КОМИТЕТ ПО ОБРАЗОВАНИЮ ПРАВИТЕЛЬСТВА

САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

__________________________________________________________________

Государственное образовательное учреждение

дополнительного профессионального образования

(повышения квалификации) специалистов

Санкт-Петербургская академия

постдипломного педагогического образования

Формирование антикоррупционного мировоззрения учащихся

Методические рекомендации

Под общей редакцией С.В. Жолована, ректора СПбАППО, к.п.н.

А в т о р – с о с т а в и т е л ь

О.Н. Журавлева, доцент кафедры социально-гуманитарного образования СПбАППО, кандидат педагогических наук, доцент;

Рекомендовано Региональным экспертным советом Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга

Формирование антикоррупционного мировоззрения учащихся: методические рекомендации для учителей истории и обществознания, методистов, преподавателей системы повышения квалификации педагогов. СПб.: СПбАППО, 2009.

Введение

Коррупция должна быть не просто незаконной.

Она должна стать неприличной.

Д.А. Медведев

Долгое время общество уходило от обсуждения проблемы коррупции. Ныне тема открыта для обсуждения. Прозрачность антикоррупционной деятельности – залог успешности.

Противостояние коррупции – дело всего общества. Проблемы образования тесно связаны с проблемами общественного развития. Важная роль в становлении личности отводится школе. Воспитание неприятия молодым поколением коррупции как явления, абсолютно несовместимого с ценностями современного правового государства, – важнейшая задача школы. Уровень образования населения, его правовой культуры – это не только престиж страны, но и вопрос национальной безопасности. В докладе Общественной палаты РФ «Образование и общество: готова ли Россия инвестировать в свое будущее?» был сделан неутешительный вывод: «Школа не дает сегодня необходимого набора гражданских и социальных компетенций»^[1]

.

Борьба с коррупцией предполагает использование системы экономических, политических, правовых, психологических, образовательных и воспитательных мер. Необходимо сосредоточить усилия на ограничении сферы приложения проявлений коррупции, снижении степени ее влияния, минимизации вредных последствий, и школьное образование может и должно внести свой вклад в создание антикоррупционной атмосферы в обществе, в формирование антикоррупционной устойчивости личности.

Отсутствие целенаправленной системы мер по противодействию этому негативному явлению приводит к укоренению этого страшного социального недуга. Особенность современного момента заключается в том, что коррупционное поведение не только сохраняется, но и перестает быть постыдным. К сожалению, в обществе бытует, а нередко и насаждается мнение, что бороться с коррупцией бессмысленно, всякое противодействие ей обречено на неудачу, а простой гражданин не имеет возможности каким-либо образом противостоять ее проявлениям.

Коррупция включает в себя две составляющие: правовую (коррупционные правонарушения, преступления) и этическую (морально-этические коррупционные отклонения, нарушения). Будучи антиобщественным явлением, она безнравственна по своей сути. Во многом именно терпимость общества к повседневным проявлениям коррупционного поведения и делает коррупцию столь распространенным явлением. Коррупция разъедает общественную мораль, культивирует алчность, жадность, игнорирование закона, насилие. В коррупцию всегда вовлечены две стороны, и всегда это – проблема нравственного выбора. Для того чтобы этот выбор был более осмысленным, взвешенным, необходимы объективная информация, знания, наглядные примеры негативных последствий, четко определенная позиция государства и всего общества.

Система антикоррупционных идей, взглядов, принципов, в которых отражается негативное отношение личности, социальных групп и всего общества к коррупционной деятельности, должна органично дополнить мировоззренческую картину подрастающего поколения.

Формирование антикоррупционного мировоззрения учащихся предполагает решение ряда задач в процессе преподавания:

• дать общее представление об исторических формах коррупции, особенностях ее проявления в различных сферах жизнедеятельности, причинах, вредных последствиях данного явления;
• сформировать навыки адекватного анализа и личностной оценки данного социального явления с опорой на принцип историзма;
• сформировать комплекс знаний, в коррупциогенных ситуациях обеспечивающих поведение в соответствии с правовыми и морально-этическими нормами;
• стимулировать мотивацию антикоррупционного поведения.

Следует отметить отсутствие в действующих образовательных стандартах таких понятий и вопросов как «коррупция», «меры противодействия коррупции» и т. п., поэтому важно обогатить содержаниие программ и учебников идеями и материалами об антикоррупционной деятельности. Разработка системы заданий, проектирование и описание различных форм антикоррупционного просвещения школьников (практикумы, игры, интернет-уроки, дискуссии и т.п.) может стать инновационным направлением в методической деятельности педагога. Школа нуждается в педагогически обработанном материале, побуждающем учеников к формированию собственной системы ценностей.

На школьных уроках важно рассмотреть коррупцию как явление социально-историческое, социально-экономическое, правовое; осветить исторический аспект проблемы: какие этапы проходила коррупция в своем развитии, какие формы принимала, каковы причины того, что, несмотря на предпринимавшиеся государством и обществом меры, коррупция сохранялась. Через выявление причин возникновения этого феномена и понимание вреда, причиняемого им всему обществу, необходимо целенаправленно формировать негативное отношение к коррупции (также как к наркомании, алкоголизму и т.д.), развивать навыки антикоррупционного поведения. Стратегия действий учителя должна опираться на объективные данные, исторический опыт, которые опровергают расхожие стереотипы, традиционные заблуждения части населения в том, что коррупция малоопасна, а ее размах не зависит от каждого члена общества.

Предлагаемые примерные вопросы и задания, темы творческих работ и др. позволят углубить и конкретизировать знания в данной области. Они могут быть предложены при обсуждении на уроке, в качестве домашнего задания, поскольку требуют работы с дополнительной литературой, ресурсами Интернет и т. д. Учитель сможет расставить смысловые акценты при изучении ряда тем, выявлять отношение учащихся к проблемам коррупции, вырабатывать установки на антикоррупционное сознание и поведение.

Содержание по антикоррупционной тематике (прежде всего с опорой на принцип доступности для школьников различного возраста) может включаться в разделы, темы курсов истории, обществознания, географии, литературы и др., в программы спецкурсов(элективов) для старшеклассников, а также изучаться педагогами в виде отдельных модулей в системе повышения квалификации.

Выделим темы, вопросы содержания стандартов, при изучении которых сведения, задания по антикоррупционной тематике могут сделать уроки более интересными, действенными, воспитывающими^[2].

Всеобщая история

Изучаемые темы[3]	Вопросы содержания
Цивилизации Древнего мира и Средневековья.	Социальные нормы и духовные ценности. Полисная политико-правовая организация и социальная структура. Демократия и тирания. Римская республика и империя. Римское право. Становление иудео-христианской духовной традиции, ее религиозно-мировоззренческие особенности. Социальные нормы и мотивы общественного поведения человека в исламском обществе. Особенности социальной этики, отношения к труду и собственности, правовой культуры, духовных ценностей в католической и православной традициях.
Новое время: эпоха модернизации.	Новации в образе жизни, характере мышления, ценностных ориентирах и социальных нормах в эпоху Возрождения и Реформации. Становление протестантской политической культуры и социальной этики. Идеология Просвещения. Становление гражданского общества.
От Новой к Новейшей истории: пути развития индустриального общества.	Монополистический капитализм и противоречия его развития. Переход к смешанной экономике в сер. ХХ в. «Государство благосостояния». Эволюция собственности, трудовых отношений и предпринимательства во второй половине XIX в. – середине ХХ в. Изменение социальной структуры индустриального общества. «Общество потребления» и причины его кризиса в конце 1960-х гг. Формирование социального правового государства. Демократизация общественно-политической жизни. Предпосылки системного (экономического, социально-психологического, идеологического) кризиса индустриального общества на рубеже 1960-х – 1970-х гг. Складывание международно-правовой системы. Развертывание интеграционных процессов в Европе.
Человечество на этапе перехода к информацион-ному обществу.	Собственность, труд и творчество в информационном обществе. Интернационализация экономики и формирование единого информационного пространства. Особенности современных социально-экономических процессов в странах Запада и Востока. Европейский Союз. Кризис международно-правовой системы и проблема национального суверенитета.

История России

Изучаемые темы	Вопросы содержания
Русь в IX–начале XII вв.	Развитие норм права на Руси. «Русская Правда».
Российское государство во второй половине XV–XVII вв.	Формирование новой системы управления страной. Установление царской власти. Складывание идеологии самодержавия. Реформы середины XVI в. Особенности русской традиционной (средневековой) культуры. Формирование национального самосознания.
Россия в XVIII – середине XIX вв.	Петровские преобразования. Новая система государственной власти и управления. Россия в период дворцовых переворотов. Расширение прав и привилегий дворянства. Просвещенный абсолютизм. Новая система государственной власти и управления. Попытки укрепления абсолютизма в первой половине XIX в. Реформы системы государственного управления. Особенности русского Просвещения. Формирование русского литературного языка.
Россия во второй половине XIX - начале ХХ вв.	Роль государства в экономической жизни страны. Обострение экономических и социальных противоречий в условиях форсированной модернизации. Духовная жизнь российского общества на рубеже XIX-XX вв.
Революция 1917 г. и Гражданская война в России	Общественно-политический кризис накануне 1917 г. Кризис власти. Маргинализация общества. Утверждение Советской власти. Первые декреты Советской власти.
Советское общество в 1922-1941 гг.	Успехи, противоречия и кризисы НЭПа. Противоречия социалистической модернизации. Централизованная (командная) система управления. Мобилизационный характер советской экономики. Власть партийно-государственного аппарата. Номенклатура.
СССР в первые послевоенные десятилетия.	Экономические реформы 1950-х – начала 1960-х гг., реорганизации органов власти и управления. Духовная жизнь в послевоенные годы. Демократизация общественной жизни в период «оттепели».
СССР в середине 1960-х - начале 1980-х гг.	Экономические реформы середины 1960-х гг. Дефицит товаров народного потребления, развитие «теневой экономики» и коррупции. «Застой» как проявление кризиса советской модели развития. Попытки преодоления кризисных тенденций в советском обществе в начале 1980-х гг.
Советское общество в 1985-1991 гг.	Попытки модернизации советской экономики и политической системы во второй половине 1980-х гг. Введение принципов самоокупаемости и хозрасчета, начало развития предпринимательства. Политика «гласности». Отмена цензуры и развитие плюрализма в СМИ. Демократизация общественной жизни.
Российская Федерация.	Становление новой российской государственности. Общественно-политическое развитие России во второй половине 1990-х гг. Переход к рыночной экономике: реформы и их последствия. «Шоковая терапия». Структурная перестройка экономики, изменение отношений собственности. Дискуссия о результатах социально-экономических и политических реформ 1990-х гг. Курс на укрепление государственности, экономический подъем, социальную и политическую стабильность, упрочение национальной безопасности, достойное для России место в мировом сообществе. Участие России в формировании современной международно-правовой системы. Россия в мировых интеграционных процессах.

Обществознание (включая экономику и право)

Изучаемые темы	Вопросы содержания
Человек как творец и творение культуры.	Мировоззрение, его место в духовном мире человека. Типы мировоззрения. Свобода совести. Свобода и необходимость в человеческой деятельности. Свобода как условие самореализации личности. Выбор в условиях альтернативы и ответственность за его последствия. Гражданские качества личности.
Общество как сложная динамическая система.	Социальные взаимодействия и общественные отношения. Понятие о социальных институтах, нормах, процессах. Основные институты общества. Особенности современного мира. Социальные и гуманитарные аспекты глобальных проблем. Общество и человек перед лицом угроз и вызовов XXI века. Основы конституционного строя РФ. Народовластие. Система конституционных прав и свобод в РФ.
Экономика.	Рыночные отношения в современной экономике. Особенности современной экономики России. Экономическая политика РФ. Совершенная и несовершенная конкуренция. Политика защиты конкуренции и антимонопольное законодательство. Естественные монополии, их роль и значение в экономике России. Финансовый рынок. Банковская система. Роль государства в экономике. Общественные блага. Налоговая система в РФ. Виды налогов. Функции налогов. Основы денежной и бюджетной политики государства. Кредитно-финансовая политика. Государственный бюджет. Глобальные экономические проблемы.
Социальные отношения.	Виды социальных норм. Социальный контроль и самоконтроль. Отклоняющееся поведение. Молодежь как социальная группа, особенности молодежной субкультуры. Национальное самосознание.
Политика как общественное явление.	Государство как главный институт политической власти. Функции государства. Политика как общественное явление. Политическая деятельность. Политические цели и средства их достижения. Демократия, ее основные ценности и признаки. Гражданское общество и государство. Проблемы формирования правового государства и гражданского общества в РФ. Гражданские инициативы. Роль средств массовой информации в политической жизни общества.
Человек в системе общественных отношений.	Общественное и индивидуальное сознание. Социализация индивида. Социальная роль. Социальные роли в юношеском возрасте. Духовная жизнь человека. Самосознание индивида и социальное поведение. Ценности и нормы. Мотивы и предпочтения. Свобода и ответственность. Человек в системе экономических отношений. Свобода экономической деятельности. Рациональное экономическое поведение собственника, работника, потребителя, семьянина, гражданина. Человек в политической жизни. Политический статус личности. Политическая психология и политическое поведение. Политическое лидерство. Лидеры и ведомые.
Правовое регулирование общественных отношений.	Право в системе социальных норм. Понятие прав и свобод человека. Основные конституционные права и обязанности граждан: право граждан участвовать в управлении делами государства; право на образование; право на благоприятную окружающую среду. Гарантии и способы защиты экологических прав граждан. Юридическая ответственность за экологические правонарушения; обязанность защиты Отечества. Основания отсрочки от военной службы. Право на альтернативную гражданскую службу; права и обязанности налогоплательщика. Законные интересы. Правосознание и правовая культура. Правомерное поведение. Система российского права. Юридическая ответственность за налоговые правонарушения. Организационно-правовые формы и правовой режим предпринимательской деятельности. Законодательство РФ об образовании. Правила приема в образовательные учреждения профессионального образования. Порядок оказания платных образовательных услуг. Особенности уголовного процесса. Виды уголовных наказаний и порядок их назначения. Понятие преступления. Действие уголовного закона. Понятие уголовной ответственности, ее основания. Ответственность несовершеннолетних. Защита прав обвиняемого, потерпевшего и свидетеля в уголовном процессе. Понятие и система международного права. Международные документы о правах человека. Международная защита прав человека в условиях мирного и военного времени. Взаимоотношения международного и национального права.

Понятие коррупции, ее виды и формы.

В римском праве существовал термин corrumpire, который являлся синонимом слов «разламывать», «портить», «разрушать», «повреждать», «подкупать» и одновременно обозначал любое должностное противоправное действие. Corrupt в переводе с английского – развращенный, продажный, бесчестный, сorruption – порча, разложение, искажение, испорченность. Единственного, однозначного определения понятия «коррупция» в настоящее время не существует. Это связано как со сложностью самого социального явления, так и различиями позиций, с которых оно рассматривается:  политических, экономических, правовых, моральных, бытовых и т. д.

Одним из наиболее кратких и емких определений представляется следующее: коррупция – деятельность, заключающаяся в умышленном использовании должностными лицами доверенных им прав и властных полномочий для личного обогащения, получения выгод.

В Российском Национальном плане противодействия коррупции (2008 г.) также определен ряд понятий: «коррупция» – как социально-юридическое явление, «коррупционное правонарушение» – как отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и «противодействие коррупции» – как «скоординированная деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции…».

В Федеральном законе № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» дано следующее определение коррупции: «а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».

Коррупция появилась, как только возник управленческий аппарат. Ей подвержены и богатые, и бедные страны, с демократическими и недемократическими институтами, независимо от географического положения. Не следует искать истинные корни коррупции только в чертах национального характера, в особенностях культурной традиции. Некоторые исследователи причины возникновения коррупции ограничивают психологическими мотивами поведения индивида, например, такими как эгоизм, жадность, невозможность противостоять искушению в условиях распространения низких этических стандартов. Однако причины живучести этого недуга сложны и многообразны, они носят как морально-этический, так и институциональный характер.

Основными причинами высокого уровня коррупции в странах с экономикой переходного периода называют

• экономический упадок,
• политическая нестабильность,
• неразвитость и несовершенство законодательства,
• неэффективность институтов власти,
• слабость институтов гражданского общества,
• отсутствие прочных демократических традиций,
• субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России (граждане надеются не на себя, а на «мудрого» правителя, боятся брать на себя инициативу, не готовы отвечать за последствия своих решений),
• слабость судебной системы,
• неразвитость правового сознания населения,
• подчиненность чиновников не закону, а начальству и инструкциям,
• избирательность, непоследовательность в применении законодательства^[4].

Коррупции в немалой степени способствуют незнание гражданами своих прав и обязанностей чиновников; усложненность бюрократических процедур; монополия ведомств на предоставление услуг; структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство может принимать властные решения и оказывать услуги, непрофессионализм отдельных бюрократов. Сохраняется несоответствие между новыми условиями, в которых должен функционировать государственный организм, и устаревшими механизмами этого функционирования; преобладают стереотипы, определяющие упрощенные подходы к решению задач по противодействию коррупции. Чтобы знать, в каких направлениях вести борьбу с этими явлениями, следует учитывать и существование объективных причин, например:

— значительные размеры территории. Россия — огромное государство, и организовать эффективный контроль, особенно на окраинах, здесь труднее, чем, например, в Швеции;

— значительный объем государственных расходов;

— особенности массового сознания, в котором закон не получил еще значения высшей силы, а также национального менталитета и общественной морали.

— недостаточное развитие институтов гражданского общества, СМИ.

— ситуация в экономике, где не всегда четко определены права собственности, господствуют монополизм, поведение, направленное на получение выгод путем манипулирования законодательными или экономическими условиями, а не путем производства и продажи товаров или услуг (рентоориентированное поведение).

— множество меняющихся, часто противоречащих один другому законов и постановлений.

Основными признаками коррупционного действия являются:

• Использование должностного положения, статуса.
• Обоюдное согласие участников действия.
• Наличие взаимных обязательств.
• Принимаемое решение нарушает закон или противоречит интересам общества, моральным нормам.
• Сознательное подчинение общих интересов личной выгоде.
• Получение определенных выгод, преимуществ обеими сторонами, наличие корыстной или иной личной заинтересованности.
• Обе стороны стремятся скрыть свои действия.

К публичным (против интересов государственной службы или органов местного самоуправления) коррупционным преступлениям во всех случаях Уголовный кодекс РФ относит следующие: получение и дачу взятки (ст. 290, 291); злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); служебный подлог (ст. 292); провокация взятки с целью шантажа (ст. 304); подкуп свидетеля, потерпевшего, эксперта или переводчика (ч. 1. ст. 309); а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдумов (п. «а» ч.2. ст. 141 УК РФ).

Безусловно, коррупция – социально опасное явление, наносящее вред не только всем сферам жизни государства и общества, но и каждому из нас. Она является тормозом развития, своего рода «бездонной дырой», поглощающей ресурсы и богатства страны. Ее последствиями являются

• неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов;
• потери налогов, когда налоговые органы присваивают себе часть налогов; снижение налоговых поступлений в государственный бюджет, отток капитала за рубеж;
• снижение эффективности работы государственного аппарата;
• потери гражданами времени и денег из-за чинимых чиновниками препятствий;
• воспрепятствование деятельности частных предпринимателей, их разорение;
• снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;
• серьезное препятствие на пути притока иностранных инвестиций и передовых технологий, и, следовательно, для развития нашей страны;
• рост социального неравенства;
• несправедливое распределение доходов, обогащение взяточника за счет общества;
• падение общественного доверия к системе правосудия;
• усиление организованной преступности. Коррупция — основа криминальных структур, важнейший источник финансирования, материальная основа распространения международного терроризма;
• ущерб политической легитимности власти, что вызывает у граждан сомнения в своей способности оказывать влияние на процесс принятия в стране политических решений и разочарование в демократии и ее институтах;
• подавление правящей элитой механизмов контроля над коррупцией: свободной прессы, независимых судов, организаций гражданского общества, конкурирующих элит (оппозиции) и индивидуальных прав граждан, что может способствовать переходу к другой, более жесткой форме государственного устройства – диктатуре;
• рост цен за счет издержек, связанных с «платными услугами чиновникам»; опасность появления второсортных товаров, использования вредных технологий на производстве и т.п. По приблизительным подсчетам ученых Гарвардского университета, коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг на 5-15%;
• неэффективное использование способностей индивидов. В результате искажаются и властные отношения, подбор кадров осуществляется не по деловым качествам, а по умению вписаться в «коррупционную пирамиду», где каждый нижестоящий передает часть своих незаконных доходов наверх, а начальство покрывает коррупционную практику своих подчиненных;
• лишение общества интеллектуального потенциала, талантливых людей;
• падение престижа государства, ведущее к его мировой изоляции;
• деградация общественной морали. Коррупционная система предполагает существенное различие между официально заявляемыми и реально существующими в обществе ценностями и потому формирует «двойное сознание» и др.

В зависимости от уровня власти выделяют коррупцию низовую (индивидуальную, мелкую, повседневную) и вершинную (элитарную, политическую, крупную). Между ними, несмотря на существенную разницу в уровнях, существует органическая взаимосвязь. Мелкая коррупция «высасывает» материальное благосостояние людей, элитарная поглощает заметную часть государственной и частной экономики. Но и та, и другая одинаково опасны, поскольку разрушают правовые основы общества, государственную власть, общественную мораль и нравственность.

Выделяют также коррупцию в государственном (муниципальном) и негосударственном секторе (политические партии, церковь, профсоюзы, церковь, спортивные, благотворительные организации и др.);

В зависимости от области приложения существует экономическая (в ней часто выделяют деловую и повседневную) и политическая (в том числе электоральная – подкуп избирателей или организаторов избирательного процесса; парламентская, партийная и др.);

По сфере действия разграничивают полицейскую, пенитенциарную (в уголовно-исправительной системе), экологическую (в сфере экологической безопасности государства, хищнического отношения к природным ресурсам) и т.п. коррупцию.

По степени регулярности коррупционных связей – эпизодическую, систематическую (институциональную) коррупции и клептократию (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений);

По источникам происхождения – экзогенную (порождена внешними факторами) и эндогенную (зависит от внутренних причин).

В одном из иностранных исследований коррупция делится на «белую» (общепринятую), «серую» (отчасти осуждаемую) и «черную» (осуждаемую законом и обществом). Особо опасным является то, что российская коррупция все больше становится повседневной, обычной («белой»).

Как показал опрос ВЦИОМа 2006 г., россияне считают взятки скорее «хозяйственными издержками» и относятся к ним как «к норме». На бытовом уровне «простым людям» многие вопросы сложно решить без взяток: нужно давать «на лапу», чтобы получить справку, поступить в вуз, устроить ребенка в садик или в школу. При этом 30% опрошенных россиян высказали мнение, что дача взяток на низовом уровне – подарков, денег врачам, преподавателям школ и вузов – к серьезным последствиям не приводит и сравнивать «бытовые» расходы с коррупцией во власти нельзя.

Согласно опросу, проведенному ВЦИОМ в мае 2009 г., чуть более трети (37%) респондентов верят в победу над коррупцией, но только при условии политической воли и решительности властей и общества. По сравнению с апрелем 2008 г., россияне еще больше укрепились во мнении, что причина коррупции - в жадности, аморальности чиновников (44% против 39% в 2008 г.). Почти половина (49%) уверены в том, что людям станет проще решать свои проблемы, если чиновники перестанут брать взятки. Наконец, 29% уверены - отсутствие коррупции существенно не повлияет на решение проблем простых людей.

Также выделяются вертикальная (отношения с вышестоящими чиновниками или в одной организации, но на разных уровнях) и горизонтальная (отношения чиновников одного уровня, но различных ведомств) коррупции; международная (транснациональная) – связанная с деятельностью международных организаций или корпораций – и т. д.

Являясь системной характеристикой, коррупция проявляется в самых различных формах. Например:

Взяточничество включает влияние на действия или решения должностного лица путем обещания, предложения или предоставления ему какой-либо выгоды. Например, оплата таможенных пошлин и налогов не производится в необходимом объеме и государственная казна не пополняется. Так, компьютерная техника оформляется при ввозе в страну как отдельные комплектующие, что делает пошлины в несколько раз меньше.

Растрата – кража ресурсов людьми, облаченными властью или контролем над какими-либо ценностями. Например, кража части продуктов и продажа их другим сторонам осуществляется государственными служащими, отвечающими за распределение продовольствия; продажа медикаментов вместо их бесплатного предоставления пациентам и т. п.

Вымогательство – принуждение человека заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на действие или бездействие. Данное принуждение может быть осуществлено при помощи давления, в том числе и морального. Например, когда с родственников больного человека вымогается взятка за проведение экстренной операции, в то время как в общей очереди операцию придется «ждать очень долго». Допросы с применением пыток
и насильственное принуждение к даче показаний тоже могут рассматриваться как коррупция.

Злоупотребление правом на рассмотрение различных запросов, произвольное использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот любой группе или индивидууму, или дискриминация последних. Получение незаконного пособия, льготы или вознаграждения – получение должностным лицом чего-либо ценного от тех, кто хотел бы повлиять на принятие должностным лицом того или иного решения. Совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью. Например, предприниматель становится чиновником, депутатом и добивается преимуществ для бизнеса.

Фаворитизм – назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с их принадлежностью к партии, религии и т.п. Государственный служащий обеспечивает определенные услуги, полномочия, рабочие места и льготы политическим союзникам, друзьям. Кумовство – форма фаворитизма, когда должностное лицо предпочитает при назначении на государственные должности выдвигать своих родственников. Кумовство включает в себя непотизм (от латинского nepos - внук, племянник) и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для личного, семейного, группового или корпоративного использования. Например, вновь избранная администрация заменяет государственных служащих членами своих семей и близких, друзей.

Коррупция в современном виде не всегда связана с явными денежными или другими материальными благами. Завуалированная форма взятки - банковская ссуда на льготных условиях, продажа товаров по заниженной цене или наоборот, покупка товаров по завышенной цене, заключение фиктивных трудовых договоров с выплатой зарплаты взяточнику, его родственникам или друзьям, получение льготного кредита, завышение гонораров за лекции, статьи и книги, оплата отдыха за границей, оплата обучения детей, уменьшение арендной платы и т.д. На базе коррупции развивается полулегальный бизнес, помогающий решать ряд вопросов, о чем говорят многочисленные рекламные листки: «помощь в получении...», «вернем водительские права» и т.п.

Незаконные пожертвования и вклады – правительство или политические партии у власти получают деньги в обмен на потакание юридическим лицам или каким-либо группам, делающим такие пожертвования и вклады, а также оказываемые услуги – лечение, ремонтные и строительные работы, санаторные и туристические путевки, поездки за границу, оплата развлечений и других расходов безвозмездно или по заниженной стоимости.

Есть основания говорить об особом виде коррупции  – коррупции политической. Она представляет собой коррупционные (или связанные с коррупцией) формы политической борьбы правящих или оппозиционных элит, партий, групп, корпораций или отдельных лиц за власть. Существуют случаи покупки голосов избирателей во время выборов. Данный вид коррупции разрушает фундаментальные демократические процессы и основательно подрывает политические и правовые устои власти и ее авторитет. Политическая коррупция сегодня является наиболее опасным явлением, несущим в себе прямую угрозу благополучию и безопасности личности, общества и государства. Ее опасность многократно возрастает еще и потому, что она в наименьшей степени подпадает под определение «преступные деяния».

Следует отметить, что не все формы коррупции криминализированы, то есть уголовно наказуемы в РФ (коррупционное деяние признается тяжким или особо тяжким преступлением: например, Уголовный кодекс РФ предусматривает два вида преступлений, связанных со взяткой: получение взятки (статья 290 УК РФ) и дача взятки (статья 291 УК РФ). Например, непотизм, фаворитизм, протекционизм, переход госслужащего после отставки в коммерческие организации, манипулирование некоторой информацией (ее сокрытие, искажение) и др., но тем не менее они остаются общественно опасной, аморальной деятельностью.

Присутствие этого зла в жизни и делах общества получило отражение не только в исторических документах, но и во многих художественных произведениях таких мастеров, как Дж.Чосер («Кентерберийские рассказы»), У. Шекспир («Венецианский купец», «Мера за меру»), А. Данте (части поэмы «Божественная комедия» - «Ад» и «Чистилище»). Так, еще семь веков тому назад Данте поместил коррупционеров в самые темные и глубокие круги Ада.

Русский человек, на протяжении своей жизни неоднократно сталкиваясь с беззаконием и мздоимством, описывал этот распространенный порок. Еще в средневековье появились образы «шемякина суда» и «московской волокиты», а чиновника называли не иначе как «крапивным семенем». Коррупция нашла стихийное отражение и в языке: «богопротивное лакомство» (Петр Великий), «произвольное самовознаграждение» (С. Уваров), «служебные сладости» (М. Салтыков-Щедрин) и т.п. В словаре Даля множество пословиц на тему взяточничества: «Судьям то и полезно, что в карман полезло», «Всяк подьячий любит калач горячий», «В суд ногой – в карман рукой», «Земля любит навоз, лошадь овес, а воевода принос» и др. Российское мздоимство обессмертили в своих произведениях русские писатели Н.В. Гоголь, М.Е. Салтыков-Щедрин, И.И. Лажечников, А.В. Сухово-Кобылин и многие другие. Не обошли этот порок и баснописцы. В начале XIX в. великий И.П. Крылов посвятил этой теме басню «Лисица и сурок». В пьесах А.Н. Островского поставлена проблема злоупотреблений в государственном аппарате («Доходное место», «Воевода» и др.).

Яркие художественные образы «переродившихся» советских служащих были созданы В. Маяковским, И. Ильфом и Е. Петровым, М. Зощенко, М. Булгаковым и другими авторами. Имя одного из героев книги Ильфа и Петрова «Золотой теленок» Корейко, скромного служащего ничем не примечательного учреждения и одновременно подпольного миллионера, сколотившего состояние на теневых незаконных махинациях, до сих пор является нарицательным.

Знакомство с историческим опытом противодействия коррупции чрезвычайны важны для практических действий по предотвращению и профилактике коррупции во всех ее формах и проявлениях, предупреждению и нейтрализации коррупционного поведения как образа жизни.

Коррупция как социально-историческое явление

Коррупция «есть корень, из которого

вытекает во все времена и при всяких

соблазнах презрение ко всем законам».

Томас Гоббс

Коррупция – ровесник государственности. Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается еще в клинописях древнего Вавилона. Как следует из расшифрованных текстов, относящихся к середине III тыс. до н. э., уже тогда перед шумерским царем Урукагином весьма остро стояла проблема пресечения злоупотреблений судей и чиновников, вымогавших незаконные вознаграждения. С аналогичными вопросами сталкивались и правители древнего Египта. Первый трактат с осуждением коррупции — «Артхашастра» — опубликовал под псевдонимом Каутилья один из министров Бхараты (Индии) в IV веке д. н. э. Древнеиндийский автор выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом».

Тема коррупции обнаруживается и в библейских текстах. В одной из книг библии - Книге премудрости Иисуса сына Сирахова - отец наставляет сына: «Не лицемерь перед устами других и будь внимателен к устам твоим... Да не будет рука твоя распростерта к принятию... Не делай зла, и тебя не постигнет зло; удаляйся от неправды и она уклонится от тебя... Не домогайся сделаться судьею, чтобы не оказаться бессильным сокрушить неправду, чтобы не убояться когда-либо лица сильного и не положить тени на правоту твою...». Большое внимание уделялось социальным обличениям в древнейшем разделе Библии – Ветхом Завете: «Я знаю как многочисленны ваши преступления и как тяжки ваши грехи: вы притесняете правого, берете взятки, а нищего, ищущего правосудие, гоните от ворот». Не случайно ведущие религии из всех видов коррупции осуждают в первую очередь подкуп судей: «Даров не принимай, ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых»; «Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности других людей» (Коран 2:188); «Дающий взятку и берущий взятку оба окажутся в адском пламени» (Хадис Пророка Мухаммеда. Сборник «Сады благонравных» имама Ан–Навави) и т.д.

Основным средством борьбы с казнокрадством была слежка. Доносчик получал долю имущества, конфискованного у лица, осужденного за должностное преступление.

О взятках упоминается и в древнеримских «12 таблицах» (V в. до н.э.). Вымогательство было весьма распространенной страстью между римскими сановниками. Известна речь Цицерона, произнесенная им в 70 г. до н.э. в Римском Сенате против наместника в Сицилии – Верреса, обвиненного жителями в вымогательствах, присвоением предметов искусства. Считая дело проигранным, Веррес еще до окончания процесса добровольно удалился в изгнание, его имущество было конфисковано.

В позднереспубликанском Риме Гай Юлий Цезарь добился сурового наказания за подкуп и подарки должностным лицам. Запрещался, к примеру, прием наместниками в провинциях золотых венков от подвластных городов.

Разрушительное влияние коррупции было одной из причин распада Римской империи.

Коренной перелом в отношении общества к личным доходам чиновников произошел только в Западной Европе эпохи Нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Общество начало оказывать все больше влияние на качество работы государственного аппарата. В конечном счете, в централизованных государствах Нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась.

Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX и XX вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой, рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» - уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала.

Во второй половине XX в. появились клептократические режимы (на Филиппинах, Гаити, в Парагвае, большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений. Такие режимы базируются на коррупции как форме организации власти.

В 1970-е гг. на весь мир прогремел скандал с американской фирмой «Локхид», которая для продажи своих самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира. Еще более острой проблема стала в 1990-е гг., когда страны постсоциалистического пространства продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах.

Мировое сообщество значительное внимание уделяет борьбе с коррупцией и ее предупреждению. Только за последнее десятилетие под эгидой ООН были приняты: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (1996 г.); Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях (1997 г.), Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и др. Не меньшая работа проведена Советом Европы, Европейским Союзом, Организацией Американских государств (ОАГ), Организацией экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) и другими.

В Великобритании Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана в 1995 г. сформулировал семь принципов государственной работы чиновников - своеобразный Кодекс поведения:

нестяжательство – служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей;

неподкупность – недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

объективность – непредвзятое решение всех вопросов;

подотчетность – ответственность за принятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);

честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

По инициативе ООН для пропаганды знаний о коррупции был учрежден «Международный день борьбы с коррупцией», который ежегодно отмечается 9 декабря. В этот день в 2003 г. в мексиканском городе Мерида была открыта для подписания Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной ассамблеей в 2003 г. 8 марта 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию. Документ обязывает подписавшие его государства (ныне 140 стран) объявить уголовным преступлением взятки, хищение бюджетных средств и отмывание коррупционных доходов. Согласно одному из положений Конвенции, необходимо возвращать средства в ту страну, откуда они поступили в результате коррупции. Конвенция должна стать важным инструментом международного права для противодействия коррупции, «наносящей ущерб развитию стран и представляющей угрозу демократии и режиму правового государства».

Исторический опыт противодействия коррупции в

Российском государстве

Нет ничего ошибочнее, чем мысль, что

казнями можно отучить от взяточничества.

В.Г. Короленко.

Русская государственность на начальных этапах своей истории характеризовалась княжеско-дружинным управлением. Они и составляли «аппарат власти». Дружина жила за счет доходов князя, многочисленные пиры и раздача богатств служили средством сплочения дружины и поддержания княжеского авторитета.

В древнерусских источниках сведения о первых злоупотреблениях должностных лиц сохранились примерно с XII в. Современники Даниила Заточника вопрошали, какая же судьба ожидает тиуна на том свете, потому что тиун несправедливо судит, взятки берет, людей мучит. Осуждение обществом этого порока сопровождалось порицанием и на государственном уровне.

Пространная редакция Русской Правды содержит две статьи (ст. 9, ст. 74), в которых устанавливает фиксированные размеры натурального и денежного обеспечения общиной государственных чиновников. Согласно этим положениям, государственным чиновникам, собиравшим виры, и судебным чиновникам при взыскании ими продажи полагалась определенная сумма от взысканных штрафов (1/5 часть), а также обеспечение продуктами питания по потребностям. Наказания производились по усмотрению князя или его доверенных лиц – в основном имущественного взыскания.

Отправной точкой в зарождении коррупционных отношений является традиция «почести», подношения даров.

Так, в тяжелые времена ордынского ига сложилась качественно новая ситуация: демократические вечевые традиции уходили в прошлое, русские князья должны были считаться с мнением золотоордынских ханов и их наместников. За ярлыком на княжение надо было ехать в столицу Золотой Орды, конечно, с подношениями хану и его приближенным. Князь и его окружение также стали воспринимать это как норму.

Есть несколько терминов связанных с проявлениями коррупции в период древней и средневековой Руси: почесть, посул (в т.ч. «тайный посул»), мздоимство лихоимство. Посул – слово, имевшее в русском языке несколько значений: это и обещанная плата, и выкуп, и пошлина, и взятка (сам термин взятка появляется в XVIII в.) – незаконное вознаграждение за осуществление официальных властных полномочий (впервые упоминается в Двинской уставной грамоте 1397-1398 гг.).

«Почесть» постепенно из официально незапрещенной формы добровольного приношения преобразовывается в мздоимство (получение благ за действие/бездействие без нарушения закона) и лихоимство (получение чиновником каких-либо благ за совершение противоправного действия/бездействия, нарушающие законодательство).

Первым, кто в нашей истории попытался законом ограничить действия любителей «запустить лапу» в государственную казну, стал Иван III (1462–1505). В Судебнике 1497 г. впервые вводилось запрещение брать посулы. Однако формальные запрещения были мало эффективны. Преступления должностных лиц все более распространялись, и к XVI в. стало очевидно, что без установления в законодательном порядке определенных санкций борьба со взяточничеством и лихоимством невозможна.

В период царствования Ивана Грозного по Судебнику 1550 г. взяточничество было признано преступлением, и были устанавливлены строгие наказания за нарушение этого запрета. Ответственность предусматривалась в виде временного и бессрочного тюремного заключения. Кроме того, изобличенные в преступлении подвергались телесным наказаниям. Виновному привязывали к шее вещь, взятую им в подарок, например, кошелек, серебро, жемчуг, соленую рыбу. Впервые в качестве наказания за чрезмерность во взятках была применена смертная казнь: дьяк, который принял в качестве взятки жареного гуся, начиненного монетами, по царскому приказу казнили. В Судебнике Ивана IV фиксируется одна из мер, с помощью которых правительство пыталось бороться с преступлениями такого рода: надзор начальников за своими подчиненными. Согласно статье 4 дьяк, составивший за взятку подложный протокол или исказивший показания сторон, уплачивал сумму иска и подвергался тюремному заключению. Вторую половину должен был уплатить боярин, не уследивший за своим подчиненным.

Политический строй Московского государства развивался в сторону централизации, но достаточно оформленного государственного аппарата еще не было. Административно-территориальное деление было архаичным. В это время в условиях отсутствия профессиональных управленческих кадров практиковалось назначение служилых людей в город или волость «для расправы людям и всякого устроения землям, себе же для покоя и прокормления». Власть на местах была передана в руки наместников и волостелей, которые получали в управление отдельные территории (уезды, волости) и за выполнение административных и судебных функций местная власть казенного жалованья от московской власти не получала, а получали в свое распоряжение судебные пошлины и часть налогов с населения, собранных сверх установленных податей в казну, т.е. они «кормились» за счет населения управляемых ими территорий. В дошедших до нас записях земских старост о расходах подробно указывается, сколько денег, мяса, рыбы, свечей, пирогов и других полезных в хозяйстве предметов «несено» воеводе, подьячим и прочим слугам государевым. Такие подношения были делом обыкновенным и непротивозаконным. Даже в московских приказах, где большая часть служащих получала жалованье, пусть и небольшое, «кормление от дел» было существенным и вполне легальным источником чиновничьего благосостояния. Подобные сохранившиеся «обычаи» есть не что иное, как видоизмененная практика подношений времен средневековой Руси.

Земской реформой 1555–1556 гг. институт «кормления» был ликвидирован, а сборы на содержание кормленщиков превращались в особый налог в пользу казны.

С этого времени можно говорить о развитии коррупции в современном смысле слова. С ростом управленческого аппарата коррупционные действия несмотря на многочисленные запрещения нередко приобретали всеобъемлющий характер.

Слабая информированность правительства о положении дел на местах, особенно в отдаленных окраинах, заставляла идти на предоставление широких полномочий воеводам. Но то же самое расстройство хозяйства не позволяло, отменив кормления, ввести выплату жалования воеводам, которые так же, как и другие административные работники, должны были кормиться «от дел».

Ярким примером того, к каким последствиям может привести коррупция, является Соляной бунт 1648 г. в Москве. Масштабы коррупции в это время настолько возросли, что послужили одним из поводов к восстанию. Непопулярные меры правительства в налоговой системе усугублялись лихоимством. Особенно отличились возглавлявший Земский приказ Леонтий Плещеев, который превратил суд в инструмент беспредельного вымогательства (по ложным обвинениям сажал людей в тюрьму и освобождал только за взятку), а также его шурин, руководитель Пушкарского приказа Петр Трахониотов, который месяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и иным подчиненным, присваивая деньги служилых людей. Во время бунта участники потребовали выдать ненавистных высокопоставленных чиновников. Казнь «лихоимцев» послужила уроком для других чиновников. Царю Алексею Михайловичу пришлось в специальном обращении к восставшим обещать, что он сам будет следить за тем, чтобы вновь назначенные судьи чинили расправу «без посулов».

Тенденцию борьбы с должностными преступлениями продолжило Соборное Уложение 1649 г. Принятое после бунта это уложение действовало более двух веков. Оно осуждало взяточничество и предусматривало многочисленные наказания за преступления, подпадающие под понятие коррупции: подлог при переписке судного дела, утайка пошлин при регистрации дел, притеснение населения. К нарушителям применяли достаточно суровые меры.

Судью, бравшего взятки, могли уличить собственные его слуги или взяткодатели, которые, по словам В.О. Ключевского, нередко пользовались доносом в случае, если не были удовлетворены исходом разбирательства. Должностное лицо, уличенное в коррупции, должно было вернуть взятые подарки и подвергнуться правежу, т.е. битью батогами, пока виновный не выплачивал штраф. Судьи за взятки подвергались казни, или «что государь укажет».

Анализ норм Уложения показывает, что основной законодательный акт XVII в. существенно дополнил законодательство по борьбе с лихоимством в сфере судебной деятельности, но при этом не внес каких-либо серьезных изменений в правовое регулирование борьбы с взяточничеством в иных сферах.

Тем не менее, Соборное уложение 1649 г. укрепило законом положение государства.

Борьба с коррупционными преступлениями занимала важное место в государственной внутренней политике Петра I (1682–1725). Большое значение в борьбе Петра I с должностными преступлениями имело введение в 1711 году института фискалов, с помощью которых Сенат осуществлял контроль над деятельностью государственных чиновников. Эта особая категория лиц, состоявших при Сенате, была призвана тайно выявлять и доносить, обличать в суде должностных лиц, наносящих вред государству, в том числе, во взяточничестве, казнокрадстве и др. Однако порок взяточничества имел место и среди самих фискалов. Например, фискал Нестеров был уличен во взятии с провинциал-фискала Попцова деньгами – 300 рублей, а также рожью, скотиной, часами и др.

Царь осознавал ту опасность, которую создавала коррупция для проводимых им государственных реформ. Указ от 23 октября 1713 года «О доношении всяким людям о государственных интересах царскому величеству самому» обещал вознаграждение тем, кто донесет на казнокрадов, и «кто на такого злодея подлинно донесет, …тому за такую его службу богатство того преступника движимое и недвижимое отдано будет; а буде достоин будет, дастся ему и чин его…». Следует отметить значение Указа Петра 1 «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» (24 декабря 1714 г.), в котором взяточничество квалифицировалось как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. За взяточничество Петр I установил смертную казнь. В более легких случаях – вечная ссылка с вырыванием ноздрей и конфискация имущества.

В качестве предупредительной меры Указом было предусмотрено обязательное ознакомление всех чиновников с текстом законодательного акта под расписку, чтобы впоследствии неведением никто не отговаривался. Отличительной чертой Указа стало введение принципа равенства ответственности за взяточничество для всех чиновников, независимо от класса занимаемой ими должности.

С 1715 г. все чиновники стали получать фиксированную зарплату, получение взятки в любой форме рассматривалось как преступление. Количество чиновников при Петре I возросло так, что жалование выплачивалось нерегулярно, и взятки, особенно для чиновников низших рангов, вновь стали основным источником дохода.

При Петре взяточников нещадно били батогами, клеймили, ссылали, однако принимаемые меры желаемого эффекта не давали

Способствовал развитию коррупции получивший распространение при российском императорском дворе фаворитизм. Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меншикова, который трижды попадал под розыск по обвинению «в произвольном обращении с казенным интересом», но особое отношение царя избавило его от наказания.

Вскоре после смерти Петра I жалованье чиновникам отменили, и «кормление от дел» вновь стало для госслужащих единственным способом не умереть с голоду. XVIII век в целом характеризовался противоречивым отношением к лихоимству со стороны правительств. Причинам взяточничества правительство не уделяло должного внимания, а без их установления и искоренения уничтожить эти негативные явления невозможно. Такое направление государственной политики в области борьбы с должностными преступлениями просуществовало до Екатерины II. В отличие от своих предшественников императрица не ограничилась нравоучениями и показательной расправой над взяточником. Было возвращено фиксированное жалование чиновникам. 15 декабря 1763 г. Екатерина издала манифест о назначении фиксированного жалованья чиновникам, служащим не только в столице, но и в провинции. Этот манифест стал крупным шагом вперед в деле упорядочения внутреннего управления России. Годовой оклад служащего средней руки составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100–150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоил 10–15 копеек. Но одним назначением жалованья нельзя было ограничиться, и за 35 лет службы была назначена пенсия. Однако расхождения в размерах оплаты нижних, средних и высших чинов сохранялись и были огромными. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля над деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления.

Итак, существовали социально-политические противоречия в государственном управлении – с одной стороны, власть стремилась ограничить незаконное обогащение чиновников, вводила законодательные меры борьбы с проявлениями коррупции, с другой, низкие оклады вынуждали чиновников прибегать к вымогательству, коррупционным действиям. Причина этого явления в несовершенстве системы российского управления, поверхностности реформ, в традиционализме феодальной системы отношений, нерешительности в обновлении чиновничьих кадров. Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов» был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Но взяточничество оставалось негласной статьей доходов чиновников всех рангов. Фактически взятки превратились в механизм государственного управления. Расширялся круг коррупционных правонарушений – к взяткам приравнивались незаконные поборы с населения при сборе податей, принесении присяги, оформлении документов, вымогательство. Особая борьба была против казнокрадства, растраты казенных денег, своеобразным составом преступления против казны считалась расточительность, появился новый вид лихоимства – подлог.

Основными средствами борьбы с продажностью чиновничества признавались такие как создание правовой базы, повышение денежного содержания госслужащих, установление соразмерных с должностным нарушением мер наказания. По мнению императора Николая I, для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц, в первую очередь, необходимо было установить повсеместный контроль за их деятельностью. Решить эту задачу было призвано созданное в 1826 г. III отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии.

В изданном в 1845 г. «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных», которое действовало в борьбе с коррупцией вплоть до 1917 г.

В целом середине XIX в. в правительственных кругах наблюдалась непоследовательность в борьбе с должностной преступностью. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам правительство было снисходительно, и метастазы коррупционных преступлений поразили все звенья государственного аппарата, стали реальной жизнью общества.

Особенно во всей красе взяточничество и казнокрадство расцвело накануне революции, этому способствовало отсутствие какого-либо контроля должностных лиц, слабый нравственный и образовательный уровень, малые оклады, бумаготворчество и многоуровневая система прохождения бумаг и т.д.

Для подтверждения этого достаточно вспомнить деятельность Григория Распутина во время царствования Николая II (1894–1917), который, пользуясь неограниченным доверием царской семьи, не забывал и о собственном кармане. Можно также вспомнить балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время Первой мировой войны.

Коррупция достаточно легко приспосабливается к изменениям законодательства. Необходимо было воздействовать на причины, порождающие должностные преступления. Такими причинами являлись

- исторический фактор - существование системы кормлений, когда служащие воспринимали государственную службу в качестве источника дохода;

- недостаточность содержания чиновников, отсутствие прочного правового положения у государственных служащих, когда у них не было уверенности в завтрашнем дне;

- недостаток юридического образования у лиц, отправлявших правосудие;

- централизм в организации государственной власти, сильнейшая зависимость населения от чиновнического аппарата;

- отсутствие должного контроля над деятельностью чиновников;

- непоследовательное отношение государства к нарушению закона высшими должностными лицами и простыми чиновниками;

- традиции чинопочитания, отсутствие правовой культуры подданных;

- корыстные побуждения чиновников.

Справедливости ради обязательно надо отметить людей, которые могут быть причислены к знаменитым людям в нашей истории, так как свято исполняли свой долг: честными хранителями казны были сенатор, президент Ревизионной коллегии, сподвижник Петра I князь Я.Ф. Долгоруков (1639-1720) и известный гидрограф и картограф Ф.И. Соймонов (1692-1780). Последний был определен в Адмиралтейств-коллегию «для надзора при сочинении подробных ведомостей с 1734 по текущий о расходах денежной казны», где раскрыл ряд упущений и растрат, нажил себе множество врагов, в том числе Бирона, был обвинен в измене и сослан. Не брал взяток и управляющий Санкт-Петербургской таможней Александр Радищев. Примером высокой нравственности, неподкупности остается выдающийся юрист А.Ф. Кони (1844-1927) и др. Однако, чиновник, отказывающийся от вознаграждения, многим обывателям казался странным и подозрительным, а его окружение старалось всеми средствами, в том числе и клеветой, избавиться от честного коллеги.

С изменением политического строя нашей страны коррупция среди чиновников всех эшелонов власти переместилась в новые государственные структуры.

При советской власти понятие «коррупция» не признавалось и было введено в употребление лишь в конце 80-х гг. Вместо него использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и т. п. Отрицание данного термина было призвано продемонстрировать отсутствие коррупционеров среди социалистических чиновников. Причины возникновения этих явлений связывались с условиями, присущими буржуазному обществу. Борьба со взяточничеством, как правило, не затрагивала верхние уровни власти, но это не значит, что соответствующие спецслужбы и правоохранительные органы об этом не были осведомлены.

Большевистское государство вмешивалось практически во все сферы жизни, но произвол чиновников, наделенных чрезвычайными полномочиями, не исключал взяточничества. 8 мая 1918 г. был принят Декрет СНК «О взяточничестве», который стал первым в советской России правовым актом, предусматривающим уголовную ответственность за взяточничество (с лишением свободы на срок не менее пяти лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок). В этом декрете покушение на получение или дачу взятки приравнивалось к совершенному преступлению. Однако необходимо отметить, что не был забыт и классовый подход: взяткодатель, принадлежащий к имущему классу и стремившейся сохранить свои привилегии, приговаривался «к наиболее тяжелым и неприятным принудительным работам», а все имущество подлежало конфискации.

Почти одновременно с принятием этого декрета дела о взяточничестве были переданы в ведение революционных трибуналов. Не случайно Ленин называл взятку основной напастью в одном ряду с коммунистическим чванством и безграмотностью. В Уголовном кодексе Советской России, принятом в 1922 г., взяточничество приравнивалось к контрреволюционной деятельности, а за доказанные коррупционные преступления полагался расстрел.

В 30-х годах наказание было смягчено, однако период сталинских репрессий 1937 г. ознаменовался, в частности, такими мерами, как борьба с коррупцией и казнокрадством, а также возвращением в государственную собственность незаконно приобретенной зарубежной недвижимости и средств в иностранных банках. При И.В. Сталине были введены так называемые «конверты» - ежемесячные денежные суммы для руководителей различного уровня и рангов. Эти «вознаграждения» за преданность не облагались налогами и даже партийными взносами. После XX съезда КПСС Н.С. Хрущев был вынужден отменить их, но сохранялась и совершенствовалась система бесплатных льгот^[5].

Однако в целом замалчивание коррупции вело к неудачам в борьбе с ней. Поскольку взяточничество считалось буржуазным пережитком, было принято говорить, что по мере строительства социализма это явление исчезает. Замалчивание коррупции вело к неудачам в борьбе с ней. «Взяточничество, – читаем в вышедшей в 1957 г. брошюре в помощь юристам, – в современных советских условиях стало относительно редким явлением».

На рубеже 60-70-х гг. ХХ в. коррупция проникла в структуры правящей партии, усиливалась экономическая и должностная преступность. Основными преступлениями советских коррупционеров были: приобретение дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие махинаций. Практически неприкосновенны для правосудия были высшие советские и партийные сановники. Так, например, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество – это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а «советский административно-управленческий аппарат – это аппарат нового типа». В качестве причин коррупционных проявлений перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь в области воспитания трудящихся.

Большой общественный резонанс в СССР вызвало так называемое «узбекское дело» (собирательное название для серии уголовных дел об экономических и коррупционных злоупотреблениях в Узбекской ССР, расследование которых проводилось в конце 1970-х-1980-х гг. После смерти Л. И. Брежнева, последовавшей 10 ноября 1982 года, и избрания 12 ноября того же года Ю. В. Андропова на пост Генерального секретаря ЦК КПСС, расследование коррупционных злоупотреблений в Узбекистане получило новый стимул. Была создана специальная комиссия, ее работу возглавили  Т. Х. Гдлян и Н. В. Иванов. Всего было возбуждено 800 уголовных дел, по которым было осуждено на различные сроки лишения свободы свыше 4 тыс. человек, обвиняемых в приписках, взятках и хищениях, причём далеко не все они были непосредственно связаны с хлопковой промышленностью.

Общество как бы встряхнулось от спячки. Люди свободно заговорили о непристойных делах руководителей различного уровня.

При Ю.В. Андропове, долгое время руководившем КГБ СССР и поэтому обладавшем довольно полной информацией о неблаговидных поступках тех лиц, которые при прежнем генсеке считались персонами неприкосновенными, был дан ход нескольким скандальным делам (Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре и министра МВД СССР Щелокова). Зять Л.И. Брежнева Юрий Чурбанов был снят с поста заместителя министра внутренних дел и отправлен в тюрьму, а также бывший министр рыбного хозяйства А. Ишков, друг Косыгина. Активно поддерживавший в то время Андропова грузинский коммунистический лидер Э.Шеварднадзе провел массовую кампанию борьбы с коррупцией в подведомственной ему республике. Своих постов лишились более 300 высокопоставленных грузинских чиновников.

Было вынесено и приведено в исполнение несколько смертных приговоров, в том числе приговор за взятки Соколову, директору крупнейшего в Москве продовольственного магазина – «Елисеевского».

Это дело стало, пожалуй, последним показательным процессом советской карательной юриспруденции, когда смертная казнь являлась главным доводом режима в разговоре с собственными гражданами, дерзнувшими нарушить социалистическую законность. Подобные антикоррупционные акции, видимо, должны были продемонстрировать серьезность намерений руководства и запугать тех, кто поверил в свою безнаказанность, но проводились они никак не для того, чтобы на основе имевшейся информации предложить внятный план преобразований и выхода из кризиса.

Вместе с распадом Советского Союза коррупция, как это уже случалось после революции 1917 г., перекочевала в новый строй.

Коррупция нередко сопровождает растущие экономики, страны переходного периода. Для современной России эта проблема стала актуальной еще и потому, что при переходе от плановой системы к рыночной не только произошли кардинальные изменения в экономике, но и рухнула прежняя система моральных ценностей.

В условиях перехода к рыночным отношениям взяточничество в России получило дополнительный импульс. В этот период широко распространены нелегальная перепродажа дефицитных товаров (спекуляция) работниками торговых и иных организаций; взятки и иные злоупотребления должностных лиц, отвечающих за распределение потребительских благ; взяточничество в системе образования; труд шабашников; приписки в отчетности. Коррупция превращается в социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами – политическими, экономическими и др., то есть имела место институционализация коррупции – превращение ее из разряда преступлений отдельных чиновников в массовое социальное явление, которое становится привычным элементом социально-экономической системы.

К специфическим причинам, спровоцировавшим размах коррупции в 90-е гг. можно отнести следующие: политическая нестабильность; распад партийной системы контроля; трудности преодоления тоталитарного режима; резкий переход к новой социально-экономической системе, не подкрепленной правовой базой и правовой культурой; отсутствие частной собственности в советский период.

Новые власти продолжили борьбу с этим явлением. И в то же время эффективность ее была низкой. По свидетельству руководства МВД РФ, число дел, возбужденных против коррупционеров, было крайне малым. Так, по данным Государственной налоговой службы в 1995 г. уголовные дела за получение взяток были возбуждены против 97 работников этой службы, а осуждено всего шесть. По статье «Злоупотребление властью» возбуждены дела против 17 работников. Не осужден ни один! Не лучшей была ситуация и в 1996–1997 гг. Это было время интенсивного проникновения коррупции в сферы государственного управления, становления коррупционных сетей, институционализации коррупции, сращивания ее с организованной преступностью, формирования новых видов и форм проявления, трансформировавшихся из ранее существовавших.

Таким образом, со сменой общественного строя в 1990-х гг. коррупция приобрела огромный размах, так как шла ускоренная капитализация экономических отношений общества, Россия включалась в глобальные мировые экономические отношения, а влияние на передел собственности со стороны государства было сведено к минимуму, чтобы в кратчайшие сроки создать класс собственников, которому вменялась в обязанность защита нового строя. После первого передела собственности началась борьба в кабинетах за господство конкретных кланов в экономике страны. Большое число чиновников и предпринимателей ощутили вкус личной наживы. Прежние законодательные и моральные ограничения оказались неэффективными.

Распространение коррупции представляет национальную угрозу, ставит под сомнение успех социально-экономических преобразований. Сегодня коррупция является главным препятствием на пути экономического роста страны.

По данным опроса, проведенного в марте 2008 г. аналитическим центром Юрия Левады (Левада-Центр)^[6] респонденты по-прежнему полагают, что именно коррупция является главным препятствием на пути экономического подъема России:

	2005	2006	2007
Коррупция, разбазаривание государственных денег и имущества	50 %	50%	43%