« Государственный университет — Высшая Школа Экономики На правах рукописи ...»
Рис. 16. Эффект изменениятехнологии производства общественныхблаг
Таким образом,расширение деятельности государственногоуправления, сопровождаемое изменениямифункции издержек производстваобщественных благ, может оказатьсявыгодным и политическому руководству, ичиновникам государственного аппарата.
§ 2.7. Экономическийанализ закономерностей развитиягосударственного управления
Комбинацияинформационных и экономических факторовпозволяет описать основные схемы развитиясистем государственного управления.
Рассмотрим наиболеепростую ситуацию — рост доходов общества. Предположим,что спрос общества на общественное благоабсолютно неэластичен по доходу, обществорассчитывает на потребление строгоопределенного количества блага при любыхусловиях. Это справедливо для многих видовобщественных благ, например,жилищно-коммунальной инфраструктуры илиуслуг полиции и пожарной охраны, если,конечно, рост дохода не происходит слишкомбыстрыми темпами. Если бы налоговаянагрузка была фиксирована, в этом случаеникаких изменений не произошло бы, всеувеличение дохода было направлено на рострасходов на частные блага. Однако основойсовременных налоговых систем являются неавтономные аккордные налоги, такие какподушные подати, а налоги, имеющиеналоговые ставки и растущие с ростомналогооблагаемой базы. В результатеобъем собираемых с общества средств в виденалогов возрастает, и его дальнейшеераспределение зависит исключительно отвзаимодействия политического руководстваи государственного аппарата. При болеесильном положении политическогоруководства средства пойдут наудовлетворение его интересов, если жепреимущественное положение имеютчиновники, возрастут расходы напроизводство единицы общественногоблага.
В любом случаерационально действующим обществом будетотмечен рост цены на общественное благо— объемсобранных налогов возрос, количество благанеизменно. Тем самым общество оказываетсяв состоянии, отличном от оптимального,уровень полезности мог бы быть увеличенпри сохранении имеющегося объеманалоговых платежей. Общий же уровеньблагосостояния общества все-такивозрастает, так как в качестве налоговизымается не все увеличение доходов.Именно из-за того, что ростблагосостояния общества сохраняется,недовольство общества в этом случае неслишком значительно.
Если политик не слишкомчувствителен к благосостоянию общества,если для него важно, чтобы уровеньблагосостояния не опустился нижеопределенного порога, никаких действий поснижению налогов, по поддержанию ценыобщественного блага на фиксированномуровне предпринято им не будет. Напротив,ориентируясь на рост доходов общества,политик может предпринять усилия поувеличению налогового бремени.Благосостояние общества в любом случаевозрастет, и небольшое увеличение налоговне приведет к значительном ростунедовольства, угрожающему смещениемполитика. Увеличение налогов всегда можетбыть обосновано изменением издержекпроизводства общественного блага и инымиподобными причинами — общество не имеет информации о том,что происходит внутри государственногоуправления. Результат всего этого — постепенноеувеличение уровня налогообложения по мерероста доходов общества.
Рост налоговогобремени подтверждается эмпирическимиисследованиями. В частности, в США в 1930 г. всреднем работники отдавали в качествеподоходного налога каждый восьмойзаработанный доллар, в 1950 г. — уже каждыйчетвертый, в 1990 г. — каждый третий [64]. Конечно, застолетие возрос и спектр предложенияобщественных благ, однако утверждение осуществовании тенденции к ростуналогового бремени с ростом доходовобщества сохраняет свою силу и в случаероста спроса на общественные блага.
В том случае, есливеличина спроса на общественное благо сростом дохода возрастает, общество требуетот политика обращения увеличившегосяобъема налоговых доходов в рост объемапредоставляемых товаров и услуг. Обществосогласно «обменять» налоги на получение отгосударства дополнительного количестваобщественных благ. Результат здесь зависитот уровня неудовлетворенности обществанедополученным объемом товаров и услуг, атакже от учета этой неудовлетворенностиполитиком.
Уровеньнеудовлетворенности общества тем выше, чемдальше оно удаляется от оптимального с еготочки зрения состояния, чем большенеудовлетворенный спрос на товары иуслуги, производимые государством.Недовольство особенно велико в том случае,когда частные и общественные благаоказываются комплементарны. В случаесовершенных комплементов (функцияполезности U=min(M,G)) с ростом доходаблагосостояние общества вообще не можетвозрасти без увеличения потребленияобщественных благ.
Уровеньнеудовлетворенности можно измерять какразличие между фактическим и достижимымпри изменении уровня налогов и объемапредоставляемых общественных благ уровнемблагосостояния. Не зная реальных расходовна производство, общество оцениваетнеудовлетворенность исходя из известнойсредней цены производства общественногоблага, то есть соотношения Т/G, или же, если емудоступна информация о структуре бюджета,B/G. Тем самым,общество оценивает, какое количествообщественных благ оно хотело бы получитьпри заданном уровне дохода и заданной цене.Чем сильнее это количество отличается отфактически получаемого, тем большенедовольство общества и тем больше шансов,что это недовольство в дальнейшем приведетк смене политического руководства.
Политическоеруководство, принимая решение, стоит или нестоит реагировать на недовольствообщества, ориентируется, прежде всего, насобственное положение. В том случае, еслиотклонение объема производимыхгосударством товаров и услуг отоптимального для общества уровня привело кросту благосостояния политическогоруководства, а восстановление оптимумасвязано с издержками или потерями,никаких усилий по исправлению ситуациипредпринято не будет. Все будетзависеть от соотношения между издержкамина изменение объемов производстваобщественного блага и выгодой отосуществления изменений. В том случае, еслиувеличение объемов производстваобщественного блага не связано дляполитика с дополнительными расходами, он,скорее всего, согласится на ростпроизводства. Если общество ориентируетсятолько на соотношение T/G, в этом случаеполитик получает двойную выгоду — за счетпричитающейся на его счет доли налогов и засчет роста благосостояния общества. Еслиобществу известны реальные средниерасходы на производство общественных благW/G, и оно можетконтролировать расходы политическогоруководства на «собственные» нужды, ростпроизводства общественных благ все равноприводит к улучшению положенияполитического руководства за счет ростаблагосостояния общества.
Если же рост объемовпроизводства общественного блага требуетопределенных усилий, выбор будет строитьсяна сопоставлении издержек реформированияи получаемого эффекта с точки зренияизменения собственного благосостояния.
Следующий шаг — это анализвоздействия политических лидеров нагосударственный аппарат. Как ужеотмечалось выше, необходимостьвмешательства в работу бюрократическоймашины определяется для политическогоруководства, прежде всего, стремлением кмаксимизации собственного благосостояния.Благосостояние политика связано с тем,сможет ли он сохранить политическую властьи какие выгоды он получает от деятельностисистемы государственного управления.Интересным моментом здесь оказываетсясоотношение расходов на два этинаправления.
С одной стороны,политическое руководство вынужденообеспечивать основные потребностиобщества, расходуя объем средств B на производствонужных населению товаров и услуг.
С другой стороны, емустратегически выгодно, чтобы как можнобольшая часть бюджета, то есть разницаT — B, тратилась наудовлетворение его нужд. Прямое увеличениеэтой разницы однозначно не будетположительно воспринято обществом,поэтому наиболее выгодным дляполитического руководства было бывключение собственных интересов в кругблаг, имеющих полезность для общества.Иначе говоря, для него выгодно заменитьпрямое получение выгоды, более-менееконтролируемое обществом, на получениедохода через рост производстваобщественных благ. Тем самым можноговорить о политическом маркетинге услуггоссектора: политическое руководствозаинтересовано в том, чтобы, во-первых,спектр общественных благ расширялсявплоть до максимально возможноговключения его предпочтений, а во-вторых,оно могло бы непосредственноконтролировать это производство иполучать вследствие этогоадминистративную ренту. Иллюстрацияэтого явления в политической жизнидостаточно очевидна. Любоеполитическое руководство стремитсяубедить общество, что предлагаемый имнабор действий выгоден населению. После того, какполитический лидер приходит к власти, онстарается модифицировать системугосударственного управления такимобразом, чтобы имелась возможностьреализации этого набора действий.Производимые изменения в государственномуправлении широко афишируются, так какобщество должно быть уверено, что этиизменения принесут ему выгоду. При этомесли в наборе действий было производстворанее не создававшегося общественногоблага, такое производство обязательнобудет создано как отдельная, повозможности подконтрольная политическомулидеру организация, способная принести емув дальнейшем те или иные выгоды.
Политическоеруководство может построить свои действиятаким образом, что их результат вообще нескажется на благосостоянии общества.Подобные действия будут связаны сманипуляцией расходами на производствообщественных благ при заданном уровненалогов и объеме выпуска. Если налогиТ и уровеньвыпуска Gзаданы, манипуляции основываются наизменении производственной функцииG(W), то естьтехнологических изменениях всех видов.
Реакциягосударственного аппарата на происходящиеизменения связана с задачей сохранения иувеличения уровня финансирования. В связис тем, что бюрократическая системагосударственного управлениярассматривается в модели упрощенно, какпроизводственная структура, механическитрансформирующая получаемые ресурсыB в собственнуювыгоду D иобщественные блага G, ее единственной целью можнопредполагать расширение объемафинансирования при сохранении уровнядеятельности.
Как уже отмечалосьвыше, эффективность производствастановится важной для политическогоруководства только в той степени, в которойему достается «остаток» средств, также какв коммерческой фирме акционерам достаетсячистая прибыль. В силу того, что издержкимониторинга и контроля эффективностифункционирования системыгосударственного управления слишкомвысоки, чиновники получают определеннуювозможность манипуляции зависимостьюG(B). Фактически,с течением времени чиновники постепенноменяют «вид производственной функции» впредоставляемой политическомуруководству отчетности, так чтобыофициально для производства единицыG требовалосьвсе большее количество ресурсов B. Механизмтрансформации сводится к направлениюполитическому руководству запроса наполучение большего объема финансированиядля производства того же самого объемаблаг. Как правило, увеличениефинансирования испрашивается не слишкомбольшое. В этом случае политическоеруководство может посчитать, что издержкипроверки обоснованности повышения слишкомвысоки, так что даже если повышение затратдействительно ничем не обосновано, выигрышот сохранения этих денег все равно будетменьшим, чем расходы на проведениеконтрольных мероприятий. В результате состороны бюрократии будет наблюдатьсяпостепенное, состоящее изнебольших и незначительных шаговувеличение финансирования и изменениеорганизационной структуры системыгосударственного управления. Политическое руководство в этойситуации оказывается в проигрыше, ноасимметрия информации и невозможностьэффективного контроля деятельностичиновников делают этот проигрышвынужденным. К тому же в случаепериодической смены политических лидеровдля каждого из них в отдельности этоснижение оказывается не слишком большим.Каждый из политиков может утверждать, чтоза время его нахождения у власти расходыгосударства выросли всего лишь на оченьмаленькую величину — реально же суммарный рострасходов может оказаться весьмазначителен.
Помимо того, чточиновник всегда ориентирован на получениебольших объемов финансирования длявыпуска одного и того же набора товарови услуг, возможно и изменение объемавыпуска как такового. Увеличение объемоввыпуска выше оптимального объясняется вмодели Нисканена. Однако еслифинансирование фиксировано наопределенном уровне, и ждать согласияполитика на его рост не приходится,чиновник может пойти на сокращение объемоввыпуска. Политик информацией о реальномобъеме и качестве товаров и услуггосударственного управления не обладает,он полагается лишь на отчетнуюинформацию, поступающую отгосударственных служащих и на уровеньподдержки избирателей. Т. Мо, называетвторой источник информации «индексомдецибел»: чем хуже действуетгосударственное управление, тем болеегромко возмущается общество [62]. Тем самым,чиновник может несколько снизить объемвыпуска, опять же, на не слишкомзначительную величину, так, чтобы этоснижение не было замечено егоруководителем. Изменения в деятельностичиновника в результате происходят лишьтогда, когда сокращение выпуска достигаетуже достаточно серьезной величины, истановятся заметны политику ипосредством информации, поступающей отобщества, и посредством анализа и проверкиданных отчетности.
В обобщенном видевозможные экономические причины измененийв системе государственного управленияприводятся в таблице (табл.1).
Табл. 1 Экономическиепричины изменений в системегосударственного управления
| Видизменения | Общество | Политическое руководство | Чиновник |
| функциональные | Потребность в получении новыхтоваров и услуг | Увеличениеподдержки избирателей. Увеличение личныхвыгод от контроля за государственнымуправлением | Увеличениеобъемов финансирования Расширениеполномочий |
| организационные | Неудовлетворенность качеством,количеством или ценой товаров и услуггосударственного сектора | Увеличениеличных выгод от контроля загосударственным управлением | Расширениеполномочий |
| технологические | Неудовлетворенность качеством,количеством или ценой товаров и услуггосударственного сектора | Появлениеновых технологий управления в частномсекторе или за рубежом, ликвидацияотставания | Минимизация усилий, расходуемых навыполнение должностныхобязанностей |
§ 2.8. Условияоптимальной реализацииизменений
Условие соответствиецелей политического руководства иобщества
Прежде всего,эффективность государственногоуправления тем выше, чем большесоответствие между предпочтениямиполитического руководства и пожеланиямиобщества. Чем более предпочтенияполитического руководства соответствуютпредпочтениям общества, тем меньшеоказывается его потребность восуществлении затрат, не несущих выгодудля населения в целом, и тем большеполитическое руководство заинтересовано ворганизации производства общественныхблаг наиболее эффективным способом. Полноесоответствие предпочтений означаетотсутствие у политического руководстваориентации на максимизацию Х, так как Х как раз ипредставляет те блага, которыепредставляют ценность для политиков, но неимеют ценности для общества в целом.
С практической точкизрения, это условие может трактоваться,во-первых, как существование определенногонабора потребностей, единых дляподавляющей части общества,большинства налогоплательщиков, и,во-вторых, как нахождение у властиполитического руководства, чьипотребности эквивалентны этому набору.Разумеется, в реальности подобная ситуациятруднодостижима. Существованиеразнородных потребностей, появление«групп интересов» делают появление«идеального» политика, в чьи интересывходит удовлетворение всех существующихпожеланий, практически невозможным.
Условие прозрачностидеятельности политического руководствадля общества
Чем более прозрачнадеятельность политического руководства,чем больше контроль общества задеятельностью политических лидеров, темменьше возможности по получению личнойвыгоды за счет собранных налогов. В томслучае, если политическое руководство илиполитическая партия вынужденаотчитываться перед избирателями, которыеимеют реальную возможность контроля задеятельностью избранных политиков,«ограничение политического благополучия»усиливается, общество готово признать лишьминимально необходимые расходы, несоответствующие его предпочтениям.Фактически, чем более устойчивинформационный канал «политическоеруководство» «общество», тем выше требованияобщества к эффективности расходованиясредств.
Тем самым, вдемократических государствах с высокойстепенью прозрачности деятельностиполитиков и их «восприимчивости» кпожеланиям населения можно ожидатьболее активных и, вместе с тем, взвешенныхорганизационных решений в государственномуправлении.
Условие высокойстепени влияния общества на действияполитического руководства
Условием реализациипотребностей общества являетсясуществование рычагов влиянияналогоплательщиков на политическоеруководство, то есть, действенность«ограничения политического благополучия».В том случае, если нарушение ограничения небудет приводить к обязательной потереполитическими лидерами своих постов,возможно появление политическихстратегий, представляющих собой принятиериска отставки. Полное отсутствие законныхвозможностей влияния на политическоеруководство приводит к эксплуатацииобщества политическим руководством.Уровень благосостояния общества в этомслучае сокращается до уровня, близкого кпределу, за которым может последоватьсвержение политического руководства сосвоего поста. С точки зрения эффективностипроисходящих в государственном управленииизменений, в государстве с болеедейственными рычагами по влиянию наполитическое руководство развитие системыгосударственного управленияхарактеризуется меньшими масштабамирасширения госсектора в интересахотдельных политических лидеров, меньшегочисла учреждений, создающихся дляудовлетворения потребностей отдельныхгрупп интересов.
Еще один вывод из этогоусловия связан с дискретностьювоздействия общества на государственныхдеятелей. Так как сменить политическоголидера в демократическом государствевозможно лишь в ходе выборов, политикибудут стремиться к максимизации выгоды,получаемой в ходе всего политическогоцикла в целом. Решения, принимаемые сразупосле выборов и перед новой избирательнойкампанией, будут максимальносоответствовать предпочтениям населения,в то время как принятие решений, связанныхс собственными целями политическихлидеров, будет приходиться на середину ихправления.
Условие прозрачностидеятельности государственного аппаратадля политического руководства иобщества
Ключевая проблемасовременного государственного управления,так до настоящего времени не решенная, этообеспечение политического руководства иобщества информацией о процессах,происходящих в государственномуправлении. Общество напрямую ощущаетколичество и качество товаров и услуг,однако не может самостоятельновоздействовать на органы исполнительнойвласти. Политическое руководство же содной стороны получает информацию отобщества, а с другой — от чиновников, и этаинформация, как правило, весьмапротиворечивая. На решение задачобеспечения прозрачности информации,исходящей из государственных органов, имаксимальной полноты и устойчивостиинформационных каналов «системагосударственного управления» «политическоеруководство» и «системагосударственного управления» «общество»направлены программы реформ многих, в томчисле и развитых стран.
Чем более прозрачнымоказывается государственное управлениедля политического руководства и общества,тем меньше оказываются возможности помаксимизации дискреционного бюджетаВ икоррупционного занижения объемапредоставляемых услуг.
Кроме того, сувеличением прозрачности деятельностигосударственного сектора проблемы инедостатки государственного аппаратастановятся очевидными для принимающихрешения политиков. Следствием этогоявляются более частые и при этом болееустойчивые изменения. То есть, при высокойпрозрачности деятельности госсектораснижается частота необоснованных илиошибочных организационных решений, однакоувеличивается число корректив,направленных на устранение мелкихнедостатков и проблем. Напротив, внепрозрачных, громоздких системахгосударственного управления очень великавероятность обратных шагов, отмене ранеепринятых решений.
Выводы
Результатомпостроения модели и анализа влиянияна систему государственного управленияизменений в экономике и политическомустройстве стало определение основныхфакторов (условий) успеха преобразований всистеме государственногоуправления:
- соответствие целей политическогоруководства и общества;
- прозрачность деятельностиполитического руководства дляобщества;
- высокая степень влияния общества наполитическое руководство;
- прозрачность деятельностигосударственного аппарата дляполитического руководства иобщества.
Таким образом, успешноепроведение преобразований вгосударственном управлении, оптимальноеразвитие системы государственногоуправления зависит не только отправильности постановки задачи идетализации процесса проведения реформы,но и от того, насколько процесспреобразований прозрачен для егоучастников и в какой степени обществоможет обеспечить реализацию своихинтересов принимающим решенияполитическими лидерами. Это непротиворечит принципам «управленияизменениями» в частных корпоративныхкомпаниях, предполагающим учет действийгрупп интересов, наличие у владельцевкомпании (в т.ч. миноритарных акционеров)рычагов воздействия на менеджмент, ит.д.
Полученные условияоптимальной реализации изменений могутбыть применены и при анализе российскойсистемы госуправления. Учитываязначительный объем проводившихся ипроводимых в настоящий моментпреобразований в органах исполнительнойвласти, проекция выполненногоисследования на систему государственногоуправления Российской Федерациипредставляет несомненный практическийинтерес, позволит оценить дальнейшиеперспективы проводимых реформ.
Глава 3. Оценка Развития системыгосударственного управления в РоссийскойФедерации в 1990-е гг.
До распада СССР системагосударственного управления РСФСРпредставляла собой элемент общей системыуправления Советского Союза.
За последнеедесятилетие в системе государственногоуправления в Российской Федерациипроизошло множество изменений самогоразличного масштаба, от формирования иупразднения отдельных организаций допопыток комплексного внедрения новыхуправленческих технологий.
§ 3.1. Анализпроисходивших функциональныхизменений
В начале 1990-х гг.функциональные изменения были напрямуюсвязаны с переходом к рыночной экономике иотказом от административно-командныхметодов управления. Распределение функцийв этих условиях было ориентировано наформирование институциональной основыфункционирования рыночной экономики.Процесс получения функций министерствамии ведомствами развивался аналогичнопроцессу законотворчества: после принятияключевых, рамочных указов и законовпотребовалось бесчисленное множествоуточняющих и корректирующих нормативныхактов, после формирования набора функцийгосударственного аппарата и созданиябазовой организационной структуры всегоза несколько лет произошел резкий ростчисла государственных организаций иисполняемых ими функций.
К середине 1990-х гг.развитие комплекса функций российскогогосударственного управления происходилоуже не в интересах экономики. Отформирования системы институтов,обеспечивающих стабильноефункционирование рыночной экономики,произошел переход к расширению полномочийво благо чиновников. При этом на протяжении1990-х гг. уровень оплаты труда госслужащихбыл ниже, чем в других отраслях экономики.Если в начале 1990-х гг. это компенсировалосьотносительной гарантированностьюзаработка и нематериальными благами(поликлиника, санаторий и т.д.), то уже оченьскоро государственные служащие оказалисьв ситуации низкой оплаты труда и широкихвозможностей по расширению собственныхполномочий. Следует отметить, чтоформально средний уровень заработнойплаты государственных служащих, вопрекираспространенному мнению, в 1990-е гг. вабсолютном выражении не был таким ужнизким, стабильно превышая показательзаработной платы в среднем по экономике.Однако уровень оплаты труда в среднем поэкономике включал и заработную плату всельском хозяйстве, традиционно болеенизкую, чем в других отраслях. К тому жецентральные аппараты органовисполнительной власти располагались встолице, где средний уровень доходовнаселения был гораздо выше, чем в регионах.
В результате развитиегосударственного аппарата шло по схемероста полномочий чиновников: вминистерствах и ведомствах росло числодепартаментов и отделов, при этом общаячисленность государственного аппарата нафедеральном уровне была достаточнонестабильной (табл. 2).
Табл. 2. Численностьработников федеральных органовисполнительной власти РоссийскойФедерации
| год | Численность работников федеральныхорганов исполнительной власти, тыс.чел. |
| 1994 | 379,9 |
| 1995 | 416,2 |
| 1996 | 433,0 |
| 1997 | 442,5 |
| 1998 | 409,9 |
| 1999 | 412,8 |
| 2000 | 404,7 |
| 2001 | 377,1 |
| 2002 | 446,8 |
Источник: Росстат
Увеличение функцийв 1990-х гг. носило нарастающий характер, уорганов исполнительной властиувеличивалось число контрольно-надзорныхполномочий, не востребованных обществом. Вотсутствие устойчивой обратной связи,мониторинга деятельностигосударственного аппарата как со стороныобщества, так и со стороны политическихпартий, функциональный рост приобрелзначительный размах. При этомувеличение функций на всех уровняхгосударственной иерархии оказывалосьвостребованным со стороны вышестоящегоруководства, так как предусматривало ростполномочий и увеличение финансирования.
§ 3.2. Анализпроисходивших организационно-структурныхизменений
Структура федеральныхорганов исполнительной власти, с моментапервого утверждения в январе 1994 г. указомПрезидента Российской Федерации от 10января 1994 г. №66, претерпела значительные ивесьма многочисленные изменения. С 1994 г. понастоящее время структура федеральныхорганов исполнительной власти меняласьболее 50 раз. Количество жеорганизационных изменений внутриминистерств и ведомств на порядок выше— в каждом изорганов исполнительной власти практическипостоянный характер носили процессыреорганизации, слияния и разделенияструктурных подразделений и т.п.
В большинстве своем этиизменения не были вызваны экономическойнеобходимостью и определялись скорееполитическими и аппаратными нуждами,подчас государственные органы создавалисьпросто «под конкретного руководителя» [11].При этом, несмотря на большое число указови постановлений, высший уровеньфедеральных органов исполнительнойвласти, федеральные министерства, вцелом оставался достаточно стабилен. Посравнению со структурой 1994 г., современныйперечень министерств отличается всего понескольким позициям (табл. 3).
Табл. 3. МинистерстваПравительства России в 1994—2005 гг.
| Структурав 1994 г. | Структура вавгусте 2005 г. |
| Министерство внутренних дел | Министерство внутренних дел |
| Министерство иностранных дел | Министерство иностранных дел |
| Министерство обороны | Министерство обороны |
| Министерство транспорта | Министерство транспорта |
| Министерство финансов | Министерство финансов |
| Министерство юстиции | Министерство юстиции |
| Министерство культуры | Министерство культуры и массовыхкоммуникаций |
| Министерство связи | Министерство информационныхтехнологий и связи |
| Министерство Российской Федерациипо делам гражданской обороны, чрезвычайнымситуациям и стихийным бедствиям | Министерство Российской Федерациипо делам гражданской обороны, чрезвычайнымситуациям и ликвидации последствийстихийных бедствий |
| Министерство охраны окружающейсреды и природных ресурсов | Министерство природныхресурсов |
| Министерство топлива иэнергетики | Министерство промышленности иэнергетики |
| Министерство по деламнациональностей и региональнойполитике | Министерство региональногоразвития |
| Министерство сельского хозяйства ипродовольствия | Министерство сельскогохозяйства |
| Министерство экономики | Министерство экономическогоразвития и торговли |
| Министерство внешних экономическихсвязей | |
| Министерство науки и техническойполитики | Министерство образования инауки |
| Министерство образования | |
| Министерство здравоохранения имедицинской промышленности | Министерство здравоохранения исоциального развития |
| Министерство труда | |
| Министерство социальнойзащиты | |
| Министерство РоссийскойФедерации по атомной энергии | преобразовано в агентство |
| Министерство Российской Федерациипо сотрудничеству сгосударствами-участниками СНГ | ликвидировано |
| Министерство путей сообщения | Преобразовано в ОАО РЖД |
Первая группаминистерств —организации, сохранившие свой статус инаименование, не претерпевшие за прошедшеедесятилетие серьезных изменений. Это— структуры,отвечающие за основные, традиционныефункции государства, по умолчаниювостребованные обществом игосударственным аппаратом: МинобороныРоссии, Минфин России, Минюст России, МИДРоссии и МВД России. Функции этихминистерств востребованы практически влюбом государстве. Кроме того, прочныепозиции оказались у Минтранса России.Это можно объяснить в первую очередьгеографическими размерами РоссийскойФедерации и необходимостьюгосударственного управления транспортнойинфраструктурой: дорожной сетью,аэродромами, морскими и речнымитерминалами. Вторая группа — министерства иведомства, подвергшиеся в 1994—2005 гг. тем или инымпреобразованиям, сказавшимся, в том числе,и на их наименовании, но сохранившиеся вцелом. Назначение этих министерств не такбесспорно, как в случае с первой группой,однако в целом их существование отвечаетпотребностям общества и политическогоруководства. Наконец третья группа—министерства, подвергшиеся серьезномуреформированию, слиянию с другимиминистерствами и ведомствами.
В качестве примера«устойчивой» организации можнорассмотреть МЧС. Организация, созданная в1990 г. как «Корпус спасателей на правахГосударственного комитета РСФСР» оченьскоро стала одним из наиболее сильных идинамично растущих органов исполнительнойвласти. Несмотря на достаточно узкий исвоеобразный круг функций, министерствопережило лишь небольшую корректировкунаименования и, по сравнению с началом 1990-хгг. существенно упрочило свои позиции,получив некоторые функции МВД.
Помимо политическихфакторов, безусловно, оказавших влияние наустойчивость «спасательного»министерства, следует отметитьблагоприятную комбинацию факторовэкономического характера.
Во-первых, на основныеуслуги, предоставляемые МЧС, существуетустойчивый спрос, эти функции востребованыобществом. Экономический кризис 1990-х,породивший сокращение финансированияработ по капитальному ремонту основныхфондов, способствовал увеличениюколичества техногенных аварий и катастроф,из-за чего расходы на предупреждение иликвидацию последствий чрезвычайныхситуаций не вызывают возраженийобщественности.
Во-вторых, если считать,что общественное благо, предоставляемоеМЧС, это «защита от чрезвычайных ситуаций,катастроф и ликвидация их последствий»,возникает проблема определенияоптимальных затрат на содержаниеминистерства и эффективности егодеятельности. Ситуация во многоманалогична «парадоксу оборонныхрасходов»: узнать, достаточны ли былизатраты на армию и эффективно лирасходовались средства можно лишь поитогам успешного отражения агрессии.Чрезвычайные ситуации происходят, ксчастью, не слишком часто, и оценитьэффективность деятельности спасательныхслужб большая часть населения, к счастью,возможности не имеет. С этой точки зрения,взаимодействие между обществом и МЧСминимально, а значит, нет и угрозыособенного недовольства общества уровнемрасходов на чрезвычайные ситуации иликачеством услуг министерства. Содержаниеза счет налогоплательщиков министерствапо чрезвычайным ситуациям представляетсобой меру, аналогичную страхованию отнесчастных случаев, а добросовестностькомпании-страховщика можно определитьлишь после наступления страхового случая.
Кстати, не слишкомзначительно и негативное воздействие,связанное с административными барьерами,коррупцией и т.д. Из структур МЧСповышенной коррупционностью обладаеттолько пожарная охрана, лишь недавнопереданная из ведения МВД, однако и здесьбазовая услуга — борьба с пожарами, — востребована и неоспаривается обществом.
Таким образом, несмотряна то, что МЧС России в полной мересвойственны недостатки российскогогосударственного управления, его созданиеможно считать удачным организационнымшагом. Условием хорошейорганизационной устойчивости МЧС сталоналичие спроса на услуги по борьбе счрезвычайными ситуациями и относительнорезультативная работа структурминистерства. За счет этого аппаратструктур МЧС имеет возможность и выполнятьменее востребованные населением функции(гражданская оборона и т.п.), и допускатьизбыточное или нецелевое расходованиесредств.
Интересна динамикаорганизационных изменений Министерствасвязи. Первоначально созданное как«наследник» советского министерства, онопросуществовало до 1996 г., после чего былопреобразовано в Государственныйкомитет по связи и информатизации. Сноваминистерство возникло лишь в 2000 г., уже ввиде Министерства по связи иинформатизации. Возвращение органу,отвечающему за телекоммуникации, статусаминистерства может быть связано снеобходимостью реализации программ вобласти телекоммуникаций и информатизациидеятельности государственных органов. Какраз на конец 1990-х гг. приходится всплескинтереса к мобильной связи, услугамИнтернет и концепции «электронногоправительства». Рост спроса и, какследствие, рост финансирования не толькопривели к восстановлению министерства, нои позволили ему отстоять позиции во времяадминистративной реформы 2004 года. Врезультате с одной стороны, деятельностьминистерства востребована со стороныполитического руководства (идеиинформатизации), с другой стороны,населением ощущается исключительноположительный эффект развитиятелекоммуникаций, а уровень недовольствадействиями чиновников со стороныработающих в отрасли компаний не слишкомвелик.
Минприроды сохранилосьв составе российского правительства снебольшим изменением названия.Министерство культуры также долгое времяоставалось неизменным — к нему лишь«пристыковали» в 2004 г. министерство поделам печати, телерадиовещания и средствмассовых коммуникаций.
Интересно отметитьзначительное количество организационныхизменений в сфере промышленности и науки.Соответствующие министерства много разменяли и название, и статус, и структуру:министерство науки и технической политики,министерство промышленности, министерствонауки и технологий, министерствопромышленности, науки и технологий и т.д.Причинами частыхорганизационно-структурных измененийявлялись провалы государственной политикив этой сфере. С одной стороны, российскаяпромышленность в 1990-х гг. переживалаглубокий трансформационный кризис, врезультате чего отсутствовал спрос напродукцию прикладной (прежде всего,отраслевой) науки. С другой стороны,сокращение доходов государства обусловилорезкое сокращение финансированияфундаментальных исследований.Государственные органы управления наукойне справлялись с задачей подержания иразвития научной отрасли, что во многом иобусловливало частые реорганизацииминистерства. Во многом с этим связан тотфакт, что действия в научной отрасли1990-х гг. признаются одним из наименееуспешных направлений государственнойполитики.
Наиболее свежимпримером преобразования государственногоминистерства в частную компаниюявляется Министерство путей сообщения.МПС было преобразовано в акционернуюкомпанию и Федеральное агентствожелезнодорожного транспорта. Один изстарейших органов исполнительной власти,существовавший еще в Российской Империи,был фактически выведен из сферыгосударственного управления, и причиныэтого носят исключительно экономическийхарактер. МПС было одним из последних«отраслевых» министерств, по сутипредставлявших собой государственнуюкорпорацию. Преобразование министерства вОАО отвечало спросу со стороны общества.Корпорация является более удобнымпартнером для бизнеса, по сравнению сгосударственной организацией,корпоративные органы управленияотличаются несколько большей гибкостью.Менеджмент акционерного общества имеетбольшую свободу маневра, по сравнению счиновниками государственного ведомства.При этом и для работников естественноймонополии государственный статус являлсяскорее обузой, чем преимуществом.Российские железные дороги, несмотря наубыточность пассажирских перевозок,работают с прибылью, что дает возможностьувеличения вознаграждения трудаработников всех уровней, как работниковнизшего и среднего звена, так и высшегоменеджмента.
Наиболее «насыщенным»изменениями оказался 2004 г. Проведенная вапреле 2004 г. под лозунгом административнойреформы реструктуризация органовгосударственной власти ПрезидентомРоссийской Федерации (Указ ПрезидентаРоссии от 9 марта 2004 г. «О системе иструктуре федеральных органовисполнительной власти») значительносократила число министерств и увеличилачисло агентств и служб. Хотя проведенныепреобразования были позитивно воспринятымеждународными экспертами (в частности,специалистами Всемирного Банка, [20]) ичастью российских специалистов,дальнейшее развитие событий показалонедостаточную подготовленность реформы иотсутствие активных шагов по ее развитию. Внастоящее время развитие административнойреформы замедлилось, исследования,предпринятые ранее в интересахреформирования системы государственногоуправления российским научным сообществоми зарубежными экспертами, оказалисьневостребованными.
Таким образом,существующая схема организации системыгосударственного управления с формальнойточки зрения соответствует принципам,принятым в большинстве развитых стран.Однако содержание не соответствует форме— качествоуслуг государственного управления,эффективность действий государства внастоящее время может быть признананеудовлетворительной.
§ 3.3. Анализпроисходивших технологических и кадровыхизменений
Несмотря на то, что вначале 1990-х гг. организационная структура ифункции системы государственногоуправления Российской Федерации кореннымобразом изменились по сравнению с СССР,технологическая база государственногоуправления, принципы организациидокументооборота, остались практическибез изменений. При этом среди высшегоруководства органов государственногоуправления, в особенности получившегопредставление об уровне технологическогообеспечения деятельности органов властизарубежных стран, господствовала точказрения о необходимости активноговнедрения информационных технологий вдеятельность государственных органов.
Непосредственновнедрение новых технологий вгосударственном управлении происходилокрайне неравномерно. Технологическоеобеспечение министерств и ведомств не былоцентрализовано, каждый из органовгосударственного управления решал задачувнедрения технологий самостоятельно,руководствуясь исключительнособственными финансовыми возможностями ипредставлениями руководителей онеобходимости той или иной технологии вповседневной деятельности. В результате, вчастности, усилия по информатизации иавтоматизации деятельности российскойсистемы государственного управленияпривели к очень неоднозначнымрезультатам. Большинство министерств иведомств обзавелись собственными базамиданных, аппаратным и программнымобеспечением. Базы данных разных ведомствоказывались несовместимыми, чрезмернымбыло дублирование информации.Приобретенная техника использовалась илинеэффективно, или нецелевым образом,прежде всего из-за недостаточного вниманияк подготовке персонала. Технологиизаимствовались по решению руководителейведомств в основном исходя из принципакопирования замеченного в частном секторе(«мода» на переносные компьютеры,плазменные панели и т.д.). Федеральноеагентство по правительственной связи иинформации, созданное из бывшегоуправления КГБ СССР, так и осталосьорганизацией, отвечающей исключительно забезопасность телекоммуникаций, и не тольконе способствовало развитию использованияновых технологий, но и активнопрепятствовало их распространению,ссылаясь на возможное нарушение режимасекретности.
В результате дляупорядочения внедрения новыхинформационных и телекоммуникационныхтехнологий в государственное управлениепотребовалось создание федеральнойцелевой программы «Электронная Россия» исущественное перераспределение функций порегулированию отрасли.
Весьма похожей назаимствование информационных технологий,оказалась ситуация с технологиямикадровыми [6]. Кадровый состав системыгосударственного управления в начале 1990-хпредставлял собой конгломерат из бывшихаппаратных работников министерств иведомств СССР и РСФСР, а также лиц,пришедших на государственную службу изармии и промышленных организаций. Послепервоначальных усилий по организациигражданской службы, предпринятых сучастием Роскадров в 1991-1992 гг., никакихсерьезных целенаправленных усилий поповышению эффективности работыгосаппарата не предпринималось. В этомбыла определенная логика: несмотря нанизкую квалификацию, государственныеслужащие в целом справлялись сминимальными задачами обеспечениястабильности, в то время, как приоритетомбыли базовые экономические реформы. Однаков результате система государственногоуправления, содержащая в себе оченьсерьезные недостатки, постепенноэволюционировала и к настоящему временипревратилась в мощный тормоз модернизациироссийской экономики. Невысокий (посравнению, прежде всего, с финансовойсферой) уровень оплаты труда и отсутствиеэкономических стимулов деятельностипривели к постепенному снижениюквалификации управленцев и расширениюкоррупции. В этих условиях оказаласьизлишней система подготовки и повышенияквалификации кадров государственнойслужбы. Хотя за более чем десятилетие,прошедшее с момента созданиягосударственной службы РоссийскойФедерации, была организована системаспециализированных образовательныхучреждений, разработаны учебные программы,создана необходимая нормативная база,эффективность созданной системы оказаласьочень низкой, прежде всего из-за слабойсвязи дополнительного профессиональногообразования с практическими потребностямигосударственных служащих игосударственной службы в целом. Системадополнительного профессиональногообразования государственных служащихбольшинством ее участников к концу 1990-хстала восприниматься как «вынужденнаянеобходимость».
К настоящему моментупереломить существующие тенденцииразвития системы государственногоуправления, качества предоставляемыхуслуг, не удалось. Проекты действий пореализации административной реформы ([7],[11]) часто остаются на уровнеконцепций и общих документов.Организационные перемены 2004 г. по-прежнемуне подкреплены соответствующимифункциональными и технологическими(кадровые, управленческие и информационныетехнологии) изменениями.
§ 3.4. Оценка перспективадминистративной реформы в РоссийскойФедерации
Анализ современногосостояния государственного управленияв Российской Федерации и истории еереализации позволяет утверждать, чтофактором неудач административной реформыв Российской Федерации являетсяотсутствие реального (активного) спроса наосуществление этих изменений. Это связанос фактическим невыполнением основныхкритериев эффективности развития системыгосударственного управления.
Очевидные недостаткисовременной российской политическойсистемы, прежде всего, низкая политическаяактивность населения, не позволяютговорить о достаточном соответствии междуинтересами общества и выборных органоввласти. Относительная эффективностьнаблюдается лишь при решении вопросов,связанных с влиянием небольшогоколичества активных групп интересов,обладающих достаточными ресурсами дляпродвижения во власть своихпредставителей и лоббирования принятиятех или иных решений. Именно решения,связанные с получением выгоды для узкогокруга лиц, имеют в настоящее времянаибольшие шансы на реализацию. Высокаяактуальность проблемы лоббированияинтересов не позволяет рассчитывать наразвитие системы услуг, направленных наудовлетворение потребностей общества.В этих условиях возникающие проблемырешаются обществом за счет прямыхнезаконных договоренностей с органамигосударственного управления (взяток,подношений и т.п.).
Низкий уровеньразвития демократии в РоссийскойФедерации приводит к крайней слабостиинформационного канала «общество» «политическоеруководство».
Системагосударственной власти в настоящее времяостается недостаточно прозрачной и дляобщества, и для руководителей государства.Важный аспект при этом связан сотсутствием осознания населениемсобственных расходов на содержаниегосударственного управления. Население несопоставляет уплачиваемые налоги собъемом получаемых товаров и услуг, «цена»получаемого от государства набора непринимается им во внимание.
Эффективное развитиегосударственного управления блокируется иотсутствием возможностей по мониторингупроисходящих перемен. Относительно удачнодействуют лишь органы, где оценкарезультатов деятельности не представляетбольшой проблемы, а руководители прямозаинтересованы в поддержанииопределенного уровня эффективности(например, МЧС или Федеральная налоговаяслужба). В большинстве же случаев проблеманизкой мотивации к проведению реформприводит к стагнации начинаний, замедлениюначавшихся преобразований.
Решение проблемынизкой эффективности государства вРоссийской Федерации невозможно безразвития гражданского общества.Реформирование системы государственногоуправления в любом случае подчиненоавторитарным принципам — решения ореформировании предпринимаютсяограниченным числом политических лидерови руководителей государства. Однакореформа окажется эффективной только в томслучае, если, во-первых, руководителигосударства будут в ней заинтересованы(это будет соответствовать их интересам),во-вторых, интересы руководителейгосударства и большей части общества будутсовпадать, а, в-третьих, у общества будетсуществовать устойчивый и реальноработающий канал воздействия наполитическое руководство и стимулированияперемен в государственном управлении.Первый элемент определяется стимуламиполитических деятелей и первых лицгосударства, второй — степенью развития демократическихинститутов, третий — прозрачностью деятельностигосударственных органов для населения исуществованием «обратной связи»,обеспечивающей постоянную реакцию нанизкое качество или непредоставлениеуслуг, выражающуюся, в том числе, и вреальной ответственности чиновников занезаконные действия. В этом отношенииприоритетом должно быть не созданиеорганов по учету мнения общества(общественная палата и т.п.), а усилениеоперативности и эффективности реакции наобращения граждан, в т.ч. повышениеэффективности судебной системы. Только вэтом случае удастся построить системустимулов, обеспечивающую устойчивое иэффективное осуществление изменений вгосударственном управлении.
основные результатыиследования
Основными результатамипроведенного анализа системгосударственного управления зарубежныхстран являются:
- Определение факторов,способствовавших росту разнообразиясистем государственного управления. Вкаждой из стран складывалось своепонимание «основных» функций государства,необходимость выполнения которых находиласвое отражение в структуре правительства.Если исходить из того, что появлениеобособленного министерства означаетпридание тем или иным функциям государствастатуса приоритетных, то оказывается, чтотакие области, как образование,здравоохранение, наука лишь недавно былипризнаны достойными специализированныхорганов, отвечающих за формированиегосударственной политики. Практическикаждому случаю создания министерства,существовавшего в дальнейшем достаточнопродолжительное время, можно подобрать всоответствие серьезную экономическую илисоциальную проблему, на решение которой,скорее всего, и было направленоформирование этого органа.
- Выявление феномена импортауправленческих технологий и высокойстепени указанного импорта вгосударственном управлении. Междупоявлением нового органа государственногоуправления в одном государстве и созданиеманалогичных ведомств в других вбольшинстве случаев проходит не более 10-15лет.
- Определение основных особенностейпроцесса изменений в государственномуправлении:
- изменения, выполненные в прошлом,ограничивают возможности для дальнейшихпреобразований, влияние прошлых решений«накапливается»
- с точки зрения вероятностидостижения цели небольшие изменениягораздо более предпочтительны посравнению с большими реформами, однако наобщегосударственном, политическом уровнепреобладают, как правило, крупные проектыпо видоизменению системы государственногоуправления
- появление нового министерства(департамента, службы) как правило служитсигналом высокой заинтересованностиполитиков в его появлении и желаниипривлечь особое внимание к решению тех илииных задач
- в период кризисов государственныхфинансов создаются преимущественнонебольшие узкоспециализированныеорганизации, в то время какформирование новых министерств частоприходится на периоды относительногобюджетного благополучия.
- структура политического устройствагосударства, число и роль политическихпартий оказывают непосредственное влияниена размер и динамику системыгосударственного управления
- системы государственногоуправления, обладающие возможностьюпривлечения на государственную службуспециалистов из частного сектора болеесклонны к изменениям, в том числе итехнологическим
Основными результатамитеоретического моделированияявляются:
- Классификация изменений в системегосударственного управления.
- Построение информационной схемысистемы государственного управления,описывающей информационные потокимежду обществом, политическимруководством и бюрократическимгосударственным аппаратом.
- Построение экономической моделисистемы государственногоуправления.
- Описание при помощи экономическоймодели последствий изменений,происходящих по инициативе каждой изсторон (изменение дохода и предпочтенийобщества, изменение целевой функцииполитического руководства, изменениефункции издержек производстваобщественного блага), а также эффектовкоррупции, технологического прогресса иувеличения возможностей мониторинга иликонтроля деятельности госаппарата.
- Выявление условий оптимальнойреализации изменений в системегосударственного управления:
- соответствие целей (потребностей)политического руководства иобщества;
- прозрачность деятельностиполитического руководства;
- высокая степень влияния общества наполитических руководителей;
- прозрачность деятельностигосударственного аппарата дляполитических руководителей.
- Объяснение недостаточнойэффективности преобразований в системегосударственного управления РоссийскойФедерации в 1994-2004 гг. невыполнениемусловий оптимальной реализацииизменений.
Библиография
Монографии и исследования нарусском языке
- Аносов В.В. Влияниеобщественно–политических движений на процесспринятия государственного бюджета РФ:Магистерская дис.: Спец.: Государственноеуправление и экономика общественногосектора. М.: ГУ–ВШЭ, 1996
- Андрианов В.Д. Административнаяреформа: мировой исторический опыт ироссийские реалии // Маркетинг. – 2004, – № 4, стр. 3–22; № 5, стр. 3–18
- Андрианов В.Д. Государственноеуправление: мировой опыт и российскиереалии // Общество и экономика. – 2001, – № 11–12, стр.117–129
- Атаманчук Г.В. Теориягосударственного управления: Курслекций. М.: Юрид. лит., 1997
- Барабашев А.Г. Государственнаяслужба. Комплексный подход.// М.: Дело,2000
- Барабашев А.Г. Реформагосударственной службы России. Историяпопыток реформирования с 1992 по 2000 год. // М.:Весь мир, 2003
- Барабашев А.Г. Страуссман Д. Реформагосударственной службы РоссийскойФедерации в сравнительной перспективе //Вестник Московского университета, Серия 21Управление (государство и общество)– 2005, №3, стр.3–35
- Василенко И.А.Административно–государственное управление встранах Запада: США, Великобритания,Франция, Германия: Учеб. пособие для Вузов.М.: Логос, 1998
- Вебер М. Избранные произведения. М.:Прогресс, 1990
- Зямзин В. Влияние потребителей накачество товаров и услуг, предоставляемыхобщественным сектором экономики:Магистерская дис.: Спец.: Государственноеуправление М.: ГУ–ВШЭ, 1997
- Клименко А.В. Органы исполнительнойвласти: функции, типы, экономическиймеханизм. Доклад Государственногоуниверситета – Высшей школы экономики. М.: ГУ–ВШЭ, 2002
- Лобанов В.В. Модернизацияправительства в Великобритании. М.: ГУУ,2000
- Лобанов В.В. Государственноеуправление и общественная политика.Учебное пособие. М., Питер, 2004
- Лугвин С.Б. Переход к новой моделигосударственного управления впостиндустриальном обществе // Проблемытеории и практики управления — 2004, № 4,стр.34–99
- Лугвин С.Б. Социальныетрансформации и государственнаябюрократия // Вопросы философии. – 2006, № 2, стр.102–115
- Маркс К. 1843. Критика гегелевскойфилософии права. Маркс К. Энгельс Ф.Сочинения. Т.1. М. Прогресс, 1984
- фон Мизес Л. Бюрократия. М.: Дело,Каталаксия, 1999
- Мэннинг Н., Парисон Н. Реформагосударственного управления:международный опыт. М.: Весь мир, 2003
- Нуреев Р.М. Теория общественноговыбора. Курс лекций. М.: ГУ–ВШЭ, 2005
- Парисон Н., Эванс Г. Аналитическаязаписка по административной реформе,подготовленная для Правительства России.Всемирный Банк, 2004
- Паркинсон С. Законы Паркинсона. М.:«Прогресс», 1989
- Пихоя Р.Г. История государственногоуправления в России. М.:Издательство РАГС,2004
- Пронкин С.В., Петрунина О.Е.Государственное управление зарубежныхстран. М.:Аспект–Пресс, 2004
- Пушкарева Г.В. Государственнаябюрократия как объект исследования //Общественные науки и современность. – 1997, № 5,
стр. 77–86 - Содействие реформегосударственного управления в России.М.:Норма, 2005
- Стратегия реформы государственногоуправления в России и ее реализация нарегиональном уровне. М.: Алекс, 2005
- Франция: государственная служба игосударственные служащие. //Российско–французская серия «Информационныеи учебные материалы» –1996, № 3
- Шабров О.Ф. Государственноеуправление в России: проблемыэффективности // Соц.–гуман. знания. – 2005, №2, стр.137–149
- Шамхалов Ф.И. Теориягосударственного управления. М.: Экономика,2002
- Шафритц Д., Хайд А. Классики теориигосударственного управления: американскаяшкола. М.: Издательство МГУ, 2003
- Шумпетер Й. Теория экономическогоразвития. М.:Прогресс, 1982
- Якобсон Л.И. Механизмхозяйствования в непроизводственнойсфере. М., Изд–во МГУ, 1998
- Якобсон Л.И. Государственный секторэкономики: экономическая теория иполитика. М.: ГУ–ВШЭ, 2000
- Якобсон Л.И. Эффективностьгосударственного аппарата и реформагосударственной службы / Модернизацияроссийской экономики. Под ред. Ясина. Е.Г.,М.: ГУ–ВШЭ,2002
Монографии и исследования наиностранных языках
- Barder O. Reforming Development Assistance: Lessons from the UKExperience.//U.K. Center for Global Development Working Paper №70.,2005
- Barzelau M. The New Public Management: Improving Research andPolicy Dialogue.// Wildavsky Forum series vol.3. Berkley CA: University ofCalifornia Press, 2001
- Barzell Y., Deacon, R., 1975.// Voting behavior, efficiencyand equity. Public Choice, Vol. 21, pp.1-14
- Bendor J., Moe T., 1984. An Adaptive model of BureaucraticPolitics. //The American Political Science Review, Vol. 79,pp.755-774
- Berry W., Lowery D., 1984. The Measurement of Government size:Implications for the Study of Government Growth. //The Journal of Politics,Vol.46, №4, pp.1193-1206
- Breton A., Wintrobe R., 1975. The Equilibrium size of a budgetmaximizing bureau. //Journal of Political Economy, Vol. 83, pp.195-27
- Browning E., 1974. The diagrammatic analysis of multipleconsumption externalities.// The American Economic Review, Vol. 64,pp.704-717
- Browning E., 1975. Collective choice and general fund financing.//Journal of Political Economy, Vol. 83, pp.377-390
- Buchannan J. Public Finance in Democratic Process. Chapell Hill:University of North Carolina Press, 1967
- Buchannan J. The Demand and Supply of the Public Goods. Chicago:Rang McNally, 1968
- Denzau A. Parks R., 1977. //A problem with public sectorpreferences. Journal of Economic Theory, Vol. 14(2), pp. 454-457
- Denzau A. Parks R., 1979. Deriving public sector preferences.//Journal of Public Economics, Vol.11, pp.335-352
- Dillinger, B. Better urban services: finding the right incentives.The World Bank, 1995
- Downs A. Inside Bureaucracy. Boston: Little, Brown &Co.,1967
- Forbes M., Lynn LE., 2005. How does public management affectgovernment performance? Findings from international research. //Journal ofPublic Administration Research and Theory, Vol.15 (4), pp. 559-584
- Greenwood J. Pyper R., Wilson, D. New Public Administration inBritain, - Routledge, London and NY, 2002
- Howlett M., 2003. Administrative >
- Jacobsen D.I., 2005. Sand in the machinery? Comparing bureaucrats'and politicians' attitudes toward public sector reform.// European Journal ofPolitical Research Vol.44 (6) pp. 767-799
- Keen M. Changing Customs. Challenges and Strategies for the Reformof Customs Administration. The International Monetary Fund, 2003.
- Kenny L. 1978. The collective allocation of commodities in ademocratic society: a generalization.// Public Choice, Vol. 33 (2),pp.117-120
- Lee H-B., 1970. An application of innovation theory to thestrategy of administrative reform in developing countries.// Policy Sciences 1(1970) pp.177-189
- Lowell M., 1975. The collective allocation of commodities in ademocratic society// Public choice, Vol. 24, pp. 71-92
- Mayima P., Chakerian R., 2001. Administrative Reform Adoption andImplementation: The Influence of Global and Local Institutional Forces.//Perspectives on Global Development and Technology, Vol. 17 (2), Sept.2001.
- Migu J.,Blanger G., 1974. Towarda general theory of managerial discretion. With a comment by W.Niskanenand reply by J.Migu &G. Blanger.//Public choice. Vol. 17, pp. 27-47
- Miller G., Moe T., 1983. Bureaucrats, Legislators and the size ofgovernment.// The American Political Science Review, Vol. 77,pp.297-322
- Miller G., Moe T. The positive theory of hierarchies. /inPolitical Science: The Science of Politics, ed.by H.F.Weisberg. N.Y.: AgathonPress, 1986
- Moe T., 1984. The new economics of organization. //AmericanJournal of Political Science, Vol. 28, pp. 739-777
- Moe T., 1994. Integrating Politics and Organizations: PositiveTheory and Public Administration. //Journal of Public Administration Researchand Theory: J-PART, vol.4. The Berkley symposium on Public Management (Jan1994), pp. 17-25
- Montgomery J.D., 1996. Bureaucrat, heal thyself! lessons fromthree administrative reforms. //World Development, Volume 24, Issue 5, May1996, pp. 953-960
- Moore S., 1993. The growth of Government in America. //TheFreeman: Ideas on Liberty vol. 43. (4-1993) pp.124-36
- Nelson, R., Winter S. An Evolutionary Theory of Economic Change,Harvard University Press, 1982
- Niskanen W. Bureaucracy and Representative Government. Chicago:Aldine-Atherton, 1971
- Niskanen W., 1975. Bureaucrats and Politicians. //Journal of Lawand Economics, Vol. 18, pp.617-643
- Payad A.T. Organization behavior in American publicadministration: An annot. bibliography. N.Y.; L. 1986
- Peacock A., 1972. New methods of appraising governmentexpenditure: an economic analysis. //Public Finance, Vol.27, pp.85-91
- Public administration in developed democracies: A comparativestudy / Ed. by Rowat D.C. N.Y.; Basel. 1988
- Rodrik D., 1998. Why Do More Open Economies Have BiggerGovernments?// The Journal of Political Economy, Vol.106 №5,pp.997-1032
- Rose R., 1973. Models of Governing.// Comparative Politics, Vol.5№4 (Jul.1973) pp.465-496
- Tarchys D., 1975. The growth of public expenditures: nine modesof explanation.// Scandinavian Political Studies, Vol.10 pp.9-31
- Tullock G. The Politics of Bureaucracy. Washington DC.: PublicAffairs Press, 1965
- Saner R., 2002. Quality Assurance for Public Administration: AConsensus Building Vehicle.// Public Organization Review, vol.2 (4), Dec.2002
- Self P. Government by the Market: The Politics of Public Choice.L.:Macmillan, 1993
- Scheiber, A. Schneemann, R. & Wischer, R., 1998. Assessment ofinformation needs in public health in Germany: results of a nationwide survey.// Information Research, 3(2)
Официальные материалыминистерств и ведомств зарубежных стран,размещенные в сети Интернет
Соединенные штатыАмерики
- http://www.usda.gov/wps/portal/!ut/p/_s.7_0_A/7_0_1OB?navtype=MA&navid=ABOUT_USDA - официальная справка оДепартаменте сельского хозяйства
- http://www.commerce.gov/milestones.html- история Департамента коммерции
- http://www.defenselink.mil/pubs/dod101/ - краткаяистория Департамента обороны
- http://www.ed.gov/about/landing.jhtml?src=gu - сведения оДепартаменте образования
- http://www.energy.gov/about/history.htm- история Департамента энергетики
- http://www.hhs.gov/about/hhshist.html -хронология развития системыздравоохранения и Департаментаздравоохранения и услуг населению
- http://www.dhs.gov/dhspublic/display?theme=59&content=4081 –причины создания Департамента внутреннейбезопасности
- http://www.usdoj.gov/02organizations/dojhistory.htm - материалы по истории Департаментаюстиции
- http://www.cr.nps.gov/history/online_books/utley-mackintosh/index.htm - история Департамента внутреннихдел
- http://www.hud.gov/offices/hsg/fhahistory.cfm, http://www.hud.gov/library/bookshelf18/hudhistory.cfm - история Департаментастроительства и городскогоразвития
- http://www.treasury.gov/education/history/events/01-jan.shtml - хронология событий в историиФедерального казначейства
Канада
- http://www.collectionscanada.ca/executive-decree/023004-2060-e.html- обзор структуры и истоков становленияправительства Канады
- http://collections.ic.gc.ca/agrican/pubweb/main_e.asp -Департамент сельского хозяйства Канады,публикации по истории ведомства
- http://www.pch.gc.ca/pc-ch/info/index_e.cfm -Департамент канадского наследия,информация о департаменте
- http://www.ci.gc.ca/english/department/index.html -Департамент гражданства ииммиграции
- http://www.ec.gc.ca/introec/index_e.htm - Департаментокружающей среды
- http://www.collectionscanada.ca/executive-decree/023004-2070-e.html- становление и развитие Департаментафинансов
- http://www.dfo-mpo.gc.ca/us-nous_e.htm - справка одепартаменте рыболовства и океанов
- http://www.dfait-maeci.gc.ca/department/history/menu-en.asp -материалы по истории Департаментаиностранных дел
- http://www.ainc-inac.gc.ca/ai/hist_e.html - историяДепартамента по делам индейцев и развитиюсеверных территорий
- http://www.ic.gc.ca/cmb/welcomeic.nsf/ICPages/History -материалы по истории Департаментапромышленности Канады
- http://canada.justice.gc.ca/en/dept/hist.html - историяДепартамента юстиции
- http://www.nrcan-rncan.gc.ca/inter/factsheets10ya/history_e.html -история Департамента природныхресурсов
- http://www.psepc-sppcc.gc.ca/abt/index-en.asp - причинысоздания Департамента общественнойбезопасности и предупреждениячрезвычайных ситуаций
- http://www.tc.gc.ca/publications/ourstory/menu.htm -хронология развития транспортной системыКанады и государственной системыуправления транспортом
Федеративная РеспубликаГермания
- http://www.auswaertiges-amt.de/www/en/infoservice/download/pdf/geschaae.pdf- справка об истории МИДФРГ
- http://mpix.bundesfinanzministerium.de/Mpix/count/BMF/r0?p=%2FSites%2Fbmf%2FDE%2FService%2FDownloads%2FDownloads_5&u=http%3A%2F%2Fwww.bundesfinanzministerium.de%2Flang_de%2FDE%2FService%2FDownloads%2FDownloads__5%2F27898__1%2CtemplateId%3Draw%2Cproperty%3DpublicationFile.pdf– публикацияоб истории Министерства финансовФРГ
- http://www.bmj.bund.de/enid/155e5f03484439729de6ba89a0160b42,0/Wir_ueber_uns/Aufbau___Organisation_b2.html, http://www.bmj.bund.de/media/archive/693.pdf - материалы поистории Министерства Юстиции ФРГ
- http://www.eng.bmvg.de/C1256F1200608B1B/CurrentBaseLink/N264XF2Z636MMISEN- справка по истории и развитиюминистерства обороны ФРГ
- http://www.bmi.bund.de/cln_012/nn_148176/Internet/Navigation/EN/AboutUs/History/history__node.html__nnn=true– историяФедерального министерства внутренних делГермании
- http://www.bmbf.de/en/291.php - историяФедерального министерства образования иисследований
- http://www.bmfsfj.de/Kategorien/Ministerium/geschichte.html -история Федерального министерства поделам семьи, старшего поколения, женщин имолодежи
- http://www.bund.de/nn_6238/EN/Superior-Federal-Authorities/Federal-Ministry-for-the-Enviroment--Nature-C/Federal-Ministry-for-the-Enviroment--Nature-C-knoten.html__nnn=true– историяФедерального министерства окружающейсреды, охраны природы и радиационнойбезопасности
- http://www.bund.de/nn_6244/EN/Superior-Federal-Authorities/Federal-Ministry-of-Consumer-Protection--Food/Federal-Ministry-of-Consumer-Protection--Food-knoten.html__nnn=true– справка поистории Федерального министерства защитыправ потребителей, продовольствия исельского хозяйства
- http://www.bmwa.bund.de/Navigation/Ministerium/geschichte.html - история Федеральногоминистерства экономики и труда
- http://www.bmz.de/de/ministerium/geschichte/index.html - история Федеральногоминистерства экономическогосотрудничества и развития
Франция
- http://www.agriculture.gouv.fr/histoire/1_ministres/index_ministres.html#, http://www.agriculture.gouv.fr/histoire/2_histoire/epokcontemp_1.htm материалы по истории Министерствасельского хозяйства и рыболовства
- http://www.culture.gouv.fr/culture/historique/index.htm - справка по истории Министерствакультуры и коммуникаций
- http://en.wikipedia.org/wiki/Minister_of_Defence_%28France%29 –история Министерства обороныФранции
- http://www.institut.minefi.gouv.fr/sections/comite_pour_lhistoi/histoire/view - материалы по истории Министерстваэкономики, финансов ипромышленности
- http://www.sante.gouv.fr/ministere/21.htm - история Министерствасолидарности, здоровья и семьи
- http://www.diplomatie.gouv.fr/archives/service/historique/histoire/histoire.html - история МИД Франции
- http://www.interieur.gouv.fr/rubriques/c/c2_le_ministere/c24_histoire, http://www.interieur.gouv.fr/rubriques/divers/anglais/house_of_king - материалы по истории Министерствавнутренних дел Франции
- http://www.justice.gouv.fr/minister/histopat.htm - история Министерства юстицииФранции
- http://www.education.gouv.fr/histoire/histoire_ministere.htm - история Министерстванационального образования, высших учебныхучреждений и науки
- http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique25.html - история появления Министерствагосударственной службы
- http://www.equipement.gouv.fr/rubrique.php3?id_rubrique=285 –материалы по истории Министерстваобщественных работ, транспорта и жилищногостроительства
- http://www.ecologie.gouv.fr/rubrique.php3?id_rubrique=90 –справка по Министерству региональногопланирования и окружающей среды
- http://www.jeunesse-sports.gouv.fr/ministere/histoire.asp- история Министерства по деламмолодежи и спорту
Великобритания
- http://www.nuff.ox.ac.uk/politics/whitehall/ - информационная база данных«Уайтхолл: организация и структураминистерств центрального правительства,1964-1992»
- http://www.mod.uk/DefenceInternet/AboutDefence/History/HistoryOfTheMOD/ - история Министерства обороны
- http://www.casbah.ac.uk/cats/archive/138/PROA00008.htm - материалы по истории и развитиюМинистерства внутренних дел
- http://www.hm-treasury.gov.uk/about/about_history/ -материалы по истории КазначействаВеликобритании
- http://www.fco.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1017756048996 - история Министерства иностранныхдел.
Норвегия
- http://odin.dep.no/smk/english/government/previous_gov/001001-160062/dok-bn.html#102 –расширенная историческая справка поразвитию правительства Норвегии, включаядаты образования основных министерств иведомств.
- http://odin.dep.no/fd/english/doc/handbooks/010011-120045/dok-bn.html - министерство обороныНорвегии
- http://odin.dep.no/ufd/english/ministry/org/history/bn.html - Министерство образования инауки
- http://odin.dep.no/mod/english/ministry/org/bn.html - справка о причинах возникновенияМинистерства модернизации
- http://odin.dep.no/nhd/norsk/dep/org/historikk/bn.html - история Министерствапромышленности и торговли Норвегии
Приложение. Обзорстановления современных системгосударственного управления в зарубежныхстранах: сравнительный анализ
1780-1850 гг. Становлениебюрократического государственногоуправления
Моментом появлениясовременной концепции государственногоуправления принято считать конец XVIII в.,когда в революционной Франции и получившихнезависимость Соединенных ШтатахАмерики была заложена основасовременных систем государственногоуправления.
В Великобритании,Франции и новообразованных США и Норвегиив конце XVIII-начале XIX вв. было менее десяткаминистерств и ведомств, и большинство изних с теми или иными изменениями дожили донаших дней. Интересно взглянуть набританских «долгожителей». Изсуществующих в настоящий момент вВеликобритании (и даже сохранивших своеизначальное название) организацийстарейшими являются Королевский монетныйдвор и Казначейство. Немного уступает имТайный совет, созданный в 1405 г. Кдолгожителям британского правительства (втом числе и не имеющим министерскогостатуса) можно также отнести Торговуюпалату (1786), Агентство по картографии(1791) Сельскохозяйственный совет (1793),предшественников Министерства обороны,— Военноеведомство (1660-е гг.) и Адмиралтейство(1546), — иДепартамент внутренних дел, возникший подименем Home Office в 1782 г.
Монетный двор,казначейство, служба тайных советников,торговое и сельскохозяйственноеведомство, агентство по картографии,военное министерство и адмиралтейство— вполнелогичное сочетание для островной державы,зависящей от морской торговли.Традиционные функции государства (оборона,безопасность, выпуск денег, сбор налогов)оказываются дополненными весьмаспецифическими: государство вмешивается вуправление торговлей и организациюмореплавания. А вот министерство юстиции вкачестве обособленного органа в составебританского правительства появилосьгораздо позднее.
В США и Франции «набор»министерств был более привычен. ВСоединенных штатах в первые годы послеполучения независимости были созданыдепартаменты Юстиции, Казначейства,Иностранных дел (Госдепартамент),Казначейства и военный департамент.Результатом преобразований французскогогосударственного управления сталопоявление министерств финансов, юстиции,иностранных и внутренних дел, военногоминистерства. Кроме того, уже в это время воФранции существуют государственныеструктуры, занимающееся дорожнымстроительством (Администрация шоссе имостов), контролем за образованием инаучной сферой (комитеты и комиссии пообразованию, с 1828 г. — министерство), а такжесельскохозяйственными исследованиями(Сельскохозяйственного общества).
В Норвегии в марте1814 г., после получения автономии отДатского королевства, было образовано 5министерств: Министерство церкви иобразования, Министерство юстиции иполиции, Министерство внутренних дел,министерство финансов и министерствоторговли. До 1822 г. структура правительстваподвергалась постоянным изменениям, шелпроцесс «подстройки» к существующимпроблемам. Министерство внутренних дел ужев 1818 г. было упразднено, Министерствоторговли было преобразовано вминистерство экономики, созданное было вконце 1814 г. Министерство полиции былообъединено с Министерством юстиции.Появились Министерство армии (1815) иМинистерство флота (1819), а такжеконтрольный орган — Министерство аудита,просуществовавшее до 1918 г. Обращает на себявнимание отсутствие министерстваиностранных дел — в соответствии с унией 1814 г., всевнешнеполитические вопросы решалисьШвецией.
