« КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 10 ЯНВАРЯ 2002 Г. N 7-ФЗ "ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ" ...»
Необходимо отметить, что общественным и иным некоммерческим объединениям в некоторых случаях предоставляются более широкие права, нежели гражданам. Так, граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан. Как это видно, только общественным и иным некоммерческим объединениям предоставлено право получать информацию об экологических аспектах деятельности конкретных хозяйствующих субъектов.
Участие общественных и иных некоммерческих объединений в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан, а также организация и проведение в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, являются необходимыми и важными составными частями обеспечения гражданами своего права на благоприятную среду жизнеобитания.
Формами общественного участия в принятии таких решений могут быть: посещение группами граждан руководителей и иных должностных лиц предприятия, обращение к ним с коллективными письмами, жалобами, выставление общественных постов и пикетов в местах, вызывающих наиболее сильную тревогу, вывешивание транспарантов и лозунгов с требованиями и перечнем конкретных нарушений проекта и планов мероприятий, выпуск бюллетеней и листовок с описанием хода реализации проекта, перечислением лиц, выполняющих решение, и лиц, срывающих его.
Практически всегда для размещения объектов предполагается использование земель в качестве территории. Поэтому эколого-значимые решения одновременно являются решениями градостроительными и/или земельно-правовыми.
Земельный кодекс РФ установил в числе основных принципов земельного законодательства (ст. 1):
приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Названные принципы получили развитие в той части ЗК РФ, которая регулирует порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. ст. 30 - 32). По общему правилу предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование.
Процедура же общественного участия предусмотрена только для порядка предоставления с предварительным согласованием. В ч. 4 ст. 30 ЗК РФ установлен порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, в котором не предусматривается этап выбора земельного участка. Этот этап установлен только в рамках процедуры предварительного согласования, и именно в нем заложены основы общественного участия.
Выбор земельных участков для строительства регулируется ст. 31 ЗК РФ. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Акт утверждается решением органа исполнительной государственной власти или органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта. По смыслу процедуры в акте о выборе и должны быть отражены результаты общественного участия.
Согласно ч. 9 ст. 31 ЗК РФ, решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд. Под "заинтересованными лицами" надо понимать также и общественность - граждан, общественные объединения и органы территориального общественного самоуправления.
Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (ч. 11 ст. 30 ЗК РФ).
Таким образом, ЗК РФ допускает общественное участие в принятии решений о предоставлении земель далеко не во всех случаях такого предоставления и не определяет порядок и формы общественного участия и учета общественного мнения. Во-первых, общественное участие ограничивается по критерию целевого назначения предоставляемых земельных участков - только строительство (размещение объекта). Не предусмотрена такая процедура в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства. Во-вторых, процедура общественного участия распространяется не на все случаи предоставления земельного участка для строительства. Исключения:
предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов на торгах (конкурсах, аукционах);
размещение объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий);
предоставление участка гражданину для индивидуального жилищного строительства.
Гарантией соблюдения прав граждан, общественных объединений и органов ТОС служит ч. 3 ст. 72 ЗК РФ: общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные Земельным кодексом РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.
Общественный земельный контроль имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Активная деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель. Открытое и активное выражение мнения может рассматриваться: во-первых, как способ и принцип осуществления любого взаимодействия общественности и органов государственной власти; во-вторых, как самостоятельная форма участия в принятии экологически значимых решений. Комплекс полномочий в этой области базируется на конституционных правах граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), проводить публичные мероприятия (ст. 31 Конституции РФ) и т.д.
Необходимо иметь в виду, что правовая система обладает набором юридических воздействий на правонарушителя, которым также может пользоваться общественность, в том числе постановкой вопроса перед уполномоченными органами, обжалованием, при необходимости, их решений, созданием вокруг них атмосферы постоянной требовательности.
Также общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Иными словами, организациям предоставлена возможность пресекать возникновение экологически негативных последствий и минимизировать их путем подачи иска об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности, причиняющей реальный вред, а также требовать отмены решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Это очень существенный инструмент защиты общественных экологических интересов, и хорошо, что комментируемый Закон сохранил его. Благодаря этой норме, в спорах, возникающих по основаниям ст. 80 ("Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды"), общественные объединения могут выступать истцами несмотря на то, что в самой ст. 80 нет никакого перечня потенциальных истцов.
Возможность обжалования решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих основывается на конституционной обязанности государства признавать, защищать и соблюдать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). В Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека (ст. 45 Конституции РФ). Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).
Возможность приостановления, прекращения или запрещения деятельности, создающей угрозу причинения вреда, появилась с принятием части второй ГК РФ. В п. 1 ст. 1065 ГК РФ впервые было введено понятие "опасности причинения вреда в будущем", которая может явиться фактическим основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.
Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения или иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика приостановить или прекратить экологически вредную деятельность (ч. 2 ст. 1065 ГК РФ).
К сожалению, данная статья помещена в раздел об обязательствах вследствие причинения вреда, где речь идет о вреде личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица. Хотя в самой статье прямо не говорится, кто может быть истцом по искам о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем, логика и практический опыт подсказывают, что суды будут признавать надлежащими истцами только потерпевших. Предъявлять иск в защиту общественных интересов по ст. 1065 ГК РФ проблематично.
Решение суда, арбитражного суда о прекращении экологически вредной деятельности, как и любое другое судебное решение, обязательно для исполнения не только ответчиком, но и любыми другими лицами, в том числе банковскими учреждениями.
Выбор требований об ограничении, приостановлении или прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, зависит от конкретных обстоятельств. Нередко препятствием для обращения в суд с иском о прекращении экологически вредной деятельности является то обстоятельство, что люди, страдающие от деятельности предприятия-загрязнителя, сами на нем работают. Поэтому у них существуют опасения, что в случае закрытия предприятия, они и их семьи могут остаться без средств к существованию. В действительности, далеко не всегда нужно ставить вопрос о полном закрытии предприятия. Это является крайней мерой, когда ущерб окружающей природной среде и здоровью людей является столь значимым, что угрожает самому их существованию.
Во многих случаях при предъявлении иска о прекращении экологически вредной деятельности нужно ставить вопрос о том, чтобы суд обязал ответчика осуществить конкретные природоохранные мероприятия, вследствие которых может значительно уменьшиться вредное воздействие на окружающую среду и здоровье людей, например, установить или отремонтировать очистные сооружения, модернизировать оборудование и пр.
Необходимо заметить, что официальной статистики обращений общественности в суды с жалобами на незаконные решения и действия органов власти, нарушающие экологические права, нет. По некоторым оценкам, порядок счета измеряется десятками дел по всей стране, что, конечно же, никак не соответствует реальным масштабам таких нарушений. Основная причина низкой востребованности этого способа защиты экологических прав связана не с нормативными недостатками института обжалования, и даже не с длительностью процессов, обусловленной перегруженностью судов общей юрисдикции (по неофициальным данным, в производстве судей одновременно может находиться количество дел, превышающее нормы в несколько раз), а с отсутствием должной гражданской активности самого населения, что, в свою очередь, является и весьма значимой причиной, и следствием слабости (отсутствия) гражданского общества в России. Но надо признать, что в сравнении с другими способами судебной защиты экологических прав обжалование распространено все же в значительно большей степени. Там, где граждане (действующие чаще не индивидуально, а через общественные объединения) проявляют заинтересованность и настойчивость в защите своих интересов, нередко удается именно посредством судебного обжалования пресечь нарушения законности.
Настоящий Закон не взял из ранее действовавшего право общественных объединений на предъявление исков о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями. Но ввел новое право - предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, что, как уже говорилось, представляется потенциально эффективным юридическим средством защиты окружающей среды.
2. Кроме названных, общественные и иные некоммерческие объединения наделены рядом других полномочий: за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу, слушания по вопросам проектирования, размещения объектов и др.
Статья 13. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду
Комментарий к статье 13
1 - 2. Комментируемая статья закрепляет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления и должностных лиц по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
3. Должностные лица, препятствующие общественности в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды и реализации ее прав, привлекаются к ответственности в установленном порядке. Сам комментируемый Закон не устанавливает никаких видов ответственности должностных лиц или санкций - все это регулируется административным, уголовным, трудовым и другим отраслевым законодательством.
Применительно к правам общественности примером может служить ст. 8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 2, 21, 22 июля, 27 сентября 2005 г.) (далее - КоАП РФ): сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.
Уголовная ответственность установлена Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.) (далее - УК РФ) в ст. 237: сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенных лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией, наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Те же деяния, если они совершены лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия, наказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Глава IV. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ
ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья 14. Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 14
Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды комментируемой статьей предусмотрена система специальных инструментов, направленных на изменение психологии хозяйствующих субъектов и способствование их экологическому воспитанию.
Основными методами экономического механизма охраны окружающей среды являются: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов, разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.
Цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ определяет Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <*>. Согласно данному Закону, прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов и включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения (ст. 2 ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации").
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
В качестве экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды комментируемой статьей закреплено установление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В практике хозяйственной деятельности допускается загрязнение окружающей среды в пределах допустимых нормативов воздействия на окружающую среду, которое не рассматривается как правонарушение. Механизм гражданско-правовой (имущественной) ответственности в этом случае не применяется, а применяется правовой механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду, который отчасти призван компенсировать негативное воздействие на окружающую среду.
К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:
выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
загрязнение недр, почв;
размещение отходов производства и потребления;
загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Методом экономического регулирования в области охраны окружающей среды комментируемой статьей закрепляется установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду. Под лимитами на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды (ст. 1 настоящего Закона).
В числе методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды в комментируемой статье также закреплены проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов, проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Под оценкой воздействия на окружающую среду понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями экологического законодательства. Среди видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, по которым в обязательном порядке должна проводиться оценка воздействия на окружающую среду при ее планировании (всего 33 вида или объекта), в частности, находятся предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, предприятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др.
В качестве метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды в комментируемой статье также закреплено предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве весьма важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и принимается решение.
Несмотря на то что Россия обладает существенными запасами ископаемых топлив и является одним из крупнейших поставщиков природного газа и нефти на мировой рынок, от этого проблема рационального использования энергоресурсов в нашей стране не теряет своего значения. Потенциальные запасы угля, природного газа, нефти в нашем государстве действительно велики, но прирост добычи в дальнейшем будет осуществляться в основном за счет освоения новых месторождений в отдаленных и труднодоступных районах. Это требует очень больших капиталовложений на добычу и транспортировку топлива, что вызывает его существенное удорожание. Поэтому проблема снижения энергозатрат, утилизации всех видов вторичных энергоресурсов остается актуальной и в дальнейшем.
Одним из путей снижения затрат топлива является использование возобновляемых источников энергии, особенно нетрадиционного типа, которые ранее либо совсем не использовались, либо использовались в очень ограниченных масштабах.
К нетрадиционным (альтернативным) источникам возобновляемой энергии относятся:
геотермальная энергия;
солнечная энергия;
ветряная энергия;
энергия, получаемая различными способами из бытовых и промышленных отходов;
энергия, получаемая из биомассы.
Вторичные ресурсы - это сырье, материалы, изделия и отходы производства, которые образуются при производстве продукции и могут быть в дальнейшем применены в производственном процессе при изготовлении новой продукции. Основные виды вторичных ресурсов: лом и отходы черных, цветных и драгоценных металлов, отработанные нефтепродукты, макулатура, резиносодержащие отходы. Использование вторичных ресурсов, как правило, экономически предпочтительнее добычи, обогащения и подготовки первичных ресурсов. В качестве главной задачи научно-технического прогресса в области использования вторичных ресурсов следует считать обеспечение полной переработки отходов производства и потребления в полезные для общества изделия и материалы или применение их для удовлетворения других народнохозяйственных потребностей без переработки, с целью исключения их негативного воздействия на окружающую среду и экономии природного сырья, причем с одновременным извлечением наибольшего экономического эффекта.
Возобновляемые и нетрадиционные виды энергии, вторичные ресурсы привлекают внимание относительно высокой экологической чистотой по сравнению с традиционными видами энергии и первичными ресурсами, в связи с этим комментируемым Законом закрепляется норма об оказании государственной поддержки при их внедрении.
В числе методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды в комментируемой статье закреплены поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. Хотелось бы сразу отметить, что комментируемый Закон не содержит определения предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды. Подразумеваются ли здесь только деятельность, состоящая исключительно в оказании работ и услуг природоохранного назначения, или определенные (экологически значимые) аспекты любой предпринимательской деятельности? Ответ на этот вопрос в законодательстве в настоящее время не прослеживается.
Практика предпринимательской деятельности в любой ее форме и предпринимательства, осуществляемого в целях охраны окружающей среды, включает в себя инновационный процесс. Инновация (англ. innovation от лат. innovatio) - обновление основного капитала (производственных фондов), вложение средств в экономику, обеспечивающее смену поколений, техники и технологии, которые являются результатом достижений научно-технического прогресса. Это закономерный, объективный процесс совершенствования общественного производства. В целом инновационные процессы можно рассматривать как инструмент повышения эффективности экономической деятельности путем осуществления разного рода качественных изменений, приводящих к успеху на рынке.
Основная задача природоохранных инноваций - снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды. Такие инновации могут затрагивать как технологические процессы основного производства, так и технологии специальной природоохранной деятельности предприятий за пределами основного производства.
Таким образом, закрепление рассмотренного метода экономического регулирования относится к несомненным достоинствам комментируемого Закона, однако при постановке проблемы введения государственной поддержки данных видов деятельности, а именно предоставления налоговых и иных льгот, необходимо определить на законодательном уровне, что под ними следует понимать.
В качестве экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды комментируемой статьей Закона закреплено возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде. Определение "вред окружающей среде" дано в ст. 1 комментируемого Закона: "Вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов". На практике установить факт негативного изменения окружающей среды возможно только путем экспертной оценки, поскольку категории "негативное изменение окружающей среды", "деградация", "истощение" являются оценочными и требуют уточнения и конкретизации в каждом случае.
Институт возмещения вреда рассматривается в экологическом законодательстве как механизм имущественной, т.е. гражданско-правовой ответственности за нарушение требований экологического законодательства. Данные вопросы подробно освещены в комментарии гл. XIV "Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды".
Статья 15. Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды
Комментарий к статье 15
1. В содержании и системе мер экономического регулирования в области охраны окружающей среды важное место занимает разработка и реализация федеральных и региональных программ в области экологического развития и охраны окружающей среды. При этом федеральные программы в области экологического развития РФ и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ разрабатываются в целях планирования и осуществления мероприятий по охране окружающей среды. Так, Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860 утверждена Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 гг.)". В Программе отмечается, что состояние окружающей природной среды во многих регионах страны продолжает оставаться напряженным. Уровень загрязнения воздуха, водных объектов, почв значительно превышает установленные нормативы, растут площади земель, отчуждаемых под размещение отходов. В ряде регионов из-за чрезмерных антропогенных нагрузок меняются природные ландшафты, обостряется проблема сохранения биоразнообразия животных и растительных сообществ. К числу таких регионов относятся крупнейшие агломерации - Московская и Санкт-Петербургская, промышленные районы Центральной России, Среднего Поволжья, Среднего и Южного Урала, Кузбасса. Все это отрицательно сказывается на здоровье населения, особенно детей. Снижение влияния неблагоприятного экологического фактора на здоровье населения Российской Федерации называется в качестве одной из целей программы. Программа рассчитана на период с 2002 по 2010 гг. На I этапе (2002 - 2004 гг.) осуществляются мероприятия по охране окружающей природной среды с целью стабилизации уровня ее загрязнения в экологически неблагополучных городах и регионах, охране и воспроизводству минеральных, лесных, водных, водных биологических и других природных ресурсов для обеспечения текущих потребностей экономики и населения страны. На II этапе (2005 - 2010 гг.) будут осуществлены мероприятия по снижению уровня загрязнения окружающей природной среды с целью коренного улучшения ее состояния и работы по обеспечению устойчивого воспроизводства природных и сырьевых ресурсов в объемах, обеспечивающих среднесрочные и долгосрочные внутренние и экспортные потребности. Программа включает в себя такие подпрограммы, как "Водные ресурсы и водные объекты", "Водные биологические ресурсы и аквакультура", "Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории", "Гидрометеорологическое обеспечение безопасности жизнедеятельности и рационального природопользования", "Прогрессивные технологии картографо-геодезического обеспечения", "Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений".
В числе ожидаемых конечных результатов реализации Программы предусмотрены оздоровление экологической обстановки в регионах и городах с наиболее высоким уровнем загрязнения окружающей природной среды, в том числе в Тульской, Самарской, Оренбургской областях, гг. Братске, Норильске, Череповце, в Уральском регионе, бассейнах озера Байкал и реки Волги и др. В Программе утверждается, что реализация мероприятий по экологической реабилитации загрязненных территорий положительно скажется на состоянии здоровья населения, проживающего в регионах и городах с неблагоприятной экологической обстановкой. Социальная эффективность Программы характеризуется улучшением условий проживания населения, особенно в экологически неблагополучных регионах (более 90 млн. человек), снижением риска заболеваний, обусловленных загрязнением окружающей природной среды, сохранением генетического фонда и обеспечением нормальных условий для жизни будущих поколений.
Другим примером федеральных программ может служить Федеральная целевая программа "Повышение плодородия почв России на 2002 - 2005 годы". Система мероприятий, предусмотренных Программой, представляет собой комплекс взаимоувязанных технических, организационных, технологических, хозяйственных и экологических мероприятий, направленных на эффективное использование земли и повышение плодородия почв. Эти мероприятия имеют финансовое, материально-техническое, научное, информационное и кадровое обеспечение. Комплекс мер воздействия на сохранение и воспроизводство плодородия включает: агрохимические мероприятия; системы земледелия и землеустройство; агролесомелиоративные и фитомелиоративные мероприятия; гидромелиоративные и культуртехнические мероприятия. В качестве прогнозируемых результатов Программы закреплены обеспечение повышения плодородия почв, динамический прирост сельхозпродукции, сокращение от выбытия сельхозугодий и создание новых рабочих мест.
Как уже было сказано, в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды разрабатываются также целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ. Например, в Иркутской области разработана и реализовывается областная государственная целевая программа "Защита окружающей среды в Иркутской области на 2004 - 2005 гг.". Сосредоточение в Иркутской области крупных экологически опасных промышленных производств, высокая степень износа оборудования, использование устаревших технологий, отсутствие эффективных очистных сооружений привели к тому, что на территории области возникли территории с неблагополучной экологической обстановкой. В связи с этим целью программы является обеспечение реализации первоочередных мер по охране окружающей природной среды и сохранение здоровья населения на территории Иркутской области. Основными задачами признаются снижение влияния промышленных выбросов вредных веществ на состояние воздушного бассейна, водных объектов, почв и регулирование обращения с отходами производства и потребления; улучшение экологической обстановки на побережье озера Байкал, сохранение биоразнообразия на особо охраняемых природных территориях; совершенствование системы мониторинга, прогнозирования и информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, населения Иркутской области; повышение уровня экологической культуры, образования и знаний в области охраны окружающей природной среды населения Иркутской области. Реализация мероприятий, предусмотренных Программой, должна позволить продолжить процесс по снижению антропогенной нагрузки на окружающую природную среду; улучшить условия жизнедеятельности населения, обеспечить системный подход к решению экологических проблем; привлечь внимание общества к проблемам охраны окружающей природной среды.
Комментируемый Закон не определяет конкретные суммы, которые должны выделяться на осуществление природоохранительных мероприятий, и не указывает на источники финансирования экологических программ и мероприятий. Он лишь указывает, что порядок разработки, финансирования и реализации федеральных программ в области экологического развития РФ устанавливается в соответствии с законодательством РФ, а порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ устанавливается в соответствии с законодательством субъектов РФ.
Поэтому, например, в целях закрепления особенностей государственного регулирования отношений в области разработки и реализации специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории действует Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" <*>. В соответствии со ст. 3 названного Закона специальные экологические программы направляются на обеспечение радиационной безопасности населения, общее снижение риска воздействия радиации и улучшение экологической ситуации на радиационно загрязненных участках территории путем проведения мероприятий по реабилитации таких участков, утилизации или ликвидации выведенных из эксплуатации радиационно опасных объектов и должны включать в себя:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2947.
цели, основные мероприятия, этапы и сроки реализации основных мероприятий;
информацию о состоянии окружающей природной среды и здоровья населения;
оценку воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;
перечень работ по реабилитации радиационно загрязненных участков территории;
наличие или необходимость создания системы экологического контроля и систем экологического и социально-гигиенического мониторинга;
результаты выполнения специальных экологических программ с указанием прогноза изменения состояния окружающей природной среды и здоровья населения;
объем финансирования указанных программ, в том числе в определенные периоды.
Финансирование специальных экологических программ осуществляется за счет валютных средств, поступающих от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов на специальный счет целевого бюджетного фонда федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление использованием атомной энергии. Порядок и очередность финансирования специальных экологических программ определяются Положением о финансировании специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2003 г. N 588 <*>).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 39. Ст. 3771.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи разработка программ и мероприятий по охране окружающей среды осуществляется с учетом предложений граждан и общественных объединений, государственных прогнозов социально-экономического развития, а также с учетом научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды.
4. Непосредственное отношение к улучшению правового регулирования природоохранной деятельности промышленных предприятий имеет п. 4 комментируемой статьи, согласно которому юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством. То есть закрепляется обязательность экологического планирования приватизированными и частными предприятиями в промышленности, которое зачастую раньше ими игнорировалось.
Статья 16. Плата за негативное воздействие на окружающую среду
Комментарий к статье 16
1. Все организации, ведущие хозяйственную и иную деятельность, связанную с воздействием на окружающую среду, обязаны осуществлять плату за негативное воздействие на окружающую среду.
2. К видам негативного воздействия на окружающую среду комментируемая статья относит:
выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
загрязнение недр, почв;
размещение отходов производства и потребления;
загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
3. Порядок расчета платы за загрязнение окружающей среды определен Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 (с изм. и доп. от 27 декабря 1994 г., 14 июня 2001 г.) <*>, которое в настоящее время действует за исключением п. 2 Постановления (о праве МПР России разрабатывать базовые ставки платы за загрязнение окружающей среды) и п. 9 Порядка (в части безакцептного порядка взыскания сумм платежей с природопользователей).
--------------------------------
<*> См.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (с изм. от 27 декабря 1994 г., 14 июня 2001 г.) // САПП РФ. 1992. N 10. Ст. 726.
По поводу данного Постановления в 2002 - 2003 гг. имели место многочисленные судебные разбирательства. В частности, по заявлению ОАО "Кольская горно-металлургическая компания" 28 марта 2002 г. Верховный Суд РФ признал данное Постановление Правительства РФ незаконным.
Основным доводом отмены явилось то обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды, обладая по своей правовой природе всеми признаками налога, в нарушение ст. 17 НК РФ и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ была установлена не федеральным законом, а Постановлением Правительства РФ, т.е. с нарушением Правительством РФ своей компетенции. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила данное решение.
Для большинства крупных налогоплательщиков возникла проблема возврата излишне уплаченного налога или его зачета. Арбитражная практика по данному вопросу носила противоречивый характер: в ряде случаев суды поддерживали позицию налогоплательщика, заключавшуюся в требовании возврата излишне уплаченного налога (либо за весь период действия Постановления, либо только за три года); в других - поддерживали позицию МНС РФ и полагали, что оснований для возврата налогоплательщикам денежных средств, уплаченных ими в бюджетную систему Российской Федерации до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, не имеется.
Однако Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <*> признано, что указанные платежи правомерно установлены Правительством РФ, в связи с чем Постановление N 632 сохраняет силу и подлежит применению как не противоречащее Конституции РФ.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 52 (Часть II). Ст. 5290.
Указывая на различную правовую природу налога и сбора, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что экологические платежи не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, и должны рассматриваться как законно установленные не только в том случае, когда ставки платежей предусмотрены федеральным законом, но и тогда, когда такие ставки на основании закона устанавливаются Правительством РФ. Конституционный Суд РФ указал, что Правительство РФ может предусматривать в нормативных правовых актах обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, если они не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство РФ, которое также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения.
Имевшие место в Российской Федерации судебные разбирательства по вопросам порядка определения указанной платы, а также введение единого налога привели к тому, что часть индивидуальных предпринимателей посчитали не обязательным для себя вносить экологические платежи. Однако подобное игнорирование обязательств по экологическим платежам является незаконным. Решением Верховного Суда РФ от 12.02.2003 г. N ГКПИ03-49 <*> подтверждена обязательность платежей за загрязнение окружающей среды для любых юридических и физических лиц, осуществляющих вредное воздействие на природу. Плата за негативное воздействие на окружающую среду относится к платежам неналогового характера, поэтому ее обязаны вносить и те предприниматели, которые работают на едином налоге. Однако этим же решением был признан недействующим п. 2 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Этим пунктом Правительство РФ поручило разработку и утверждение базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициентов, учитывающих экологические факторы, Министерству экологии и природных ресурсов РФ (ныне - Министерство природных ресурсов РФ) совместно с другими заинтересованными органами. Такое делегирование полномочий Верховный суд РФ признал незаконным.
--------------------------------
<*> Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2003. N 15.
Новые нормативы платежей за выбросы в атмосферный воздух и сбросы в поверхностные и подземные водоемы загрязняющих веществ были утверждены Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 (с изм. и доп. от 1 июля 2005 г.) <*>. Данным Постановлением установлены базовые нормативы платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ стационарными источниками. С принятием Постановления система платежей была восстановлена с учетом положений Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, которым был установлен порядок определения размеров платы за загрязнение окружающей среды.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду зависит от количества выбрасываемых вредных веществ. В связи с этим введены ставки платы по выбросам, превышающим предельно допустимый норматив (БНн) и не превышающим временно согласованные выбросы, т.е. находящимся в пределах установленных лимитов (БНл).
В соответствии с Порядком определения платы за загрязнение окружающей среды, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент (п. 5 Порядка). В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов, вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная, и плата за загрязнение окружающей природной среды в таких случаях определяется в соответствии с пунктом 5 Порядка. Таким образом, базовые ставки платы за загрязнение в пределах установленных лимитов в пять раз выше, чем ставки за загрязнение в пределах установленных нормативов. Сумма платежа за сверхлимитные выбросы (СЛВ) в пять раз превышает ставку платы за загрязнение в пределах установленных лимитов (БНл).
Постановлением N 344 также введены нормативы платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов. Величина этих выплат зависит от степени опасности отходов. Установленный норматив применяется с использованием понижающих коэффициентов 0 и 0,3.
В целях расчета платы за размещение отходов необходимо также определить дифференцированную ставку по каждому их виду в пределах установленных лимитов. Она рассчитывается исходя из базовых нормативов платы за размещение отходов с учетом понижающих коэффициентов (приложение N 1 к Постановлению N 344) и коэффициента, установленного для почвы того или иного экономического района Российской Федерации (приложение N 2 к Постановлению N 344). Затем дифференцированная ставка платы по каждому виду отходов умножается на объем фактически размещенных отходов.
И, наконец, указанным выше Постановлением введены нормативы платы за допустимые выбросы в атмосферу загрязняющих веществ передвижными источниками и выбросы, превышающие допустимые. Если данные о количестве израсходованного топлива отсутствуют, плату определяют по ставкам, установленным в расчете на 1 т сжигаемого топлива. Если таких данных нет, но есть достоверные сведения о выбросах загрязняющих веществ, то расчеты делают исходя из ставок для стационарных источников. При отсутствии данных и о количестве израсходованного топлива, и о массе выбросов размер платы определяется по ставкам годовой платы за выбросы одним транспортным средством.
В соответствии с законодательством (подп. 7 п. 1 ст. 254 НК РФ), платежи за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов учитываются для целей налогообложения в составе материальных расходов, а платежи за сверхнормативное загрязнение окружающей среды не учитываются в качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу по налогу на прибыль организаций.
Кроме того, при отсутствии утвержденных в установленном порядке нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ и образования отходов, организация несет ответственность в соответствии с законодательством об административных нарушениях (ст. ст. 8.2, 8.21 КоАП РФ).
Таким образом, во избежание штрафных санкций со стороны государственных органов, организации вне зависимости от отраслевой и ведомственной принадлежности, а также вне зависимости от формы собственности, должны оформлять в установленном порядке нормативы воздействия на окружающую среду и осуществлять плату за загрязнение окружающей среды, в случаях:
наличия на предприятии стационарных и передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха;
образования в результате хозяйственной и иной деятельности организации отходов любых классов опасности.
4. В ч. 4 комментируемой статьи закреплено, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от возмещения вреда окружающей среде. Смысл этой формулировки заключается в том, что если загрязнение, сброс, выброс в пределах допустимых нормативов причиняют вред окружающей среде, то такой вред также подлежит возмещению.
Статья 17. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды
Комментарий к статье 17
1. Загрязнение окружающей среды угрожает экономическому благосостоянию страны и здоровью населения. Ситуация усугубляется тем, что непрекращающееся в течение ряда лет реформирование природоохранных органов привело к снижению уровня эффективности как их деятельности, так и предусмотренного российским законодательством государственного контроля в целом. В процессе перехода страны к устойчивому развитию предполагается последовательное решение ряда принципиальных задач управления, таких как стабилизация экономической ситуации, формирование новой модели хозяйствования, широкое распространение экологически ориентированных методов управления предприятиями, развитие экологического менеджмента, и, как следствие, столь необходимое существенное улучшение состояния окружающей среды.
Впервые в федеральное законодательство введена статья по природоохранному предпринимательству. Таким образом, экономическое регулирование в области охраны окружающей среды приобретает важнейшее значение в решении проблем устойчивого развития экономики.
Комментируемая статья настоящего Закона называет это направление природоохранной деятельности предпринимательством, осуществляемым в целях охраны окружающей среды, и указывает на обязательность его поддержки со стороны государства.
2. В ч. 2 комментируемой статьи обозначен и механизм реализации этого требования - установление налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством.
Имеется в виду, что налоговые льготы должны быть прямо предусмотрены в федеральных или региональных законах отдельно по видам налогов. Должно иметь место льготное кредитование, выделение бюджетных средств, освобождение от таможенных сборов ввозимых в страну наукоемких, в частности природоохранных, технологий и специализированного оборудования, освобождение ряда работ от уплаты налога на добавочную стоимость и т.д. Следует всемерно поощрять и поддерживать предпринимателей, работающих на рынке природоохранных работ и услуг, в использовании современных технологий для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных техногенных и природных ситуаций.
Эти вопросы могут решаться на уровне регионов в соответствующих законах и подзаконных актах, решениях правительства. Совершенствование Налогового кодекса РФ будет благоприятным для России, если будет создана система поощрения инвестиций, а не барьеров на их пути.
Однако все сказанное нами выше должно осуществляться для реализации закрепленных в настоящем Законе положений. На сегодняшний же день, весь "стимулирующий механизм" государственной поддержки на этом заканчивается.
Для решения обозначенной проблемы в первую очередь нужна законодательная и экономическая основа, обеспечивающая и гарантирующая востребованность конкретных исполнителей-предпринимателей. Для реализации содержащихся в комментируемой статье положений необходимо также внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок исчисления конкретных налогов и сборов. Глава 25 НК РФ "Налог на прибыль организаций" и глава 21 "НДС" не предусматривают льготы для налогоплательщиков при осуществлении деятельности по переработке вторичных ресурсов.
Одним из основополагающих факторов грамотной экономической политики в этом вопросе является целесообразное, обоснованное формирование стоимости выполняемых ими работ, которое лежит в основе любой экономики и, в первую очередь рыночной.
Самый важный принцип - экономическая заинтересованность предпринимателей в результатах производимых ими работ. Для профильного специализированного предприятия (в основном это малые предприятия) такая заинтересованность является неизбежной. Альтернативы предпринимательству в данном случае просто нет.
Для того чтобы система обеспечения экологической безопасности, основанная на предпринимательстве, начала давать конкретные результаты, сегодня нужны: координация и долгосрочное планирование со стороны органов исполнительной власти всех уровней, а также долгосрочное кредитование малого предпринимательства.
Координация со стороны именно государства необходима, потому что сегодня по ряду причин природоохранная деятельность еще не стала рыночным продуктом, а значит, не может эффективно регулироваться только рыночными механизмами. Кроме того, вопросы природоохранной деятельности являются предметом жизненных интересов всего общества, соответственно, эти интересы должно отстаивать в первую очередь государство.
В долгосрочный период решение вопросов развития рынка природоохранных работ и услуг будет зависеть от предоставления специализированным предприятиям малого и среднего бизнеса целевого финансирования, использования внебюджетных источников, предоставления грандов, возвратных кредитов и т.п. Деятельность различных фондов, в том числе и спонсируемых правительствами зарубежных стран, должна быть пересмотрена с целью увеличения доступа малых и средних предприятий к их средствам.
В целом задачи по развитию устойчивой финансовой основы в первую очередь включают в себя разграничение ролей и ответственности, связанных с установлением тарифов на возмещение затрат, и упрощение системы их формирования, а также создание жесткой системы договорных отношений, при которой специализированному природоохранному предприятию может быть гарантирована оплата за оказанные услуги. Со временем планируется функционирование системы как самоокупаемого и доходного предприятия <*>.
--------------------------------
<*> См.: Черняховский Э.Р. Проблемы формирования экономического механизма предпринимательства на рынке природоохранных работ и услуг. // Экономика природопользования: Обзорная информация. М.: ВИНИТИ, 2004. N 5. С. 9 - 10.
Предприятие, осуществляющее свою деятельность в сфере охраны окружающей среды, только тогда сможет развиваться, не "перегревая" рынок высокими ценами, связанными с производственными и маркетинговыми затратами, когда будет иметь конкретный гарантированный объем работ на значительный период, за который предприятие в состоянии с помощью кредитных программ обновить портфель используемых технологий и парк специализированного оборудования.
Долгосрочное кредитование под приобретение специализированного оборудования - один из сложных вопросов. Подобное оборудование специфично по своему назначению и относительно дорого. Его реализация на свободном рынке, практически, невозможна. Получение кредита со стороны банковских структур невозможно в силу отсутствия у малых специализированных профильных предприятий ликвидного, с точки зрения банков, залога <*>.
--------------------------------
<*> См.: Там же.
Цивилизовать кредитный процесс с учетом первоочередных государственных задач - один из главнейших шагов при осуществлении государственной стратегии в сфере охраны окружающей среды. И в этом плане "природоохранное" кредитование - решение ряда проблем. Это и поддержка малого бизнеса, и качественное осуществление социальных программ, и фактическая реализация экологических программ.
В целях развития и сохранения в России рыночной экономики государству следует распространять финансовые инструменты типа ипотеки или системы долговых обязательств для малого и среднего бизнеса. Выпуск долговых обязательств для финансирования местных природоохранных проектов может быть чрезвычайно полезным, особенно в тех регионах, где экологические проблемы очевидны.
Улучшение экологической обстановки вынуждено связано с изменениями в социально-экономической, организационной и культурных сферах. Это, с одной стороны, представляет собой проблему, с другой - открывает возможности. Хотя охрана окружающей среды может не рассматриваться как приоритетное направление, она может стать двигателем позитивных общественных изменений в целом.
Все это вместе взятое позволит сконцентрировать природоохранную деятельность на региональном и местном уровнях, где решения реализуются более эффективно.
Статья 18. Экологическое страхование
Комментарий к статье 18
1. Отношения между лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере страхового дела, или с их участием, отношения по осуществлению государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела, а также иные отношения, связанные с организацией страхового дела, регулируются Законом РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г., 20 ноября 1999 г., 21 марта, 25 апреля 2002 г., 8, 10 декабря 2003 г., 21 июня, 20 июля 2004 г., 7 марта, 18, 21 июля 2005 г.) <*>. Согласно названному Закону страхование - это отношения по защите интересов физических и юридических лиц Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков (ст. 2 Законом РФ "Об организации страхового дела в РФ").
--------------------------------
<*> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 4; 1999. N 47. Ст. 5622; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 50. Ст. 4858; 2005. N 10. Ст. 760.
Экологическое страхование в Российской Федерации с ее многочисленными промышленными объектами, представляющими потенциальную экологическую опасность, должно стать эффективной системой финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды, по обеспечению экологической безопасности. Кроме того, постоянное возникновение различных негативных природных явлений, также диктует необходимость проведения указанной деятельности.
Поэтому главная задача экологического страхования состоит в аккумулировании и направлении средств на природоохранные мероприятия через специальные фонды либо в возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью населения в результате ухудшения или изменения ее качества.
Под экологическим страхованием (страхованием ответственности за нанесение вреда окружающей среде) понимается страхование гражданской ответственности владельцев потенциально экологически опасных объектов в связи с необходимостью возмещения третьим лицам ущерба, обусловленного технологической аварией или катастрофой. Такое страхование предусматривает покрытие затрат на ликвидацию последствий загрязнения, прямого имущественного ущерба третьим лицам, пострадавшим от загрязнения, а также затрат по возмещению вреда жизни и здоровью граждан, пострадавших от вредных воздействий, и требует разработки перечня страховых событий, подлежащих страхованию, и методик оценки ущерба, причиненного в результате аварийного загрязнения.
Основные принципы экологического страхования, установленные комментируемым Законом и Законом РФ "Об организации страхового дела в РФ", позднее получили развитие в нормативных актах Госкомэкологии и Минприроды. Их реализации также содействовало принятие Водного кодекса РФ, Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.), Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (с изм. и доп. от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 10 января, 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) и Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", а также комментируемого Закона.
Обязательное страхование осуществляется в отношении риска ответственности за причинение вреда населению, а также в отношении жизни и здоровья определенных групп (категорий) граждан в порядке, установленном законодательством РФ. Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Виды, условия и порядок проведения обязательного страхования определяются соответствующими законами РФ. В России подготовлен проект Федерального закона "Об обязательном экологическом страховании". В соответствии с ним государственные органы выделяют экологически опасные предприятия, подлежащие обязательному страхованию. При этом назначаются и страховые тарифы в соответствии с классом опасности объекта. Ряд положений проекта Федерального закона уточнен по результатам экспериментов в отдельных регионах страны, в частности в Ногинском районе Московской области.
Обязательное экологическое страхование в настоящее время проводится путем включения экологических рисков в перечень страховых рисков, подлежащих обязательному страхованию определенными категориями предприятий - источниками повышенной экологической опасности. В частности, на практике экологические риски (в части рисков чрезвычайных ситуаций, обусловленных техногенными авариями) страхуются в рамках: обязательного страхования ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты; обязательного страхования ответственности эксплуатирующих организаций - объектов использования атомной энергии; обязательного страхования гражданской ответственности эксплуатирующих организаций и собственников гидротехнических сооружений; страхования ответственности по возмещению ущерба в случае космической деятельности, морских аварий и др., повлекших за собой причинение вреда окружающей природной среде <*>.
--------------------------------
<*> См.: Бажайкин А.Л. Экологическое страхование: теория, практика правового регулирования: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 14
2. Определяя, что экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков, комментируемый Закон декларирует возможность обязательного государственного экологического страхования в Российской Федерации. Обязательное государственное экологическое страхование, осуществляется за счет бюджетных средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (страхователям) в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства.
3. Добровольное страхование осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Первоначально порядок добровольного экологического страхования, в соответствии с распоряжением Правительства РФ, определялся "Типовым положением о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации". Правила добровольного страхования, определяющие общие условия и порядок его проведения, в настоящее время устанавливаются страховщиком самостоятельно в соответствии с положениями Закона РФ "Об организации страхового дела в РФ" и главы 48 ГК РФ. Конкретные условия страхования определяются при заключении договора страхования. В рамках добровольного экологического страхования страховая компания предоставляет страховую защиту гражданской (имущественной) ответственности страхователя за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей природной среды.
Объектом страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных угодий, воздушного бассейна, водной среды на территории действия конкретного договора страхования.
Страховым случаем является внезапное, непреднамеренное причинение ущерба окружающей природной среде, возникшее в результате аварии, приведшее к неожиданному выбросу загрязняющих веществ в атмосферу либо к загрязнению земной поверхности, сбросу сточных вод. Перечни причин страховых случаев и загрязняющих веществ оговариваются в каждом конкретном договоре страхования.
Страховые платежи уплачиваются в соответствии с утвержденными тарифными ставками и определяются в основном экологической опасностью объекта, принадлежностью его к той или иной отрасли производства, вероятной частотой аварийных событий. Страховое покрытие включает в себя:
компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;
убытки, связанные с ухудшением жизни граждан в окружающей среде;
расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в состояние, предшествовавшее аварии;
расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового события причинен вред;
расходы, связанные с предварительным расследованием, проведением судебных процессов и т.д.
Последовательность развития видов экологического страхования обусловлена степенью социальной опасности существующих рисков. Поэтому вполне понятно, что страхование радиационно-опасных объектов стало первым видом экологического страхования, к настоящему времени выделившимся в самостоятельное направление. Вслед за страхованием радиационных рисков стало развиваться экологическое страхование в нефтяной промышленности, ряде отраслей химической промышленности и сфере нефтепродуктообеспечения.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (с изм. и доп. от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 10 января, 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) существенно упорядочили систему страхования экологических рисков, одновременно способствуя выделению страхования объектов, не относящихся к сфере опасных производств. Такими видами являются страхование отходов производства и потребления, страхование водопользования, землепользования, лесопользования, начавшее оформляться страхование при осуществлении недропользования.
Опыт развития отечественного экологического страхования показал, что оптимальным является включение страхования в число обязательных условий осуществления тех видов деятельности, которые могут привести к неблагоприятным экологическим последствиям. Поскольку оно является, во-первых, гарантом права лиц, потерпевших ущерб в результате аварии на потенциально опасном объекте, на получение возмещения ущерба жизни, здоровью и имуществу. Во-вторых, средством защиты имущественных интересов владельцев промышленных объектов - источников повышенной опасности в связи с предъявлением им претензий лицами, потерпевшими в результате аварии. В-третьих, средством предотвращения банкротства предприятий в случае крупной аварии и в то же время одним из источников финансирования мероприятий по обеспечению безопасности. И, в-четвертых, экологическое страхование способствует предотвращению аварий, повышению безопасности потенциально опасных объектов (аудиторские проверки, превентивные мероприятия, финансирование производства безопасной и экологически чистой технологии из фонда экологического страхования и т.д.).
Глава V. НОРМИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья 19. Основы нормирования в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 19
1. Нормирование представляет собой процесс установления предельно допустимых масштабов воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в целом или отдельные природные объекты, гарантирующий сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Несмотря на важную роль в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды, правовое регулирование нормирования в сфере использования природных ресурсов не получило пока должного развития.
Законом устанавливаются следующие виды нормативов:
нормативы качества окружающей среды;
нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
иные нормативы в области охраны окружающей среды;
своеобразные нормативы - государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды.
Экологические нормативы устанавливаются Министерством природных ресурсов РФ, другими специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, органами санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с их компетенцией.
Проекты нормативов разрабатываются самими предприятиями, учреждениями и организациями - природопользователями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения. Предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям устанавливаются нормативные объемы предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов. Лимиты размещения отходов устанавливают место их размещения, предельные размеры выделяемой площади (объемов) для складирования, способы и условия хранения отходов и другие показатели, связанные с предотвращением или ограничением отрицательного влияния на состояние окружающей природной среды и условия жизни населения. Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов. В соответствии с установленными нормативами предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям в установленном порядке выдается разрешение на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, использование (изъятие) природных ресурсов, размещение отходов.
Министерство природных ресурсов РФ осуществляет общее методическое обеспечение работ по установлению экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещение отходов.
