«Лекция 1. Понятие и сущность государственного управления ...»

Прогнозирование и планирование – главное звено всей системы управления. Прогнозирование – это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для общества, конкретной организации. Планирование – это процесс определения достижимого состояния объекта, а также средств, способов и ресурсов для этого. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. То есть, это - постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.

Организация. Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:

• степени централизации и децентрализации управления;
• разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;
• уровней организации рабочих мест и условий труда;
• квалификации работающих;
• регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.

Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.

Регулирование – это целенаправленная деятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение цели и решение важнейших экономических и социальных задач соответствующего этапа развития экономики, регламентирует хозяйственные отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т.д. Например, применяя процедуры банкротства, государство оказывает регулирующее воздействие.

Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие весь ее персонал.

Контроль – это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с том, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды, в том числе и конституционный, органы государственного контроля.

Мотивация, как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное – уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.

Специфические функции находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.

Контроль (включая проверку исполнения) является одной «з основных функций руководителя и призван обеспечить про­верку соответствия процесса функционирования объекта управ­ления принятым управленческим решениям — законам, пла­вам, нормативным и другим регламентирующим документам.

Контроль (от франц. controle — проверка) — аналитическая функция управления, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческих решений, а также проверки фактического состояния государственной организации (подразделения, сотрудника).

Необходимо уточнить, что система контроля является подсистемой социального управления и во многом обеспечивает сохранение системой ее качественных характеристик, функционирования и развития. Посредством контроля достигается надежная обратная связь, которая позволяет выявлять резуль­таты воздействия управляющего объекта на управляемый, допущенные отклонения от управленческих решений, а также принципов организации и регулирования. Выявляя отклоне­ния и их причины, контроль позволяет определить пути до­стижения целей и исправления допущенных просчетов или на­рушений в работе контролируемой организации (подразделе­ния, сотрудника).

Развитие науки и практики управления способствовало формированию в государственном управлении гибкой и надежной системы контроля, которая пронизывает все уровни — от головной структуры до подразделений и конкретных сотрудников. Система контроля призвана обеспечить слаженную работу аппарата, повышение результативности и поиск оптимального развития как структуры, так и процесса с учетом динамики изменения экономических, политических и социальных условий в обществе.

Выделяют следующие функции контроля.

>• Информационная. С ее помощью субъект управления своевременно получает сведения о состоянии процесса выпол­нения принятых решений и планов организационной деятель­ности объекта управления.

0. Аналитическая. Контроль влияет на оценку складывающейся ситуации, исследование проблем и результаты прогноза изменений обстановки.
1. Организационная. Заключается в том, что с помощью контроля и на основе его результатов осуществляются необходимые меры по корректировке задач и устранению выявленных недостатков.

В связи с этим важнейшими требованиями к контро­лю являются:

2. Объективность. Она выражается в беспристрастности
   тех, кто выполняет функции контроля. Вскрывая реальное по­
   ложение дел, руководитель в своих оценках должен воздер­
   живаться от эмоций и предвзятого отношения к изучаемым
   (проверяемым, контролируемым) проблемам и людям, подме­
   нять аналитические выводы собственными мнениями.
3. Действенность. Данное требование заключено в незамед­
   лительной реализации результатов контроля, когда выводы
   преобразованы в корректирующие решения, которые подле­
   жат безусловному исполнению и повторному контролю.
4. Эффективность. Отражает реальную отдачу результатов
   контроля, улучшение состояния организационной деятельности,
   предупреждение провалов и просчетов. Эффективность контро­
   ля сказывается не сразу. Ее можно оценить только по конеч­
   ным результатам всего объема выполненных мероприятий.
5. Систематичность. Контроль в своей систематичности
   присутствует на всех этапах управления и способствует
   успешному решению стоящих перед организациями (подразде­
   лениями, сотрудниками) задач. Отсутствие контроля порож­
   дает опасность утраты инициативы.
6. Гласность. Это требование означает, что непременным
   условием успешной работы организации (подразделений, со­
   трудников) является доведение результатов контроля до про­
   веряемых объектов управления.

С помощью контроля при организации процесса управле­ния решаются следующие основные задачи:

7. определение фактического состояния деятельности кол­
   лектива;
8. оценка качества и своевременности исполнения распоря­
   жений самих руководителей органов (подразделений) по их ре-
   Шлизации, выполнения других функциональных обязанностей
   Контролируемыми;

* • упреждение ошибок и просчетов в процессе осуществле­ния служебной деятельности проверяемых (контролируемых) Организаций (подразделений, сотрудников), выявление условий и причин их порождающих, разработка предложений по их предотвращению и устранению. Система контроля позволяет выделить и классифицировать просчеты, анализировать коли­чественные и качественные характеристики ошибок, подбирать пути исправления и прежде всего пути устранения условий и причин, приводящих к нарушениям стройной системы исполне­ния принятых решений;

9. выявление резервов и новых возможностей в организа­
   ции служебной деятельности. Всесторонний анализ информа­
   ции, получаемой в ходе контроля, позволяет выделять узкие
   места, затраты времени, возможности минимизации и оптими­
   зации проводимых мероприятий. В этом ключе можно рассмат­
   ривать задачу выявления резервов и новых возможностей как
   основную в реализации содержания управления — с минималь­
   ными затратами к достижению максимального результата;
10. выявление позитивного опыта решения управленческих
    задач с учетом складывающейся обстановки, вскрытие потен­
    циальных, неиспользованных резервов и возможностей их
    использования в целях обобщения и распространения такого
    опыта, совершенствования деятельности организации (подраз­
    делений, сотрудников). В данном случае следует рассматривать
    положительный и отрицательный опыт, который одинаково ва­
    жен для организации эффективной работы органов, подготовки
    квалифицированных сотрудников, совершенствования всей
    системы управления. Известно, что опыт базируется в том
    числе и на ошибках и просчетах, а контроль призван предуп­
    реждать их появление;
11. оказание в ходе контроля и по его результатам конкрет­
    ной практической помощи контролируемым органам (подраз­
    делениям, сотрудникам) в совершенствовании их служебной
    деятельности и повышении ее эффективности;
12. оценка по итогам проверки (контроля) результатов рабо­
    ты контролируемых органов (подразделений, сотрудников),
    соответствия занимаемым должностям определенных должнос­
    тных лиц, разработка (при необходимости) предложений по
    более эффективному использованию сотрудников проверяемо­
    го органа (подразделения) или отстранению их от занимаемой
    должности.

В теория и практике управления контроль связывают с разрешением следующих проблем.

Повышение дисциплины и ответственности. Пред­полагается, что управляющая система не только определяет наиболее рациональные пути действия, но и исполняет роль побуждающего механизма, генератора активности исполнителей. Руководитель реализует это через возложение обязательств на своих подчиненных. Требовательность в сочетании с уважи­тельным отношением к каждому исполнителю повышает от­ветственность подчиненных, связанных отношениями коллек­тивного труда. Дисциплина каждого в отдельности и коллек­тива в целом — есть непременное условие эффективной рабо­ты. Но дисциплина должна основываться на сознательной от­ветственности исполнителя за порученный участок работы. Поэтому контроль является предпосылкой требовательности и дисциплины. Он показывает роль каждого сотрудника в дос­тижении общего результата.

Стимулирование творческого подхода к работе. Творческая деятельность охватывает разработку целей управ­ления, средств и путей их реализации. Сущность творческого подхода состоит, прежде всего, в том, чтобы выявлять все но­вое в сфере управления и с участием всех членов коллектива намечать пути решения возникающих управленческих проб лем, тем самым ориентируя их на достижение отдаленных це­лей и планомерно организованные действия. Единство трудо­вой и творческой деятельности значительно повышает потен­циальные возможности как руководителя, так и всех сотруд­ников. Однако следует иметь в виду, что творчество опирается на концептуальные разработки проблем организации с их последующей детализацией. Именно поэтому контроль способ­ствует выделению из массы проблем тех, которые нуждаются в концептуальной проработке.

Совершенствование организационной структуры. Исследования процесса государственного управления не­избежно приводят к выводам о соответствии его структуры ре­шаемым задачам. Структура организации как способ взаимо­действия и взаимосвязи образующих ее компонентов (подраз­делений, сотрудников, сил и средств и т.п.) требует относи­тельной самостоятельности и устойчивости подразделений, Выполняющих различные функции. Изменение внешних усло-* Вий, появление новых задач вызывает необходимость (целесо-'* образность) изменения структуры государственных органов эавления и их подразделений.

Обеспечение точного соответствия формы реше­ния и содержания исполнения. Если рассматривать форму решения как структуру и организацию исполнения принятого решения, то содержание решения можно обозначить как сово­купность составляющих его элементов и процессов. Они не­отделимы друг от друга. Только их диалектическая взаимо­связь обеспечивает успешное решение задач, стоящих перед организацией. Формальное исполнение решений не приносит результата. Именно содержание работы наполняет форму исполнения. Оно более активно, постоянно развивается и влияет на изменение формы. В то же время и форма исполне­ния влияет на заключенное в ней содержание. Она способ­ствует или тормозит развитие содержания. Поэтому не следует забывать, что одно и то же содержание может развиваться в различных формах и этим определяется гибкость принятого и реализуемого управленческого решения.

Цели, задачи и их практическая реализация формируют систему контроля. Она представляет собой совокупность объектов, субъектов, технологии и средств контроля. В этой системе выделяют виды, формы и методы контроля.

Различают два основных вида контроля — пассивный и активный.

Пассивный контроль осуществляется дискретно, по окончании какого-либо процесса, иными словами, это провер­ка исполнения.

При активном контроле во время всего процесса испол­нения принятого решения оказывается воздействие на объект управления, что позволяет своевременно выявлять и устра­нять отклонения от нормального функционирования системы управления, а также выявлять и использовать возникшие бла­гоприятные обстоятельства.

По временному параметру различают предварительный, промежуточный (текущий) и итоговый контроль.

Предварительный контроль нацелен на процесс подго­товки к последующей реализации принятых решений. Он пре­дусматривает проведение исследования готовности всех подчиненных органов (подразделений) к выполнению функциональ­ных обязанностей, поставленных новых задач, указаний, при­казов, плановых позиций, а также охватывает процесс доведе­ния до исполнителей программы действий и проверку полноты ее усвоения. При этом определяется доступность исполнения задуманных мероприятий, обеспеченность необходимыми средствами, оргтехникой, другими материальными ресурсами.

Промежуточный (текущий) контроль пронизывает весь цикл реализации управленческих решений. Текущему конт­ролю подвергаются процесс выполнения плана, ритмичность и полнота его реализации, а также соответствие предпринимае­мых действий принятому решению. С помощью этого контро­ля выявляются недостатки в организации и просчеты в испол­нении решений (планов), что позволяет своевременно коррек­тировать их регулирующими решениями.

Итоговый контроль можно представить как объединен­ный вариант двух предыдущих видов контроля. Иными слова­ми, результат деятельности органа (подразделения или сотруд­ника) за определенный период времени исследуется для выра­ботки новой программы будущих действий с учетом положи­тельного и отрицательного опыта, а также тенденций измене­ния обстановки.

По отношению к системе управления контроль может быть внешний и внутренний.

Теория управления выделяет комплексные, целевые, (те­матические), линейные (по линиям, работы) проверки. Такие проверки подразделений позволяют контролировать процесс и результаты деятельности в полном объеме или на отдельном направлении и применяются на всех уровнях управленческой деятельности. Проверки в свою очередь могут быть плановыми и внезапными.

Принципы государственного управления

Реализация государственного управления базируется на принципах - фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.

Принцип (от лат. – «principium» - первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного управления. Принципы государственного управления – это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.

Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными» (Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923, с. 24-25).

Файоль А. сформулировал 14 общих принципов управления:

1. Разделение труда, позволяющее повысить производительность труда;
2. Власть, означающая право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности;
3. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность. Манера держать себя, внешние знаки уважения, т.е. соблюдение установленных правил между служащими и организацией;
4. Единство распорядительства – служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник;
5. Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель;
6. Подчинение частных интересов общим – в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан;
7. Справедливое вознаграждение персонала – по возможности должно удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие;
8. Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения, предприятия;
9. Иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими;
10. Порядок – определенное место каждого лица, его полномочий и функций;
11. Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с правосознанием и правосудием;
12. Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров;
13. Инициатива работников, означающая свободу предложений и осуществления планов;
14. Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех, вознаграждении заслуг каждого.

Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались на практике.

В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество и одновременно на функционирование субъекта управления. По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает субъективизм. Для того чтобы этого избежать, они находят соответствующее правовое закрепление.

Отступление от того, или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.

К классификации и систематизации принципов государственного управления существуют различные подходы. Можно выделить следующие подсистемы принципов управления:

• общие (общесистемные) - общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления и раскрывают и общецелевую направленность управления;
• организационно-технологические – раскрывают организационную и технологическую стороны;
• частные – касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей - участников управленческого процесса.

Ведущим принципом управления можно считать принцип системности. В зависимости от степени открытости общества, управление может осуществляться либо принципом директивного управления (для закрытых систем), либо принципом терминального управления (для открытых систем). Директивное управление было характерно для советской плановой системы. При использовании данного принципа цель задается произвольно (нынешнее поколение советских людей будет жить при коммунизме), определяется направление движения, которое корректируется различными директивными указаниями. Несмотря на то, что планирование носило тотальный характер, субъект управления не обладал всей полнотой достоверной информации и, в результате, директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.

Принцип терминального управления предполагает свободное программирование движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и информации корректируется и курс. В случае использования этого принципа система самоорганизуется. В настоящее время, в зависимости от характера решаемых задач, умелое сочетание этих принципов повышает эффективность управления.

Принцип научности состоит в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и методы.

Принцип гуманизма тесно связан с принципом социальной направленности управления. Суть принципа гуманизма состоит в том, что во всей деятельности органов государственной власти учитываются интересы человека. А если человек социально защищен, не нарушаются его права и свободы, то он активен, деятелен и эффективность управления неизмеримо возрастает. В ст. 1 Конституции Республики Беларусь указываются на социальную ориентированность нашего государства. Из этого следует, что и государственное управление должно иметь в своей основе такую направленность.

Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.

Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима утверждал: «Государство – это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе осуществления государственного управления в Республике Беларусь должны строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты Президента и правительства. Если для достижения целей государственного управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней правовой подготовки.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления. Статья 34 Конституция Республики Беларусь гарантирует своим гражданам право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов.

Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Статья 6 Конституции Республики Беларусь закрепляет этот принцип.

Принцип объективности предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем, важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Ошибаются и те, кто считает, что можно, только путем принятия хороших законов решать сложнейшие социальные проблемы, не имея на это ресурсного обеспечения. Однако и абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.

Принцип оптимальности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления необходимо:

• наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления;
• принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления;
• наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач;
• наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.

На основе блока организационно-технологических принципов управления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы можно выделить принципы:

• разделения труда;
• иерархичности;
• оптимального сочетания централизма и децентрализации;
• субсидиарности;
• сочетания единоначалия и коллегиальности.

Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и управления и самоуправления.

К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат. subsidiarius - резервный, вспомогательный), который предполагает решение возникающих вопросов управления на том уровне, на котором они возникают.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.

Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением можно разделить на 4 группы:

1. структурно-целевые: согласованность, непротиворечивость, взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей совокупности целей;
2. структурно-функциональные: правовое закрепление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственного управления; исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного управления;
3. структурно-организационные: единство системы государственной власти при разделенности ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
4. структурно-процессуальные: соответствие методов, форм, стадий управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.

Частные принципы управления способствуют активизации человеческого фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 г. американский ученый Г.Эмерсон. Это:

• точно поставленные идеалы или цели;
• здравый смысл;
• компетентная консультация;
• дисциплина;
• справедливое отношение к персоналу;
• быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
• диспетчеризация;
• нормы и расписания;
• нормализация условий;
• нормирование операций;
• писаные стандартные инструкции;
• вознаграждение за производительность.

Блок частных принципов можно разделить на 2 группы:

1. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества. Например, в экономической сфере используются три принципа маркетинга по Ф.Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что можете производить; любите клиента, а не товар.
2. Принципы функционирования различных институтов, например, принципы государственной службы, принципы подбора кадров и т.д.

Методы государственного управления. Программно – целевой подход в государственном управлении.

Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.

Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности. С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.

Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и т.д.

Административно-распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).

Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.

Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как:

• политическая агитация, пропаганда;
• разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;
• личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
• различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;
• нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.

С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.

Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.

Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.

Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.

Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления.

Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.

Целевые республиканские и межгосударственные программы, в которых участвует Республика Беларусь (далее — целе­вые программы), представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-иссле­довательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эф­фективное решение задач в области государственного, эконо­мического, экологического, социального и культурного разви­тия Республики Беларусь.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воз­действия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в ведении республики.

Разработка государственных целевых программ организу­ется республиканскими органами исполнительной власти.

При их разработке предусматривается:

13. решение приоритетных социально-экономических, обо­
    ронных, научно-технических, природоохранных и других важ­
    нейших задач;
14. согласование финансовых, материальных и трудовых ре­
    сурсов в целях их наиболее эффективного использования;
15. комплексность разрабатываемых мероприятий и их эко­
    номическая безопасность;
16. взаимоувязанность решений республиканских и регио­
    нальных задач;
17. достижение требуемого конечного результата в установ­
    ленные сроки.

Процесс подготовки и реализации целевых программ вклю­чает следующие этапы: отбор проблем для программной раз­работки; принятие решения о разработке целевой программы; ее формирование; экспертиза и оценка; утверждение; управле­ние реализацией и контроль за ходом ее выполнения.

Инициаторами постановки проблем для решения програм­мными методами на республиканском уровне могут выступать любые юридические и физические лица.

Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Республика Бе­ларусь, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств—участни­ков СНГ и Союзного государства.

Отбор проблем для их программной разработки и решения на региональном уровне определяется следующими факторами: \,-. • значимость проблемы;

и • невозможность комплексно решить проблему в приемле­мые сроки за счет использования действующего рыночного ме-зма и необходимость государственной поддержки для ее

гения;

• принципиальная новизна и высокая эффективность тех-
ЦШйческих, организационных и иных мероприятий, необходи-

для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

• необходимость координации межотраслевых связей
технологически сопряженных отраслей и производств для ре­
шения данной проблемы.

При обосновании необходимости решения проблем прог­раммными методами на региональном уровне должны учиты­ваться приоритеты и цели социально-экономического развития Беларуси, направления структурной и научно-технической по­литики, прогнозы развития общегосударственных потребнос­тей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономичес­кого, социального и экологического состояния страны, внеш­неполитические и внешнеэкономические условия, а также международные договоренности.

Предложения о программной разработке проблемы с обо­снованиями должны содержать:

18. наименование проблемы и анализ причин ее возникновения;
19. возможные способы решения, предполагаемый перечень
    мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере науки,
    техники, производства и реализации продукции (работ, услуг),
    организационных, трудовых, хозяйственных и правовых отно­
    шений, возможные сроки их реализации;
20. потребность в финансовых ресурсах и возможные источ­
    ники их обеспечения (республиканский бюджет, бюджеты ре­
    гионов, внебюджетные средства);
21. предварительную оценку социально-экономической эф­
    фективности и последствий от реализации программы, соответ­
    ствия программных мероприятий экологическим и иным требо­
    ваниям;
22. наименование государственных заказчиков и разработчи­
    ков, срок и стоимость подготовки целевой программы.

Министерство экономики РБ совместно с Министерством финансов РБ и другими заинтересованными федеральными и региональными органами исполнительной власти на основе прогнозов социально-экономического развития страны, приори­тетов структурной и научно-технической политики и анализа представленных материалов подготавливают предложения по решению данной проблемы программными методами на респуб­ликанском уровне и направляют их в Совет Министров РБ.

Правительство РБ на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей це­левой программы, сроках и стоимости ее разработки, опре­деляет государственного заказчика.

Решение о разработке межгосударственной программы принимается Правительством РБ после заключения соответ­ствующего межгосударственного (межправительственного) соглашения.

По крупномасштабным и особо значимым целевым пробле­мам по решению Правительства РБ или на основе межгосу­дарственного (межправительственного) соглашения могут разрабатываться концепции решения программных проблем.

Государственный заказчик несет ответственность за свое­временную и качественную подготовку и реализацию целевой программы. Он подготавливает исходное задание на ее фор­мирование, управляет действиями разработчиков и исполните­лей программы после ее утверждения, обеспечивает эффектив­ное использование выделяемых средств.

Государственный заказчик целевой программы:

а) осуществляет предконтрактный отбор на конкурсной ос­
нове исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по
каждому программному мероприятию;

б) согласовывает с основными заинтересованными участни­
ками программы возможные сроки выполнения мероприятий,
объемы и источники финансирования;

в) организует при необходимости проведение специализи­
рованной экспертизы проекта целевой программы и по ее ре­
зультатам производит доработку.

Исходя из практики применения программно-целевого подхода к государственному управлению в других странах, можно выделить следующие разделы целевой программы:

23. содержание проблемы и обоснование необходимости ее
    .решения программными методами;
24. основные цели и задачи, сроки и этапы реализации;
25. система программных мероприятии, в том числе по созда­
    нию и сохранению рабочих мест на региональном и отраслевом
    уровнях (раздел, содержащий итоговые данные о создании и
    сохранении рабочих мест в результате реализации программы и
    о территориально-отраслевом распределении этих мест), по
    трудоустройству, переподготовке и социальной защите высво­
    бождаемых работников в результате реализации программы;
26. нормативное обеспечение качества продукции (работ,
    услуг), а также метрологическое обеспечение, включающее си­
    стему мероприятий по стандартизации и метрологии, необходи­
    мых для разработки, производства, эксплуатации и утилизации
    продукции, строительства объектов, организации технологи­
    ческих процессов и других предусмотренных программой работ;
27. ресурсное обеспечение программы;
28. механизм ее реализации;
29. организация управления программой и контроль за хо­
    дом ее реализации;
30. оценка эффективности, социально-экономических и эко­
    логических последствий ее реализации;
31. паспорт целевой программы.

Проект целевой программы сопровождается: пояснитель­ной запиской; бизнес-планом с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованиями; предварительной бюд­жетной заявкой на ассигнования из государственного бюджета для финансирования программы на очередной год; листом согласования с заинтересованными республиканскими органа­ми исполнительной власти; положительным заключением го­сударственной экологической экспертизы (по программам, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду) и при необходимости согла­шениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти регионов Республики Бела­русь, подтверждающими финансирование программы из вне­бюджетных источников, региональных бюджетов.

В целевой программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с планируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и регио­нальных задач. На ближайшие один-два года должны быть конкретизированы программные мероприятия, их финансиро­вание, бизнес-план с социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями.

V Концепция решения программной проблемы долж­на определять варианты ее решения, формиро ватъ основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосновывать этапы и наибо лее эффективные направления ее реализации и не­обходимые для этого объемы ресурсов. Согласованный проект целевой программы государствен­ный заказчик направляет в Министерство экономики РБ и Министерство финансов РБ, а целевой программы, содержа­щей разделы научно-исследовательских и опытно-конструк­торских работ гражданского назначения, — также в Минис­терство науки РБ. Представляемые материалы должны содер­жать необходимые данные для проведения анализа проекта целевой программы, особенностей сегмента рынка, на которые ориентирован проект, возможностей реализации программы в предполагаемые сроки, оценки эффективности и осуществле­ния контроля за ходом ее выполнения.

Государственная экспертиза представленного проекта це­левой программы использует следующие критерии оценки:

32. приоритетный характер проблемы, предлагаемой для
    программного решения;
33. обоснованность, комплексность и экологическая безопас­
    ность программных мероприятий, сроки их реализации;
34. необходимость привлечения прежде всего внебюджетных
    средств, средств региональных бюджетов для реализации прог­
    раммы с учетом возможностей ее государственной поддержки
    за счет централизованных ресурсов;

В случае положительной оценки проект целевой програм­мы представляется на утверждение в Правительство РБ.

Проекты целевых программ и концепций решения прог­раммной проблемы как до их утверждения Правительством РБ, так и в ходе реализации программ могут проходить госу­дарственную специализированную и комплексную экспертизы.

Государственная специализированная экспертиза проектов целевых программ и концепций решения програм­мных проблем устанавливает их соответствие требованиям экономической, экологической, технологической, военной и информационной безопасности, действующим нормативным актам, стандартам и договорам. Ее проведение организуется в случае необходимости государственным заказчиком.

Государственная комплексная экспертиза проектов крупных целевых программ и концепций решения програм­мных проблем может осуществляться Экспертным советом при Правительстве РБ. В ходе экспертизы устанавливается соответствие указанных проектов интересам республики, до­статочность системы программных мероприятий для эффек­тивного решения приоритетных задач социально-экономичес­кой, научно-технической, оборонной, миграционной и эколо­гической политики.

Работы по проведению государственной комплексной экспертизы финансируются за счет средств республиканского бюджета, а по проведению государственной специализирован­ной экспертизы — в установленном порядке.

Целевые программы и государственные заказчики утвер­ждаются Правительством РБ. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавли­ваемом республиканским бюджетом. Причем меры их ответ­ственности за реализацию республиканских целевых прог­рамм должны быть четко оговорены.

Взаимодействие нескольких государственных заказчиков по одной программе осуществляет государственный заказчик-координатор, определяемый Правительством РБ.

После утверждения целевой программы государственный заказчик на основе соглашений (договоров) о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год заключает с исполни­телями программы государственные контракты на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, регио­нальных бюджетов.

Государственный заказчик целевой программы может на договорной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством РБ.

Подготовка проектов целевой программы и концепций ре­шения программной проблемы, разработка которых осущест­вляется по решению Правительства РБ, может финансиро­ваться за счет средств, предусмотренных в разделе «Прочие статьи» республиканского бюджета.

Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств республиканского бюджета, привлекаемых для выпол­нения этих программ внебюджетных источников, средств бюджетов регионов.

К внебюджетным источникам, привлекаемым для финан­сирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного сектора экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересован­ных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесто­ров, заинтересованных в реализации программ (или ее отдель­ных мероприятий), и другие поступления.

Для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в ^ти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении Предприятий и организаций, средства внебюджетных фондов республиканских органов исполнительной власти и др.

По вопросам формирования специальных фондов, требую­щим решения Правительства РБ, государственным заказчиком целевой программы вносятся соответствующие предложения.

Привлечение иностранного капитала к реализации програм­мных мероприятий осуществляется в соответствии с законода­тельством об иностранных инвестициях.

Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии. Го­сударственные гарантии на выдачу кредита коммерческим банкам предоставляет Министерство финансов РБ под конкретные объекты программных мероприятий.

Для целевого финансирования программ из республикан­ского бюджета Министерство экономики РБ совместно с Ми­нистерством финансов РБ с привлечением государственных заказчиков в сроки, устанавливаемые Правительством РБ для формирования федерального бюджета на очередной финансо­вый год, направляют в Правительство РБ предложения по пе­речню республиканских и межгосударственных целевых программ, принимаемых к финансированию из республикан­ского бюджета, и объемам их финансирования.

Государственные заказчики с учетом хода реализации це­левых программ в текущем году, проведения с исполнителями предконтрактной проработки размещения заказов для респуб­ликанских государственных нужд уточняют объемы необходи­мых средств для финансирования программ в очередном году и представляют проекты соответствующих бюджетных заявок с их обоснованиями в Министерство экономики РБ, Минис­терство науки РБ и Министерство финансов РБ.

По утвержденным Правительством РБ федеральным и межгосударственным целевым программам государственным заказчикам открывается финансирование из республиканского бюджета в соответствии с установленными объемами центра­лизованного финансирования, принятыми по целевой прог­рамме на очередной финансовый год, после заключения ими государственных контрактов (договоров) со всеми участника­ми реализации программ, подтверждающими или уточняющи­ми объемы финансирования из внебюджетных источников, ре­гиональных бюджетов.

Формы и методы организации управления реализацией це­левой программы определяются государственным заказчиком. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой прог­раммы, формируемой государственным заказчиком, которую возглавляет один из заместителей руководителя республикан­ского органа исполнительной власти, ответственный за выпол­нение данной программы.

Реализация целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и по­ставку продукции для республиканских государственных нужд, которые заключаются государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприя­тий. Государственный контракт определяет права и обязаннос­ти государственного заказчика и поставщика по обеспечению республиканских государственных нужд, регулирует их отно­шения при выполнении государственного контракта, в том числе предусматривает контроль за ходом работ по выполне­нию государственного контракта государственным заказчи­ком. Отбор объектов и проектов программных мероприятий и их исполнителей производится на конкурсной основе.

Государственный заказчик с учетом выделяемых на реали­зацию целевой программы финансовых средств ежегодно уточняет целевые показатели и затраты по программным ме­роприятиям, механизм реализации программы, состав испол­нителей.

Подготовка продленной целевой программы, срок реализа­ции которой истекает в текущем году, а также включение в це­левую программу новых подпрограмм и их утверждение осу­ществляются в порядке, установленном для разработки и реа­лизации республиканских и межгосударственных целевых программ.

Корректировка обязательств белорусской стороны по меж­государственным целевым программам производится совмест-<во с заказчиками других стран.

Соответствующие государственные органы организуют экспертные проверки хода реализации отдельных целевых Программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование выделяемых средств, привлече­ние средств внебюджетных источников финансирования и ре­гиональных бюджетов, конечные результаты программы.

По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство РБ о целесообраз­ности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ.

Таковы основные составляющие отработанного мировой практикой механизма подготовки и реализации целевых прог­рамм. В Республике Беларусь не все составляющие этого ме­ханизма работают в полную силу.

Лекция 3. Организационная структура государственного управления

1. Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления.
2. Система и виды государственных органов.
3. Система высших органов государственной власти и управления в Республике Беларусь.
4. Институты судебной власти и органы особой компетенции.

Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры
государственного управления

Реализация основных направлений и целевых установок политического, социально-экономического развития страны во многом предопределяется наличием действенной организационной структуры государственного управления.

Организационная структура государственного управления концентрирует в себе многообразные возможности государства и представляет собой определенный состав, организацию и упорядоченные взаимосвязи и взаимозависимости его системообразующих элементов. Она обусловлена общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе и обеспечивает формирование и реализацию управленческого воздействия государства на протекающие в обществе процессы.

Организационная структура государственного управления отражает соподчинение системообразующих элементов и их взаимосвязи как по вертикали, так и по горизонтали. В совокупности они образуют единую целостную, качественно иную систему, несводимую к свойствам отдельных элементов. Эта система имеет новые свойства, не является простой арифметической суммой составляющих ее элементов, а их совокупность, взаимосвязи и взаимодействие придают этой системе новую качественную определенность, обеспечивают ее устойчивость. Наличие системообразующих элементов, устойчивые связи между ними – это ничто иное, как структура системы.

Структура отражает строение системы государственного управления, его внутреннюю форму организации.

Основополагающими признаками организационной структуры государственного управления являются:

• наличие цели;
• наличие системообразующих элементов (институтов, органов управления);
• наличие внутреннего координирующего центра, обеспечивающего стабильность и равновесие организационной системы;
• саморегулирование, обеспечиваемое центром на основе имеющейся информации;
• обособленность (наличие границ, отделяющих организационную структуру от внешнего мира);
• организационная культура, основанная на нормах деятельности и поведения.

Совокупность системообразующих элементов и упорядоченные связи между ними должны обеспечивать устойчивость организационной структуры, возможность ее развития и эффективного функционирования.

Определяющим основанием организационной структуры государственного управления является наличие субъекта и объекта управления.

Субъект управления включает в себя институциональную составляющую и личностный компонент. Учреждение государством институции осуществляется в установленном конституционно-правовом порядке в целях реализации функций государства.

Процесс институциализации выражается в различных формах: государственных институтах и органах, учреждениях, организациях, печатной продукции власти – документах, законах, инструкциях, нормах, правилах, приказах и т.д.

Основным элементом организационной структуры государственного управления является государственный орган. Государственный орган – это единичная структура власти (гражданин, коллектив, группа граждан) наделенная государственно-властными полномочиями для осуществления закрепленных за ним целей и функций.

Государственный орган можно рассматривать как вспомогательный институт, который реализует государственные решения, свои властные полномочия в соответствии с определенной ему компетенцией. Он представляет собой разновидность организации (коллектива людей, объединенных в своей деятельности общими целями и задачами) и часть организационной структуры государственного аппарата. Органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц, которые обеспечивают определенный вид государственной деятельности, выполняют определенные функции и задачи, имеют свои структурные особенности.

Существенным признаком государственного органа является наличие государственно-властных полномочий, которые выражаются в компетенции государственных органов и реализуются в их практической деятельности через принимаемые ими управленческие решения. Опираясь на силу государства, они осуществляют свою деятельность, которая облекается в различные формы. В соответствии с видами деятельности государственные органы выполняют функции различного характера: нормотворческую, исполнительную и распорядительную, что обусловливает их специализацию.

Для характеристики государственного органа следует отметить следующее:

• орган государства – это элемент организационной структуры государства, наделенный властью;
• орган осуществляет от имени государства выполнение определенных задач и функций;
• государственный орган имеет свою организационную структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию;
• несет ответственность перед государством за свою деятельность.

Многогранность функций государства, разнообразие связей с обществом и протекающими в нем политическими, социально-экономическими, научно-техническими, экологическими и другими процессами, определяют разнонаправленность и разнохарактерность деятельности органов государственного управления, способы и меру их воздействия и участия в этих процессах.

В пределах своих полномочий государственные органы самостоятельны, взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в зависимости от формы государственного устройства и формы правления.

Каждый государственный орган имеет свою внутреннюю структуру – внутреннее устройство, которое зависит от положения органа в иерархической системе управления.

Совокупность национальных, региональных и местных государственных органов управления образует организационную структуру государственных органов.

Скоординированную и слаженную работу системы обеспечивают организационные структуры государственного аппарата разного уровня.

Государственный аппарат является основным звеном в системе государственного управления, обеспечивает деятельность всей системы. Его структура отражает базовые задачи и функции государства и, в первую очередь, обеспечивает все исполнительно-распорядительные функции государства, взаимосвязи общества и государства. Государственный аппарат – это совокупность административных органов, выполняющих исполнительно-распорядительные функции.

Госаппарат обладает властными полномочиями, имеет определенную компетенцию и сферу ответственности, образуется в установленном законом порядке.

Субъекты управления отличаются друг от друга формами построения, властными полномочиями и степенью ответственности, сочетанием принципов единоначалия и коллегиальности, выборностью или назначением на должность, методами и формами деятельности и др.

Специфика и особенности субъектов управления позволяет разграничить и сочетать их функции, полномочия, избежать дублирующего воздействия со стороны нескольких субъектов по отношению к одному объекту.

Каждый субъект управления, занимая определенное положение в иерархии организационной структуры государственного управления, должен иметь четко определенные обязанности, права, свою меру ответственности, которые фиксируются в соответствующем нормативном акте, например, в положении об органе государственного управления.

Свое управляющее воздействие субъект управления в соответствии с возложенными на него функциями и полномочиями осуществляет по отношению к определенному объекту (совокупности объектов) управления.

Между субъектом и объектом управления должны устанавливаться четкие организационные отношения. При этом объекты управления должны:

• воспринимать управляющее воздействие субъекта управления и адекватно на него реагировать;
• иметь четкие организационные отношения с субъектом управления;
• иметь устойчивые каналы прямой и обратной связи с субъектом управления.

Организационная структура государственного управления обеспечивает функционирование системы государственного управления конкретного государства. В силу этого она строится на основе:

• Конституции государства (основного закона), действующей на его территории законов и нормативных актов, регламентирующих организацию государственного управления в целом и в соответствующей сфере деятельности;
• учета сложившейся мировой практики и национальных особенностей страны в организации государственного управления в различных сферах деятельности.

В зависимости от назначения, сложности, важности, состояния, качества, способностей и возможностей управляющего субъекта и объекта управления, существующих в системе управления норм и правил, а также влияния на организационную структуру управления факторов, осуществляется распределение объектов управления между различными уровнями (национальный, региональный, отраслевой, местный) и звеньями организационной структуры управления.

К общим правилам формирования организационной структуры государственного управления следует отнести:

• каждый объект должен иметь свой и желательно единственный (хотя существуют объекты двойного подчинения) субъект управления;
• за каждым субъектом закрепляются свои объекты управления, объединяемые каким-либо существенным признаком (территориальной принадлежностью, функциональным, отраслевым и др.);
• между субъектом и объектом управления должны устанавливаться определенные отношения – взаимные обязанности, права, ответственность.

Отклонение от общих правил влечет за собой появление таких негативных тенденций в системе государственного управления, как параллелизм и дублирование, которые негативно влияют на его качество и эффективность.

Организационная структура государственного управления должна обеспечивать и регламентировать:

• полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение поставленной перед ним цели и возложенные на него функции;
• сбалансированность целей всех звеньев нижестоящего с целями вышестоящего уровня;
• комплексность выполнения функций управления по отношению к поставленной цели по горизонтали и по вертикали;
• рациональное разделение и кооперацию усилий между звеньями и уровнями государственного аппарата;
• реализацию прав и ответственности при решении управленческой задачи;
• полное соответствие исполнения компетенции и правам.

Организационная структура государственного управления формируется на основе определенных принципов, которые выступают в качестве основополагающей идеи и носят объективный характер, поскольку отражают реальные условия построения и функционирования системы. Обладая определенной степенью стабильности, принципы в то же время должны быть гибкими, обеспечивать своевременное реагирование на изменение внешней среды, динамику общественной жизни, изменяющиеся требования и задачи организационной системы.

Можно сказать, что организационные принципы управления отражают понимание и осознанное использование объективных закономерностей построения системы государственного управления и обеспечение ее эффективного функционирования.

С определенной степенью условности можно выделить две группы принципов организации государственного управления: организационно-политические и организационно-технические.

Организационно-политические принципы основаны на объективной необходимости учета социально-политических, экономических и иных процессов государственного и общественного развития.

К ним относятся:

• принцип законности;
• принцип соблюдения прав и свобод человека;
• принцип соблюдения жизненно важных интересов личности, общества, государства;
• принцип взаимной ответственности;
• принцип гуманизма;
• принцип осуществления связи с общественностью.

Организационно-технические принципы отражают основные подходы к формированию организационной структуры государственного управления и обеспечивают эффективность его функционирования. К ним относятся:

• принцип единства и целостности;
• принцип устойчивости и развития;
• принцип сочетания централизации и децентрализации;
• принцип разделения труда, который в свою очередь, может включать региональный принцип, линейный принцип (по определенным направлениям деятельности), объектовый принцип, линейно-объектовый, штабной, матричный и др. принципы, известные из общей теории управления. Для решения особо значимых проблем может быть использован программно-целевой принцип формирования организационных структур, которые, как правило, носят временный характер и прекращают свое существование после разрешения проблемы.

На сегодняшний день в мировом масштабе нет единой классификации органов управления, но существуют критерии построения организационной структуры управления:

• территориальный масштаб компетенции (по этому критерию выделяют федеральные, республиканские, местные органы управления);
• порядок образования органов управления (образуемые и избираемые);
• характер и содержание компетенции (функциональные, отраслевые, межотраслевые органы управления);
• порядок разрешения вопросов компетенции (органы коллегиального управления, органы единоначального управления).

В организационной структуре выделяются институциональные структуры государственного управления, например, банковская система (Национальный (центральный) банк, государственные, коммерческие банки). По объектному признаку можно выделить органы управления экономической, социально-культурной, административно-политической сферами и отраслевые органы управления.

Во многом организационная структура зависит от человеческого потенциала, информационного обеспечения, стиля государственного управления, от способности государственного аппарата осваивать современные научные методы и технические средства управления.

Система и виды государственных органов

Важнейшей составляющей системы государственного управления выступает его институциональная система, определяющая, кто и как от имени государства имеет право и может обеспечивать управляющее воздействие.

Институциональная система – это сложное, состоящее из множества элементов образование, взаимодействие и взаимосвязи которых обеспечивают ее целостность. Отличительными особенностями институциональной системы государственного управления являются:

• ее организационная упорядоченность – все государственные институты выстроены по строгой иерархии;
• все государственные институты системы узаконены, их деятельность регламентирована соответствующими нормативными актами;
• каждый элемент системы имеет определенный статус, т.е. свое предназначение, роль и место в системе;
• каждый институт системы имеет свои компетенцию, полномочия, выполняет определенные функции.

И если государство представляет собой институт, воплощающий общую волю, общий интерес всех граждан, то государственный институт – это специальное образование, официально созданное государством и имеющее свою сферу деятельности.

Статус, компетенция, функции и полномочия каждого государственного института устанавливаются Конституцией страны и соответствующими законами.

Систему государственных институтов можно представить через две основные подсистемы:

• подсистема А, образуемую на национальном уровне на основе конституции и управляющую делами всего общества и государства, определяющую стратегию, цели, задачи его развития;
• подсистема Б, формируемую государственными институтами подсистемы А, т.е. подсистему государственно-административного управления делами государства.

К институтам подсистемы А относятся:

• глава государства;
• институт представительства;
• правительство;
• судебные органы: Конституционный суд, Высший Арбитражный суд, Верховный суд;
• институты специального назначения.

Государственные институты регионального уровня создаются на основе конституций и уставов субъектов федеративного государства: представительные законодательные органы субъектов, администрация субъектов (президенты, мэры, губернаторы).

В федерациях государственные институты на местном уровне создаются на основе конституций и уставов субъектов федерации. В унитарных государствах - на основе общей конституции.

Государственные институты подсистемы Б (государственные органы) создаются на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администрации соответсвующего уровня. Они отличаются от других органов назначением и содержанием своей деятельности, ее характером. Это исполнительно-распорядительные органы. Каждый орган имеет свою организационную структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, полномочия.

Правовой статус органов госуправления определяется следующими основными положениями:

• они осуществляют свою деятельность на основе конституции и принятых в соответствии с ней законов;
• в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности они используют правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера;
• все они подотчетны и подконтрольны органам государственной власти;
• каждый нижестоящий орган управления подчиняется и подконтролен по вертикали соответствующему вышестоящему органу.

К государственным институтам подсистемы В относятся:

• аппарат администрации главы государства;
• институт полномочных представителей президента
  (в некоторых странах);
• аппарат парламента;
• министерства, комитеты и другие органы исполнительной власти;
• аппарат судов, Генеральной прокуратуры.

В федеративных государствах выделяют:

• на региональном уровне:
• органы управления субъектами федерации;
• подразделения федеральных органов власти, их территориальные структуры.
• на местном уровне - аппарат муниципальной службы, обеспечивающий функционирование органов местного управления.

Система высших органов государственной власти и управления в Республике Беларусь

Президент – это единоличный глава государства, должностное лицо, который получает свои полномочия в результате избрания его гражданами или парламентом путем прямых или косвенных выборов на определенный срок. Сроки пребывания в должности различны. Обычно они составляют 4-7 лет.

Институт президентства насчитывает более 200 лет. Его родиной считаются США, где в 1787 году Конституцией страны был установлен принцип выборности населением главы государства и федеральной исполнительной власти. Оправдавший себя институт президентства в США способствовал его распространению и других странах. Сегодня он используется в 143 странах.

В мировом масштабе возникновение института президентства связано с объективной необходимостью создания сильной, дееспособной исполнительной власти, с поиском нового подхода к организации государственного управления.

Порядок избрания президента зависит в основном от формы правления. В президентских и смешанных республиках, где президент обладает широкими властными полномочиями, выборы, как правило, прямые, по мажоритарной системе (абсолютного большинства). Всенародно избирают президента во Франции, в большинстве стран Латинской Америки, Польше, России, Беларуси, Украине, Литве, Египте, Мексике и других странах. При прямом избрании президент несет ответственность перед избравшим его народом, а не перед парламентом и не каким-либо другим органом власти, что возвышает его над ними.

В некоторых президентских республиках применяются и косвенные выборы (США, Аргентина).

Президент, избранный косвенным образом, также независим от парламента и практически неподконтролен ему, как и при прямых выборах.

В президентских республиках в руках президента сосредоточена значительная повседневная власть. Он является главой государства и главой исполнительной власти, ключевой фигурой в системе государственного управления.

В парламентских республиках президент избирается парламентом либо самостоятельно (Турция, Израиль, Греция, Венгрия, Чехия и др.), либо с представителями местной законодательной власти (Италия, ФРГ, Индия) – так называемыми избирательными коллегиями. Его роль сводится, в основном, к представительским, церемониальным функциям.

Сегодня институт президентства является одним из основных институтов государственной власти в странах с республиканской формой правления. По сравнению с другими институтами государственной власти и должностными лицами президент обладает особым статусом, компетенцией и ответственностью. Он оказывает весьма значительное влияние на систему государственного управления, выступает ключевой фигурой во властных структурах государства, играет важную роль в общественно-политической жизни страны. Полномочия президента закрепляются конституционно.

Институт президентства предусматривает создание исполнительного аппарата (администрации президента), который обеспечивает ему реализацию конституционных полномочий.

Институт президентства в Республике Беларусь

Республика Беларусь является унитарным, демократическим, социальным, правовым государством. Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и граждан выступает Президент.

В Беларуси институт президентства был введен в 1994 году, когда наиболее остро стала ощущаться объективная необходимость в его учреждении. Это было вызвано следующими обстоятельствами:

• образовавшимся вакуумом власти в силу кардинального изменения в политической системе общества, связанной с ликвидацией командно – административной системы, устранением руководящей роли КПСС, передачей власти Советам народных депутатов, которые по ряду причин не смогли обеспечить полноту власти в центре и на местах, не обеспечили координацию действий государственных структур;
• ослаблением исполнительной власти, повлекшим за собой появление серьезных недостатков в реализации принимаемых решений;
• искажением принципа коллективного руководства, что обусловило появление безответственности, ошибок и злоупотреблений.

Кроме того, выйти из экономического кризиса в стране можно было только посредством быстрого реагирования, принятия и реализации рациональных решений, что могла обеспечить сильная президентская власть.

Институт президентства в Республике Беларусь был введен в 1994 году одновременно с принятием новой Конституции, согласно которой Президент Республики Беларусь являлся главой государства и исполнительной власти.

Однако Концепция президентской власти на том этапе была слабо разработана. Она не привела к коренному изменению всего механизма государственного управления. Ведущая роль Верховного Совета обусловливала смещение баланса сил в пользу законодательного собрания.

Положение усугубляла и сложная политическая обстановка, возникшая из-за разгоревшейся конкуренции между политическими лидерами того времени, открытого противостояния законодательной и исполнительной властей, что выражалось в попытках игнорировать некоторые президентские инициативы. Все это привело к кризису механизма государственного управления, обусловило необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь.

В соответствии с нынешним вариантом Конституции Республики Беларусь мы имеем новую модель государственного устройства, восстановленное равновесие между тремя ветвями власти, баланс между обязанностями и правами главы государства, повышение статуса и роли исполнительной власти в системе государственного управления.

Президент Республики Беларусь занимает особое место в государственном механизме и в системе разделения властей. В организационном отношении Президент самостоятелен – он избирается народом. Он не включен ни в одну из ветвей власти и не несет перед ними политической ответственности.

Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность всех государственных структур. Он вправе отменять постановления и распоряжения Правительства, противоречащие Конституции республики, определять структуру Правительства и устанавливать порядок его взаимодействия с республиканскими органами государственного управления. С целью повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, Президентом Беларуси создана "исполнительная вертикаль".

Президент Республики Беларусь имеет достаточно широкие полномочия, которые по существу касаются всех направлений организации и осуществления государственной власти. Это - реализация исполнительной власти, участие в законодательном процессе, формирование судебной системы, организация и формирование госаппарата.