Лекция 1. Понятие и сущность государственного управления

1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма.
2. Объективная необходимость, понятие, сущность государственного управления.
3. Виды и уровни государственного управления.
4. Представительство интересов в государственном управлении.

Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма.

Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей. Оно является одной из трудных и ответственных сфер их интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с реализацией интересов и потребностей человека. Управление предопределено сознательным началом, интересом и знаниями, целью и волей, энергией и действиями человека.

Управление – это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.

Как объективная реальность управление есть явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей.

Можно сказать, что управление – это специфический вид человеческой деятельности, который проявляется в различных формах и видах.

В самом общем понимании управление – это всевозможные формы и методы воздействия на объект с целью достижения желаемого результата.

Исходной концептуальной схемой, моделью постановки проблем и их решения, методов управления выступает управленческая парадигма (от греческого paradigma – пример, образец).

Научный термин «парадигма» наиболее часто используется в значении «теория», «концепция», «доктрина», «модель», «представление», «система взглядов». В более общем виде, парадигма это то, как мы видим других людей, события, ситуации, будущее, когда говорим об управлении не с точки зрения его психофизиологических возможностей, а в смысле умственного восприятия, понимания, толкования.

Для анализа и совершенствования практики управления большое значение имеет насыщенность парадигмы ценностями, значимыми для конкретной социальной системы, на развитие и воспроизводство которых сориентирован процесс управления.

Формирование парадигмы напрямую связано с принципами и законами управления. В последних, как известно, аккумулирован социальный опыт (положительный и негативный) многих поколений, и поэтому в различных управленческих ситуациях они выполняют роль маяков в информационном «тумане» при выборе позиции, оценке ситуации, принятии решения.

Процесс формирования парадигмы – это движение мысли, образ объекта или действия на основе, прежде всего, индивидуального опыта, затем учет и использование группового знания и опыта и далее – экспертиза модели (проекта) парадигмы с принципами и законами управления и ее коррекция при необходимости. Социальная проблема заключается в том, какой системой ценностей руководствуется управленец при исполнении должностных обязанностей, на какие принципы и законы управления он ориентируется и знает ли их.

Любая система управления имеет иерархическую составляющую и потому несколько уровней управления. Соответственно складываются общая и частная управленческие парадигмы. Их содержание отражает как общее (на уровне общества), особенное (отраслевой и региональный уровни), так и конкретное (на уровне отдельных трудовых организаций). Чем шире объект парадигмального отражения, тем значительнее должен быть представлен интеллектуальный компонент парадигмы, тем выше требования к философской культуре мышления и процедуре принятия решений.

Изложенное позволяет отметить, что парадигма управления – это продукт видения и мышления, совокупность представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и во вне, это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий. Управленческая парадигма отражает степень профессионализма субъекта управления, и включает познавательный, аналитический, ценностный, творческий и организационно-волевой компоненты.

Устойчивые тенденции мирового развития оказывают определенное влияние на практику управления, предопределяя необходимость формирования новой управленческой парадигмы. В связи с этим отметим некоторые современные тенденции развития управления. В их числе: усиление социальной ориентации систем управления на потребителя; усиление внимания к технологии управленческого труда как основе его совершенствования и оптимизации; профессионализация управленческого труда; переход от непосредственного воздействия на человека к формированию микросреды, в которой люди реализуют себя как личности; умение осознавать социальную значимость и полезность управленческого труда, расширение на практике «сервисного управления» – интеллектуального обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельности трудовых организаций; интернационализации теории и передовой практики управления.

Современная управленческая парадигма должна иметь четкие ценностные ориентации, мировоззренческие позиции и установки на цели и содержание процесса управления с учетом состояния соответствующей системы управления.

Объективная необходимость, понятие, сущность государственного управления.

Государственное управление – это целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.

Природу и специфику государственного управления определяет следующее:

• во-первых, субъект управления. В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства. Государство как «мозговой центр» дает «импульсы – приказы» государственному управлению;
• во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти. Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;
• в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;
• в-четвертых, комплексный характер методов и средств государственного воздействия. Используются не только правовые, политические, экономические методы (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование), но и методы принуждения, например, с помощью правоохранительных государственных органов.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Рациональное обеспечение социальной природы и сущность государственного управления предполагают возможность его рассмотрения и как системы, и как процесса. Государственная власть и управление в своей основе имеет правовую и политическую легитимность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Все вышеизложенное определяет необходимость рассмотрения государственного управления в широком и узком смысле.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия.

В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения – общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе, выполнением «общих дел», преодолением возникающих конфликтов, решением проблемы социального неравенства и т.д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и соблюдение гарантий, основных социальных прав, поддержание общественного порядка.

Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков, исходя из ориентаций, данных публичной властью.

Следует отметить, что масштабы государственного управления имеют определенные границы, которые определяются характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства.

В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries – вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает специфику именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей.

Возможности государственного управления определяются:

• волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;

По сути, процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и осуществлением необходимых государственных программ;

• уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.);

• располагаемыми ресурсами. Речь идет о всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых ресурсах, но и о ресурсах политических, идеологических.

При недостаточности ресурсов или игнорировании их наличия государственное управление не обеспечит целевое решение поставленных целей и задач.

При этом принципиально важным является качество распоряжения ресурсами, что предстает собой наиболее надежный показатель учета общенациональных интересов в процессе государственного управления. В свою очередь, параметрами этого показателя является соразмерность объективных мер и имеющихся ресурсов, социально-приоритетное, целевое и подконтрольное их использование.

Представление о сущности государственного управления позволяет понять характер взаимодействия его основных элементов, раскрывающий смысл и назначение государственной управленческой деятельности.

Виды и уровни государственного управления.

В настоящее время в научной литературе выделяют различные уровни и виды государственного управления, которые определяются различными признаками.

В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц выделяют субординационное и координационное управление. Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда, наряду с едиными центральными органами власти, существуют и периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.

В зависимости от разграничения форм собственности на (федеральную) республиканскую, региональную и местную образуются соответствующие органы управления. Объектами республиканского (федерального) управления являются природные ресурсы, земля и ее недра, акции приватизированных предприятий и т.д. Объекты управления остальных уровней определяются соответствующими соглашениями.

По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т.д., что позволяет государству проводить соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. К примеру, в экономической сфере республиканские органы исполнительной власти выполняют функции планирования и прогнозирования, управления собственностью, регулирования предпринимательства, налогооблажения и т.д.

В зависимости от масштаба временных рамок, управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления. Различают стратегии отраслевые (использования ресурсосберегающих технологий и т.д.), функциональные (подавление инфляции, привлечение инвестиций и т.д.), общеполитические (стабилизация, перестройка и т.д.).

Тактическое управление – это кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.

Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.

Можно выделить также такой специфический вид управления, как антикризисное, которое вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.

По способам учета интересов объектов управления, использования методов, государственное управление может быть административным и экономическим.

Административное управление означает непосредственное влияние на интересы, управляемые методами директивного принуждения (разрешение, запрет, дисциплинарные санкции, независимо от мнения объекта управления). Оно реализуется через назначение, увольнение, поощрение и т.д.

Экономическое управление означает воздействие на объект через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную государственную политику, т.е. косвенно, через его экономические интересы.

В данном случае объект управления свободен в своих действиях, но только в рамках правового поля. В случае нарушения законов со стороны объекта, к нему применяются финансовые и иные санкции.

Можно выделить также доверительное управление, при котором используются принципы частного предпринимательства. Этот вид управления осуществляется в том случае, когда государство заинтересовано в сохранении конкурентоспособности предприятий. Управление при этом виде носит договорной характер между органом государственного управления и предприятием на основе паритета сторон и осуществляется специальными управляющими.

Все виды государственного управления обусловлены формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.

Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся главы государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции:

• обеспечение общественной безопасности;
• решение проблем здравоохранения;
• социальные программы;
• регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);
• обслуживание (школы, парки, библиотеки и т.д.);
• планирование общественного строительства;
• владение и распоряжение государственными предприятиями.

Представительство интересов в государственном управлении.

Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является представительство интересов. Именно через них происходит воздействие социальной среды на механизм государственного управления.

Представительство интересов в государственном управлении является механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не совпадающие, а иногда противоположные интересы, цели различных групп населения, проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения стабилизации общества.

В зависимости от масштабности, можно выделить следующие виды социальных интересов: общественные; государственные; местные; национальные; религиозные; профессиональные; корпоративные; частные.

В систему представительства интересов входят институты прямой и представительной демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии, организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы государственной власти. Воздействуя на процесс выработки и принятия решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную связь между обществом и государством.

Система представительства интересов выполняет следующие функции:

• посредничество между государством и гражданами;
• коррекция государственных решений, причем как на этапе их подготовки, так и при необходимости – их изменений.

Система представительства интересов включает политическое представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых государственных решений.

Политическое представительство представляет собой прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти через избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии. Представительство – это публичная государственная власть, институциональная форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают депутаты.

Функциональное представительство является органической частью системы государственного управления. Без такого представительства и взаимодействия с государственными органами нормальное функционирование общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства, но практически у всех есть общие черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп интересов и государства. Основными формализованными структурами функционального представительства являются партии, группы интересов, группы давления.

Группы интересов – это по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством, а также другими политическими институтами. Они являются одним из каналов активности граждан и представляют собой устойчивые организации разной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные. В отличие от партий, они не претендуют на политическую и административную власть.

Различные группы интересов владеют широким набором ресурсов для воздействия на власть. Это могут быть экономические и финансовые возможности, информация, организационные структуры. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью механизма управления обществом.

Группы давления – это заинтересованные группы, не стремящиеся к овладению властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих. Группы давления имеют чаще всего не прямые и регулярные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а оказывают косвенное влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных связей.

Группы интересов выполняют следующие функции:

• артикуляции интересов. Это означает преобразование потребностей отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении продолжительности отпуска и т.д.;
• агрегации интересов. Это процесс согласования множества частных требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых коллективных целей;
• интеграции интересов различных групп, разъяснение рядовым членам смысл предполагаемых действий.

Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от англ.-- lobby – кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в США, где в 1946 г. был принят закон о его регулировании. Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт лоббизма, как средство влияния различных заинтересованных групп на органы государственной власти и управления, стал распространенным явлением и немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США.

Лоббирование – это процесс деятельности представителей групп интересов в органах законодательной и исполнительной власти. Она имеет форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты являются, как правило, профессионалами. Это – эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, политологов и т.д. Спектр лоббистской деятельности достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов; информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона; неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей и другие.

Выделяются две основные модели лоббизма:

• англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок их деятельности;
• континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.

Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия решений государственными органами и способствует восприятию этих решений теми, кого они непосредственно касаются.

К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его участников к удовлетворению своекорыстных устремлений, создания благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.

К сожалению, до настоящего времени лоббистская деятельность в Беларуси не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами, доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства.

Эффективному функционированию системы государственного управления содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать как процедурный механизм и организационные структуры, созданные для достижения согласия по широкому кругу проблем, в том числе и социальной политике между представителями рабочих, работодателей и правительства. Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних переговоров, формируются и успешно работают в первую очередь в тех странах, которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень урбанизации. В Москве такие организации на протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе.

Экономическая структура Беларуси, размеры территории, географическое распределение населения вполне благоприятны для трипартизма. Успешному его функционированию содействует демократический плюрализм.

Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями (независимо от формы собственности) и государством требуются следующие условия:

• наличие сильных профсоюзов;
• осознания работодателями бесперспективности конфронтации с профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития производства;
• осуществление государством организационно-правовых и политических мер по созданию механизма регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых отношений;
• наличие широкого спектра институтов, механизмов и процедур социального диалога, а также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений;
• выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств;
• донесение информации до органов, принимающих решения.

Для определения степени участия организованных групп в государственных решениях, необходимо определить факторы, оказывающие воздействие на управляющую систему. Одним из решающих факторов является их финансовое состояние. Дело в том, что попытка влияния на государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по лоббированию. Следующий фактор – умение преодолевать узкогрупповые интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой поддержки у населения. Немаловажным фактором является авторитет группы у государственных органов, который выражается общественным доверием, связями, опытом работы, численностью группы.

Для оказания влияния на парламент и правительство, организованные группы используют разнообразные методы:

• подача письменных предложений, касающихся конкретных решений;
• участие в открытых обсуждениях законопроектов;
• участие в консультативных комитетах ведомств;
• создание коалиций с другими фирмами и организациями;
• финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и их экспертиза;
• неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения;
• обращение в судебные органы;
• организация публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т.д.).

Иногда применяются и противоправные формы: подкуп чиновничества, шантаж и другие.

В системе взаимодействия важна позиция органов государственной власти, насколько они отзывчивы на запросы общества. Управленческое решение, принятое с учетом интереса гражданского общества, как правило, является более рациональным и оптимальным. Очень важно, чтобы влияние групп интересов носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс власти: от государственных органов она перейдет к олигархическим структурам. В данном случае политика будет определяться узкой группой, которая постарается обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной конкуренции, социального согласия.

Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления. Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих подразделений – не только информирование общественности, не только сбор и анализ социально-экономической и политической ситуации и контроля результатов управленческих решений, но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с его организованными группами интересов в процессе подготовки решений, разработки программ развития общества.

Лекция 2. Методологические основы государственного управления

1. Система государственного управления.
2. Субъекты и объекты государственного управления.
3. Цели и задачи государственного управления. Целеполагание.
4. Функции государственного управления. Контроль в государственном управлении.
5. Принципы государственного управления.
6. Методы государственного управления. Программно – целевой подход в государственном управлении.

Система государственного управления.

Государственное управление является социальной системой со всеми присущими этому виду свойствами. Причем, социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди и, в силу этого проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. В виду того, что управление общественными процессами, людьми, является наиболее сложным, оно имеет ряд дополнительных признаков, таких как:

• иерархичность статусов элементов;
• целенаправленность, формирующаяся и функционирующая на основе определенных норм и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). В зависимости от того, на какой идейно-ценностной базе строится политическая система в данном обществе, таково и духовное основание системы государственного управления;
• наличие в системе механизмов самоуправления;
• самосознание субъектов и объектов управления;
• формальные и неформальные отношения;
• организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема государственного управления – это всегда организованная целостность).

Кроме того, следует отметить, что реализация функций системы государственного управления связана с осуществлением властных полномочий. Только она имеет право на издание законов и применение принуждения, формирование бюджета и налоговой системы.

Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.

Непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения. Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие в обществе изменения, является рациональной.

Система, окруженная социальной средой, имеет вход (рецептор), на который постоянно поступают импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) – управленческие решения и действия.

Требования вырастают из потребностей и интересов и по содержанию они могут быть:

• распределительные – по поводу распределения природных, денежно-финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи и др.;
• регулировочные, предполагающие контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью и т.д.;
• коммуникативные, заключающиеся в предоставлении информации, возможностей митингов, демонстраций и т.д.

Если требований на входе накапливается слишком много, то это – свидетельство невнимания государственных управленческих структур к потребностям общества, что характерно для закрытых систем.

Управляющая система нуждается и в поддержке, которая является проявлением лояльности и благожелательного отношения объекта к управленческим решениям и действиям, и выражается в материальной и нематериальной форме. Формы проявления поддержки – законопослушание, служба в армии, уплата налогов, проведение мероприятий в поддержку политики властей, добросовестное исполнение решений правительства и др.

Если система перегружена требованиями, а поддержка ее средой недостаточна, то неизбежны кризисные явления.

Главным результатом функционирования системы государственного управления являются управленческие решения и действия. В структуре принятия решений можно выделить следующие элементы:

• цель (совокупность целей), отражающих потребности, интересы, ценности субъекта управленческого процесса;
• информация, поступающая субъекту управления;
• альтернативные варианты решения проблемы, их соответствие существующим в обществе законам;
• оценка имеющихся ресурсов, а также возможных последствий того или иного решения;
• выбор оптимального решения.

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен через цепь взаимосвязанных общественных явлений:

Таким образом, управленческие и решения и действия – главный результат функционирования системы государственного управления. Для того чтобы систему государственного управления можно было считать правовой, необходимо, чтобы управленческие решения предопределяли управленческие действия.

Система государственного управления формируется под влиянием различных факторов, например, уровня развития данного общества, состояния политической культуры, политических традиций, господствующих форм религии, конкретной исторической ситуации и даже территориально-географических условий страны. Понятно, что между системами государственного управления в европейских и восточных исламских государствах имеются существенные различия. Если, скажем, в европейских странах церковь отделена от государства, то в исламских религиозные учреждения — один из главных элементов системы, а догматы Корана — ее идеологическая основа. Даже в странах со сходными формами государственного устройства имеют место различные модификации в принципе тождественных систем власти и управления. То есть, в реальной жизни универсальных систем государственного управления, ни нормативных, ни реально функционирующих, не бывает. Конкретный тип системы определяется в основном характером политического режима, а также другими особенностями государственного устройства общества.

Универсальным свойством систем является их структурированность.

Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов, схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Система государственного управления – это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой, социальными системами. Это:

• система управляющая (субъект);
• система управляемая (объект);
• коммуникативная система – система взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т.д.

Рассмотрим структуру управляющей системы. Если взять вертикальный срез, то ее можно представить в виде двух подсистем:

• подсистема А, осуществляющую публичное управление обществом и реализующую власть в масштабах государства всеми тремя ветвями власти. Она призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на международной арене;
• подсистема Б - государственно-административную, выполняющую функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. Она призвана осуществлять государственную деятельность по управлению делами государства, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном (центральном), региональном и местном, т.е. речь идет об исполнительной власти. Отметим особенности исполнительной власти:

• во-первых, она означает право и возможность, принуждать, повелевать, подчинять своей чужую волю;
• во-вторых, она имеет исполнительское предназначение;
• в-третьих, она осуществляется особой системой многочисленных государственных органов.

То есть, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспектах: компетенционном, функциональном и структурном, которые тесно взаимосвязаны. В каком бы аспекте она не рассматривалась, все равно предполагается наличие и других частей. Право, возможность принуждать (компетенционный аспект) ничто без соответствующих органов (структурный аспект), которые могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнительской деятельности (функциональный аспект). Все три аспекта в равной мере раскрывают суть исполнительной власти.

На уровне подсистемы «А» исполнительная власть представлена правительством, на уровне подсистемы «Б» - сложной иерархической системой административных органов разных уровней. Это наиболее сложная и многогранная часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления.

Органам административной власти присущи следующие признаки:

1. Организующий характер деятельности. Именно административная власть организует исполнение принятых политической властью решений, объединяя, регулируя, координируя и контролируя деятельность граждан. Именно административная власть занимается наведением порядка и поддержанием его как в нормальных, так и экстремальных условиях.

2. Универсальный характер управляющего воздействия. Это означает, что административная власть проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где есть человеческое сообщество.

3. Использование властных полномочий с применением административного ресурса. Управляющее воздействие административной власти заключается в возможности использования легитимного принуждения и опоре на силу государственного аппарата. Т.е. она имеет возможность самостоятельно осуществлять меры принуждения, административно-штрафные и иные санкции.

4. Административная власть осуществляется на конкретной территории, в отношении конкретного контингента граждан с вовлечением реальных ресурсов и использованием инструментов материального стимулирования и мотивации.

5. Иерархия административных органов в порядке их подчиненности снизу доверху, от низшего уровня к высшему, в результате чего каждый орган административной власти занимает определенное место в иерархической пирамиде управления, которое определяется природой «мандата» - кто и как поручает ему осуществлять управляющее воздействие.

Для государственно-административного управления иерархическая структура организации является объективно необходимой формой ее бытия и функционирования. В каждом конкретном государстве она приобретает свою, соответствующую характеру государственного устройства общества, модификацию.

Если рассматривать горизонтальный срез системы государственного управления, то можно выделить:

• институциональную подсистему;
• нормативно-правовую подсистему;
• функционально-структурную подсистему;
• коммуникативную подсистему;
• профессионально-кадровую подсистему;
• профессионально культурную подсистему;
• научно-технологическую подсистему.

Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.

Важнейший элемент – институциональная подсистема, так как невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно имеет право и может это делать. Эта сложная, самостоятельная система рассматривалась в курсе «Государственные институты».

Нормативно- правовая подсистема – это основа функционирования системы государственного управления. Ее предназначение – регулирование организации и порядка деятельности органов государственного управления посредством совокупности правовых законов, правил и норм как на уровне «входа» в систему, так и на уровне «выхода».

Эта система является предметом изучения юридических дисциплин, прежде всего конституционного права и административного права.

Коммуникативная подсистема представляет собой комплекс управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие с общественными объединениями, гражданами. Иными словами, это система взаимодействий в управлении в статике и динамике.

Функционально-структурная подсистема. Каждый структурный элемент системы имеет свое предназначение, выполняет свои специфические функции. Следует учитывать, что структурные подразделения могут функционировать эффективно лишь при условии их взаимодействия с другими элементами системы и внешней средой.

Управленческие функции органов государственного управления различаются по объекту, содержанию, способу, объему управляющего воздействия. Это позволяет не только очертить функции, но и проанализировать их распределение по горизонтали и вертикали управления, обнаружить и исключить дублирование в различных органах, устранить несоответствие организационно-структурного строения функциям государственного органа.

Анализ функциональной структуры позволяет определить форму государственного устройства, уровень централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.

Профессионально-кадровая подсистема. Качественное, эффективное государственное управление возможно лишь в том случае, если оно осуществляется высококвалифицированными, профессионально подготовленными управленческими кадрами. Специалисты-управленцы должны знать и уметь правильно и своевременно применять нормативно-правовые документы, использовать в своей практической работе достижения науки и техники. Кроме того, следует учитывать, что объектом их управленческой деятельности являются люди со своими потребностями, интересами, физическими и интеллектуальными возможностями, а не средства производства.

Неотъемлемой составляющей профессионально-кадровой подсистемы является профессионально-культурная подсистема. Культуру кадров управления можно определить как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, политических, социальных, правовых ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.

Культура управленческих кадров – это субъективный фактор государственного управления, который во многом определяет ее зрелость, качество целостности. От уровня профессиональной культуры во многом зависит способность чиновников адекватно реагировать на изменения в социальной среде и, тем самым, обеспечивать устойчивость системы.

Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему, которая включает теорию государственного управления. Это – необходимый компонент и одновременно условие достижения системой государственного управления целостности и организованности. В настоящее время, в век конкуренции и международной интеграции невозможно грамотно и эффективно управлять, не имея достаточного уровня образования, без обеспечения научного подхода к организации государственного управления.

Управляемая система (объект) государственного управления – это все компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.

Объект государственного управления представляет собой сложное структурное образование, включающее:

• важнейшие сферы жизнедеятельности;
• общественные процессы;
• территориальные образования;
• государственные и общественные организации;
• социальные общности;
• производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство, энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);
• социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт, туризм);
• административно-политическую сферу (внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод граждан, субъектов хозяйствования).

В первую очередь необходимо выделить организованные объекты, ибо если нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К признакам таких объектов относятся:

• наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при соблюдении гарантий их прав;
• закрепление функциональной подчиненности социальных объектов вышестоящим органам – т.е. каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления;
• предоставление объектам гарантий возможного участия в решении государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях управления;
• юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.

Управляемая система отличается от управляющей системы по ряду признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Это – отношения, связанные с жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.), социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями, ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного общественно-политического института.

Субъекты и объекты государственного управления

Рассмотрение всего комплекса проблем теории государственного управления следует начать с анализа базовой категории - государство.

Из многих определений государства, которые встречаются в научной литературе можно выделить два. Первое характеризует государство в самом широком смысле: государство – высшая форма организации человеческих сообществ, политический союз людей, подчиненных единой верховой власти, форма организации, имеющая главную цель – выражение единой воли.

В соответствии со вторым пониманием, государство – это политико-правовой институт, система особого типа социальных институтов, образующая организацию политической власти.

В соответствии с этим определением государство является сложной общественно-политической системой, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления.

Различные стороны государства могут стать основанием для определения государства различными авторами.

Социолог понимают государство – как определенным образом организованное население, форму организации общества.

Политолог определяет государство – как высший элемент политической системы общества, механизм власти.

Правовед видит в государстве определенный нормативный порядок, организующий жизнедеятельность людей.

Однако, несмотря на большое количество определений государства для управленца наиболее важным является видение государства как субъекта управления.

В демократическом, правовом государстве главным субъектом государственного управления является народ, выбирающий своих представителей в органы власти, и, таким образом, участвующий в процессе управления. Государство, действуя от имени народа, создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др. и выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм, составляющих ее субъектов управления.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:

• выражает интересы определенной социальной общности – народа, класса, социальной группы;
• является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;
• имеет присущие ему определенные функции;
• обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компонент;
• занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какого-либо определенного объекта, устанавливаются преференции (предпочтения) для него, предоставляются государственные инвестиции.

Те или иные органы и должностные лица могут применять только такие средства государственного управления, которые разрешены им законом.

Взаимодействие субъектов управления обеспечивают также и обратные связи.

Обратные связи могут проявляться в различных формах: носители хозяйственных функций могут поддерживать, либо отказывать в поддержке правительству, выступать с предупреждениями в адрес правительства. Парламент может выражать недоверие правительству.

Можно сказать, что главной линией обратной связи между носителями и исполнителями интересов является доверие или потеря доверия, поддержка носителями и выразителями интересов проводимой государством политики.

Общество с точки зрения теории управления рассматривается как объект государственно-управляющего воздействия, т.е. управляемая система. Для конкретизации данного определения следует определиться с сущностью управляемых объектов (т.е. общества).

В научных публикациях зафиксировано несколько представлений об управляемых объектах государственного управления. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельность людей. Такой подход подвел к тоталитаризму. Обратные этому суждения вообще оставляют государство без управляемых объектов (неолиберализм).

Часто наряду с человеком объектами государственного управления признавали территорию и ее ресурсы, средства и орудия труда и другие вещественные элементы. Поэтому необходимо выделить, каким качествами они обладают.

1. Преимущество в практически осуществляемом управлении находится на стороне субъекта управления.

2. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина», «человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.

3. Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организующих форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях.

4. Управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Исходя из человеческой сущности управляемых объектов (систем) можно выделить следующие свойства управляемых объектов:

1. Самоактивность управляемых объектов (систем), то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимодействий в соответствии с представляемых их компонентов; в установлении с ними активного взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;
2. Целенаправленный характер, ориентация на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;
3. Адаптивность (приспособленность) к условиям и факторам социального бытия;
4. Самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;
5. Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких как, самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:

• человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;
• коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;
• общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.

В соответствии с основными сферами общества и указанными критериями управляемые объекты (системы) подразделяются на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные.

В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.

Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.

К духовно управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.

Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов, имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие общества (гражданского) более предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.

Цели и задачи государственного управления

Вопрос о целеполагании в государственном управлении является одним из самых актуальных. Цели отражают потребности развития общества в целом, а также конкретного объекта управления. Это тот идеал, та логически обоснованная конструкция (образ), которую требуется создать, воплотить в жизнь.

В системе государственного управления можно выделить конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т.д.) Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом – реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов, цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем, скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.

В настоящее время большинство граждан нашей страны не довольствуются потребностями низшего уровня, люди хотят максимально реализовать себя. Поэтому при принятии управленческих решений необходимо учитывать это. На это нацеливает и Конституция Республики Беларусь, в которой человек провозглашается высшей ценностью, а соблюдение его прав и интересов является обязанностью государства.

Целеполагание в государственном управлении на ближайшую перспективу должно быть определено только в контексте качества жизни: упрочения правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, право народа на достойное человеческое существование.

Переход к подлинной демократии предполагает, прежде всего, изменение технологии определения целей госуправления. Основные принципы целеполагания в демократическом государстве – открытость, прозрачность и гласность.

Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания. Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целей государственного управления является народ.

Иными словами, государственное управление основывается на иерархии, соподчиненности целей.

Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:

• субъективность;
• большое число целей, их изменчивость и противоречивость;
• неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей госуправления).

Сформировать структуру целей государственного управления позволяет прием, получивший в научной литературе название древо целей, благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения заданного результата.

Древо целей образует систему, каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели. Формируется древо целей от общего к частному. Стволом являются стратегические цели-задания, связанные с качеством жизни общества, его сохранением и развитием. Стратегические цели развертываются в оперативные, оперативные – в тактические. Таким образом, происходит целеполагание, целеопределение, и целеутверждение государственного управления.

Древо целей - это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.

При формировании древа целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т.д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.

Важно также определить иерархию целей госуправления, построенную на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.

Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.

Иногда важно определить иерархию недостижимых целей – это может служить показателем (дать информацию) качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, как управляемой макросистемой, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.

Согласно действующей в Республике Беларусь Конституции, основным источником власти является народ, а политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан. Это – главная цель государственного управления, магистральное направление внутренней и внешней политики белорусского государства. Ее достижению подчинены другие цели государственного управления, к которым следует отнести:

• обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;
• создание условий для развития демократических институтов общества;
• гарантированная защита прав и свобод граждан;
• создание равных правовых условий для развития всех форм собственности, формирования рыночных механизмов;
• создание благоприятной экологической среды обитания;
• взаимовыгодное сотрудничество центральной и местной властей.

Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.

В государственных организациях существуют три вида целей: цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения.

1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления – это собственно управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т.е. то, ради чего она создана.

Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т.д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм, обеспечивающий работу органа управления.

При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:

• неадекватное восприятие их органом управления;
• возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;
• противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.

2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям. Идеальной является такая модель ориентации коллектива, когда бездействие воспринимается самими государственными служащими как несоответствие занимаемой должности, а отказ в приеме заявления, например, о факте злоупотребления служебным положением, порождает в коллективе негативное отношение, как к самому факту отказа, так и к факту злоупотребления.

Косвенно характер целей-ориентаций может быть определен путем анализа мотиваций. Например, если повышение зарплаты существенно сокращает текучесть кадров (при этом все остальные условия практически не изменяются), то это дает основание предполагать, что цели-ориентации членов коллектива, прежде всего, определяются размером вознаграждения. В иных ситуациях доминирующими могут оказаться характер труда, возможность продвижения по службе, режим рабочего времени и другие факторы.

3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.

Устойчивость – это постоянная цель и условие самосохранения организации. Речь идет, прежде всего, о преодолении текучести кадров, уменьшении числа реорганизаций, снижении конфликтности. Однако в этом случае есть опасность, что коллектив организации перестанет адекватно реагировать на изменение внешней среды, будет противиться переменам.

Кроме того, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель. Если это происходит, то в организации начинают создаваться службы, подразделения, должности, предназначаемые главным образом для поддержания и сохранения системы, как правило, с контрольными полномочиями. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы нуждаются в повышенном самоутверждении, что проявляется в стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые выполняют цели-задания. В результате может возникнуть ситуация, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность – сотрудник, осуществляющий оперативно-управлеческую деятельность, либо руководитель по контролю.

Таким образом, каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач.

Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления, и поэтому при постановке целей заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае мы будем искать и не находить ответа на поистине неразрешимый вопрос: «Кто виноват в том, что система государственного управления не выполняет своего общественного предназначения?».

Итак, цели должны быть:

• масштабными, но реально достижимыми;
• понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;
• скоординированными со всей своей совокупности.

Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических – социальных – духовных – экономических – организационных - деятельностно-праксеологических –– информационных – разъяснительных.

В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь является поступательное движение к обществу постиндустриального типа, для повышения уровня и качества жизни населения.

Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Исходя из этого, в Республике Беларусь они заключаются в создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.

Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на реализацию духовного потенциала граждан на реализацию общественно-политических и социальных целей.

Цели государственного управления в экономической сфере – это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью Республики Беларусь является переход к социально ориентированной рыночной экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.

Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.

Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления с целью получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и при необходимости коррекции управляющего воздействия.

Важную роль в государственном управлении играют разъяснительные цели. Граждане государства должны четно представлять те задачи, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.

Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, оперативные, тактические. Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:

• общими, охватывающими весь комплекс государственного управления;
• частными, охватывающими отдельные подсистемы.

По результатам: - конечные и промежуточные цели.

По времени выделяют:

• долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);
• среднесрочные цели (на 5 лет);
• краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).

По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные) цели, которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.

Функции государственного управления

Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.

Функция (лат. functio – отправление, деятельность) – это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.

Существуют различные классификации функций: общие и специальные, внутренние и внешние, и т.д.

Функции государства отражают это основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Государство, как универсальная организация общества и субъект управления, выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому следует сказать об общественных функциях государства.

Можно выделить несколько внутренних и внешних общественных функций государства, которые присущи ему в современный период. К внутренним функциям относятся:

• Экономическая – выработка стратегии и тактики экономического развития страны и реализация этой политики;
• Политическая - обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;
• Социальная – определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения;
• Нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;
• Экологическая – регулирование деятельности людей в области использования окружающей среды.

Внешние функции – это основные направления деятельности государства на международной арене: оборонная, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности.

Функции по своему характеру можно подразделить на политические и административные. Очень важно, чтобы, чтобы те и другие выделялись в положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.

Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, норм, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Идеалом здесь может служить автоматизм принятия административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые реализуются на всех этапах управленческого процесса – это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими, требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.