« КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 10 ЯНВАРЯ 2002 Г. N 7-ФЗ "ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ" ...»

В тексте Рекомендаций парламентских слушаний "О разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области охраны окружающей среды", принятых в 2005 г., отмечается, что комментируемый Закон уже действует с 2002 г. - фактически третий год, но в его развитие до настоящего времени так и не принято необходимых нормативных правовых актов Правительства РФ и предусмотренных им федеральных законов. Например, не приняты постановления о порядке осуществления государственного экологического контроля в Российской Федерации и о порядке нормирования в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. Так и не находят должной поддержки Правительства РФ проекты федеральных законов "О зонах экологического бедствия" и "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". Кроме того, до настоящего времени законодательно не урегулированы вопросы об ответственности органов государственной власти и должностных лиц этих органов за неисполнение возложенных на них полномочий в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Комментарий к статье 6

Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является Конституция РФ, ст. 72 которой по вопросам совместного ведения предоставляет субъектам РФ право регулирования большого числа вопросов, в том числе и в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Объективным основанием предоставления субъектам РФ таких прав является территориальная расположенность России. Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, вод, лесов и других природных объектов, демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления природопользованием и охраной окружающей среды в республике или области.

Базовым нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим вопросы охраны окружающей среды и предоставляющим полномочия по правовому регулированию вопросов в области охраны окружающей среды субъектам РФ, стал комментируемый Закон, который предоставил право субъектам РФ осуществлять разработку и утверждение природоохранных нормативов, содержащих природоохранные требования не ниже установленных на федеральном уровне с учетом природных и иных особенностей регионов. Законодательно за субъектами РФ первоначально были закреплены существенные полномочия в сфере охраны окружающей среды, в том числе осуществление государственного экологического контроля и мониторинга. Статья 9 комментируемого Закона дополнительно регулировала вопросы разграничения полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Так, между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть заключены соглашения о передаче осуществления части полномочий в этой сфере.

Таким образом, в редакции комментируемого Закона 2002 г. были достаточно четко разграничены полномочия в области охраны окружающей среды между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов, и предоставлена возможность субъектам РФ, развивая нормы Федерального закона, обеспечивать правовое регулирование вопросов в области охраны окружающей среды, отнесенных к их ведению федеральным законодательством.

22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября 2005 г.), который фактически лишил субъекты РФ возможности каким-либо образом осуществлять меры по охране окружающей среды на своей территории.

29 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон N 199 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований", который возвратил субъектам РФ часть полномочий в области управления особо охраняемыми природными территориями, однако полномочия, предусмотренные комментируемым Законом, а также Федеральными законами от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) и иными федеральными законами, не возвращаются, а продлевается лишь срок действия данной статьи до 1 января 2006 г.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона N 122-ФЗ сложилась ситуация, когда на недавно реформированные федеральные природоохранные органы, подвергшиеся к тому же очередному сокращению, были возложены дополнительные задачи, которые последние годы успешно решали региональные власти. Постоянные реорганизации и сокращение численности территориальных органов управления в области охраны окружающей среды не способствовали их эффективной работе.

По информации многих субъектов РФ на территориях субъектов РФ численность специалистов этих органов сократилась в среднем в 10 раз. Кроме того, изменилась система бюджетного финансирования природоохранной деятельности, в большинстве регионов России финансовое обеспечение региональных природоохранных органов было соответствующим образом отражено в бюджетах этих субъектов в отличие от недостаточного финансирования федеральных природоохранных органов.

В соответствии с изменениями законодательства в области охраны окружающей среды, с 2006 г. на субъекты РФ возлагается осуществление следующих полномочий в этой области:

выполнение межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, которые по смыслу трудно отличить от ранее осуществляемых региональных природоохранных программ, осложненных межмуниципальным характером, порядок разработки и реализации которых пока не установлены;

обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ, при этом полномочия по проведению экологического мониторинга как основного источника необходимой информации у субъектов РФ в настоящее время отсутствуют;

а также создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения, при том, что на федеральном уровне система управления особо охраняемыми природными территориями фактически отсутствует.

Столь значительное сокращение полномочий субъектов РФ и одновременное наделение органов местного самоуправления полномочиями в области охраны окружающей среды, не обеспеченных кадровыми и материальными ресурсами, при полном отсутствии необходимой для этого нормативно-правовой базы, по мнению участников парламентских слушаний, могут существенно затруднить природоохранную деятельность как на территориях субъектов РФ, так и на всей территории Российской Федерации, что может привести к реальной угрозе срыва в 2005 г. выполнения всего комплекса планируемых региональных и федеральных природоохранных мероприятий и программ.

Однако в первую очередь необходимо учитывать, что ст. 72 Конституции РФ относит вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и лишение субъектов РФ возможности реализации своих конституционных прав недопустимо. В связи с этим высказываются многочисленные мнения о необходимости восстановить права и полномочия субъектов РФ в этой сфере путем внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды.

При этом, учитывая сложившееся в Российской Федерации многообразие региональных природных, экономических и социальных особенностей субъектов РФ, в которых приходится строить систему взаимоотношений в области охраны окружающей среды, представляется целесообразным предоставить возможность субъектам РФ и Российской Федерации решать эти вопросы также и путем передачи полномочий друг другу, исходя из финансовых и административных возможностей конкретного региона. Это позволит обеспечить индивидуальный подход к разграничению полномочий в этой области с каждым субъектом РФ и сохранить успешно действующие региональные механизмы управления качеством окружающей среды.

Статья 7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

Комментарий к статье 7

Положения законодательства о местном самоуправлении, посвященные полномочиям муниципальных органов власти по охране окружающей природной среды как комплексного объекта, развиваются в специальном природоохранном законодательстве. В отличие от ранее действовавшего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", ст. 10 которого устанавливала перечень конкретных полномочий органов местного самоуправления, комментируемая статья предписывает, что такие полномочия "определяются в соответствии с федеральными законами".

На наш взгляд, такой подход не совсем удачен, поскольку комментируемый Закон является общим в экологическом законодательстве, занимает в нем центральное место и, соответственно, должен устанавливать общие полномочия для субъектов власти всех уровней. Определяя такие полномочия для органов государственной власти Российской Федерации и для органов государственной власти ее субъектов, новый Закон не делает этого в отношении органов местного самоуправления, нарушая тем самым логическую последовательность.

Но тем не менее определение основных полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды возложено в настоящее время на Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г.). Именно названный Закон должен определять вопросы местного значения, решение которых относится к полномочиям органов местного самоуправления.

6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября 2005 г.). Согласно его положениям ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" утрачивает силу с 1 января 2006 г., а в период со дня официального опубликования Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и до его вступления в силу названный Закон применяется в части, не противоречащей положениям гл. 12 указанного Федерального закона.

В соответствии изменениями законодательства в области охраны окружающей среды с 2006 г. к вопросам местного значения городских и сельских поселений отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

К вопросам местного значения муниципального района отнесены:

организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти;

организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

К вопросам местного значения городского округа отнесены:

организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории городского округа, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти;

организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Статья 8. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 8

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Органами общей компетенции, осуществляющими государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное собрание.

В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.) <*> предусмотрен блок его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18 названного Закона Правительство РФ:

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2004. N 45. Ст. 4376.

обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Правительство РФ активно реализует названные полномочия, в том числе принимая постановления и распоряжения, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовку проектов федеральных законов и используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам.

Специализированные органы управления охраной окружающей среды действуют на разных уровнях, оказывая оперативное воздействие на министерства, ведомства, предприятия и являясь, таким образом, межотраслевыми или надведомственными органами.

Центральное место в системе специализированных органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды занимает Министерство природных ресурсов РФ (МПР России). В настоящее время это министерство действует на основе Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370) (с изм. от 30 июля 2004 г.) <*>. Согласно Положению, МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260; N 32. Ст. 3347.

Министерство природных ресурсов РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по следующим вопросам:

геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

использование и охрана водных объектов;

эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

особо охраняемые природные территории;

охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

охрана атмосферного воздуха;

обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды <*>.

--------------------------------

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 160 "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1452.

МПР России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

Как нами уже отмечалось, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Природоохранными полномочиями наделены в соответствии с положениями о них также Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба земельного кадастра и другие федеральные министерства, комитеты и службы.

Статья 9. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 9

В условиях концентрации управления на федеральном уровне в лице одного органа (Министерства природных ресурсов РФ) и связанного с этим сокращения возможностей для эффективного осуществления природоохранных функций в центре и на местах неизбежна децентрализация управления охраной окружающей среды по пути передачи части полномочий от федеральных органов к региональным и местным. Передача части полномочий может быть осуществлена в централизованном порядке - посредством принятия федеральных законов и/или поправок к действующим федеральным законам, изменяющих компетенцию органов и наделяющих их дополнительными полномочиями. Другой путь состоит в перераспределении полномочий посредством заключения (изменения существующих) договоров и соглашений. Первый способ более предпочтителен, во-первых, с точки зрения исключения асимметричности правового регулирования федеративных отношений, поддерживаемой практикой заключения договоров, и, во-вторых, исходя из того, что наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляется только в законодательном порядке.

В соответствии со ст. 78 Конституции РФ органы государственной власти - федеральные и субъектов РФ - могут заключать договоры и соглашения о делегировании части своих полномочий, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Обеспечение легитимности соглашений о передаче части полномочий между МПР РФ и администрациями (правительствами) субъектов РФ возможно при соблюдении целого ряда условий. При этом надо иметь в виду, что соглашения уже не касаются предметов ведения, а решают только вопросы передачи части полномочий - и в этом их основное отличие от договоров. Кроме того, соглашения заключаются только исполнительными органами власти.

Предметами договора могут быть:

конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами;

условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий;

формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора;

иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.

Предметами соглашения могут быть:

передача осуществления части полномочий;

условия и порядок передачи осуществления части полномочий;

материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий;

формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения;

иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 78), федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам - и это главное условие и одновременно ограничение сферы соглашений. Выполнение данного условия при заключении конкретных соглашений (равно как и при разработке модельного или типового варианта соглашения, что более предпочтительно) будет сопряжено с соблюдением некоторых общих правил:

если федеральный закон каким-то определенным образом разграничил (определил) полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти, то они уже не смогут своим соглашением изменять содержание федерального закона и делать из него какие-то изъятия; никакого специального запрета на передачу природоохранных полномочий, помимо существующего общего (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ), не требуется. Перераспределение полномочий, закрепленных непосредственно в федеральных законах, может быть осуществлено только посредством внесения поправок к законам;

во многих актах действующего экологического законодательства полномочия, прямо не закрепленные за федеральными органами, отнесены к региональному уровню (ст. 4 Закона РФ "О недрах", ст. 66 Водного кодекса РФ, ст. 47 Лесного кодекса РФ, ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г.)), поэтому нет принципиальной необходимости рассматривать их как предмет соглашений, что впрочем не исключает целесообразности подтверждения в соглашениях региональной принадлежности таких полномочий. Подобные полномочия могут быть приняты в свою компетенцию субъектами РФ и в одностороннем порядке. В то же время в ситуации, когда закон не делает оговорку в отношении региональной принадлежности оставшихся полномочий (ст. 6 ФЗ от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире"), их закрепление (передача) должно осуществляться соглашением;

вообще, требования законодательства о "непротиворечии" (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ) и "на основании" при их буквальном толковании не оставляют места соглашениям, ибо если федеральный закон определил полномочия органов, а ему нельзя противоречить, то в чем тогда вообще смысл соглашений? Надо иметь в виду, что попытки иного (ограничительного) толкования содержания этих требований уязвимы, а заключенные на основании таких подходов соглашения будут оспоримы.

В свете сказанного предметом соглашений могут быть полномочия, прямо не отнесенные федеральными законами к федеральному либо региональному уровню органов, а также закрепленные за МПР РФ и другими федеральными органами власти актами Правительства РФ.

В настоящее время законодательство не предусматривает возможности передачи полномочий от государственных органов муниципальным по соглашениям. В то же время для обеспечения управляемости и поддержания экологического правопорядка требуется принятие неотложных организационных и правовых мер. Для чего в Рекомендациях парламентских слушаний от 11 апреля 2005 г. закреплено предложение об изменении п. 2 ст. 9 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", представив его в редакции: "Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право на основе соглашений передавать друг другу осуществление части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами".

Статья 10. Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления

Комментарий к статье 10

Согласно комментируемой статье вопросы организации природоохранного управления органами местного самоуправления регулируются федеральными и региональными законами, а также уставом муниципального образования и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Такой подход является удачным, поскольку законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому вопросы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемого органами местного самоуправления, могут быть урегулированы также и законами субъектов РФ, поскольку по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Однако необходимо отметить, что данное положение не согласуется с содержанием ст. 7 комментируемого Закона, согласно которой "полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды определяются в соответствии с федеральными законами". Вопросы организации управления, на наш взгляд, включают в себя вопросы определения полномочий, но, как следует из ст. 7, полномочия органов местного самоуправления определяются лишь федеральными законами.

Глава III. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН,

ОБЩЕСТВЕННЫХ И ИНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Статья 11. Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 11

1. Осознание обществом необходимости юридического регулирования отношений, возникающих в сфере реализации естественного права человека на жизнь в благоприятной природной среде, привело к созданию ряда законодательных норм, закрепивших экологические права граждан РФ, их гарантии и способы защиты. Общественный интерес в сохранении качества окружающей среды, безопасного для здоровья и благоприятного для жизни, рассматриваемый сквозь призму прав человека и гражданина, в последние годы получил свое отражение во многих отраслях российского законодательства и, что самое важное, начинает формироваться практика его юридической защиты.

Права и интересы можно признавать экологическими лишь в том случае, когда сохранение качества окружающей природной среды и ее объектов - цель единственная и конечная. В тех же ситуациях, когда такое сохранение есть лишь средство (способ) достижения иного результата, который действительно нужен и желателен субъекту, защищаемый законом интерес не должен рассматриваться как экологический и приравниваться к нему.

Исходя из этих соображений, представляется правильным считать носителями экологических интересов (соответственно, субъектами экологических прав) только граждан, организованных и неорганизованных, представленных отдельными лицами и группами, объединениями и населением в целом.

Экологические интересы невозможно обеспечить в отрыве от экономических и потому, что те и другие едины по своей социальной направленности. Их единство в том, что они призваны обеспечить качество жизни человека.

Целью правового регулирования отношений, возникающих по поводу реализации экологических прав, является в конечном счете обеспечение соблюдения, реализации и защиты важнейшего из них, а именно права на благоприятную окружающую среду. При этом все другие экологические права (право требовать предоставления информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, право на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями и др.) выступают как средство достижения данной цели.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи граждане имеют право создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изм. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня, 2 ноября 2004 г.) <*> закрепляет, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов (ст. 3 названного Закона).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения. Организационно-правовыми формами общественных объединений являются:

общественная организация;

общественное движение;

общественный фонд;

общественное учреждение;

орган общественной самодеятельности;

политическая партия.

Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с изм. и доп. от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г., 2 июля 2005 г.) с учетом установленного Законом специального порядка государственной регистрации общественных объединений.

Правовое положение некоммерческих организаций определяется нормами гл. 4 Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г.) <*>. Согласно ст. 2 указанного Закона некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 2002. N 12. Ст. 1093.

Общественное экологическое движение в России наиболее массовым было в конце 80-х - начале 90-х гг. Массовость "зеленого" движения была обусловлена несколькими факторами. Во-первых, в период перестройки представителям экологической общественности первым в СССР было разрешено объединяться в неформальные организации и регистрироваться в исполнительных органах, получая статус юридического лица. Поэтому вся активная часть населения, неохваченная комсомолом и КПСС, оказалась в рядах экологических организаций. Во-вторых, авария на Чернобыльской АЭС подняла волну антиядерных выступлений, которые были очень сильны на Западе. В-третьих, гласность, которую провозгласило руководство СССР, позволила узнать факты вопиющей безграмотности в сфере охраны окружающей среды при намечаемых к реализации масштабных проектов типа переброски северных рек.

Затем с середины 1990-х гг. наблюдался спад активности экологического движения. Во-первых, это было связано с тем, что многие активисты, которые были среди "зеленых", ушли из движения и создали свои общественные организации - правозащитные, историко-культурные, молодежные - и другие, которые занимались проблемами социальной помощи инвалидам, ветеранам, больным и т.д. Во-вторых, не соглашаясь с обвинениями в том, что "зеленые" выступают только "против", многие общественные организации стали работать по конкретным проектам фактически на профессиональной основе. Этому способствовали гранты, которые на конкурсной основе выделяли зарубежные фонды.

Основными формами деятельности общественных экологических организаций всегда выступали, прежде всего, предание гласности фактов нарушения природоохранного законодательства и выражение в разных формах протеста своего несогласия с их природоохранной политикой.

Примеры наиболее значимых акций, действий, форумов и других форм действий общественных организаций на территории Архангельской области:

1992 г. "Экология Севера". Запрет строительства атомной станции теплоснабжения в Архангельске. Проведение общественных слушаний по вопросу разработки месторождения алмазов им. М.В. Ломоносова и участие в разработке зоны рационального природопользования вокруг месторождения. "К новой ЗЕМЛЕ". Организация международной конференции "Экологические проблемы Арктики и перспективы ядерного разоружения";

1993 г. "Экология Севера". Проведение исследования "Диоксиновое загрязнение территории Архангельской области". "К новой ЗЕМЛЕ". Проведение международной конференции "Ядерные испытания: от моратория к всеобщему запрету" (на борту теплохода "Анна Ахматова" при плавании к архипелагу Новая Земля);

1994 г. "Экология Севера". Проведение исследования "Чистый колодец" (качество питьевой воды в колодцах в пригородах Архангельска);

1997 г. "Экофакт". Проведение международной учебно-методической конференции "Безопасность населения и защита окружающей среды на Европейском Севере: пути взаимодействия неправительственных организаций";

1998 г. "Архангельский Зеленый Крест". Экологическая экспедиция по Северной Двине;

1999 г. "Архангельский Зеленый Крест". Проведение Двино-Беломорского экологического форума. Издание сборника "Экология Северной Двины".

Таким образом, мы видим, что в настоящее время наиболее активно общественные организации работают в сфере экологического образования и просвещения. Но ситуация складывается так, что другими приоритетными направлениями деятельности общественных организаций должны стать проведение общественной экспертизы и общественных слушаний, разработка механизмов влияния на принимаемые властью решения, а также общественный экологический контроль.

Гражданам также принадлежит право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране.

С принятием Доктрины информационной безопасности РФ (от 9 сентября 2000 г. N ПР-1895) <*> право на экологическую информацию надлежит рассматривать во взаимосвязи с ее подходами и положениями. Так, В Доктрине дается понятие информационной безопасности Российской Федерации - состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность.

--------------------------------

<*> Российская газета. от 28.09.2000. N 187.

Объектом отношений, возникающих в ходе реализации права граждан на экологическую информацию, выступает сама экологическая информация в различных формах ее выражения. В целом, это огромный массив разнообразных сведений. С точки зрения потребностей граждан и защиты их законных прав и интересов, такая информация может содержать данные о:

состоянии воды, воздуха, растительного и животного мира, земли, почвы, недр, природных ландшафтов и комплексов;

чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, об экологической угрозе или риске для здоровья и жизни людей;

химических, физических и биологических воздействиях на состояние и объекты окружающей среды и их источниках;

деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты и человека;

мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых;

деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

предполагаемых проектах и иных эколого-значимых решениях, а также о результатах проведения экологических экспертиз;

экологических правонарушениях и др.

Например, информация о лесном фонде включает в себя данные государственного учета лесного фонда, данные государственного лесного кадастра, мониторинга лесов, лесоустройства и иные данные, полученные федеральным органом управления лесным хозяйством или организациями, подведомственными ему, при осуществлении ими своих функций (ст. 75 Лесного кодекса РФ). Информация в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия - это сведения о состоянии здоровья граждан и объектов окружающей среды в районах размещения объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, мероприятиях по обеспечению химической, санитарно-гигиенической, экологической и пожарной безопасности при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, а также о мерах по предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий при выполнении указанных работ (ст. 1 Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" (с изм. и доп. от 29 ноября 2001 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.)). Информация о чернобыльской катастрофе касается уровней загрязненности радионуклидами местностей, степени загрязненности продуктов питания и имущества, а также других требований и условий соблюдения режима радиационной безопасности (ст. 46 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изм. и доп. от 18 июня 1992 г., 24 декабря 1993 г., 24 ноября 1995 г., 11 декабря 1996 г., 16 ноября 1997 г., 17 апреля, 5 июля 1999 г., 7 августа, 27 декабря 2000 г., 12 февраля, 6 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 11, 24 декабря 2002 г., 23 октября, 23 декабря 2003 г., 26 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г.)).

Экологическую информацию формируют многочисленные и разнообразные организации. Это законодательные, исполнительные органы власти РФ и аналогичные органы в субъектах РФ, которые издают различные нормативные акты, принимают планы и программы. Это службы соответствующих министерств и ведомств, которые ведут те или иные наблюдения за состоянием окружающей среды, здоровьем людей, а также за факторами воздействия на окружающую среду. Такими факторами, прежде всего, являются загрязнители - промышленные, сельскохозяйственные и коммунальные предприятия, пользователи природных ресурсов, а также различные природные явления, которые оказывают воздействие на окружающую среду.

Это многочисленные научно-исследовательские организации - институты, станции и пр. Многие из них решают вопросы, далекие от охраны окружающей среды, но по роду своей деятельности обязаны получать информацию о ее состоянии. В России существует сеть исследовательских институтов и организаций (в системе Российской академии наук, Российской академии медицинских наук, различных ведомств), которые занимаются вопросами состояния различных компонентов окружающей среды (воды, воздуха, литосферы, почв, животного и растительного мира) и здоровья населения, а также изучают динамику изменения этого состояния. Они также исследуют факторы, которые оказывают воздействие на состояние компонентов окружающей среды и механизмы такого воздействия.

Кроме того, сбором и анализом экологической информации занимаются и проектировщики, поскольку, например, без знания характеристик геологической среды невозможно спроектировать прочное сооружение. Им приходится анализировать состояние и других сред - почв, воды, биоты, поскольку новое строительство всегда оказывает негативное воздействие на окружающую среду, и следует заранее спрогнозировать степень этого воздействия. Естественно, проектные организации располагают и информацией о факторах воздействия на окружающую среду, связанных с проектируемым объектом. Эта же информация оказывается и в распоряжении заказчиков проектной документации - государственных организаций или коммерческих компаний.

Источниками экологической информации могут быть и другие коммерческие организации, например, выполняющие измерения характеристик окружающей среды, разрабатывающие цифровые карты на основе геоинформационных систем и т.п.

Существуют международные организации, координирующие деятельность по охране окружающей среды. Под эгидой таких организаций действуют информационные системы, обеспечивающие анализ и хранение экологической информации, получаемой из различных источников, а также обмен ею в международном масштабе.

Наконец, общественные экологические организации во многих случаях выступают не только как потребители экологической информации, но и осуществляют ее сбор, анализ и распространение на профессиональном уровне. Такие организации могут служить источником экологической информации для своих коллег и другой заинтересованной аудитории.

Необходимо, однако, сразу же заметить, что хозяйствующие субъекты не называются в числе стороны, которой адресуются требования (обращения) о получении информации. В редакции комментируемой статьи появляется возможность использовать упоминание об "иных организациях и должностных лицах" для обоснования надлежащей адресности запроса на экологическую информацию хозяйствующим субъектам, однако в целом проблему информационных обязанностей предпринимателей (а она существует) в этой формулировке нельзя считать решенной.

Гарантиями прав граждан служат своевременность предоставления официальными органами экологической информации, ее достоверность и полнота. Своевременность предоставления сведений означает, что они должны быть получены до наступления возможных вредных последствий, до принятия эколого-значимого решения, до того, как отпадет интерес в их использовании. Своевременной может быть признана информация, передаваемая лицу, обратившемуся за ней, в максимально короткие сроки с момента запроса и обязательно до истечения срока, определенного в законодательстве. Достоверной является неискаженная экологически значимая информация. Достоверность принадлежит к числу оценочных понятий, ее уровень зависит от уровня развития науки, существования эффективных методов измерений и расчетов, технической оснащенности органов, ведущих мониторинг, сбор и обработку информации. При оценке достоверности надо учитывать реальные технические, организационные и иные возможности соответствующих государственных органов. Информация должна быть полной, т.е. достаточной для принятия решения о ее применении. Информация только тогда сохраняет свое назначение, когда она содержит все необходимые сведения в полном объеме. Полная информация та, которая может создать у гражданина, не обладающего специальными знаниями, четкое представление о событии, факте или явлении, его опасности для жизни или здоровья человека либо для окружающей среды, о мерах по устранению или уменьшению возможного вреда. Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в том объеме, в котором может или должен обладать ею государственный орган или иной собственник (владелец) информационных ресурсов. В известном смысле, полнота - это важнейшая характеристика достоверности информации.

Рассмотрим случай, если официальные органы не ответили в течение месяца на запрос граждан о получении информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране. Граждане в такой ситуации вправе обратиться с жалобой в вышестоящий орган или в суд. Возможен также случай, что получен ответ, не удовлетворивший авторов запроса. Ответ может носить формальный характер или просто содержать отказ в предоставлении запрошенной информации. Формулировка отказа может быть самой разной - от отсутствия нужной информации в организации-адресате запроса до ссылки на соображения государственной тайны. Известен, например, случай, когда оборонное предприятие отказалось предоставить справку о воздействии своей деятельности на окружающую природную среду, ссылаясь на то, что по сведениям об объемах выбросов и сбросов, содержащимся в этой справке, можно восстановить объемы продукции оборонного значения. В этом случае отсутствие ответа, отказ в предоставлении информации могут быть также обжалованы в суде. Однако, прежде всего, всегда следует анализировать причины отказа, поскольку далеко не всегда трудности, с которыми встречается общественность, вызваны стремлением держателя информации ограничить доступ к ней. Организация, в которую обратилась общественность, может действительно не располагать соответствующей информацией; запрос может быть сформулирован неопределенно или неконкретно и т.п. Действия в такой ситуации очевидны: например, уточнить формулировку запроса, направить запрос в другую организацию.

Следующим видом прав граждан в области охраны окружающей среды закреплено право принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях.

Проведение мирных собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования предусматривается ст. 31 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Указанным Законом даны понятия вышеназванных форм публичных мероприятий:

собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" также установлен порядок проведения публичных мероприятий. Организатор публичного мероприятия в письменной форме подает в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.

В свою очередь, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:

документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;

довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложение об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";

в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в соответствии с требованиями ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия;

довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;

обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;

информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;

при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" (с изм. и доп. от 13 июня 1997 г., 7 ноября 2000 г., 7 мая 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.), своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.

В случае если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления незамедлительно доводят до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствий и (или) нарушений при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке (ст. 12 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").

Также комментируемым Законом закрепляется право граждан принимать участие в референдуме по вопросам охраны окружающей среды, который является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме РФ, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Законодательство РФ о референдуме составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <*>, другие федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г.), другие федеральные законы.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения (ст. 1 ФКЗ "О референдуме РФ").

Применительно к сфере охраны окружающей природной среды существует практика проведения референдумов в регионах. Опыт показал, что на референдум в регионах выносятся преимущественно вопросы дальнейшего развития атомной энергетики. Реже - вопросы природопользования, охраны особо ценных территорий и зеленых насаждений. В законодательстве отдельных субъектов РФ существует возможность проведения так называемых консультативных референдумов. Так, согласно ст. 1 Закона Тверской области "Об областном референдуме", по решению Законодательного Собрания области вопрос, отнесенный к ведению области, может быть вынесен на консультативный референдум, результаты которого имеют значение рекомендации. На консультативный референдум могут быть вынесены также вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации. Результаты такого референдума доводятся до сведения федеральных органов. Понятно, что на самом деле речь идет не о референдуме в истинном значении этой процедуры, а о форме выявления и учета общественного мнения.

На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум. Так, в соответствии с Законом Амурской области "О местном референдуме в Амурской области", на местный референдум могут выноситься вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования, в числе которых: использование земель на территории муниципального образования; строительство промышленных объектов; обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и программы развития территории (ст. 2 указанного Закона). Согласно Уставу города Твери, на городской референдум могут быть вынесены такие вопросы, способные иметь экологическое значение: застройка города; создание на территории города крупных предприятий и хозяйственных организаций; одобрение городских программ (ст. 28 названного Устава).

Практика проведения местных референдумов складывается непросто. Так, в пос. Мирном Оричевского района Кировской области, расположенном в непосредственной близости от Марадыковского арсенала, где сосредоточено 17,4% общероссийских запасов химического оружия и планируется строительство объекта по уничтожению химического оружия, была образована инициативная группа по проведению местного референдума. Для внесения на референдум были предложены следующие вопросы:

"Согласны ли Вы на размещение объекта по уничтожению химического оружия на территории Оричевского района?" и

"Согласны ли Вы на отвод земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности Оричевского района, под размещение объекта по уничтожению химического оружия?".

Однако территориальная избирательная комиссия отказала в регистрации инициативной группы по тем мотивам, что поставленные заявителями вопросы не входят в компетенцию местного самоуправления и поэтому не могут быть вынесены на местный референдум. Решение избирательной комиссии было обжаловано в суд. Оричевский районный суд Кировской области счел несостоятельными доводы избирательной комиссии, признал незаконным ее решение об отказе в регистрации и обязал зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума по сформулированным заявителями вопросам. Судебная коллегия по гражданским делам Кировского областного суда, рассмотрев кассационную жалобу избирательной комиссии, оставила решение Оричевского районного суда без изменений. Однако впоследствии президиум областного суда отменил это решение в порядке надзора.

Граждане также вправе выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке. Понятие общественная экологическая экспертиза возникло в конце 80-х гг. и быстро получило широкое распространение. Первоначальная трактовка этого термина была весьма широкой. Под независимой экологической экспертизой подразумевали разнообразные способы получения и анализа информации (экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую среду, независимые исследования и т.д.) <*>. Очень часто говорилось об экологической экспертизе природного комплекса или действующего предприятия. Такое толкование этого понятия само по себе вполне обосновано - слово экспертиза в русском языке обозначает глубокий анализ явления, строящийся на ранее накопленном опыте.

--------------------------------

<*> В некоторых источниках общественная экологическая экспертиза отождествлялась с широким общественным обсуждением или даже с такой специфической формой выражения общественного мнения, как референдум. (Экологический словарь / Составители С. Гелятитский, И. Зайонц, Л. Чертков, В. Экзарьянц. М.: Конкорд ЛТД - Экопром, 1993. С. 202).

Однако в настоящее время понятие общественная экологическая экспертиза определено законодательно. Подробно экологическая экспертиза, как государственная, так и общественная, регламентируется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" 1995 г., согласно которому "экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы" (ст. 1 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной (ст. 4 ФЗ "Об экологической экспертизе"). В отношении общественной экологической экспертизы говорится, что она проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями) (ст. 20 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется ст. 23 ФЗ "Об экологической экспертизе". Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.

Проведение общественной экспертизы предоставляет общественности дополнительные возможности доступа к проектной документации и процессу государственной экологической экспертизы.

Согласно ФЗ "Об экологической экспертизе", организации, осуществляющие общественную экспертизу, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в п. 1 ст. 14 ФЗ "Об экологической экспертизе" (т.е. в том же объеме, что и органы, осуществляющие государственную экспертизу);

знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы (ст. 22 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Фактически, согласно логике действующего законодательства, общественная экспертиза является механизмом общественного контроля за ходом государственной экспертизы и общественного участия в ней. К сожалению, возможности этого участия весьма ограничены. Законодательно закреплены только право на доступ к проектной документации (причем это право ограничено не только государственной, но и коммерческой тайной) и участие наблюдателей в заседаниях комиссий. Заключение общественной экспертизы не имеет прямой юридической силы - оно является лишь одним из документов, рассматриваемых в процессе государственной экспертизы.

Тем не менее не следует пренебрегать возможностью организовать общественную экологическую экспертизу.

Во-первых, как уже было сказано, она является практически единственным механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы.

Во-вторых, при организации разного рода общественных кампаний, работе с прессой и т.п. статус "заключения общественной экспертизы, проведенной в соответствии с законом", может восприниматься как более высокий по сравнению с "мнением независимых специалистов" или "мнением общественности".

Одной из первых общественных экологических экспертиз, выполненных в новых законодательных условиях, была экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в подмосковном г. Троицке. На первых порах события развивались весьма успешно: экспертная комиссия была собрана, экспертиза органами местного самоуправления зарегистрирована. Но когда настала пора получать документацию и начинать работу, возникло неожиданное препятствие: заказчик - Фонд охраны природы при городской администрации - категорически отказался выдать исходную документацию, ссылаясь на содержащиеся в ней "ноу-хау и коммерческую тайну". Безрезультатными оказались попытки инициаторов общественной экологической экспертизы встретиться с заказчиком. Ситуация зашла бы в тупик, если бы не поддержка органов охраны природы, предоставивших общественности запрошенный ими том оценки воздействия на окружающую среду. Общественная экологическая экспертиза была проведена в кратчайшие сроки. Вывод экспертной комиссии о том, что строительство этого объекта по предлагаемой технологии представляется экологически опасным и экономически нецелесообразным, был поддержан городской Администрацией, отозвавшей согласованный ранее акт выбора площадки для строительства. Троицкая экспертиза стала одним из первых успешных прецедентов общественной экологической экспертизы в новых законодательных условиях <*>.

--------------------------------

<*> См.: Хотулева М.В. Заика Е.А. Молчанова Я.П. Дайман С.Ю. Общественная экологическая экспертиза: вчера, сегодня, завтра. М.: Эколайн, 1998. С. 46.

Другой пример. В г. Костроме было запланировано строительство завода по высокотемпературной переработке твердых бытовых отходов. Несовершенная технология и малая рентабельность сочетались с явно недостаточным вниманием к природоохранным мероприятиям. Общественность города выразила чрезвычайную озабоченность перспективой строительства подобного объекта. Проведенная общественная экологическая экспертиза проекта показала экологическую и экономическую несостоятельность проекта. По решению городской администрации проект был остановлен. Однако проблема утилизации твердых бытовых отходов требовала безотлагательного решения. Поэтому общественные организации совместно с городской администрацией организовали общественные слушания, направленные на разрешение сложившейся проблемы. На слушаниях было принято решение об организации Совета по проблеме твердых бытовых отходов при городской администрации и разработке муниципальной программы управления ТБО.

В Совет вошли представители всех заинтересованных организаций, как государственных, так и общественных. В настоящее время в городе ведется разработка муниципальной программы управления твердыми бытовыми отходами. Предполагается, что утилизация отходов будет осуществляться на современном полигоне, с применением методов прессования и частичной сортировки ТБО.

Общественная экологическая экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в г. Костроме явилась прецедентом, когда результатом общественной экологической экспертизы явилась не только остановка экологически опасного проекта, но и реальное обращение к поиску альтернативных решений. Организовано сотрудничество между государственными и общественными организациями, направленное на поиск оптимального решения.

Следующим видом прав граждан в области охраны окружающей среды является право оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды. Однако необходимо отметить, что социологические исследования показывают, что граждане не очень высоко оценивают свои возможности в деле охраны окружающей среды. В реальной жизни участие в охране окружающей среды сводится к участию в субботниках по уборке улиц и придомовых территорий, поскольку действенных механизмов привлечения общественности к выработке и принятию значимых решений нет.

Граждане также вправе обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.

Органы государственной власти, органы управления, должностные лица нередко издают акты, нарушающие различные права граждан. Не является исключением грубое нарушение ими экологических прав. Законодательством предусмотрена возможность обращения с жалобой на неправомерное решение в вышестоящий орган власти, для чего установлен месячный срок для ответа на жалобу.

В круг подверженных обжалованию могут быть включены самые различные акты и действия в сфере принятия экологически значимых решений. Это, к примеру:

решения о предоставлении земельных участков для нового промышленного или жилищного строительства;

решения об изъятии земельных участков из состава земель особо охраняемых природных территорий;

решения о размещении и строительстве производственных объектов;

заключения государственной экологической экспертизы о возможности принятия хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду;

отказы в предоставлении экологической информации и т.п.

Граждане также могут обращаться в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, содержащими сведения о нарушении законов. В соответствии с Федеральным законом РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля 2005 г.) <*> одна из основных функций прокуратуры РФ - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными выше органами и должностными лицами, а также за тем, чтобы правовые акты, издаваемые этими органами, соответствовали законам.

--------------------------------

<*> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53. Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 40. Ст. 3825; 2004. N 35. Ст. 3607.

При этом, исходя из указанных функций прокуратуры, это могут быть как сведения о непосредственных нарушениях прав человека (в том числе, экологических), так и информация о любых других противоправных действиях (либо бездействии) различных органов, организаций, должностных лиц, влекущих за собой нарушения законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, причиняющих (или могущих причинить) вред природе и человеку.

Прокурор в установленном законодательством порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Ответ на заявление, жалобу или иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю разъясняются порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законодательством.

Однако на практике, в сфере защиты экологических прав граждан, прокуроры не всегда используют свои полномочия в полном объеме. Так, по делу о незаконном строительстве на территории особо охраняемого объекта федерального значения "Нескучный Сад" (г. Москва), которым занимается "Экоюрис", прокуратура г. Москвы обратилась в Пресненский суд с иском в защиту только интересов государства, несмотря на то, что речь шла о нарушении также права окрестных жителей и других москвичей на благоприятную окружающую среду. Выступая в судебном заседании, прокурор говорила, что иск предъявлен "в защиту интересов государства и граждан", что важное общественное значение этого процесса подтверждается присутствием и выступлением в судебном заседании большого количества жителей, прилегающих к Нескучному Саду домов и представителей общественных организаций. Но в самом исковом заявлении слов "в защиту интересов граждан" не содержалось, т.е. с формальной точки зрения иск был предъявлен только в защиту интересов государства. Поэтому производство в Пресненском суде было прекращено в связи с тем, что дела такого рода должны рассматриваться не судом общей юрисдикции, а арбитражным судом. В дальнейшем прокуратура в арбитражный суд по этому делу не обратилась, хотя участвовала в судебном процессе по жалобе жителей о признании недействительным постановления Правительства Москвы о строительстве в Нескучном Саду как нарушающего права граждан.

Прокурор, в соответствии с процессуальным законодательством, вправе вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Прокурор или его заместитель имеют также право принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обратиться по этому поводу в суд. Кроме того, прокурор или его заместитель вправе внести представление об устранении нарушения прав и свобод человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

В настоящее время в значительном числе регионов РФ функционируют специализированные природоохранные прокуратуры. Одна из них, Волжская (г. Тверь), является межрегиональной и объединяет 15 межрайонных природоохранных прокуратур всего бассейна Волги. Остальные специализированные прокуратуры подчиняются соответствующим прокурорам республик, краев и областей.

В комментируемой статье закрепляется также неизвестное ранее право граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, которое, как отмечает М.И. Васильева, дает уникальную возможность использования частноправовых средств защиты, доступных гражданину (и в первую очередь - обращения в суд), в целях защиты публичных экологических интересов, связанных с непричинением вреда окружающей среде. Такое право граждан вполне соответствует либеральным западным моделям и в первую очередь - американскому энвайронментальному праву. И в этом есть определенная непоследовательность обсуждаемого российского закона, сделавшего в других своих разделах и нормах ряд отступлений от ранее предоставленных гражданам позиций (например, в ст. 80 настоящего Закона граждане не называются в качестве истцов по делам о прекращении вредной деятельности, как это было ранее. Получается, что обращаться с иском о возмещении вреда окружающей среде можно, а с иском о прекращении этой вредной деятельности - нельзя?). Кроме того, предоставление гражданам права на иск о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, логично было бы сопроводить предоставлением специально уполномоченным органам (в первую очередь, органам системы Министерству природных ресурсов РФ) права на вступление в гражданский процесс для дачи заключения по делу <*>.

--------------------------------

<*> См.: Васильева М.И. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": новое содержание и старые проблемы.

Перечень прав граждан в области охраны окружающей среды не является исчерпывающим и в комментируемом Законе закрепляется, что граждане вправе осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Таким образом, мы видим, что экологические права граждан провозглашены на высшем законодательном уровне. Важнейшими условиями успешности внедрения юридических новаций являются мировоззренческие, экономические и политические факторы. Нельзя преуменьшать и значимость собственно юридической инфраструктуры реализации экологических прав граждан, в которой первостепенное значение имеют развитость и совершенство соответствующих норм объективного права, а также уровень профессионализма и ответственности лиц, причастных к процессу, в первую очередь работников правоохранительных, природоохранных органов, и активность самого населения в отстаивании своих законных интересов.

3. Как известно, предоставлению прав всегда сопутствует возложение на граждан определенных обязанностей, в связи с чем в ч. 3 комментируемой статьи к последним отнесены:

сохранять природу и окружающую среду;

бережно относиться к природе и природным богатствам;

соблюдать иные требования законодательства.

Статья 12. Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 12

1. Как уже отмечалось, граждане вправе отстаивать свои экологические интересы и реализовывать закрепленные законом права как самостоятельно, так и сообща, посредством различных общественных объединений. Комментируемый Закон наделяет равными правами некоммерческие объединения и общественные объединения (понятия общественного объединения и некоммерческой организации см. комментарий к ст. 11), причем данные права распространяются на те некоммерческие организации, которые имеют в уставах положение об охране окружающей среды как об основном (одном из основных) направлении своей деятельности и реально осуществляют эту деятельность. Учитывая, что другие формы некоммерческих организаций (в отличие от общественных объединений, которые образуются только гражданами) могут создаваться с участием юридических лиц или только юридическими лицами, такое решение законодателя можно рассматривать как вовлечение широких структур гражданского общества в дело охраны окружающей среды.

Согласно комментируемому Закону, общественные и иные некоммерческие объединения могут защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды. Это право может быть использовано общественными объединениями при возбуждении искового производства, например о прекращении деятельности, наносящей экологический вред населению, или производства по жалобе - при оспаривании незаконных актов органов государственной власти, принятых с нарушением прав граждан. Процессуальная сторона не зависит от количества лиц, обратившихся за защитой своего интереса. Формально по делам, имеющим масштабное экологическое значение (на уровне города, региона и всей страны) в процесс могут вступать единицы или десятки истцов, заявляющих о нарушении своих собственных прав, или от их имени (по доверенности) общественные объединения. Так было в широко известных процессах по обжалованию актов Правительства РФ об изъятии земель, занимаемых лесами первой группы, указов Президента РФ о строительстве высокоскоростной магистрали и др.