Государственный университет— Высшая ШколаЭкономики
На правахрукописи
Калинин АлексейМихайлович
Экономические основыстановления современных системгосударственного управления
Специальность08.00.05
"Экономика иуправление народным хозяйством"
(теорияуправления экономическимисистемами)
Диссертация
на соисканиеученой степени кандидата экономическихнаук
Научныйруководитель -
кандидатэкономических наук,
доцент Клячко Т.Л.
Москва 2007
Содержание
Введение 4
Актуальностьисследования 6
Научнаяразработанность проблемы 6
Цельисследования 8
Задачиисследования 8
Предметисследования 9
Объектисследования 9
Логикаисследования 11
Глава 1. СИСТЕМАгосударственного управления:экономические основы становления 13
§ 1.1. Опыт исследованиясистем государственного управления 13
§ 1.2. Становлениесовременных систем государственногоуправления 21
§ 1.3. Особенностиразвития систем государственногоуправления в рассмотренных странах 31
Выводы 43
Глава 2. МоделИгосударственного управления 45
§ 2.1. Постановказадачи 45
§ 2.2. Методологическиеосновы моделирования 45
§ 2.3. Классификацияизменений в системе государственногоуправления 47
§ 2.4. Информационнаясхема государственного управления 54
§ 2.5. Экономическаямодель изменений в системегосударственного управления 64
§ 2.6. Моделированиеизменений в государственномуправлении 83
§ 2.7. Экономическийанализ закономерностей развитиягосударственного управления 101
§ 2.8. Условияоптимальной реализации изменений 111
Выводы 115
Глава 3. Оценка Развитиясистемы государственного управления вРоссийской Федерации в 1990-е гг. 117
§ 3.1. Анализпроисходивших функциональныхизменений 117
§ 3.2. Анализпроисходивших организационно-структурныхизменений 120
§ 3.3. Анализпроисходивших технологических и кадровыхизменений 127
§ 3.4. Оценка перспективадминистративной реформы в РоссийскойФедерации 130
основные результатыиследования 133
Библиография 137
Приложение. Обзорстановления современных системгосударственного управления в зарубежныхстранах: сравнительный анализ 152
1780-1850 гг. Становлениебюрократического государственногоуправления 152
1850-1870 гг. Расширениефункций и усложнение структурыгосударственного управления 155
1870-1914 гг. Появлениеобособленных органов управленияэкономикой и социальной сферой 157
1914-1929 гг. Реорганизациясистемы государственногоуправления 160
1929-1945 гг. Развитиесистемы узкоспециализированныхорганов 164
1945-1960 гг. Формированиесистем управления «государством всеобщегоблагоденствия» 167
1960-1980 гг. Созданиегосударственных органов управленияэнергетикой и региональнымразвитием 171
1980-2005 гг. Рост влияниягосударственных органов по контролю заокружающей средой, национальнойбезопасностью и обеспечениюмеждународного сотрудничества 179
Введение
Исследования основныхзакономерностей развитиягосударственного управления показывают,что экономические основыпреобразований, происходящих в этой сфере,часто недооцениваются. Современныеприкладные работы в областигосударственного управления в РоссийскойФедерации преимущественно ориентируютсяна достижения в области права, политологии,психологии, социологии. Лишь в последниенесколько лет стало заметным влияниеинституционального подхода к анализуразвития государственного управления.
Проблематикудоминирующего в настоящее время подхода кисследованию госуправления можносформулировать как «что надо сделать дляповышения эффективности?». При этомпроблема исследования условий оптимальнойреализации предлагаемых мер частоостается вне поля зренияисследователей.
Положение усугубляетсясклонностью к копированию действий ипрактики, имевших место в зарубежныхстранах. Налицо недооценкаособенностей становления системгосударственного управления в отдельныхстранах, недостаточное внимание кэкономическим аспектам становлениясовременных систем и моделейгосударственного управления.
Вместе с тем в период ссередины 1980-х гг. до настоящего времени вмире реализовывался огромный объемкрупномасштабных и комплексных программреформирования государственногоуправления. Научными и консультационнымиорганизациями уделялось значительноевнимание экономическому анализу причин,процесса и последствий реформ в тех илииных странах, анализу международного опытаи международным сравнениям, как правило, винтересах стран, планирующих аналогичныереформы. В частности, коллективомВсемирного банка по просьбе ПравительстваРоссийской Федерации была подготовленоисследование «Реформа государственногоуправления: международный опыт». Онопредставляет собой анализ опыта реформгосударственного управления в ряде странразличных регионов мира, отобранных дляпоказа масштабов и глубины произведенныхадминистративных изменений [18].
Один из главных выводовавторов исследования — в настоящее времямеждународной конвергенции идей в областигосударственного управления несуществует. Масштабы реформ, ихпродолжительность были различными,несмотря на то, что основные причиныреформ и задачи реформирования оказались вцелом схожими. При этом различия вреформаторской деятельности объяснялись,помимо прочего, следующимипричинами:
- характеристики основополагающейструктуры государственногоуправления;
- фундамент уже выполненной работы(имеющийся задел).
Характер и результатыреформирования во многом зависят от того,как развивалось государственноеуправление в «дореформенный» период, тоесть от предшествующей ситуации. Нельзя неотметить, что вопрос о причинах выбора техили иных преобразований системыгосударственного управления в настоящиймомент исследован недостаточно.Следовательно, изучение экономическихаспектов изменений в системахгосударственного управления сегоднястановится особенно актуальным.
Актуальностьисследования
Фундаментальныепреобразования в экономической,социальной и политической сферах,произошедшие в России в 1990-е гг., поставилина повестку дня задачу переосмысления ролисистемы государственного управления вобеспечении условий существования иразвития экономики и общества. С этой точкизрения, исследование системыгосударственного управления,систематизация и анализ закономерностейразвития государственных институтов, ненашедшие до сих пор должного освещения вотечественной науке, представляютзначительный интерес.
Особая актуальностьисследования связана также снеобходимостью реализации в РоссийскойФедерации административной реформы иреформы государственной службы. Внастоящее время низкая эффективностьдеятельности государственного аппаратаявляется одним из основных препятствий напути развития российского общества иэкономики. При этом теоретическиобоснованные и достаточно проработанныепланы реформ оказываютсяневостребованными, а эффективностьосуществляемых реформ снижаетсявследствие сопротивления реформированиюсо стороны государственногоаппарата.
Научнаяразработанность проблемы
Число исследований,посвященных экономическому анализугосударственного управления, весьмазначительно. При этом основное вниманиезарубежных исследователей привлечено ктаким аспектам, как общий размергосударственного сектора, характервзаимоотношения отдельных экономическихагентов и эффективность государственнойполитики. Работы российскихисследователей в основном связаны сприкладными аспектами организациигосударственного управления: оценкойэффективности, актуальными вопросамимодернизации государственного управления,проведения административной реформы иреформы государственной службы.
Наиболее близкими поконцепции к настоящему исследованию можносчитать исследование Дж. Бендора и Т. Мо«Адаптивная модель бюрократическойполитики» [38], а также работы В. Андрианова,посвященные оптимальной структурегосударственного управления и историигосуправления в России [2],[3].Исследование Бендора и Мо представляетсобой модель поиска на основенеоклассических предпосылок«политического равновесия» — равновесия притрехстороннем взаимодействии бюрократов,политиков и групп специальных интересов.Назначением модели Бендора и Мо являетсяопределение условий наиболее быстрогодостижения политического равновесия. былпоиск условий наиболее быстрогодостижения политического равновесия.
Работы В.Андрианованаправлены на определение оптимальнойструктуры российской системыгосударственного управления исходя изнаборов государственных органов, составаправительств зарубежных стран. Так,например, В.Андрианов утверждает, что«опыт многих стран мирапоказывает, что оптимальное количествоминистерств или аналогичным им структурампримерно 12-15. Как правило, обязательнымиявляются министерства финансов,иностранных дел, обороны, внутренних дел,здравоохранения, а остальные создаются взависимости от специфики страны,национальных традиций и тенденций вразвитии мировой экономики.Так, например, на Тайване вструктуре исполнительной власти в началетекущего тысячелетия насчитывается лишь 6министерств, в Швейцарии — 7, в Аргентине— 10, в Малайзиии Сингапуре —11, Таиланде —12, Австралии —16, Германии —16, Новой Зеландии — 18, Великобритании — 20» [2].В.Андрианов излагает и краткую историюразвития органов исполнительной власти вРоссии, от Коллегий Петра I до современногоПравительства Российской Федерации. Однакоаналогичного обзора развития органоввласти в зарубежных странах автором неприводится, хотя сравнительный анализстановления современных системгосударственного управления необходим дляпонимания общих черт и специфическихособенностей функционирования системгосуправления.
В целом, несмотря назначительные успехи теориигосударственного управления висследовании вопросов взаимодействиямежду государством и обществом, а такжемежду политическими и бюрократическимиструктурами, потребность вформировании теоретических моделей,позволяющих изучать функционирование иразвитие систем государственногоуправления не только с точки зренияполитологии, но и с точки зренияэкономической теории, в настоящее времясохраняется.
Цельисследования
Цель исследования— определение,на основе экономической модели, условийоптимальной реализации реформ ипреобразований в системе государственногоуправления.
Задачиисследования
В соответствии свыбранной целью, основными задачамиисследования являются:
- Систематизация знаний оразвитии государственного управления,определение факторов, способствовавшихросту разнообразия системгосударственного управления.
- Определение основных особенностейпроцесса реализации изменений вгосударственном управлении.
- Разработка экономической модели,позволяющей описать выявленныеособенности развития государственногоуправления.
- Определение условий оптимального(эффективного) проведения изменений всистеме государственногоуправления.
- Анализ преобразований в системегосударственного управления РоссийскойФедерации в 1994-2004 гг. с точки зрениявыполнения сформулированных условийэффективного проведения изменений.
Предметисследования
Предметом исследованияявляются экономическиепричины и последствия изменений в системегосударственного управления.
Объектисследования
Объектом исследования является системаисполнительных органов государственногоуправления, рассматриваемаяна примере западных стран и России. Другие ветви власти,вследствие особенностей их целей, задач,способов создания, функционирования имеханизмов преобразования,рассматриваются как экзогенное окружение.
В настоящемисследовании процесс преобразований вгосударственном управлениирассматривается как результатвзаимодействия трех акторов, условнообозначенных терминами «общество», «политическое руководство» и «чиновники» («государственныйаппарат»).
Термин «общество»используется в качестве объединяющегопонятия, эквивалентного английскому«society», дляотражения поведения экономическихагентов, представляющих интересы частного(негосударственного) сектора.Использование термина «население» в данномслучае представляется неоправданным из-заобъединения под одним названием не толькограждан (собственно населения), но иорганизаций. По той же причине не вполнеудобным было бы использование термина«избиратели».
Термины «политическое руководство», «политическиелидеры» используются дляобозначения совокупности экономическихагентов, наделенных правом принятиярешений, способных привести кпреобразованиям в системегосударственного управления. Фактическиэто руководители государства, включаяруководителей ключевых политическихпартий. Использование термина «политическое руководство» не означает, что совокупностьсостоит из одного субъекта, однакообеспечивает большую наглядность приописании моделей государственногоуправления.
Под терминами «чиновники», «государственный аппарат» подразумевается совокупностькарьерных, бюрократическихгосударственных служащих, то есть кадрысистемы государственного управления,персонал органов исполнительнойвласти.
Логикаисследования
Исследованиенаправлено на определение, на основеэкономической модели, условий оптимальнойреализации реформ и преобразований всистеме государственногоуправления.
В первой главепредставлены анализ теоретическихаспектов государственного управления иисследование фактического развитиягосударственного управления в зарубежныхстранах в XIX-XX в. Первая часть главыпредставляет собой обзор существующихнаучных работ в области государственногоуправления и направлена на определениеподходов к исследованию системыгосударственного управления и оценкустепени проработанности проблемыэкономических аспектов становлениясовременных моделей государственногоуправления. Вторая часть главы посвященасистематизации эмпирических фактов,сравнительному анализу процессастановления систем государственногоуправления зарубежных стран. В главеизлагается хронология развития органовгосударственного управления в XIX — XX вв., анализируетсясистема государственного управления рядастран. Основное внимание уделяется моментусоздания организаций высшего уровняиерархии управления (департаментов иминистерств). По результатам анализаформулируются основные закономерностиразвития государственных органов вразвитых странах, формируются гипотезы опричинах сходств и различий траекторийразвития государственного управления.
Во второй главеописывается построенная экономическаямодель. Проведенное исследованиефактического развития государственногоуправления позволило определитьэкономические основы становлениясовременных систем государственногоуправления: опора на потребности экономикии общества, расширение государственныхфункций вместе с усложнениемгосударственного устройства, высокаязависимость траектории развитиягосуправления от решений, принятых впрошлом, импорт технологий из частногосектора и из-за рубежа. Построение жемодели имело целью ответ на вопрос, чемопределяется эффективностьпреобразований, почему одни и те жеуправленческие решения могут датьразличный итоговый результат.
В третьей главеанализируются изменения, произошедшие всистеме государственного управленияРоссийской Федерации в 1994-2004 гг. и, исходяиз условий оптимальной реализацииизменений, оцениваются перспективы еедальнейшего реформирования.
Глава 1. СИСТЕМАгосударственного управления: экономические основыстановления
§ 1.1. Опыт исследованиясистем государственногоуправления
За последние двастолетия системы государственногоуправления прошли путь от небольшихструктур, насчитывающих всего несколькоэлементов и несколько десятков служащих,до огромных организационныхкомплексов, выполняющих сотни функций и посвоему размеру сопоставимых с отдельнымиотраслями частного сектора экономики.Вместе с государственными структурамиразвивались и научные знания огосударственном управлении, отфилософских сочинений кспециализированным исследованиямгосударства с позиций права, менеджмента,экономики, социологии и политологии.Появилось и отдельное направлениенаучного знания — теория государственногоуправления, сочетающая все приведенныевыше аспекты исследования.
За более чем вековойпериод с момента появления первых крупныхисследований в области госуправления, какотдельного научного направления, былисозданы национальные научные школы,различные подходы к государственномууправлению. Не стояла на месте и практика:переход от аграрной экономики киндустриальной и постиндустриальнойсопровождался существенным расширениемфункций органов государственногоуправления, изменением структурыправительственных организаций,чередованием периодов плавного развитиягосударственных структур и революционныхизменений в деятельности органовгосударственного управления. Передорганами управления ставились новые, доэтого не решавшиеся задачи, возникалипотребности в создании новых структур иупразднении утративших значение функций.Все это требовало проведения исследованийэффективности тех или иных шагов пореформированию государственногоуправления, диагностики наиболеепроблемных участков и поиска наиболееоптимальных вариантов решенияпоставленных задач.
Формальный научныйанализ систем государственного управлениятребовал разработки комплекса моделей,отражающих особенности и принципыфункционирования государства. Кнастоящему моменту уже создан богатыйтеоретический аппарат исследованиягосударственного управления с позиций какэкономической науки, так и смежныхдисциплин, прежде всего, менеджмента иполитологии. Интерес к государственномууправлению как объекту исследованияпредопределил появление широкого спектрамоделей, объясняющих те или иные аспектыгосударственного управления.
Удачная классификацияподходов к моделированию государственногоуправления, как процесса приводится Р.Роузом [72]. Как отмечает Р. Роуз, вмаксимально абстрактной форме процессуправления государством может бытьпредставлен одной из следующихмоделей.
«Либеральнаямодель», предполагает, что спрос состороны членов общества порождаетреакцию со стороны государственногоуправления. Система государственногоуправления формируется под влияниемобщества и максимально отвечает егоинтересам.
«Авторитарная модель»,напротив, исходит из того, что спросгосударства порождает определеннуюреакцию, действия со стороныобщества.
Либеральная иавторитарная модели во многом дополняютдруг друга. Такие процессы, как сборналогов или контроль за соблюдениемзаконодательства, лучше отражаетавторитарная модель, а, к примеру,предоставление общественных благ лучшеиллюстрируется либеральной моделью.
Однако обе этих моделирассматривают государственный аппараткак единое целое. Процессы, происходящиевнутри государственного управления,оказываются вне модели, государственныйаппарат функционирует как своеобразный«черный ящик», обрабатывающий поступающиезапросы и выдающий некоторыйрезультат.
Между тем, в реальностигосударство —это весьма сложная система организаций(министерств, ведомств, учреждений),фактически отдельная отрасль экономики.Как следствие, для иллюстрации процессоввнутри государственного управленияиспользуются следующие два вида моделей,предполагающих внутреннее разделениегосударственного аппарата.
В «модели лидера»,именуемой также «консервативнойлиберальной моделью», предполагается, чтодеятельность государственногоуправления определяется решениями,принимаемыми руководителями высшегозвена. Модель лидера предполагаетклассическую иерархическую пирамидугосударственной власти, с генерациейрешений на высшем уровне и последующейпередачей поручений нижестоящимисполнителям. Иначе говоря, системагосударственного управления действуеттак, как решает ее руководитель,лидер.
Несколько иная, чем в«модели лидера», концепция лежит в «моделинаблюдателя» («наблюдательного совета»).«Модель наблюдателя» исходит из того,что большинство решений не появляетсяпо исключительной инициативе формальныхгосударственных руководителей, арождается внутри иерархической структуры.Руководители в этом случае играют всеголишь роль фильтра, направленного наутверждение или отклонение поступающих снижних уровней предложений. Иллюстрация«модели наблюдателя» — это процесссогласования или визирования решений,принимаемых менеджерами илируководителями среднего звена увышестоящего руководства.
Комплекс из четырехприведенных выше моделей практическиполностью охватывает подходы к анализусистемы государственного управления. Р.Роуз отмечает также существование двухсоциологических моделей, предполагающихдействия вне государственного сектора:модели социальной автономии и моделисоциального контроля.
Если оставить в сторонемакроэкономические исследования,проблематику оптимальной государственнойполитики, то непосредственноэкономические исследования системгосударственного управления были связаныс анализом экономической эффективностигосударственного сектора с точки зренияследующих составляющих.
Прежде всего, этооптимальный экономический размергосударственного и общественногосектора. Исследования этого рода былинаправлены на объяснение причин ростаэкономической активности государства,определения закономерностей увеличениядоли государственного сектора в валовомвнутреннем продукте, поиск оптимальногосоотношения между государственным ичастным сектором. В качестве примеровподобных исследований можно привестиработы
А. Пикока «Новыеметоды оценки правительственных расходов»[69],
Д. Таршис «Ростобщественных расходов: девять объясняющихмоделей» [73], У. Берри и Д. Ловери«Определение размеров государства» [39].Предметом пристального вниманияисследователей была также зависимостьмежду характером государственногоустройства и размером государственногосектора. К таким исследованиям можноотнести, в частности, работу
Д. Родрика «Почему в отрытыхэкономиках государственный сектор имеетбольший размер» [71].
Второе направлениеисследований — это определение вариантовнаиболее эффективной организацииуправления и производства в общественномсекторе, соответствия спроса ипредложения.
Современная теорияспроса на общественные блага связана сработами Дж. Бьюкенена «Общественныефинансы в демократическом процессе» [42] и«Спрос и предложение общественных благ»[43]. Первая работа была посвящена анализуналоговых режимов при заданном спросе,вторая —формированию спроса на услуги в условияхзаданного налогового режима. ПодходБьюкенена был развит Э. Браунингом вработах «Графический анализ множественныхпотребительских экстерналий» [41] и«Общественный выбор и общеефинансирование» [42]. Связь между спросомна общественные блага и характеромналоговой системы (уровнем использованияпрогрессивных налогов) исследована вработе У. Барцела и
Р.Деакона «Поведение при голосовании,равенство и эффективность» [37]. М. Ловеллисследовал взаимосвязь междухарактеристиками индивидуальной функцииполезности, уровнем цен (налогов) ираспределением наилучших объемов выпускав пространстве одного товара (услуги) вработе «Коллективная аллокация ресурсов вдемократическом обществе» [56]. Полученныерезультаты были обобщены Л. Кенни [54].Дальнейшие теоретические разработкипроблем спроса в общественном секторесвязаны с исследованиями А. Дензау и Р.Паркса «Проблемы предпочтений вобщественном секторе» [45] и «Определениепредпочтений в общественном секторе»[46].
Существенное вниманиеуделялось деятельности государственныхорганизаций-бюро, проблеменедопроизводства или перепроизводстваобщественных благ. «Экономика бюрократии»,описание закономерностей деятельностичиновников —одно из наиболее активных направленийисследований. К этой области можно отнестии экономические исследованияренто-ориентированного поведениягосударственных служащих.
Современная теорияпредложения в общественном секторесвязана, прежде всего, с работами М.Вебера [30] и Л. фон Мизеса («Бюрократия», [17]).Экономическая теория бюрократии в болеепривычном понимании связана с работами Г.Таллока «Политика Бюрократии» [74] и А.Доунса «Внутри Бюрократии» [48].Существенный вклад в теорию бюрократиивнес С. Паркинсон [21]. У. Нисканен расширилпредставления о поведении чиновников всвоих исследованиях «Бюрократия ирепрезентативное правительство» [66] и«Бюрократы и политики» [67]. При этом модельНисканена, ставшая одной из наиболееизвестных моделей поведения бюро, нерешила спор о перепроизводстве илинедопроизводстве благ в общественномсекторе, дискуссии по этому поводупродолжаются до сих пор. В частности,структура внутренних рынковгосударственного сектора рассматриваетсяв таких работах, как исследование Миллера иМо «Бюрократы, законодатели и размерправительства» [60], посвященное проблемамценовой дискриминации и рыночногодоминирования, и работа А. Бретона и Р.Винтроуба «Равновесный размер бюро,максимизирующего бюджет» [40]. Средитеоретических работ, посвященныхбюрократической мотивации и целям, помимотрудов Нисканена, можно выделитьисследование Ж-Л. Миге и Ж. Беланжера «Кобщей теории управленческих полномочий»[58].
Среди исследований,концентрирующихся на изучении проблемы«принципал-агент» в государственномсекторе, следует отметить работы сучастием Т. Мо «Новая экономикаорганизации» [61], «Адаптивная модельбюрократической политики» [38], «Позитивнаятеория иерархий» [60] и «Интеграция политикии организаций: позитивная теория иполитическая администрация» [62].
Кроме того, кпроблематике экономических исследованийгосударственного управления относятся ивопросы оптимального бюджетно-налоговогоадминистрирования, в том числе построенияналоговой системы, управления расходамибюджета, распределения полномочий междуразличными уровнями власти, бюджетногофедерализма.
Помимо теоретическихисследований и работ, существуетзначительное количество практическихисследований, посвященных системамгосударственного управления различныхстран, сопоставлению результатов реформ иизменений, проведенных в отдельныхгосударствах. В течение 1980—1990-х гг. во многихстранах мира произошли существенныеизменения в системах государственногоуправления. Это было связано с такимифакторами, как ускорение технологическогопрогресса, изменение политическогоустройства и реформирование экономикистран бывшего социалистического блока,ускоренное промышленное развитие странАзии, а также политические и экономическиеинтеграционные процессы в странах Европы.Активная трансформация системгосударственного управления с середины1980-х способствовала появлению большогочисла исследований, посвященныхособенностям государственного управленияв отдельных странах. Аналитические проектыпосвящались как обзору реформгосударственного управления в целом [49] [51],так и отдельным мероприятиям, напримерреформам таможенных структур [53] илисозданию органов местного самоуправления[47]. Использование новых технологий приреформировании, эффективностьуправленческих реформ также сталипредметом исследования [57] [63]. Активностьисследователей в значительной степенистимулировали правительства,ориентировавшиеся на использованиенаилучшей зарубежной практики, иорганизации, предоставлявшие финансовую,консультационную и техническую помощь впроведении экономических реформ(Всемирный Банк, Международный ВалютныйФонд, Агентство по международному развитиюСША (USAID) и др.).
Если же говорить обисследованиях структуры государственногоуправления, результаты сравнительногоанализа современных управленческих системприводятся Н. Мэннингом и Н. Парисоном [18].Сравнительные описания современныхорганов государственного управления можнонайти и в работах российскихисследователей, например,
И. Василенко [8], В. Андрианова [3],С. Пронкина и О. Петруниной [23]. Однакоэти работы основаны, как правило, насравнении структур органовгосударственного управления, существующихв настоящий момент, или же существовавших впоследние 1-2 десятилетия.
Более глубокий анализ,в том числе не только оценка экономическихаспектов становления современных системгосударственного управления, но и простосопоставление времени и причин появлениятех или иных органов государственногоуправления, в настоящее время представляетсобой недостаточно проработанную область.Вместе с тем, соответствующееисследование обеспечивает основу дляпоследующего моделирования становлениясистем государственного управления.
§ 1.2. Становлениесовременных систем государственногоуправления
Постановкапроблемы
Период с середины 1980-хгг. до настоящего времени характеризуетсяинтенсивным реформированиемгосударственного управления вбольшинстве стран мира.
При этом, какотмечается Н. Мэннингом [18], в настоящеевремя международной конвергенции идей вобласти государственного управления непроисходит. При схожих проблемах, привесьма широком заимствовании зарубежногоопыта и пристальном внимании к действиям,предпринимаемым в других странах, масштабыреформ, характер их проведения и итоговыерезультаты оказываются весьма различны.
Н. Мэннинг объясняетразличия в реформаторской деятельностиследующими причинами:
- характеристики основополагающейструктуры государственногоуправления;
- фундамент уже выполненной работы пореформированию.
Однако, что из себяпредставляет современное государственноеуправление с практической точки зрения,каковы экономические аспекты становлениясовременных систем государственногоуправления?
При проведениимежстрановых сопоставлений оказывается,что современные системы государственногоуправления одновременно и схожи, иуникальны. Схожесть их состоит в общихпринципах, концепции государственногоуправления: разделение властей,функциональная специализация,деятельность в интересах граждан. Всовременных государствах исполнительнаявласть представляет собой системуфункционально специализированныхгосударственных органов, работа в которыхпостроена на принципах бюрократическойиерархии. Вместе с тем, двух одинаковыхсистем государственного управления, и дажедвух одинаковых систем органовисполнительной власти не существует: вкаждой из стран существует своепредставление о том, какие функции должнывыполняться государством и какие органыуправления должны существовать для ихвыполнения. Более того, с течением времениэти представления меняются: например,сейчас вряд ли будут поставлены подсомнение стабилизационная функциягосударства (обеспечение стабильностиэкономического развития), участиегосорганов в управлении системамиздравоохранения и образования, или, скажем,в социально-ориентированномперераспределении ресурсов(предоставление помощи безработным ималоимущим), а ведь чуть более века назад вбольшинстве стран эти функции несуществовали. Само понятие «базовыхфункций» государства подверглосьопределенной корректировке: кругполномочий органов исполнительной властив настоящее время куда более широк, чемдва-три столетия назад.
Многообразиесовременных моделей и системгосударственного управления — результатразличных траекторий их развития. Этитраектории определялись множествомфакторов, от особенностей экономическогоразвития до климатических условий. Такимобразом, важно определить общие черты иразличия в процессе развития органовисполнительной власти развитых стран,насколько современные правительстваразвитых стран отличаются с точки зрениявремени появления министерств,существование которых в настоящий моментуже никем не ставится под сомнение.
В качестве объектов дляанализа были выбраны системы органовгосударственного управления(правительства) 6 государств: Германии,Великобритании, Канады, Норвегии, США,Франции. За исключением Норвегии, этистраны относятся к наиболее крупным иразвитым государствам мира. Кроме того,основы современного государственногоуправления формировались в этих странахпрактически в одно и то же время. Выборобъектов исследования позволяетрассмотреть процесс развития системыорганов исполнительной власти и ванглосаксонских странах (США, Канада,Великобритания), и в странахконтинентальной Европы (Франция иГермания), и в скандинавском государстве(Норвегия). Вместе с тем, следует признать,что отсутствие достаточного объемаинформации не позволило включить в составрассматриваемых стран такие государствакак Бразилия, Индия, Китай, Япония или ЮАР,что позволило бы говорить об охватебольшинства основных системгосударственного управления.
Тем не менее,ретроспективный анализ развитиясуществующих в настоящее времяминистерств и ведомств в каждом из этихгосударств, сравнительный анализ времени иусловий появления министерств, имеющихсходное название и, как следствие близкиеобласти деятельности (наборы функций), даетвозможность выявить основные общие черты иособенности развития системгосударственного управления.
Период исследования— с конца XVIII в.и до наших дней. Выбор точки отсчетаобъясняется тем, что моментом появлениясовременной концепции государственногоуправления принято считать конец XVIII в.,когда в революционной Франции и получившихнезависимость Соединенных ШтатахАмерики была заложена основасовременных систем государственногоуправления. При рассмотрении меньшеговременного интервала значительная частьпреобразований в системе государственногоуправления может оказаться вне рамокисследования.
Развитие системгосударственного управления
В государственномуправлении Великобритании, Франции иновообразованных США и Норвегии в конце XVIII— начале XIX вв.было менее десятка министерств и ведомств,и большинство из них с теми или инымиизменениями дожили до наших дней.
Сравнение органовгосударственного управления, возникавшихпри образовании новых демократическихгосударств, позволяет утверждать, чтодействительно базовыми функциямисовременных систем государственногоуправления можно считать лишь обеспечениеобороны и безопасности, сбор средств нафункционирование государства (фискальнаяфункция) и выпуск национальной валюты. Вдополнение к этим министерствам, в каждомиз государств, за исключением США, можновыделить функциональноспециализированные органы, отражающиеособенности экономического и социальногоразвития: министерства торговли вВеликобритании [127] и Норвегии [132],зависящих от морских коммуникаций,ведомства сельского хозяйства в аграрнойФранции [114] (опирающейся на масштабноесельскохозяйственное производство) изавершившей процесс огораживанийВеликобритании [127] (где задачей сельскоговедомства стал надзор за сократившейсяотраслью, то есть статистический учетпроизводимой продукции, количествазанятых и т.д.). Результатом Просвещениястановится формирование государственныхорганов по управлению вопросамиобразования. Кроме того, именно на рубежеXVIII — XIX вв.появляются первые министерства внутреннихдел —структуры, заслуживающие особеннотщательного рассмотрения в свете перемен,происходивших в XIX веке. Активное развитиеэкономики требует решения все большегоколичества задач внутри страны, и этоприводит к появлению специализированнойорганизации, занимающейся исключительновнутренними проблемами, предоставлениемобщественных благ. На созданныеминистерства возлагается крайне широкий инеоднородный спектр задач — от полицейскихфункций до строительства дорог и борьбы сэпидемиями. Когда департамент внутреннихдел в 1849г. появляется в США, он получаетнеофициальное имя «министерство всегоостального» —настолько разнородным оказывается спектрпредметов ведения нового департамента [86].Министерства внутренних дел того временипредставляют собой своего рода«внутренние правительства», в них раньше,чем в других министерствах появляетсяразвитая иерархическая структура,внутренняя функциональная специализацияпо направлениям деятельности и отдельнымзадачам. Именно они становятся основойдля дальнейшей экспансии государственногоуправления. Революционное правительствоФранции в этом отношении оказалось болеечем дальновидным: французскоеминистерство внутренних дел былообъявлено им «краеугольным камнем новогогосударства».
Расширение функций иусложнение структуры государственногоуправления
На вторую половину XIXвека приходится резкое ускорение развитиясистемы государственного управления. Израссматриваемых стран только вВеликобритании нельзя выделитьминистерств, образованных в этот период исохранившихся до настоящего времени.
В развитиигосударственного управления врассматриваемых странах в конце XIX — начале ХХ в.прослеживается одна общая тенденция— появлениеорганов, отвечающих за экономическое исоциальное развитие и торговые операции.Это — прямойответ на процессы, происходящие в это времяв экономике и обществе: с одной стороны,бурный, стремительный рост промышленногопроизводства, увеличениепроизводительности сельского хозяйства,рост торговых операций и становлениефинансовых рынков, а с другой стороны— частыекризисы перепроизводства, растущаясоциальная напряженность, борьба рабочихза свои права, социальные конфликты.Интересно, что сразу в трех из шестирассматриваемых стран (США, Франция,Норвегия) была предпринята попытка создатьгосударственный орган, отвечающийодновременно и за развитие промышленности,и за защиту интересов трудящихся, и во всехтрех странах она оказалась неудачной[79], [117], [136].
Реорганизация системыгосударственного управления
Первая мировая войнастала серьезным испытанием для системгосударственного управления. Из-завозникшей необходимости решенияпроблем, появившихся в результате военныхдействий, в годы войны и в первоепослевоенное десятилетие было созданозначительное число министерств и ведомств.
В эти годы вгосударственном управлении произошланастоящая экономическая революция. Кризисвнешней торговли, необходимость снабжениягигантских армий потребовалимаксимального напряжения ресурсов. Врезультате возросшая нагрузка на системугосударственного управления привела кпоявлению крупных министерств и ведомств,отвечающих за промышленность, финансовуюсистему, торговлю и транспорт. За счетрасширения функций по управлениюздравоохранением и образованияорганизаций, выполняющих функциисоциальной помощи ветеранам и инвалидамвойны усилилась социальная составляющаясистем госуправления. В этот же период вбольшинстве стран проводитсяреорганизация государственных органов,переход к более развитым и логическистройным иерархическим схемам управления.Системы государственного управления в этигоды — ужеполноценные бюрократические комплексы, сразделением полномочий и ответственности,наемными чиновниками, планами действий иотчетностью. Впрочем, переход к новымструктурам оказался связан с большимчислом ошибочных действий. Многие изсозданных министерств и ведомств сталижертвой «синдрома младенческойсмертности»: уже через несколько лет, аиногда и месяцев после создания онипрекращают свое существование.
Развитие системыузкоспециализированных органов
Эффект, который Великаядепрессия оказала на траекторию развитиясистем государственного управления,принципиально отличается от эффекта,оказанного Первой мировой войной.
В годы Великойдепрессии, как это на первый взгляд нипарадоксально, в рассматриваемых странахбыло создано очень немногогосударственных органов «министерского»уровня — тоесть структур, отвечающих за формированиегосударственной политики и реализациюширокого набора функций в отдельнойотрасли экономики или сфере жизниобщества. При этом комиссий, служб иадминистраций в эти годы было созданодостаточно, как в составе министерств, таки в виде автономных организаций. В рядеслучаев это привело к масштабнымструктурным реформам в министерствахэкономического блока. Такое изменениеструктуры государственного управлениябыло связано с необходимостью оперативнойреакции на внезапно возникшие проблемы вусловиях жестких финансовых ограничений.Потребность в выполнении совершенноконкретных единичных функций,направленных на борьбу с экономическимкризисом, и привела к созданиюспециализированных госорганов. Успехиспользованияфункционально-специализированныхорганизаций в 1930-е гг. способствовал тому,что размер созданных во время ВторойМировой Войны «органов военного времени»был уже намного меньшим, чем во времяПервой Мировой. Исключение составляет,разве что, Германия с Министерствомвооружения и боеприпасов, однако в этомслучае можно говорить о решении задачиперехода к тотальной мобилизации ресурсов,не существовавшей в другихрассматриваемых странах.
Формирование систем управления«государством всеобщегоблагоденствия»
После Второй мировойвойны система государственного управленияво Франции, Германии и Норвегиисоздавалась практически заново. Конечно,при образовании новых системпредшествующая структура в значительнойстепени воспроизводилась, однако проблемы,стоящие перед руководством опустошенныхвойной стран, требовали массовогопоявления новых, до этого несуществовавших органов государственногоуправления. Напротив, в США, Канаде иВеликобритании изменения в системегосударственного управления были менеезначительными. Впрочем, и в этих странахможно отметить появление новыхнаправлений деятельности государства:усиление управления здравоохранением,появление органов помощи ветеранам иинвалидам войны.
Именно в послевоенныйпериод закладываются основные различиясовременных систем органовгосударственного управления. Государства,пострадавшие от военных действий, быливынуждены уделять повышенное вниманиестроительству, региональному развитию ирешению социальных проблем. Созданныеминистерства ориентируются на решениезадачи восстановления экономики иподдержания социальной стабильности [132].Общие тенденции этого времени — появление«министерств по делам семьи» [118] и активнаясоциальная политика [109], ответ напотребность населения в построении«государства всеобщего благоденствия».
Создание государственныхорганов управления энергетикой ирегиональным развитием
После относительноблагополучных с точки зренияэкономического развития 1950-х гг., 1960-е сталиодновременно и десятилетием ускорениятехнологического прогресса, и периодомпоявления новых проблем и задач, требующихрешения, от растущего потребления топливаи энергии до потребности в массовыхтранзитных перевозках.
В развитиигосударственного управления в 1970-е гг.очень четко прослеживается реакция на«нефтяные шоки». Во многих израссмотренных государств создаютсяминистерства, ответственные за энергетику.Их функции и задачи различны: в США иКанаде это ведомства-координаторы,объединяющие ранее обособленные агентстваи службы всех направлений [82],[89], воФранции —орган, призванный в кратчайший срокобеспечить развитие сети атомныхэлектростанций [125], в Норвегии — государственный«диспетчер» добычи и использованияприродных ресурсов. Впрочем, в Германии иВеликобритании министерств энергетикисоздано так и не было. Однако, в этихстранах потребовалось проведениеочередных преобразований в министерствахи ведомствах экономического блока.
В это же времязначительно усиливается региональнаясоставляющая деятельности государства,перераспределяются функции по управлениюинфраструктурой экономики, прежде всеготранспортом и телекоммуникациями. Один изнаиболее показательных примеров — создание в США в 1966г. Департамента транспорта. Единый,координирующий департамент, объединившийсуществовавшие ранее агентства и службы,был создан после произошедшейтехнологической революции — появленияконтейнерных перевозок (первыйконтейнеровоз отправился в плавание в1956г.).
Рост влияния государственныхорганов по контролю за окружающей средой иобеспечению международногосотрудничества
Современный этапразвития систем государственногоуправления связан в первую очередь споявлением органов по охране окружающейсреды, министерств, отвечающих замеждународное сотрудничество, а такжеусилением роли ведомств, отвечающих заорганизацию деятельности системгосуправления. 1990-е гг. стали периодомактивных преобразований, целой чередыадминистративных реформ и изменений вовсех рассмотренных странах. Это привело кпоявлению органов, отвечающихисключительно за реализацию реформ:министерств экономического развития,министерств государственного управления ит.д.
Еще один общий аспект— пересмотрсистемы управления органамиздравоохранения и социальной помощи, в томчисле создание обособленных министерствздравоохранения в США [83] и Норвегии [133], ирост интереса к культуре и средстваммассовой информации (появление, вслед зафранцузскими «министерствами свободноговремени» [126] департаментов культуры инаследия в Канаде [91] и Великобритании[127]).
§ 1.3. Особенностиразвития систем государственногоуправления в рассмотренныхстранах
Проведенный анализразвития систем государственногоуправления позволяет утверждать, что общеенаправление развития государственногоуправления, при всей уникальности инеповторимости национальныхправительственных структур, все-такисуществует. Как было отмечено еще в законеВагнера, рост экономики вызывает изменениепотребностей в услугах государства. Именнообщность социально-экономическогоразвития, от аграрного к индустриальному ипостиндустриальному обществу, обусловилахарактер развития систем государственногоуправления —от создания министерств сельскогохозяйства и внутренних дел к организацииуправления промышленностью и социальнойсферой, а затем — к обеспечению устойчивого развитияи предоставлению широкого спектра услуг.
Отличия втраекториях изменения потребностейповлекли за собой различный характерразвития систем государственногоуправления. Это, в первую очередь, касаетсяэкономической стороны деятельностигосударства. В каждом из государствпотребность в осуществлении основныхэкономических функций — макроэкономическойстабилизации, ликвидации неравенства ипредоставления общественных благ, — была совершенноразной, и по-разному менялась с течениемвремени. Различными были и структураэкономики, и динамика развития ее отраслей.Все это непосредственно определялоструктуру системы госуправления ипотребности в ее изменении.
При этом в каждой изстран складывалось свое понимание«основных» функций государства,необходимость выполнения которых находиласвое отражение в структуре системыгосуправления. Если исходить из того, чтопоявление обособленного министерстваозначает придание тем или иным функциямгосударства статуса приоритетных, тооказывается, что такие области, какобразование, здравоохранение, наука лишьнедавно были признаны достойнымиспециализированных органов, отвечающих заформирование государственной политики.При этом практически каждому случаюсоздания министерства, существовавшего вдальнейшем достаточно продолжительноевремя, можно подобрать в соответствиесерьезную экономическую или социальнуюпроблему, на решение которой, скорее всего,и было направлено формирование этогооргана.
Рассмотренные системыгосударственного управления позволяюттакже утверждать о наличии определеннойстепени заимствования схемгосударственного управления: междупоявлением нового органа государственногоуправления в одном государстве и созданиеманалогичных ведомств в других — часто не более 10-15лет. Конечно, общность решаемых задач ипроблем играет здесь первостепенную роль,однако существование импортауправленческих технологий также нельзяотрицать.
Влияние изменений,произошедших в прошлом, на современнуюструктуру государственногоуправления
Современный обликсистем органов государственногоуправления во многом предопределентеми изменениями, которые происходили впрошлом. Это связано с тем, что потребностивозникают гораздо легче, чем прекращаютсвое существование. В большей степени этокасается таких областей государственноговмешательства, как ликвидация неравенстваи предоставление общественных благ, вменьшей —макроэкономической политики. Так, один разпринятое решение о положительной реакциина требования общества об увеличенииуровня социальной защищенности вдальнейшем уже достаточно жесткоопределяет необходимость существованиясерьезной социальной поддержки. Однаждысозданная государственная монополия вдальнейшем исключала развитие этогосектора на рыночной основе в течениедостаточно продолжительного времени.
Каждое из серьезныхструктурных изменений системыгосударственного управления представлялособой последствие появления потребности вэтом изменении, не обязательноэкономического характера. Однако послеперехода в новое состояние, послесделанного шага возврат к предыдущемусостоянию уже не возможен даже формально(нельзя вернуться в прошлое). Болеедетальный анализ функций государственногоуправления позволяет утверждать, чтоизменения очень часто носили необратимыйхарактер, и их влияние постепенно«накапливалось», часто делая невозможнымисерьезные модернизации государственногоправления без разрушения всей системы. Темсамым, можно говорить о высокой значимостидля систем государственного управленияпринципа path dependence [65].
Взаимообусловленностьмалых и больших преобразований системыгосударственного управления
Незначительныепреобразования в системахгосударственного управления происходилипостоянно. Многие из подобных измененийдостигали поставленных целей, однако приэтом редко афишировались и не всегда вконечном итоге приводили к ростуэффективности.
Большое число «малых»преобразований, то есть изменений низшихуровней управленческой пирамиды, связанос существованием в системегосударственного управлениямножественных отношений «принципал-агент»между чиновниками различногоуровня.
Чем меньший масштабимеет происходящее изменение в системегосударственного управления, тем нижеуровень иерархии, принимающий решение оначале изменения и контролирующий егореализацию. Тем самым решение о небольшихизменениях в деятельности органагосударственного управления принятьгораздо легче — меньше объем необходимыхсогласований. Чем меньше подразделение,тем проще его создать, реформировать илиликвидировать, чем оно больше, тем сложнееосуществить нужные преобразования.
Малый масштабизменений сокращает издержки наосуществление контрольно-мониторинговыхмероприятий и непосредственное управлениепроцессом реформирования. Чем меньше объемпреобразований, тем проще ответственномуза реформирование руководителю предвидетьвозникающие при реформировании проблемы,исключить отклонение от намеченного курса,принять меры к устранению препятствий напути преобразований, проконтролироватьвыполнение принятых решений.
Однако имеющие малыймасштаб изменения на низших уровняхгосударственного управления оказываются«незаметны» для политическогоруководства. Производимые «на местах»действия теряются в массивах информации,поступающей на вершину иерархическойпирамиды, в результате чего подавляющеебольшинство малых изменений преследует неувеличение эффективностигосударственного управления, а личныеинтересы осуществляющего этипреобразования чиновника. Эти интересызаведомо отличаются от интересов обществав целом, незаметность действий играет наруку коррупции и снижению эффективности.Стратегическое взаимодействиеуправленцев разного уровня приводит ктому, что перераспределение функций,формирование и расформированиеорганизаций низшего уровня иерархиипроисходит практически постоянно, так жекак постоянно происходит кругообороткадров государственного управления — однигосударственные служащие идут вверх покарьерной лестнице, другие покидаютсистему государственного управления,третьи переводятся из одной организации вдругую и т.д.
С точки зрениявероятности достижения цели небольшиеизменения гораздо более предпочтительныпо сравнению с большими реформами, однакона общегосударственном, политическомуровне преобладают, как правило, крупныепроекты по видоизменению системыгосударственного управления.
Во-первых, это связано стем, что из-за различия в целях и интересахобщества и политического руководства, атакже из-за информационной асимметрии иневозможности эффективно контролироватьдеятельность чиновников к решению проблемс эффективностью государственногоуправления приступают только тогда, когдаэти проблемы уже приобретают значительныймасштаб. Тем самым политическоеруководство часто оказывается в ситуации,когда малая модернизация, исправлениеситуации серией тщательно выверенныхшагов уже невозможна, необходимодействовать как можно быстрее и сразу вбольших масштабах. В результате начинаетсязначительная перестройкагосударственного управления, то есть«большие» преобразования.
Во-вторых, политику,как, впрочем, и чиновнику, выгодноанонсировать большие, значительныеначинания —это позволит убедить общество в том, чтогосударственный деятель активно трудитсяна благо улучшения положения избирателей.С точки зрения электоральной поддержки,гораздо выгоднее инициировать большойпроект, чем приступить к серии небольших,малоприметных шагов. В результате оченьредкие масштабные реформы сразу жеприводят к исключительно положительномурезультату. Политические аспектыбольших реформ приводят к тому, что по мереприближения срока окончания полномочий уполитического руководства сокращаетсяинтерес в успешном завершении начатого,так как плодами его деятельности могутвоспользоваться другие. Из-за сложностимониторинга процесса реформированияпроисходит постепенное торможение реформыили ее отклонение от намеченного курса.Из-за недостаточно точного планированиярезультатов реформ, неизбежного в силубольших объемов обрабатываемойинформации, любые крупные шаги вреформировании государственногоуправления, как правило, сопровождаютсянеизбежными отступлениями по тем или инымнаправлениям, признаниями тех или иныхрешений не оправдавшими себя. В результатебольшие стратегические реформы постепеннопревращаются в серию оперативных, ad hocпреобразований, направленных накорректировку полученных неожиданныхрезультатов. Чем больший масштаб имеетреформа и чем с большей скоростью идет еереализация, тем больше непредвиденныхвмешательств потребуется в дальнейшем.Очень частой является ситуация, когдасозданное ведомство прекращаетсуществование уже через несколько летпосле своего создания, своего рода«младенческая смертность» органовгосударственного управления (при этом ихфункции передаются другим госорганам).Масштабные реформы, в результате, имеютдостаточно ощутимый первоначальный успех,однако затем их развитие может серьезнозатормозиться. Как следствие, несмотря нато, что мероприятия по существенномуповышению эффективности государственногоуправления являются частыми пунктамиполитических программ, в реальностикрупные преобразования в сферегосударственного управления, вособенности организационные итехнологические, производятся не слишкомчасто.
Отдельно следуетотметить, что созданиегосударственного органа высшего уровняпозволяет политику наилучшим образомконтролировать реализацию той или инойфункции государства. Кроме того, это служитнаглядным сигналом избирателям очрезвычайной важности этой области дляполитика. С другой стороны, во многихслучаях реформирование органовгосударственного управления высшегоуровня сопряжено с очень большимииздержками в силу необходимостисогласования интересов большого числасторон. Поэтому образование новогоминистерства (департамента, службы), какправило, служит сигналом высокойзаинтересованности политиков в егопоявлении и желании привлечь особоевнимание к решению тех или иныхзадач.
Задача оптимизациирасходов в системе государственногоуправления
Необходимостьсокращения расходов — одна из наиболее популярныхдекларативных причин реформированиясистемы государственного управления.Объем финансирования государственногоуправления ограничен возможностямиэкономики и политической системы.Экономика ограничивает величину налогов,которая может быть получена государством,политика —саму возможность этого получения (ростналогового бремени — классическая «непопулярная» мера,то есть действие, ослабляющееэлекторальную поддержку).
В том случае, еслипотребности системы государственногоуправления в увеличении финансированияначинают превосходить возможностибюджета, начинается реализация программсокращения бюджетных расходов.
Формальный подход ксокращению расходов предполагаетвыявление неэффективных затрат, подкоторыми как правило понимаетсяпревышение фактического уровня расходовнад экономически обоснованным. Ключевойпроблемой в этом случае оказываетсядоказательство неэффективности тех илииных расходов. Доказать существованиенеэффективности крайне сложно, это требуетпривлечения к расследованию специалистоввысокой квалификации, из-за чего впоследние годы все большеераспространение принимает практика аудитабюджетных расходов.
Поэтому задачасокращения, как правило, подменяетсяперераспределением расходов в пользунаиболее «приоритетных» областей, чтосоответствует задаче «оптимизации»расходов. Приоритетность при этомопределяется принимающими решения. Такимобразом, оптимизация проводится тогда,когда избыточность расходов недоказана.
И сокращение, иоптимизация расходов могутсопровождаться изменениями в структурегосударственного управления, вособенности, если политик испытываетпотребность в усилении контроля зарасходованием средств. Это могут бытькадровые перестановки, устранение слишкомсложных организационных структур иформирование новых, прозрачных дляполитика, или предпочтительных для решенияего задач.
Когда государствосокращает расходы, сложно произвестикрупные преобразования в государственномуправлении и тем более создать новыйкрупный орган государственногоуправления. В результате в период кризисовгосударственных финансов создаютсяпреимущественно небольшиеузкоспециализированные организации, вто время как образование новых министерствчасто приходится на периодыотносительного бюджетного благополучия.
Политические факторы вгосударственном управлении
Помимо соответствиясоциально-экономической ситуации,политический аспект оказывается одним изосновных критериев обеспеченияэффективности преобразований инаправления изменений. Структураполитического устройства государства,число и роль политических партий оказываютнепосредственное влияние на размер идинамику государственного управления. Чемболее стабильным было политическоеустройство государства, тем меньшеизменений происходило в системеисполнительных органов государственногоуправления (пример — Великобритания [127]). Со временемключевые органы государственногоуправления, их полномочия и функции ужестановились настолько привычными, что ихреформирование или модернизацияоказывались весьма непростым делом. Какправило, в таких странах формировалосьустойчивое «ядро» государственных органов(базовые функции государства плюсустойчивые особенности конкретной страны),и ряд периферийных организаций, которые, взависимости от ситуации,реорганизовывались, теряли илиприобретали министерский статус,сливались, разделялись илиперекомпоновывались. Напротив, вгосударствах с нестабильной политическойсистемой, в странах, пережившихпоследствия внешней оккупации, революции,или резкой смены политического курса,структура и система органовисполнительной власти обновлялись часто иинтенсивно (Франция, Германия, Норвегия).
Нельзя не отметить итот факт, что в тех странах, где системагосударственного управлениязаимствовалась извне, в первые годы послезаимствования происходила достаточноинтенсивная подстройка заимствованнойсистемы под нужды государства (Канада). Тоже самое можно сказать и о результатахпрактически всех крупных административныхреформ: большинство преобразованийхарактеризовалось высоким уровнем«младенческой смертности» созданныхминистерств и ведомств. Независимо отстепени революционностипроизводившихся преобразований, многие извновь созданных государственных органовуже через несколько лет, а иногда и месяцевпрекращали свое существование.
Зависимостьпреобразований в системе государственногоуправления от конвергенции технологийуправления государственного и частногосектора
Управлениегосударственным аппаратом,государственными организациямипредставляет собой одно из направленийменеджмента (управления), воздействия нанекоторую систему или организацию с цельюполучения определенного результата,достижения целей. Как следствие,существует достаточно сильная связь междугосударственным управлением и управлениемфирмой. Уже сами по себе первыеисследования государственного управлениябыли построены на сопоставлении сходства иразличия в деятельности работниковчастных фирм и чиновников государственныхструктур (Ф. Тейлор, М.Вебер) [30].
Схожесть задачгосударственного управления и управлениякоммерческой организацией привела кзаимствованию самого широкого спектратехнологий, от методов организациидокументооборота до принциповпремирования и стимулирования работников,в конечном счете, оказавших значительноевлияние на структуру госорганов. Несмотряна то, что, как правило, государственныйаппарат скептически относится куправленческим нововведениям и новымтехнологиям, очевидный успех новых идейуправления коммерческой компанией можетстимулировать их воспроизводство вгосударственном секторе. Компьютеры, базыданных и информационные системы,«электронная почта», зародившись в недрахгосударственных оборонных организаций,стали активно применяться в деятельностигосударственных чиновников уже после того,как эти технологии были взяты навооружение частными корпорациями.
В последние годызаимствование технологий из частногосектора приобретает все более широкийхарактер. Если еще совсем недавногосподствующей парадигмой былопротивопоставление«администрирования» и «менеджмента»,чиновника-бюрократа государственнойорганизации и менеджера коммерческогопредприятия, то сейчас все большуюпопулярность приобретает концепция«нового государственного управления» (NewPublic Management), предусматривающая сокращениеразличий между технологиями управлениягосударственным и частным сектором,активное привлечение в государственныйаппарат менеджеров коммерческихорганизаций [36].
Зависимостьпреобразований в системе государственногоуправления от способов организациигосслужбы
Свою роль в характерепреобразований играет и государственнаяслужба. В том случае, если государственнаяслужба построена по принципу «закрытогокорпуса» государственных служащих, онагораздо меньше склонна к резкимизменениям, чем государственная служба сотносительно свободным переходомгосударственных служащих из частногосектора экономики. Чем больший уровеньсоциальной защищенности имеютгосударственные служащие, тем болеесложным оказывается проведение реформ вобласти государственного управления.Человеческий капитал на государственнойслужбе становится труднообновляемойвеличиной. С одной стороны, это исключаетслишком резкий рост органовгосударственного управления — для подготовкидополнительного числа государственныхслужащих необходимо дополнительное время.С другой стороны, массовоеувольнение государственных служащихстановится связано со слишком высокимизатратами. Возрастают и расходы напереподготовку и повышение квалификации.Государственные служащие не ощущаютконкуренции со стороны работниковнегосударственного сектора, а потому ихнавыки и квалификация могут несоответствовать аналогичной должностнойпозиции в частном секторе.
Системыгосударственного управления свозможностью привлечения нагосударственную службу специалистов изчастного сектора более склонны кизменениям, в том числе и технологическим.Процесс осуществления изменений, как ипроцесс управления в целом, осуществляетсяменеджерами, в результате чего приток нагосударственную службу менеджеров изкоммерческого сектора означает ипривнесение в государственное управлениераспространившихся в частном секторетехнологий.
Выводы
Оценка экономическихаспектов становления современных системгосударственного управления,сопоставление времени и причин появлениятех или иных органов государственногоуправления подтвердила, что процесспреобразований, происходящих вгосударственном управлении и структурасистемы государственного управленияопределяются не в результате автономных,внутренних преобразований, а вследствиевзаимодействия системы государственногоуправления с внешним политическим иэкономическим окружением.
Процессы, происходящиев системе государственного управления,находятся в зависимости от уже выполненныхв прошлом преобразований. Каждое изпреобразований является одновременнофундаментом и ограничением для будущихреформ. Процесс развития системыгосударственного управления представляетсобой последовательностьвзаимообусловленных преобразованийразличного масштаба. Масштаб и направлениеизменений определяются исходя из задачиоптимизации бюджетных расходов.Постановка этой задачи в государственномуправлении предполагает не сокращениезатрат, а их оптимальное распределение. Врезультате преобразования в системегосударственного управления оказываются всильной зависимости от политическихфакторов, способа организациигосударственной службы, имеющихсятехнологий минимизации управленческихзатрат.
Глава 2. МоделИ государственногоуправления
§ 2.1. Постановказадачи
В главе 1 было показано,что характер и результаты реформированияво многом зависят от того, как развивалосьгосударственное управление в«дореформенный» период, от того, какоймасштаб имеют проводимые реформы,насколько актуальной при реформированииявляется задача сокращения расходов,какова политическая ситуация в стране,каким образом организованагосударственная служба, и т.д..Проведенный анализ показал экономическиеосновы становления современных системгосударственного управления: опора напотребности экономики и общества,расширение государственных функций вместес усложнением государственногоустройства, высокая зависимостьтраектории развития госуправления отрешений, принятых в прошлом, импортуправленческих технологий из частногосектора и из-за рубежа.
Когда основныезакономерности определены, следующий шаг— созданиемодели или комплекса моделей,иллюстрирующих влияние на государственноеуправление изменений в экономике иполитическом устройстве, определение припомощи модели факторов успеха реформ.Построение модели должно дать ответ навопрос, чем определяется эффективностьпреобразований, почему одни и те жеуправленческие решения могут датьразличный итоговый результат.
§ 2.2. Методологическиеосновы моделирования
Экономическаянаправленность моделирования изменений всистеме государственного управлениятребует использования стандартныхинструментов и предпосылок экономическогоанализа: взаимодействия экономическихагентов, рациональности, оптимизации,поиска равновесия и т.д. Как следствие,предлагаемая модель государственногоуправления должна быть ориентирована намаксимальное использование методовэкономической теории.
Традиционноеразделение экономики на три сектора — государство, фирмыи домохозяйства — не вполне соответствует задачеанализа изменений в системегосударственного управления. Анализгосударства как единого целого позволяетлишь оценить динамику его физическогоразмера, но не дает возможностиисследования его внутренней структуры.
В силу поставленнойзадачи анализа именно системыгосударственного управления как системыорганов исполнительной власти полезнымбудет выделение власти законодательной вкачестве отдельного экономическогоагента. Законодательная власть может бытьобъединена с обществом, если ее цели изадачи буду полностью соответствоватьцелям и задачам избирателей. Однако вреальности законодательная властьпреследует цели и задачи, отличные от целейи задач избирателей, поэтому для анализаизменений в государственном управлении ееследует рассматривать каксамостоятельного экономического агента.
В практикеисследования государственного управленияи экономики общественного секторадостаточно частым является объединениедомохозяйств и фирм или концентрация наанализе взаимодействия государства толькос одним из этих сегментов. В данном случаеиспользование такого подхода можеттакже оказаться целесообразным.
Таким образом, прианализе государственного управленияотдельно будут рассматриваться:
- система государственногоуправления (государственный аппарат,исполнительная власть);
- законодательная власть, непринимающая прямого постоянного участия вдеятельности системы государственногоуправления;
- население и фирмы (общество).
§ 2.3. Классификацияизменений в системе государственногоуправления
Как любой процесс,изменения в системе государственногоуправления могут и должны бытьопределенным образом классифицированы. Взависимости от выбранных критериевклассификации можно говорить о тех илииных процессах, происходящих в системегосударственного управления, и, какследствие, о различных результатахпроизведенных преобразований. Традиционноизменения сводятся к усложнению илиупрощению, при этом усложнение частоотождествляется с развитием, а упрощение сдеградацией. Действительно, с точки зренияхронологии становления современногогосударственного управления, развитиебыло связано с расширением, усложнениемструктуры государственного управления.Тем не менее, упрощение структурыгосударственного управления, хотя и можетсчитаться деградацией с точки зрениясложности организации, способно оказатьпозитивное воздействие на эффективностьгосударственного управления.
Ситуация, при которойтрансформации происходят внутри системы,когда объект меняет свою внутреннююструктуру, внешне оставаясь таким же(например, перераспределение функций междуорганами государственной власти), так жеследует отнести к изменениям.
Виды изменений всистеме государственного управления
Любое изменение это поопределению перемены в каком-либо изаспектов деятельности системы, — в данном случае,системы государственного управления вцелом или какого-либо из ее элементов. Дляклассификации изменений с этой точкизрения удобно провести аналогию сдеятельностью коммерческого предприятия,фирмы. Фирма имеет дело с решением вопросовчто производить, как производить, и в какомколичестве. Если исходить из того, чтозадачей системы государственногоуправления является производствоопределенного набора товаров и услуг (вчастности, общественных благ), стоящиеперед фирмой вопросы легко могут бытьспроецированы на государственноеуправление. Соответствующим образом могутбыть сгруппированы и изменения в системегосударственного управления. Этиизменения могут касаться того, чтопроизводить, в каком количестве, и какдолжно быть организовано производство.
Выбор того, чтопроизводить, в случае с государственнымуправлением определяет круг конкретныхфункций, выполняемых государством,детализацию и насыщение трех ключевыхобластей деятельности государственногоуправления —экономического регулирования, управленияуровнем неравенства и производстваобщественных благ. Изменения, связанные сизменением функций системы или органагосударственного управления, тем самымможно назвать функциональными. Органгосударственного управления или система вцелом исполняет определенный наборфункций (обязанностей), состав которыхможет меняться с течением времени.Функциональные изменения связаны сдобавлением новой функции (илиобязанности) или ее ликвидацией.
Выбор того, как и вкаком количестве система государственногоуправления должна производить товары иуслуги, определяет следующие две группыизменений, которые могут произойти вгосударственном управлении. Первая группа— этоорганизационные изменения. В данном случаепод организационными изменениями будутподразумеваться изменения «размера» илиструктуры организации. Под «размером»понимаются количественные характеристикифакторов производства — численностьперсонала, стоимость основных фондов и т.д.Структурные изменения связаны сизменением организационно-штатнойструктуры.
Изменения размера иизменения структуры могут происходитьнезависимо друг от друга. Например,возможно увеличение численностиработников департамента или отдела присохранении набора его функций, и,наоборот, возможно разделение крупногоотдела на два подразделения без увеличенияштатной численности.
Особенностьорганизационных изменений состоит в том,что они совсем не обязательно связаны сфункциональными: организация можетувеличиться или уменьшаться в размерах,менять свою внутреннюю структуру принеизменных функциях. Распределениефункций между различными департаментамиили отделами может изменяться, возможнацентрализация или децентрализацияполномочий, но в целом для организации ихобъем останется неизменным. Чтохарактерно, обратное в системегосударственного управления верно далеконе всегда. Изменение набора функцийпрактически всегда ведет корганизационным изменениям.
Вторая группаизменений —это технологические изменения, связанные сизменениями технологий и процессов,используемых в тех или иных областяхдеятельности организации. Ктехнологическим изменениям можно отнестине только замену техники, оборудования наболее совершенное, или переход к другойорганизации производственного цикла.Смену персонала можно также отнести ктехнологическим изменениям, так как заменаработника на более производительного посвоей сути ничем не отличается от заменыустаревшего оборудования на более новое ипроизводительное.
Технологическиеизменения не обязательно сопровождаютсяизменением круга исполняемых функций илисущественными организационнымиизменениями, однако могут оказыватьсущественное воздействие на эффективностьдеятельности системы государственногоуправления. Взаимосвязь технологических иорганизационных изменений двусторонняя:изменение структуры или размероворганизации может потребовать внедренияновых технологий управления и, напротив,использование в повседневной деятельностиорганизации новых технологий (например,новых технологий управления или обработкиданных) может оказаться причиной измененияорганизационно-штатной численности(привлечения новых сотрудников илисокращения штата).
Круг изменений,потенциально возможных в системегосударственного управления, оказываетсяуже, чем круг изменений коммерческойорганизации. Из пяти видов изменений вдеятельности коммерческой организации,сформулированных Й. Шумпетером [31],(использование новой техники и технологий,внедрение новой продукции, использованиенового сырья, изменения в организациипроизводства, появление новых рынковсбыта) только три могут быть без колебанийиспользованы при описании деятельностигосударственной организации. Появлениеновых рынков сбыта товаров и услуггосударства, также как и использованиенового сырья —весьма редкая в государственномуправлении практика. «Рынок сбыта»фиксирован и представляет собойтерриторию государства илиадминистративно-территориальногообразования, основные параметрыиспользуемых ресурсов, прежде всегокадровых, также достаточно жесткозакреплены.
Источники измененийсистемы государственногоуправления
Классификацияисточников изменений достаточностандартна и не содержит каких либоновшеств — этовнешние и внутренние изменения. Внутренниеизменения, —это изменения, происходящие в результатерешений, принимаемых внутри организации.Для системы государственного управленияили государственной организации этоизменения в результате решений и действий,предпринимаемых руководителями иработниками организации.
Внешние изменениясвязаны с существованием их внешнегоисточника. Действия, приводящие кизменениям, предпринимаются извне,изменения в деятельности организацииявляются следствием этих действий. Длягосударственного управления это означает,что изменения производятся несамостоятельно, а на основе исполнениядирективы, полученной «сверху», из внешнейдля данного органа государственногоуправления или структурного подразделениясреды. Если в случае внутренних измененийруководители руководствуются собственнымвидением их необходимости и характерареализации, то при внешних изменениях этиусловия «навязываются» им сверху. Принесовпадении интересов инициаторов иисполнителей происходит искажениепроцесса реализации изменений.
Иерархическаяструктура государственного управленияприводит к тому, что в зависимости отуровня рассмотрения организационныеизменения могут оказаться как внешними,так и внутренними. Если решениязаконодательной власти для властиисполнительной являются, со всейочевидностью, внешними, то прирассмотрении изменений в структуреминистерства все уже не так однозначно. Дляминистра решение о реорганизацииподведомственных ему департаментовявляется внутренним (если онсамостоятельно принял это решение безуказания «сверху», то есть от руководителяболее высокого уровня), для подчиненныхему руководителей департаментов — внешним.
Условия развитияизменений в системе государственногоуправления и их последствия
С точки зрения развитияи последствий, изменения могут носитьавтономный, обусловленный или связанныйхарактер. Для начала и завершенияавтономных изменений не требуетсявзаимодействия с внешним по отношению корганизации миром: получениядополнительных ресурсов, разрешения напроведение изменений и т.п. Полностьюавтономных изменений, особенно с точкизрения последствий, конечно, практическине бывает —скорее, можно говорить о степениавтономности.
Обусловленныеизменения происходят под влиянием внешнихусловий. Внешняя среда в данном случаевыступает как условие, «пассивныйинициатор» изменений, когда при отсутствиичеткого внешнего указания, директивы,изменения становятся для руководствагосударственной организации если ненеизбежными, то, как минимум, желательными,вследствие чего принимается решение об ихначале.
Связанные измененияэто изменения, которые не могутпроисходить без активного взаимодействияс внешней средой, как с точки зренияполучения чего-либо, так и с точки зренияобратного воздействия, когда проведениеизменений внутри одной организациинеминуемо скажется на функционированиидругих.
Классификация попричинам (факторам) изменений в системегосударственного управления
Две ключевые группыпричин изменений в системегосударственного управления — это экономические иполитические причины. При исследованиипроцесса становления системыгосударственного управления однозначноисключать из рассмотрения политическиеизменения нельзя — даже при простой сменеруководителя организации, произошедшей пополитическим мотивам, дальнейшееразвитие организации, имеющее прямыеэкономические последствия, может пойти поиному, чем ранее, сценарию. Объяснениеэтому можно найти в существовании«личностного» фактора в управлении.Практически полностью обезличеннаяиерархическая структура государственногоуправления, в которой каждый чиновник, втом числе занимающий руководящий пост тогоили иного уровня, является своего родамашиной, действующей в соответствии сустановленными правилами и нормами, вреальной жизни практически не встречается.Напротив, чиновники, даже обладающиеминимальными полномочиями, оказываютопределенное влияние на функционированиевозглавляемых ими структур, так что дажеизменение, имеющие политические причины,может иметь за собой экономическиепоследствия.
§ 2.4. Информационнаясхема государственногоуправления
Для исследованияпроисходящих в государственном управленииизменений в качестве базовой модели будетиспользована схема обмена информацией,представляющая собой комбинацию«либеральной» модели, модели «лидера» имодели «наблюдателя».
