Минюсте России, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313[2] полномочий по сбору, хранению, обработке и предоставлению гражданам, организациям, органам государственной власти, местного самоуправления сведений об юридически значимых объектах, субъектах, событиях и действиях.
Перевод в электронный вид государственной учетной деятельности – одна из задач Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)»[3].
В перечне регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 25.04.2006 N 584-р, значатся и учетные системы Минюста России:
федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации;
государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Информационные ресурсы Минюста России являются составной частью информационно-правовой системы Российской Федерации и включают в себя компьютерные базы данных по законодательству, электронные государственные реестры, базы данных правовой статистики и др.
Эти и другие учетные системы рассматриваются как информационные ресурсы, создаваемые Министерством юстиции Российской Федерации, во исполнение следующих полномочий:
осуществление государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
ведение в установленном порядке государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
осуществление государственного учета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
проведение государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы;
определение порядка ведения государственного реестра уставов муниципальных образований Российской Федерации и обеспечение доступности сведений, включенных в такой реестр;
осуществление государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
государственной регистрации и ведение ведомственного реестра зарегистрированных некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций; реестр национально-культурных автономий; реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций; реестр представительств иностранных религиозных организаций, открытых в Российской Федерации; государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации; реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой; реестр адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации;
Обеспечивая реализацию задач и функций, а также программ правовой информатизации в территориальных органах и федеральных государственных учреждениях, а также в подведомственных федеральных службах Минюст России создал Единую систему информационно-телекоммуникационного обеспечения (далее – ЕСИТО).
Информационные потоки, циркулирующие в подсистемах ЕСИТО Минюста России, используются также для принятия управленческих решений. Поэтому от полноты, достоверности, функциональной структурированности и оперативности передачи информации зависит качество и эффективность управленческих решений Министерства юстиции Российской Федерации.
Определяющим фактором в формировании и использовании информационных ресурсов Минюста России должна стать их целевая структуризация в соответствии с характером и функциями различных элементов целостной системы при непременном соблюдении принципа единства и целостности информационного пространства этой системы.
Информационные ресурсы Минюста России формируются в соответствии с принципом «необходимой достаточности информации». При этом в совокупности они содержат информацию, необходимую и точную, для квалифицированного и полного выполнения возложенных на Минюст России задач.
Поэтому подсистемы, образуя единую систему[4], исключают возможность потери информации или ее недостоверности из-за отсутствия четкого распределения обязанностей и ответственности между подсистемами за формирование и актуализацию отдельных информационных массивов. Указанная система должна исключать также дублирование информации вследствие стремления различных ветвей, уровней и отдельных подсистем к «информационному суверенитету».
Вся инфраструктура, находящаяся в государственной собственности (федеральная, субъекта Российской Федерации и совместная), в интересах единства управления и непротиворечивости проводимой Минюстом России политики должна объединять в единую информационно-телекоммуникационную систему различные типы государственных информационных ресурсов, формируемых различными подсистемами, обеспечивая оперативный обмен, распространение и передачу информации внутри и вне указанной системы.
Идеологией функционирования и развития системы правовой информации Минюста России являются:
вертикальная и горизонтальная интеграция имеющихся и вновь создаваемых информационно-правовых систем;
создание единой коммуникационной среды, включая системы конфиденциальной связи и транспортные сети общего назначения, республиканские и коммерческие сети связи и передачи данных, в том числе оптоволоконные, спутниковые и т.п.;
строгое соблюдение международных стандартов в области информационно-вычислительных сетей и средств связи;
открытость систем, обеспечивающая объединение имеющихся вычислительных ресурсов различных архитектур и возможность дальнейшего их наращивания;
единство программно-технических, архитектурных, технологических, организационных принципов построения систем правовой информации;
ведение эталонных баз данных в организациях, ответственных за создание законодательных и иных нормативных правовых актов;
обеспечение интерактивного доступа пользователей к интегрированной территориально-распределенной базе данных правовой информации;
организация многоуровневой защиты информации;
использование модульного подхода при проектировании вычислительных центров обработки информации, сети телеобработки, абонентских пунктов и рабочих мест пользователей;
максимальное использование готовых программно-технических решений и функционирующих систем;
интеграция лингвистических средств, используемых в различных автоматизированных информационных системах;
исключение дублирования процедур сбора и обработки информации в информационных технологиях;
обеспечение чистоты информационных каналов;
улучшенные эргономические характеристики;
распространение прогрессивных информационных технологий и перспективных программных продуктов среди абонентов систем правовой информации;
передача копий эталонных документов через каналы связи в центральную рабочую базу данных правовой информации;
тиражирование рабочих копий (по установленному регламенту) в базы регионов и других абонентов системы;
использование технологии объединенного сервера для прозрачного распределения данных;
широкий набор интерфейсов мультимедиа;
ведение актуального перечня правовых документов и состава баз данных и их тиражирование для всех пользователей системы;
выполнение общесистемных функций сбора статистики, обеспечения безопасности, подготовка отчетов о производительности.
Рассматриваемые в настоящем учебном пособии информационные учетные системы (регистры и реестры нормативных правовых актов) ведутся территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации, государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Научным центром правовой информации Минюста России. Кроме вышеназванных требований к функционированию и развитию ЕСИТО, при создании отдельных подсистем, модулей ЕСИТО, каковыми являются также отдельные регистры нормативных правовых актов,
необходимо соблюдать:
единый порядок сбора, хранения и обработки информации;
единую систему ссылок к документам;
унифицированные формы передачи информации;
единую систему классификации и кодирования информации;
требования к достоверности, полноте и общедоступности информации;
правила сопряжения с внешними средствами формирования сведений в регистрах.
§ 2. Цели и принципы ведения федеральных регистров нормативных правовых актов.
Информационно-правовая деятельность как вид деятельности юристов, государственных служащих других профессий с непосредственным применением компьютерных систем требует знаний о закономерностях, принципах и тенденциях построения автоматизированных информационных систем, создания государственных информационных ресурсов в целях информационного обеспечения интересов граждан, общества, государства. Направления развития системы правовой информатизации Министерства юстиции Российской Федерации имеют общие цели для законотворческих, правоохранительных и правоприменительных органов. Это обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и должностных лиц, повышение уровня правовой информированности общества путем всестороннего обеспечения органов, должностных лиц и граждан полной и достоверной информацией о действующих в России законодательных и иных правовых актов, в том числе муниципальных в условиях автоматизации информационных процессов.
Ведение регистров нормативных правовых актов осуществляется в целях:
систематизации и учета нормативных правовых актов;
обеспечения конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах;
обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации, а также уставу соответствующего муниципального образования (иных, кроме устава муниципальных нормативных правовых актов).
Принципами ведения регистров нормативных правовых актов являются достоверность, актуальность, открытость и полнота информации, содержащейся в регистрах нормативных правовых актов, а также унифицированные форматы сбора, обработки, хранения, передачи информации и единая система классификации и кодирования.
Единство принципов ведения федерального регистра определяется тем, что реестры, регистры представляют собой федеральный информационный ресурс. Определение «федеральный» указывает на то, что на всей территории Российской Федерации должны использоваться единые методы и способы ведения регистров, реестров, должны предъявляться единые требования к оформлению записей в них и к документам, которые заносятся в федеральный регистр. Поэтому федеральный регистр нормативных правовых актов, являясь федеральным информационным ресурсом, находится во взаимодействии с другими информационными системами.
В связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни особую актуальность в настоящее время приобретают вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации, направленной на повышение эффективности законодательства.
Необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции Российской Федерации, очевидна.
Правовое пространство - это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Они должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. Механизм обеспечения единства правового пространства России - это система органов государственной власти, в которую входит и Минюст России, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона и государственной целостности Российской Федерации с помощью определенных форм и методов. Среди последних важнейшее место занимает создание и ведение федеральных регистров нормативных правовых актов. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм нормам актов более высокой юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права.
Необходимо также подчеркнуть, что деятельность по обеспечению единства правового пространства неразрывно связана с реализацией конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах Российской Федерации.
Решение комплексной задачи обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, конституционного права граждан на информацию, совершенствования законодательства, его систематизации и кодификации требует введения государственного учета всех нормативных правовых актов Российской Федерации - создания единого банка данных этих актов.
В настоящее время в Российской Федерации существуют объективные предпосылки для решения этой задачи путем принятия федерального закона о едином банке данных нормативных правовых актов Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 г. № 1486 и постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 г. № 904 Минюстом России ведется федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также на основании постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.97 № 1009 – государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Министерство юстиции Российской Федерации является уполномоченным федеральным органов исполнительной власти по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований, а также федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов на основании Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», постановления Правительства Российской Федерации от 01.06.2005 N 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
Система учета правовых актов предполагает создание единого федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации направленного на:
обеспечение единства правового пространства Российской Федерации;
создание единого эталонного банка данных нормативных правовых актов Российской Федерации, поддержания их в актуальном (контрольном) состоянии – единой системы законодательства Российской Федерации (Свода законов Российской Федерации);
обеспечение доступа к правовой информации граждан, государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций;
осуществление межгосударственного обмена правовой информацией.
Включению в единый федеральный регистр нормативных правовых актов Российской Федерации (единый регистр) подлежат:
международные договоры (соглашения, конвенции), участником которых является Российская Федерация;
Конституция Российской Федерации;
федеральные конституционные законы;
федеральные законы;
нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;
нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;
постановления Конституционного Суда Российской Федерации;
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации;
постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
нормативные правовые акты органов местного самоуправления;
иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации (Госбанка России, Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования, Росатома др.).
В законодательном плане должны быть решены вопросы о правовых последствиях включения в единый регистр нормативных правовых актов, принципах и правилах формирования единого регистра, об актах Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, мероприятиях по систематизации и кодификации законодательства, его классификации и др.
Цели систематизации законодательства предполагают упорядочение действующих законов, всех нормативных актов, приведение юридических норм в упорядоченную, согласованную систему.[5] Система законодательства представляет собой стройную систему нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, связанные с той или иной сферой и обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными правовыми актами; устранение устаревших и неэффективных норм права; разрешение юридических коллизий; ликвидация «пробелов» и обновление законодательства.
В юридической науке и практике принято выделять такие виды систематизации законодательства, как учет нормативных правовых актов, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.
Еще несколько лет назад представлялось, что консолидация нормативных правовых актов, как деятельность, направленная на сведение множества нормативных актов в один укрупненный, позволит решить задачу систематизации законодательства. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты.[6] Однако недостаток консолидации в том, что содержание правового регулирования общественных отношений не меняется, все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. Это представляется неприемлемым для информационно-телекоммуникационной сферы, в которой динамика правоотношений, нуждающихся в правовом регулировании, несравнима ни с какой другой. В связи с этим требования сегодняшнего дня при построении информационного общества и активное нормотворчество позволяют назвать в качестве наиболее эффективной формы систематизации законодательства кодификацию, направленную на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства.
Регистры нормативных правовых актов при систематизации законодательства позволяют выделить основные направления совершенствования законодательства и повышения его эффективности:
устранение его внутренних противоречий, а также противоречий норм системы муниципальных нормативных актов и субъектов Российской Федерации, а также федерального законодательства общепризнанным нормам международного права и международным договорам Российской Федерации (презумпция соответствия);
законодательное разграничение полномочий в области применения информационных технологий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации;
закрепление правовых гарантий презумпции открытости информации, затрагивающей права и интересы каждого в целях реализации конституционных прав и ограничений на получение информации в интересах защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц, основ конституционного строя, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;
правовое урегулирование применения электронного документооборота на основе совершенствования общих требований к документообороту, включая создание и использование средств его обеспечения.
Государственный учет и систематизация законодательства необходимы для создания систем навигации на основе мониторинга нормативных правовых актов, а также обеспечения решения задач по предоставлению государственных информационных услуг и по организации межведомственного взаимодействия органов государственной власти и создания единого федерального регистра.
Целями организации системы правового мониторинга является: систематическое получение информации о состоянии действующего законодательства и его систематизация; упорядочение законотворческой деятельности; определение эффективности правового регулирования, причин и пробелов в правоприменительной практике на основе изучения правоприменительной практики; выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования и выработке мер по его совершенствованию.
Создание единых государственных регистров, реестров нормативных правовых актов с оперативным обновлением содержащихся в них данных требует использования единых методологических, организационных и программно-технических подходов с привлечением юридически формализованных способов формирования баз данных.
§ 3. Информационно-правовые учетные системы Минюста России.
Регистры, так же как и реестры, создаваемые Министерством юстиции Российской Федерации, являются государственными учетными системами. Минюст России формирует и ведет регистры нормативных правовых актов во исполнение возложенных на него задач и функций, а также в целях обеспечения решения задач по предоставлению государственных информационных услуг на основе применения информационных технологий в рамках системы межведомственного взаимодействия органов государственной власти.
Информационно-правовые учетные системы Минюста России как информационные ресурсы в виде различных регистров и реестров (в виде соответствующих баз данных) создаются в процессе учетной деятельности названного федерального органа исполнительной власти по сбору, хранению, обработке и представлению физических, юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления информации из этих ресурсов.
Регистры, реестры нормативных правовых актов являются основными информационно-правовыми учетными системами Минюста России.
Ведение федерального регистра включает в себя:
юридическую обработку правового акта и присвоение правовому акту номера государственной регистрации;
формирование текстов правовых актов в электронном виде;
формирование реквизитов правового акта и заполнение полей карточек документа;
проведение юридической экспертизы правового акта;
обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;
поддержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии;
формирование интегрированной базы данных федерального регистра.
1. Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативных правовых актов в Российской Федерации была введена Указом Президента РФ от 21.01.1993 № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации»[7].
Этим указом было установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Введение правовых последствий - вступление в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти только после государственной регистрации и обязательного их опубликования имеет весьма важное значение не только для правоприменительной практики, но и для совершенствования правотворческой деятельности. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти не могут содержать нормы не соответствующие Конституции РФ, федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[8] государственной регистрации и включению в государственный реестр подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера[9].
Согласно указанным Правилам такие акты могут издаваться лишь в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (но не в виде писем и телеграмм).
Государственной регистрации и внесению в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти также подлежат акты:
издаваемые Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 20.03.2001 N 318)[10]
;
нормативные акты Центрального банка Российской Федерации (Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[11] ;
В соответствии со ст. 7 закона о Банке России не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие:
курсы иностранных валют по отношению к рублю;
изменение процентных ставок;
размер резервных требований;
размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;
прямые количественные ограничения;
правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;
порядок обеспечения функционирования системы Банка России.
С 5 декабря 2007 г. с момента вступления в силу Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» - нормативные правовые акты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом[12].
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[13] устанавливает, что Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:
правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;
антикоррупционную экспертизу этого акта;
принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
присвоение регистрационного номера;
занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти представлен в виде базы данных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших государственную регистрацию в Минюсте России.
2. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Проблема несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству остро встала с самого начала 90-х годов прошлого века. Необходимость создания механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать взаимодействие системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции Российской Федерации, очевидна.
Эффективным механизмом приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством является правовая экспертиза указанных актов и создание соответствующего регистра.
В 1995 году постановлением Правительства РФ от 03.06. 1995 № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»[14] на Минюст России возложено проведение правовой экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в Российской Федерации.
Позитивным моментом является включение в механизм обеспечения единства правового пространства России Министерства юстиции Российской Федерации. Решающее значение для этого имел Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[15]. Он предусматривает в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - федеральный регистр).
В развитие положений этого Указа принято постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г., утверждающее Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[16]
. Согласно названному Положению регистр включает в себя все нормативные акты субъектов Российской Федерации. В регистр вносятся и экспертные заключения о проведении правовой экспертизы. Таким образом, систематизированный учет и оценка нормативных правовых актов субъектов Федерации Минюстом России дает возможность эффективно влиять на развитие законодательства субъектов Федерации в гармонии с федеральным законодательством.
В федеральный регистр также включаются распоряжения Минюста России о регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в случае принятия решения о регистрации соглашений. Эта функция была возложена на Министерство юстиции постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 г. № 552 «Об утверждении Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[17].
Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 12.01.2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»[18] определяет систему и структуру федерального регистра, организацию работы по ведению федерального регистра, правила юридической обработки правовых актов и внесения сведений в базу данных.
Основными сведениями, включаемых в федеральный регистр являются:
номера и даты государственной регистрации правовых актов;
реквизиты правовых актов (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок);
тексты правовых актов;
источники официального опубликования правовых актов;
дополнительные сведения.
Дополнительными сведениями являются:
экспертные заключения Минюста России и его территориальных органов;
постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности правовых актов;
решения судов общей юрисдикции по делам об оспаривании правовых актов, рассмотренным ими в качестве суда первой инстанции, а также судебные постановления, вынесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения независимо от результата рассмотрения жалоб;
решения и постановления арбитражных судов;
решения и постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по делам о проверке соответствия правовых актов конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, а также о толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;
информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении правовых актов (протесты и представления, заявления в суд);
предписания Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, адресованные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих федеральному законодательству;
заключения (письма) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Правового управления аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии законов субъектов Российской Федерации Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
указы Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта;
указы Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
распоряжения Минюста России о регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в случае принятия решения о регистрации соглашений;
заключения Минюста России в случае принятия решения об отказе в регистрации соглашений или возврате их без регистрации;
документы о приостановлении или прекращении действия соглашений;
письма, ответы, иная информация прокуратуры, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов.
Экспертное заключение включается в федеральный регистр независимо от результата правовой экспертизы правового акта.
Федеральный регистр ведется в электронном виде (на машиночитаемых носителях) и документальном виде (на бумажных носителях).
Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют главные управления (управления) Минюста России по субъектам Российской Федерации (далее - территориальные органы Минюста России) в срок до 7 рабочих дней со дня их поступления в территориальный орган Минюста России.
В федеральный регистр включаются как опубликованные, так и неопубликованные правовые акты.
Подлежащему включению в федеральный регистр правовому акту присваивается номер государственной регистрации, который представляет собой последовательный ряд знаков и цифр, состоящий из 16 позиций:
позиции 1 и 2 - RU (обозначение Российской Федерации);
позиции 3 и 4 - номер субъекта Российской Федерации согласно приложению № 2 приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 12.01.2004 № 5;
позиции 8, 9, 10 и 11 - год принятия правового акта (например, 1998, 1999, 2000, 2001 и т.д.);
позиции 12, 13, 14, 15 и 16 - порядковый номер правового акта (например, 00001, 00002 и т.д.).
Номер государственной регистрации правового акта вносится в базу данных.
3. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.
Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов ведется на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»[19] ; постановления Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»[20] ; приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 19.12.2008 № 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» вместе с Методикой ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов[21]
.
Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, организация и ведение которых в соответствии со статьей 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. В связи с этим сложно установить единую методику ведения регистров субъектов Федерации, что затрудняет ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Анализ правового обеспечения ведения регистров показал, что не во всех субъектах Российской Федерации принято однозначное решение о проведении правовой экспертизы муниципальных актов, актуализации текстов этих актов, не говоря уже о порядке и сроках представления текстов актов для включения их в регистр.
Так, в Тульской области в соответствии с Законом Тульской области от 18.12.2008 № 1176-ЗТО «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Тульской области» регистр ведется в электронном виде (на машиночитаемых носителях) и документальном виде (на бумажных носителях). Акты включаются в регистр в течение 30 рабочих дней со дня его поступления в уполномоченный орган.
В соответствии с распоряжением Заместителя Губернатора Калужской области от 10.04.2009 № 156-ра акты органами местного самоуправления направляются для включения в регистр в течение 15 дней со дня их подписания в электронном виде, заверенные цифровой подписью, посредством высокоскоростной корпоративной информационно-коммуникационной сети.
В Московской области юридическая экспертиза муниципального нормативного акта проводится «в случае необходимости» (постановление Правительства Московской области от 29.12.2008 № 1216/52 «О порядке организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области»).
В одном и том же субъекте Российской Федерации органы местного самоуправления устанавливают разный порядок осуществления этой работы. В городе Можайске Московской области ведется муниципальный регистр (постановление Главы Можайского муниципального района Московской области от 26.02.2009 № 44-П «О муниципальном регистре нормативно-правовых и правоприменительных актов муниципального образования Городское поселение Можайск»). А в Серпухове Московской области ежемесячно в срок до 10 числа месяца, следующего за месяцем принятия муниципальных нормативных правовых актов, копии данных актов и сведения о них направляются в уполномоченный орган для включения в Регистр одновременно в документальном виде (на бумажных носителях) и в электронном виде (на машиночитаемых носителях) – постановление Главы Серпуховского муниципального района Московской области от 02.04.2009 № 750[22].
1. В регистр включаются муниципальные нормативные правовые акты (далее - муниципальные акты) и дополнительные сведения к ним:
муниципальные акты, изменяющие (дополняющие) муниципальный акт в целом (новая редакция) или его часть;
муниципальные акты, содержащие положения об отмене, признании утратившим силу, продлении срока действия, приостановлении действия муниципального акта, признании его недействующим;
муниципальные акты, устанавливающие порядок, сроки ввода в действие (вступления в силу) основного муниципального акта в целом или его частей, а также содержащие иную информацию о состоянии или изменении реквизитов муниципального акта.
2. В регистр включаются действующие муниципальные акты вне зависимости от срока их действия.
В регистре содержатся как опубликованные, так и неопубликованные муниципальные акты.
3. В регистр включаются следующие дополнительные сведения:
экспертные заключения уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на муниципальные акты;
акты прокурорского реагирования, принятые в отношении муниципальных актов (представления, протесты и заявления в суд);
решения, постановления и определения федеральных судов общей юрисдикции;
решения, постановления и определения федеральных арбитражных судов;
решения и постановления конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации по делам о проверке соответствия муниципальных правовых актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;
предписания антимонопольных органов;
акты органов государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им на основании федерального закона или закона субъекта Российской Федерации;
письма, иная информация, поступившая из органов прокуратуры, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных государственных органов.
4. Если к включенному в регистр муниципальному акту не имеется дополнительных сведений о его противоречии действующему законодательству и уставу муниципального образования, в регистре содержится запись, что данный муниципальный акт «соответствует федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации и уставу муниципального образования».
Запись «муниципальный акт на юридической экспертизе» содержится в регистре в случаях, если сведения о проведении юридической экспертизы отсутствуют, а также нет иных дополнительных сведений о противоречии муниципального акта действующему законодательству и уставу муниципального образования.
5. Муниципальные акты должны поддерживаться в актуальной редакции со ссылками на муниципальные акты, изменяющие (дополняющие), отменяющие (признающие утратившими силу) и (или) приостанавливающие действие основного (первоначального) акта.
6. При внесении муниципального акта в регистр он классифицируется в соответствии с принятыми классификаторами муниципальных актов.
7. В автоматизированной информационной системе федерального муниципального регистра используются словари, включающие в себя общеупотребительные юридические термины.
О лингвистических средствах (классификаторах, словарях) обеспечения ведения федеральных регистров см. гл. Ш, параграф 2.
Государственные реестры уставов муниципальных образований и муниципальных образований.
Государственные реестры уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде представляют собой государственный информационный ресурс, содержащий в электронном виде тексты уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, дополнительные сведения, а также сведения о муниципальных образованиях (далее - государственный реестр).
Порядок ведения указанных государственных реестров (правила, методика) регламентируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[23], постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2005 N 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»[24], приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 24 августа 2005 г. N 139 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него»[25], приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 26.08.2005 № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований»[26]
, приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14.02.2008 № 31 «Об утверждении Положения об организации работы по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде»[27]
.
Внесение сведений в государственный реестр осуществляют территориальные органы Минюста России. Следует обратить внимание на то, что при формировании регистра муниципальных нормативных актов уставы, как муниципальные акты, включаются также и в указанный регистр, который ведется, как правило, исполнительными органами субъектов Российской Федерации. Таким образом, уставы муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в них органами Минюста России включаются в государственный реестр, а органами исполнительной власти регионов – в регистр муниципальных нормативных правовых актов.
Включению в государственный реестр также подлежат сведения о муниципальных образованиях Российской Федерации, которые внесены в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации на бумажных носителях.
В государственном реестре содержатся:
государственные регистрационные номера уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
регистрационные номера муниципальных образований Российской Федерации, а также регистрационные данные о муниципальных образованиях;
реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
дополнительные сведения.
Дополнительные сведения содержатся в государственном реестре в полнотекстовом виде и без текстов документов.
В полнотекстовом виде в государственном реестре содержатся следующие дополнительные сведения:
а) решение представительного органа (схода граждан) муниципального образования о принятии устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
б) заключение структурного подразделения территориального органа на устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав;
в) заключение территориального органа на устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав;
г) приказ о регистрации устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
д) акты прокурорского реагирования (представления, протесты, заявления в суд);
е) судебные акты (решения, постановления, определения);
ж) письма;
з) заявление о включении муниципального образования в государственный реестр;
и) заявление о внесении изменений в регистрационные сведения муниципального образования.
9. Без текстов документов в государственном реестре содержатся дополнительные сведения:
а) о результатах публичных слушаний по проекту устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом;
б) о протоколе заседания (схода граждан), на котором был принят устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав;
в) об источнике и дате официального опубликования (обнародования) проекта устава, проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
г) об источнике и дате официального опубликования (обнародования) устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав после его государственной регистрации[28].
К информационно-правовым учетным системам формируемыми Министерством юстиции Российской Федерации, кроме регистров, реестров также относятся:
Реестр результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения, права на которые принадлежат Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2002 г. № 131 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения»[29].
Ведомственный реестр торгово-промышленных палат, общественных объединений (в том числе политических партий и профсоюзов) и религиозных организаций и соответствующие информационные ресурсы Интернет-сайта Минюста России «Политические партии России» (федеральные законы от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»[30], от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[31] ).
Реестр государственных нотариальных контор и реестр нотариусов, занимающихся частной практикой ведется в соответствии с частью 3 статьи 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате[32].
Реестр адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09 2003 № 584 «Об утверждении Положения о ведении реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации»[33]
.
Реестр адвокатов субъектов Российской Федерации – приказ Минюста России от 05.02.2008 № 20 «Об утверждении Административного регламента исполнения территориальными органами Федеральной регистрационной службы государственной функции по ведению реестра адвокатов субъекта Российской Федерации и выдаче адвокатам удостоверений» [34]
.
Реестр национально-культурных автономий - Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»[35].
Государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации – Указ Президента Российской Федерации от 09.08.1995 «О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации».[36]
Государственная учетная деятельность Минюста России не ограничивается формированием и ведением приведенных выше учетных систем. Здесь более подробно приведены регистры нормативных правовых актов и некоторые другие информационные учетные системы, являющиеся подсистемами Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации.
Контрольные вопросы:
- Определите место Министерства юстиции Российской Федерации в системе федеральных органов исполнительной власти.
- Охарактеризуйте систему органов и учреждений Министерства юстиции Российской Федерации как систему распределенной обработки информации.
- Назовите задачи и функции Минюста России по ведению регистров нормативных правовых актов.
- Каковы цели и принципы ведения федеральных регистров нормативных правовых актов?
- Как Вы понимаете полноту, открытость, актуальность, достоверность информации?
- В каких целях предъявляются требования к единым стандартам сбора, обработки, хранения и предоставления информации?
- Определите содержание государственной учетной деятельности.
- Назовите информационно-правовые учетные системы Минюста России по ведению регистров нормативных правовых актов.
- Определите роль регистров нормативных правовых актов:
в систематизации и учета нормативных правовых актов;
в обеспечении конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах;
в обеспечении единого информационно-правового пространства.
10. Определите особенности ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов и их правового обеспечения.
Глава II. Правовое обеспечение ведения регистров нормативных правовых актов
§ 1. Система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессах ведения федеральных регистров и государственных реестров нормативных правовых актов
В настоящее время в Российской Федерации сформировались необходимые условия для перехода к информационному обществу и, несомненно, одним из таких условий является развитие системы нормативного правового регулирования отношений в информационной сфере. Задача, определяемая Государственной программой Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)», перевода в электронный вид государственной учетной деятельности должна быть обеспечена необходимым правовым регулированием. В настоящее время эта деятельность не рассматривается как самостоятельный объект законодательного регулирования. Отсутствует нормативно закрепленный состав требований к процедурам формирования, ведения, обработки и хранения юридически значимой информации. Вместе с тем действующее информационно законодательство (имеется в виду вся система нормативных правовых актов) достаточно полно обеспечивает ведение таких информационно-учетных систем, как регистры и реестры нормативных правовых актов[37].
При вертикальном структурировании отрасли законодательства в рассматриваемой области в основе иерархии нормативных правовых актов лежит Конституция Российской Федерации, в качестве следующих уровней можно выделить уровень законов (федеральных конституционных, федеральных законов) и два уровня подзаконных актов – указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, а также правовых актов федеральных органов исполнительной власти..
В числе основных конституционных правовых норм в рассматриваемой области следует отметить то, что закреплено право на информацию, предусмотрена охрана сведений, составляющих государственную тайну. В части 4 статьи 29 Конституции также закреплено право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Статья 71 Конституции России определяет компетенцию Российской Федерации в решении вопросов о федеральной информации и связи, устанавливает федеральную собственность на важнейшие информационные ресурсы и объекты информационной инфраструктуры.
В Конституции закреплена обязанность государства официально опубликовывать законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (часть 3 статьи 15).
Конституцией Российской Федерации[38] предусмотрено принятие федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации и законов, на основе предписаний которых субъекты Российской Федерации осуществляют собственной правовое регулирование (части 1, 2 статьи 76).
Среди основополагающих актов законодательства важное место занимают федеральные законы: от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[39], от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»[40], от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи»[41], от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»[42]
, от 22.12.2008 № 262 – ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[43], от 09.02.2009 № 8 -ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[44] и другие.
Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» является базовым в информационной сфере. В нем содержатся определения основных понятий: информация - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления; информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов; информационная система – совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств; информационно-телекоммуникационная сеть – технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники; обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам; доступ к информации - возможность получения информации и ее использования; конфиденциальность информации - обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя; предоставление информации - действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц; распространение информации - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц; электронное сообщение - информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети; документированная информация - зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель; оператор информационной системы - гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных.
Правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, в соответствии с указанным Федеральным законом основывается на следующих принципах:
1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;
2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;
3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;
4) равноправие языков народов Российской Федерации при создании информационных систем и их эксплуатации;
5) обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;
6) достоверность информации и своевременность ее предоставления;
7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;
8) недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.
Названные общие принципы правового регулирования информационных процессов обеспечивают достоверность, актуальность, открытость и полноту ведения регистров нормативных правовых актов (подробнее см. гл.I, параграф 2 ).
В рассматриваемой сфере важное значение имеет принятый 06.04.2011 Федеральный закон «Об электронной подписи». Длительность его разработки, сложности согласования положений и острые дискуссии, наличие ряда альтернативных проектов, несомненно, свидетельствуют о его роли в информационной сфере и важности этого вопроса как для специалистов в области криптографии, связи, юристов, так и для всех пользователей. Обеспечение доверия к электронной подписи и ее правовое признание является обязательным элементом заключения договоров в электронной торговле, передачи права собственности и обязательственных прав, а также совершения иных юридически значимых действий посредством электронной связи.
С правовой точки зрения применение электронного аналога подписи для подтверждения юридической силы документов при работе с информацией в электронном виде имеет большое значение, так как электронные технологии активно проникают в деятельность государственных органов, осуществляется обмен юридически значимыми электронными сообщениями в открытых системах.
Важную роль в правовом регулировании деятельности Минюста России по ведению регистров играют подзаконные нормативные правовые акты – указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.
По вопросам правового обеспечения ведения федеральных регистров нормативных правовых актов приняты правовые акты Президента Российской Федерации: от 05.04.1994 № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»[45] ; от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[46] ; от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов»[47], от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[48], Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 09.09.2000 г.[49], Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313[50], от 17.03.2008 № 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена»[51], от 07.02.2008 Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации[52]
и др.
Среди актов Правительства Российской Федерации следует отметить следующие: от 29.11.2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»[53], от 01.06.2005 N 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»[54], от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»[55], от 10.09.2009 № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию государственных информационных систем»[56], от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»[57].
Распоряжения Правительства Российской Федерации от 27.09.2004 № 1244-р о Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти[58], от 25.04.2006 № 584-р о перечне регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти[59], от 06.05.2008 № 632-р об одобрении Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года[60]
.
В систему законодательства Российской Федерации в информационной области входят и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в связи с чем представляется важным остановиться на состоянии законодательства субъектов Российской Федерации, в компетенции которых находятся вопросы ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов.
В настоящее время субъекты Российской Федерации обладают огромными информационными ресурсами, в регионах активно осуществляется информатизация, в деятельности органов государственной власти широко внедряются современные информационные технологии, принято значительное количество нормативных правовых актов, регулирующих эти вопросы.
В период с 2000 по 2007 годы в большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы и иные нормативные правовые акты, в которых урегулированы вопросы ведения регистров, реестров нормативных правовых актов, формирования, использования и защиты информационных ресурсов.
Постановление Главы администрации Краснодарского края от 18.02.2005 № 100 «О взаимодействии с органами местного самоуправления Краснодарского края в сфере обеспечения единства правового пространства» (вместе с «Положением о порядке создания и ведения регистра нормативных правовых актов муниципальных образований Краснодарского края»).
Постановление администрации Воронежской области от 01.12.2005 № 1139 (ред. от 23.01.2007) «Об областном регистре нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области» (вместе с «Положением об областном регистре нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области»).
Постановление Губернатора Магаданской области от 22.05.2006 № 81-п. «О ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Магаданской области».
Постановление Губернатора Магаданской области от 10.08.2004 № 164. «О первоочередных мероприятиях по созданию регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
Постановление Администрации Сахалинской области от 18.05.2005 № 85-па. «Об областном регистре нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области» (вместе с «Положением о порядке ведения областного регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований в Сахалинской области и проведения их правовой экспертизы»).
Постановление Администрации Тамбовской области от 31.03.2006 № 322 «Об областном регистре нормативных правовых актов муниципальных образований Тамбовской области» (вместе с «Положением о порядке ведения областного регистра нормативных правовых актов муниципальных образований Тамбовской области»).
Постановление Администрации Томской области от 17.12.2004 № 92а.(ред. от 09.02.2007) «Об областном регистре нормативных правовых актов муниципальных образований Томской области» (вместе с «Положением об областном регистре нормативных правовых актов муниципальных образований Томской области»).
Закон Ярославской области от 27.06.2007 № 40-з «О региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов». (принят ГД ЯО 22.06.2007).
Постановление Губернатора Ярославской области от 06.08.2007 № 708 «Об уполномоченном органе и об утверждении порядка формирования и ведения регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
Постановление Губернатора Еврейской автономной области от 30.06.2006 № 106 «Об утверждении положения о порядке ведения областного регистра нормативных правовых актов муниципальных образований Еврейской автономной области».
Постановление Правительства Чукотского автономного округа от 27.04.2006 № 84. (ред. от 02.08.2006) «Об утверждении положения о порядке создания и ведения регистра нормативных правовых актов муниципальных образований Чукотского автономного округа».
Следует обратить внимание и на такие нормативные правовые акты.
Например, законы Курской области от 11.05.2005 № 36-ЗКО «Об информации, информатизации и защите информации в Курской области», Московской области от 11.02.2001 № 21/2001-ОЗ «О создании органами государственной власти Московской области информационных ресурсов и систем и их использования», Рязанской области от 21.03.2007 № 28-ОЗ «Об информационных системах Рязанской области», Ярославской области от 27.06.2007 № 40-З «О региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов», города Москвы от 31.03.2004 № 20 «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы», Санкт-Петербурга от 30.12.2005 № 763-115 «Об информационных ресурсах Санкт-Петербурга и информационном обеспечении органов государственной власти Санкт-Петербурга», Республики Карелия от 26.03.2007 № 1066-ЗРК «О государственных электронных информационных ресурсах Республики Карелия» и другие.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направлены также на реализацию федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[61] и «О персональных данных»[62] в части обеспечения конфиденциальности информации ограниченного доступа, включая персональные данные.
Целью принятия таких актов является создание условий для эффективной работы органов государственной власти и местного самоуправления на основе внедрения и широкого использования современных информационных и телекоммуникационных технологий, учета, создания и интеграции информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним; перевод в электронный вид государственной учетной деятельности, формирование в органах власти единого информационного пространства (информационных ресурсов, организационных структур и средств информационного взаимодействия), его интеграция в единое информационное пространство Российской Федерации с предоставлением доступа к информации.
Необходимым условием эффективной реализации государственной информационной политики в целом является информатизация структур государственного управления, осуществляемая как организационно-технологический процесс, включающий на федеральном и региональном уровнях: функциональную структуризацию системы органов власти, формирование упорядоченной инфраструктуры депозитариев государственных информационных ресурсов, внедрение современных информационных технологий и высокоскоростных телекоммуникационных сетей связи в систему государственного управления.
Особое место в системе правового обеспечения ведения федеральных регистров нормативных правовых актов занимают приказы Министерства юстиции Российской Федерации: от 21.01.2000 г. № 10 «Об утверждении Концепции информатизации Министерства юстиции Российской Федерации», от 12.01.2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», от 26.08.2005 № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований», от 14.02.2008 № 31 «Об утверждении Положения об организации работы по ведению государственных реестров муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде», от 20.12.2005 № 244 «Об утверждении Порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», от 14.04.2008 № 91 «О мерах по обеспечению эксплуатации официального Интернет-сайта Министерства юстиции Российской Федерации», от 21.05.2009 № 147 «Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации», от 19.12.2008 № 298 «Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» вместе с Методикой ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, от 22.12.2008 № 300 «Об утверждении порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов», от 03.07.2009 № 203 «Об утверждении форм свидетельств о государственной регистрации устава муниципального образования».
§ 2. Правовой механизм реализации права на доступ к информационным ресурсам электронных учетных систем Минюста России.
В Российской Федерации основные гарантии прав граждан в сфере получения, использования и распространения информации конституционно закреплены. Так, в части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации[63] указано, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
В то же время Конституция Российской Федерации закрепляет и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (часть 2 статьи 24).
Указанные конституционные положения развиваются и конкретизируются в законодательстве Российской Федерации.
Право на получение информации от государственных органов и органов местного самоуправления также закреплено в статье 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
