АДМИНИСТРАЦИЯ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ТАМБОВСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА

ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ТАМБОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. Г.Р. ДЕРЖАВИНА

КОНСТИТУЦИЯ.

ВЫБОРЫ. ГОСУДАРСТВО.

ВСЕРОССИЙСКАЯ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ ЧИЧЕРИНСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ

Тамбов 2006

номер…..

Редколлегия:

А.С. Пучнин, А.С. Туманова, Д.Г. Сельцер, В.В.Канищев, А.С. Кокорев.

Сборник статей и материалов: Всероссийская научно-практи-ческая Чичеринская конференция. Вып.1./ Редкол.: А.С. Пучнин, А.С. Туманова, Д.Г. Сельцер, В.В.Канищев, А.С. Кокорев; админ. Тамб. обл., Тамб. обл. Дума, избир. комиссия Тамб. обл., Тамб. гос. ун-т им. Г.Р. Державина. Тамбов: Изд-во «…..», 2007, 200 с.

номер……..

Сборник представляет документы и материалы, подготовленные на основе докладов, представленных на Всероссийской научно-практической Чичеринской конференции, прошедшей12-13 декабря 2006 года.

Издание подготовлено избирательной комиссией Тамбовской области и адресуется членам избирательных комиссий, иным участникам избирательного процесса, представителям органов государственной власти и местного самоуправления, средствам массовой информации, научным работникам, студентам, а также широкому кругу читателей, интересующихся выборами в Российской Федерации.

номер……..

номер….

Администрация Тамбовской области,

Тамбовская областная Дума,

избирательная комиссия Тамбовской области,

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина,

Издательство……

Предисловие

Всероссийская научно-практическая Чичеринская конференция под названием «Конституция. Выборы. Государство», прошедшая в Тамбове 12-13 декабря 2006 года, стала значимым, заметным событием в общественно-политической жизни не только нашей области. В ней приняли участие представители Центральной избирательной комиссии РФ, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, администрации Президента России, избирательных комиссий субъектов РФ, а также ученые, члены политических партий и общественных движений.

Организация конференции, состоявшейся по инициативе избирательной комиссии Тамбовской области, имеет большое значение. Посредством выборов граждане дают оценку результатам проводимой политики, органам власти. Периодичность, прозрачность, свобода выборов - это механизм обновления власти, залог того, что власть будет отвечать по своим обязательствам и за свои обещания, залог сильного государства.

Чичеринская конференция подвела итоги избирательному году в Тамбовской области. В 2006 году на ее территории прошли повторные выборы депутатов Тамбовской городской Думы, выборы главы муниципального района, главы городского округа, десяти глав сельских поселений, дополнительные выборы депутатов представительного органа сельского поселения. Предстоящие в 2007 и 2008 годах выборы депутатов Государственной Думы и Президента России станут значимой вехой в жизни страны. Областная избирательная комиссия, администрация области, органы местного самоуправления уже сейчас готовятся к столь важному событию в политической жизни общества.

Участие в выборах и их результаты – это индикатор доверия населения к власти. Честные и регулярные выборы являются гарантом стабильности функционирования государства и власти, предотвращают социальные потрясения, прямо и косвенно затрагивают административную реформу и реформу местного самоуправления. От того, насколько честными будут выборы, насколько активно в них участвует население, насколько профессионально подходят организаторы выборов к их подготовке и проведению, будет зависеть социально-экономическое положение общества.

Также следует отметить, что законодательство, относящееся к выборному процессу, требует дальнейшего совершенствования в соответствии с потребностями общества.

Мне приятно осознавать, что столь масштабная конференция связана с именем выдающегося русского ученого и общественного деятеля, нашего земляка Бориса Николаевича Чичерина, взгляды и работы которого актуальны и по сей день. Творческое и научное наследие этого величайшего государствоведа становится все более широко известно не только в нашей стране, но и за ее пределами. Борис Николаевич Чичерин – крупнейший представитель научной, политической и общественной элиты России XIX века. Его научные труды охватывают сферы правоведения, политологии, социологии, истории, конституционализма, государственного строительства. В одной из значительных работ Бориса Николаевича Чичерина «О народном представительстве» заложены основы института всенародных выборов в России. В XIX веке он трудился над такими фундаментальными проблемами, как административная реформа, организация местного самоуправления, в частности, над вопросами создания и функционирования земских учреждений. Эти проблемы и в XXI веке приобретают все большую актуальность.

Я надеюсь, что Чичеринская конференция, учитывая широкий круг ее участников, значимость поднимаемых проблем, огромный общественный резонанс, станет одной из визитных карточек Тамбовщины и будет проходить ежегодно на тамбовской земле, а обсуждаемые вопросы позволят разработать конструктивные рекомендации, способствующие дальнейшему развитию институтов государственного строительства и гражданского общества.

Глава администрации области О. Бетин.

приветственное слово

председателя избирательной комиссии

тамбовской области

а.с. пучнина

Уважаемые участники конференции!

Разрешите приветствовать вас и благодарить за согласие принять в ней участие.

Это первый опыт проведения такого многофункционального мероприятия в области с целью конструктивной пропаганды выборов как основы демократии, а также научно-практического исследования избирательного права и процесса, политических процессов, организации партийной жизни; с целью способствовать повышению избирательной активности граждан не в рамках агитационных мероприятий.

У конференции имеются и более практические задачи - например, профессиональная подготовка организаторов выборов. А сейчас в области происходит формирование тридцати двух территориальных избирательных комиссий, на плечи которых ложится основная нагрузка и ответственность за обеспечение предстоящих в 2007 и 2008 годах больших федеральных избирательных кампаний, а также серии муниципальных и региональных выборов. До завершения приема предложений кандидатур в состав территориальных избирательный комиссий осталось три неполных дня, поэтому, используя эту трибуну, хотел бы обратиться ко всем субъектам выдвижения с просьбой мобилизоваться и подойти к этой миссии крайне ответственно, предложить в комиссии наиболее профессиональных, порядочных и работоспособных представителей.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан …» (ст. ) предусматривает формирование территориальных избирательных комиссий не только на постоянной основе, но и в качестве юридических лиц. Это позволит создать систему профессионально подготовленной коллегии организаторов выборов, которых не приходится мобилизовывать только в избирательный сезон, но и уже с полным правом переносить на них груз ответственности за работу в части правового обучения избирателей на протяжении всего срока полномочий. В связи с этим предлагаю рассмотреть возможность наделения правом юридического лица хотя бы базовых комиссий г. Тамбова и г. Мичуринска. Тем более что именно в этих городских поселениях задачи повышения избирательной активности горожан требуется решать постоянно.

Формат данной конференции позволяет подвести некоторые итоги выборного 2006 года. В Тамбовской области выборы проходили трижды – 12 марта, 8 октября и 29 октября. Все выборы признаны действительными и состоявшимися. Явка избирателей в этом году варьировалась от 25,6% в п. Первомайский до 75,3% во Втором Пересыпкино.

В ряде округов проходила серьезная политическая конкуренция. В итоге были избраны главы Инжавинского района, города Котовска, главы 7 сельских советов, глава Первомайского поселкового совета. Состоялись повторные выборы депутатов Тамбовской городской Думы 4 созыва, дополнительные выборы депутатов в двух сельских советах.

Избирательная комиссия области закончила формирование прогнозного плана избирательных кампаний на ближайшие пять лет. В учет, естественно, не принимались те выборы, которые могут и должны быть назначены в случае досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц или депутатов. Так, только в будущем году мы ожидаем назначение выборов пяти глав сельских советов, главы Знаменского района, повторные выборы депутатов Котовского городского совета (всего 3 мандата). На одиннадцатое марта 2007 года избирательная комиссия области уже назначила дополнительные выборы депутата Тамбовской областной Думы 4 созыва по Инжавинскому одномандатному избирательному округу №4 (Инжавинский и Мучкапский районы) и приступила к формированию окружной избирательной комиссии.

Очевидно, учитывая статью 81.1 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан», ряд должностных лиц и депутатов органов местного самоуправления будет переизбираться не в декабре 2007 года, а в марте 2008 года. Таким образом, срок полномочий данных выборных лиц продлевается.

Пункт 1 статьи 81.1 устанавливает данное правило: «Если срок, на который были избраны на выборах, назначенных до 15 августа 2005 года, органы государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, или депутаты указанных органов, истекает в период с 1 ноября по 31 декабря после 15 августа 2005 года, за исключением случая, предусмотренного пунктом 5 настоящей статьи, следующие выборы проводятся во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекает указанный срок».

Несколько слов хотелось бы сказать о наших принципах взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления. В целом существует хорошее межведомственное взаимодействие и во время выборов, и в межвыборные сезоны. Заключены действительно работающие соглашения с управлением внутренних дел области, управлением Федеральной регистрационной службы по области, управлением Федеральной миграционной службы по области. Для содействия процессу регистрации (учета) избирателей администрацией области принято соответствующее постановление 7 марта 2006 года.

В итоге в этом году налажено необходимое взаимодействие при обеспечении функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Тамбовской области. Это позволило на 99 процентов сформировать базу избирателей по области в целом. В настоящее время 862479 граждан с активным избирательным правом проживают на территории Тамбовской области.

Есть отстающие территории, в которых база избирателей с полными персональными данными подготовлена менее чем на 99% (г. Моршанск, Моршанский район, г. Рассказово, Октябрьский р-н г. Тамбова, Тамбовский район, Токаревский район). Основная причина – нарушение механизма должного межведомственного взаимодействия. Вы его сейчас видите на экране.

Семь органов регистрационного учета направляют сведения главам муниципального района или городского округа, которые являются ответственными держателями этого сегмента базы данных на территории соответствующего образования. Без системной работы по уточнению базы избирателей, постоянно меняющихся, подготовить достоверную базу данных даже на одно муниципальное образование невозможно. Пользуясь случаем и присутствием здесь глав муниципальных образований, обращаюсь с просьбой проинвентаризировать эту работу, так как без достоверных сведений об избирателях установить их реальную волю на выборах невозможно. Ошибки в базе данных могу препятствовать нарушению реализации избирательных прав граждан.

У нашей конференции, равно как и у избирательной комиссии области, также имеется задача - организовать на системной и профессиональной основе работу с политическими партиями, поскольку их роль в избирательной системе многократно увеличилась, а федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» теперь предусматривает избрание депутатов по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты. Сегодня у представителей региональных отделений политических партий так же, как и у всех участников конференции, имеется возможность участвовать в секции организаторов выборов, работу которой мы подготовили совместно с Российским центром обучения избирательным технологиям при ЦИК РФ именно по этой теме. Отдельная благодарность руководителю РЦОИТ Созыкиной Антонине Алексеевне и профессору Зотовой Зое Михайловне за согласие организовать работу секции по этой теме.

Учитывая необходимость подготовки к предстоящему большому выборному году, мы совместно с администрацией области, областной Думой и Державинским университетом решили провести первую конференцию. Программа секционной работы конференции, имеющаяся у вас, наглядно свидетельствует о том, что даже здесь мы предусмотрели возможность выбора по интересам и значимости научного или практического насыщения. Имея такую возможность, отдельно благодарю всех ученых – юристов, политологов, историков и социологов, наших земляков и гостей - участников конференции. Тема каждого доклада будет прямо или косвенно касаться выборной проблематики, актуальность которой, к счастью, не ослабевает никогда, тем более в период такого стремительного и неоднозначного изменения федерального избирательного законодательства.

Предлагаю каждому присутствующему самостоятельно выбрать и секцию для участия и самостоятельно определять свое мнение и позицию относительно того или другого вопроса, связанного с выборами. Потому что только открытый, честный, но и вместе с тем конструктивный разговор, основанный на фактах, логике, научном познании и опыте, позволит нашей конференции «не заговорить себя», а иметь разумные социальные и политические итоги.

Наша конференция проходит в хороший день – 12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации на всенародном референдуме. Разноречивая оценка событий, предшествовавших принятию Конституции, несогласие ряда политиков с ее положениями и периодически возникающее желание ревизии - все это невилируется ее устойчивостью. Могу констатировать, что Конституция научилась себя защищать, а значит, является надежным гарантом и самой государственной системы России, выборы в которой являются фундаментом власти.

Конференция носит имя Чичеринской и поэтому имеет высокую планку соответствия. Борис Николаевич Чичерин – наш выдающийся земляк, автор «Народного представительства» и «Курса государственной науки», правовед, социолог, по сути создатель современной политологии и государственной школы историографии, сам себя чаще всего именовал государствоведом. И это дает основание считать его человеком не только XIX столетия. Многие идеи Чичерина о принципах представительства, об организации местного самоуправления, о государственном администрировании современно звучат и сегодня. Одно из идеологических положений Б.Н. Чичерина мы взяли даже в качестве своеобразного девиза конференции. В сочетании либеральных мер и сильной власти, которые были и всегда будут нужны России, Борис Николаевич видел гарантию стабильной государственности и благосостояния народа.

Другой наш земляк, оставивший заметный след в истории области – губернатор А.М. Безобразов в речи 9 января 1819 года в местном дворянском собрании говорил коллегии выборщиков: «Чем превознесете вы себя в глазах всех сословий – сограждан ваших? Несомненно. тем, милостивые государи, когда вы сохраните в памяти своей, что в сей день пред престолом Спасителя клялись вы под страхом отчета в будущности, быть в выборе достойных мужей беcпристрастными, и злобу, вражду, месть, буде оныя где-либо вкралися, истребить и изгнать из среды вас. Избранием представителей почтенных, судей благоразумных, исполнителей высочайших указаний ревностных и деятельных вы откроете путь в ограждение права слабаго от сильнаго и к искоренению гнуснаго лихоимства, толико подавляющаго общее благосостояние и нередко проникающаго в самую даже хижину мирнаго поселянина».

Эти слова хотелось бы использовать как принцип работы всех избирательных комиссий в области и тех территориальных, которые мы сейчас формируем. и тех участковых, которые предстоит формировать.

В завершении хочу пожелать участникам конференции успешной и плодотворной работы.

Председатель избирательной комиссии

Тамбовской области А.С. Пучнин

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

А.С. Туманова,

д.ю.н., д.и.н., профессор,

заведующая кафедрой ТГУ им. Г.Р. Державина

Проблема модернизации российской государственности

в воззрениях Б.Н. Чичерина•

^[1]

В центре нашего внимания – модель модернизации российской государственности, предложенная известным русским государствоведом, одним из родоначальников государственной школы, именуемой иначе юридической или историко-юридической Б.Н. Чичериным. Общим местом воззрений теоретиков государственной школы было обоснование внутренней закономерности исторического процесса и пути развития России.^[2]

Б.Н. Чичерин родился в 1838 г. и дожил до 1904 г. Он являлся современником четырех царствований: годы его ученичества пришлись на правление Николая I, а завершал он свой жизненный путь уже при Николае II. Наблюдения и жизненный опыт этого ученого и общественного деятеля дали богатый материал для обобщений о возможных путях и перспективах развития России.

Свои воззрения Б.Н. Чичерин обнародовал в ряде работ: «О народном представительстве», «Собственность и государство», «Курс государственной науки» и др., а также в своем последнем обобщающем исследовании, которое Чичерин издал за границей под псевдонимом «Русский патриот» и под названием «Россия накануне двадцатого столетия». Это было своего рода политическое завещание знаменитого государствоведа, проект «мирного обновления» страны в духе умеренного либерализма.

В основе теории Чичерина лежало представление, что Россия развивалась в направлении развития начал свободы и права, утверждения ценностей правового государства. XIX век Чичерин характеризовал как «поворотную точку в русской истории», когда на историческую сцену вышла общественность со своими отличными от власти нуждами и интересами. В течение предшествующих столетий «государство устраивалось под руководством самодержавной власти русских царей»; общество же только следовало за властью, подчиняясь ее велениям.^[3]

Начался XIX в. Наполеоновскими войнами. В ходе заграничных походов русские офицеры увидели воочию порядок вещей, в котором «свобода и право получали должное ограждение», сравнили его с тем, что они находили у себя на родине. Это осознание задало вектор развитию государства и общества. Декабристы, как указывает Чичерин, восстали против законной верховной власти «не во имя иностранки, не имевшей малейшего права на престол» (аналогия с воцарением Екатерины II – А.Т.), а во имя свободы и права. Они хотели водворить в своем отечестве порядок, положить конец всюду царствовавшему произволу, утвердить в стране законность и уважение к человеку. Однако возмущение гвардии было без труда подавлено, вслед за чем наступила суровая реакция.^[4]

Время правления Николая I для Чичерина являлось эпохой, когда реакция была «проведена с железной последовательностью». «Всякое свободное выражение мысли, – по словам мыслителя, – подавлялось беспощадно. Цензура достигла невероятных размеров. Несчастных цензоров сажали на гауптвахту за пропуск самых невинных статей… Неосторожное слово, запрещенная книга могли повлечь за собой ссылку в отдаленные губернии...»^[5]

Сходный чичеринскому приговор николаевской системе правления был вынесен убежденным монархистом А. де Кюстином, приехавшим в Россию для того, чтобы убедиться, что идея монархии жива. Суть впечатлений Кюстина, сформулированных в книге «Россия в 1839 году», имевшей фантастический успех в Европе и переведе­нной практически на все европейские языки, была следующей: «Если сын ваш будет недоволен Францией, последуйте моему совету – скажите ему: «Поезжай в Россию». Такое путешествие пойдет на благо каждому европейцу; повидав своими глазами эту страну, всякий станет доволен жизнью в любом другом месте. Всегда полезно знать, что есть на свете государство, где нет никакого места счастью – ведь человек по закону природы своей не может быть счастлив без свободы».^[6]

Вместе с тем даже в условиях николаевской реакции и деспотизма идеи свободы и права развивались. Чичерин замечал, что «…никто в то время не мечтал о конституции, но все ожидали реформ».^[7]

Реформы Александра II разрешили давно назревшие вопросы. В стране было отменено гражданское рабство, возник независимый суд, основанный на принципах публичности, гласности. Преобразования Александра II были, как выражался Чичерин, «наименьшим, что можно было дать русскому обществу».^[8] Оно бы, по его мнению, и справилось с ними, несмотря на быстроту перемены, если бы к этому не примешались явления другого рода.

Чичерин видел основные пороки и опасности русской жизни, с одной стороны, в бюрократическом управлении и произволе монарха, а с другой– в социалистической пропаганде и практике леворадикальных действий.^[9] Маститый государствовед выступал последовательным критиком социализма. Это придавало ему в глазах более «левой» части русского образованного общества репутацию «отсталого человека». Ему же в идее социализма виделось посягательство на самое ценное достояние цивилизации – свободу личности.

Применительно к реалиям того времени критика Чичериным социалистической идеи была не во всем объективной, но в перспективе она оказалась провидческой. Развитие социалистических учений происходило во многих странах, однако, как полагал Чичерин, это был симптом, указывающий на внутреннюю болезнь. Развитию социалистических воззрений способствовала и правительственная политика: либерализм казался правительству опасным, а социализм, пока он являлся в теоретической форме, представлялся безвредным. Именно социалистическая идея, по мнению Чичерина, породила явления, которые открыли двери реакции.^[10]

Закономерным ответом государства на народовольческий террор и убийство 1 марта 1881 г. русского императора явилась правительственная реакция. При Александре III стала производиться ломка созданных реформами его отца институтов, понятий и прав. Эта политика была аттестована Чичериным как «не менее опасная и деструктивная, чем то, чему она должна была противостоять».

Первые подвижки в реакционном направлении наблюдались еще при царе-реформаторе. Симптомы перемен к худшему Чичерин видел в отставке команды реформаторов, прежде всего Н.А. Милютина, С.С. Ланского. Главные деятели реформы по освобождению крестьян были удалены, и во главе управления были поставлены чистые бюрократы. В этом Чичерину виделась отчасти политическая мудрость: «Если выработка закона осуществлялась путем борьбы, то исполнение должно было совершаться путем примирения». Однако чтобы действовать примирительно, нужно внушать доверие, а именно этого, по словам государствоведа, и не было: «Один из великих пороков самодержавной власти, – писал Б.Н. Чичерин, – состоит в том, что она склонна смотреть на людей как на простые орудия: что прикажут, то и будет сделано». Однако для разумного и плодотворного исполнения нужны были, как считал знаменитый мыслитель, «мысль и воля», «нравственный авторитет людей, стоявших во главе».^[11]

Другая роковая ошибка правительственной партии состояла в отставке Александром III группировки либеральной бюрократии: М.Т. Лорис-Меликова и его соратников-министров Д.А. Милютина и А.А. Абазы, возвращение к государственной деятельности в качестве министра внутренних дел в мае 1882 г. отставленного в свое время графа Д.А. Толстого. По отзыву Чичерина, это был «вызов, брошенный всему, что думало и чувствовало в России; всему, что питало в себе благородные помыслы и стремления. Правительство во всеуслышание заявляло, что оно в обществе не нуждается и отныне будет опираться исключительно на… отребье бюрократических порядков».^[12]

В беседе со всесильным тогда обер-прокурором Св. Синода К.П. Победоносцевым Чичерин внушал, что одними бюрократическими силами правительство со своей задачей не справится: «Когда же я в грустные минуты размышляю о возможных последствиях недавнего переворота, то мне представляется война, банкротство и затем конституция, дарованная совершенно не приготовленному к ней обществу».^[13] Чичерин предсказал обстоятельства и последствия крушения правительственной политики, основы которой закладывались в начале 1880-х гг.

Путь разрешения назревших противоречий виделся Чичерину в том, чтобы увенчать здание, воздвигнутое императором Александром II, продолжить и завершить александровские реформы, «устроившие русское государство на новых для него началах свободы и права» и дававшие русскому обществу «возможность встать на свои ноги». За провозглашением гражданской свободы, по мнению Чичерина, должно было последовать утверждение свободы политической. По мере развития общества неограниченная монархия должна была «перейти в ограниченную».^[14] В этом виделась Чичериным коренная цель наступившего двадцатого столетия.

К парламентскому правлению Чичерин считал Россию неготовой; оно требовало «политической опытности, образования, сложившихся партий». Чичерин выступал с проектом преобразования неограниченного самодержавия в «конституционный порядок, основанный на законе». Он высказывал идею реформирования Государственного совета путем включения в него выборных от губернских земств, с правом обсуждения законов и бюджета. Рекомендовал наделить данный орган законодательными, а не только законосовещательными правами: «Необходимо, чтобы выборное собрание непременно было облечено правами. Совещательное собрание, мнению которого можно следовать или не следовать, всегда будет в руках правящей бюрократии, а чиновничеству может служить только вполне независимый орган с решающим голосом в общественных делах. Только собранием, облеченным правами, может быть ограничена и сама воля монарха, а это и есть первое условие законного порядка». «Если… преобразовать Государственный совет в Верховную палату, очистив его от тех элементов, которые находятся там только по чину, то выборным органом очистить его от элементов назначаемых, то конституционное устройство готово».^[15]

Конституционная монархия, с точки зрения Чичерина, являлась наилучшим воплощением идеи правового государства. При этом Чичерин подчеркивал и обратное влияние представительного учреждения на формирование основ гражданского общества, политическое воспитание народа. В утверждении идеи политической свободы, по мнению Чичерина, и состояла задача ХХ столетия.

В политико-правовой мысли Б.Н. Чичерин принадлежал к направлению, которое принято называть консервативным либерализмом. Сам Чичерин под влиянием знаменитого немецкого государствоведа, также гегельянца Лоренца Штейна противопоставлял свой «охранительный либерализм» «либерализму уличному» и «либерализму оппозиционному». В основе этого идейного течения лежало стремление сочетать в себе два сложно сочетаемых принципа: идею свободы и идею порядка.^[16]

В самый разгар освободительных реформ, в 1862 г., Б.Н. Чичерин взялся объяснять обществу, что такое охранительные начала: «В руках консерваторов-рутинистов существующий порядок обречен на падение… Насилие производит раздражение или равнодушие. Поэтому в настоящее время дело первостепенной важности – возникновение в обществе независимых сил, которые поставили бы себе задачей охранение порядка и противодействие безрассудным требованиям и анархическому брожению умов. Только энергия разумного и либерального консерватизма может спасти русское общество от бесконечного шатания. Если эта энергия появится не только в правительстве, но и в самом народе, Россия может без опасения глядеть на свое будущее».^[17]

Проведенный Б.Н. Чичериным анализ конкретно-исторической канвы модернизационного процесса позволяет прийти к следующим выводам. Модернизация российской государственности, осуществлявшаяся в XIX столетии, не была последовательной. Существовали факторы, которые тормозили конституционную реформу, искажали ее генеральное направление. Это диспропорции политического и экономического развития, низкий уровень политической и правовой культуры общества в целом и властной бюрократии – в особенности, отсутствие у населения политических свобод и их гарантий, межсословные и этноконфессиональные противоречия. Диспропорции и непоследовательность политической модернизации привели к тому, что последняя пошла в России по радикальному варианту, обернувшись социальной революцией.

В.Г. Баев,

к. ю. н., профессор,

заведующий кафедрой конституционного права Тамбовского

государственного университета им. Г.Р. Державина

Бисмарк и консервативно-монархическая традиция

германского конституционализма

Выступая после своей отставки перед объединением немецких студен­тов, Бисмарк заявил, что всю свою жизнь он подчинил цели национального объ­единения Германии путем, какой был ему продиктован рождением и воспи­танием, при непременном сохранении института монархии. Эта речь точно отразила глубину консервативно-монархической традиции, перешедшей к Бисмарку от предков, неразрывность его верноподданнической связи с не­мецким господствующим домом, незыблемого убеждения, что созданная им немецкая империя может существовать только на монархическом основании.

Победа Пруссии над Австрией в 1866 г. привела к созданию Северо­германского союза княжеских правительств северогерманских государств, подписавших союзный договор.^[18]

Предусмотренное в нем согласование Со­юзной конституции специально созванными парламентами с самого начала придало новому государственно-монархическому образованию конституци­онную основу. А в Союзной конституции, которая в своих основных чертах была бисмарковским интеллектуальным творением^[19]

и которая после 1870 г. с вступлением в союз южнонемецких государств превратилась в конституцию Германской империи, монархический принцип был закреплен в фундаменте общенемецкого государственного здания.

Уже в преамбуле говорилось, что вечный союз создан суверенами не­мецких государств. Организационные статьи еще более подчеркивали мо­нархическую структуру, закрепляли способ формирования и деятельности Союзного совета (статьи 6-10), президиум которого (статьи 11-19) был связан в конституции с титулом «германский кайзер». Полномочия верховного главнокомандующего армии и флота в мирное и военное время конституция Северогерманского союза передавала прусскому королю. «Союзные прави­тельства», которые в своей совокупности являлись носителями общегосудар­ственного суверенитета, имели в Союзном совете свою конституционную долю участия в союзном (имперском) законодательстве, которое осуществ­лялось Союзным советом совместно с рейхстагом (статья 5). Фактическим главой исполнительной власти являлся прусский король как самый могуще­ственный в союзе (империи), хотя строго формально власть предоставлялась не ему, а «союзным правительствам», среди которых он первый среди рав­ных. Безусловный приоритет прусского короля конституция подтвердила тем, что вручила ему полномочия президиума союза (как германскому кайзе­ру), а также право и обязанность следить за исполнением союзных (импер­ских) законов, уполномочила представлять на международной арене объеди­ненное германское государство, объявлять войну и заключать мир.

Кроме этого, прусский король располагал в Союзном совете 17 пред­ставителями (из 58 членов) исполнительной власти Пруссии; через них прус­ский король получал особые полномочия в законодательной сфере - на­пример, безусловное вето на любую попытку изменения конституции.^[20]

А статья 19 наделяла кайзера как верховного главнокомандующего полномо­чиями, по решению Союзного совета, осуществлять военную экзекуцию про­тив неподчинившихся членов Союза. Если же принять во внимание действи­тельное влияние Пруссии на мелкие государства, то она игра­ла в Союзном совете доминирующую роль.^[21]

Упомянутые полномочия кайзера в соединении с верховным командо­ванием над объединенными вооруженными силами, созданными на основе всеобщей воинской повинности, с абсолютным правом заблокировать любое негативное законодательное изменение вооруженных сил (статья 5) ставили прусского короля, а впоследствии императора на вершину власти в Северо­германском союзе (в империи) и санкционировали в точном соответствии с конституцией гегемонию Пруссии в объединенной Германии. Таким обра­зом, благодаря данной конструкции, которая обеспечивала формальное кол­легиально-монархическое руководство при решающей роли прусского мо­нарха, конституция Северогерманского союза (империи) приобрела своеоб­разный, но однозначно монархический характер.

С другой стороны, конституционный конфликт в Пруссии (1862-1864 гг.) вынудил Бисмарка считаться с усилением в парламенте либеральных сил. С началом работы Северогерманского рейхстага, а затем имперского парла­мента возрастала роль демократического элемента, особенно это стало за­метно с появлением там партии свободномыслящих и социал-демократов. Не только от них, но и со стороны умеренных либералов исходили намерения ввести в конституцию положение об ответственном правительстве. Бисмарк решительно отклонил их. Укрепляя статус собственной администрации, ввел в текст конституции институт контрасигнации, который возлагал ответствен­ность за издание указов и распоряжений президиума (кайзера) на рейхсканц­лера. Его собственное творение, конституция, обеспечивала Бисмарку клю­чевое положение в системе исполнительной власти Союзного совета (импе­рии), делала его «руководящим министром», ответственным за политику президиума-кайзера. Попытки ввести других самостоятельных имперских министров, ответственных наряду с канцлером, натолкнулись на жесткое со­противление Бисмарка. Он испытывал серьезные опасения перед постепен­ной парламентаризацией имперского правительства.

В обосновании своей отрицательной позиции он возражал сторонникам введения в конституцию института ответственного правительства: «Кто бу­дет назначать такое правительство? Консорциуму из 22 правительств такое дело доверить невозможно. Необходимым требованиям для этого может со­ответствовать только единая властная структура с монархическим характером».^[22]

С течением времени от ведомства канцлера отделились статс-секретари по специальным направлениям, которые, правда, полной самостоя­тельности не получили; канцлер оставил за собой право вмешиваться в сферу деятельности своих коллег, за конкретные шаги которых он не мог нести от­ветственность. Наконец, Бисмарк законодательно урегулировал должность своего заместителя (вице-канцлера) для решения не терпящих отлагательства вопросов во время своего отсутствия по болезни. В итоге Бисмарку удалось, памятуя о печальных днях своего руководства прусским правительством, ко­гда он не имел никакого влияния на своих министров, установить безуслов­ное господство над всей имперской политикой. В этом заключалась его цель - быть единственным распорядителем дел в системе монархической власти и не позволить в построенной на монархическом фундаменте империи прорас­ти семенам будущей парламентаризации.

Главным пунктом парламентских устремлений при обсуждении кон­ституции в Северогерманском рейхстаге были статьи об организации финан­сов и армии. Из дебатов видно, что парламентские левые ни за что не желали отказаться в новообразованном государстве от притязаний, которые они вы­двигали во время конституционного конфликта. Тем не менее Бисмарк от­стоял принципиальные позиции монархической власти в имперской консти­туции. В частности, в положениях об организации армии он сохранил над ней монархическое руководство. Бисмарку не удалось закрепить в основном законе исключительное право монарха устанавливать численность воору­женных сил. Но он не допустил и установления парламентского контроля над монархической властью.

Прусско-германский режим создал в Европе тот тип международных отношений, который вошел в историю XIX-начала XX в. под именем «воо­руженного мира», сущностью которого стала систематическая подготовка к локальным войнам, а затем и к мировой войне. Германское правительство неуклонно готовилось к ней, создавая самую крупную армию за счет увеличивающихся военных ассигнований. Это приводило к прямым нарушениям конституции, сопровождаемым парламентскими кризисами. Такой кризис разразился в начале 70-х гг., когда рейхстаг, отклонив закон о «вечных», невотируемых расходах на содержание армии, принял компромиссный закон 1874 г. о семилетнем сроке своего невмешательства в эту спорную сферу (правило септената) и тем самым лишил себя в значительной мере права фи­нансового контроля над правительством.

Вопрос о септенате был для Бисмарка принципиальным: будет ли гер­манский рейх защищен кайзеровской или парламентской армией.^[23]

Для него совершенно ясно, что империя может чувствовать себя спокойно лишь под защитой кайзеровской армии. Поэтому Бисмарк готов был идти на прямой конфликт с парламентом, привлекать на помощь современных правоведов вроде Пауля Лабанда, лишь бы добиться принятия законопроекта о септена­те. Роспуск рейхстага и образование картеля партий (консерваторы, импер­ская партия и национал-либералы) привели к принятию закона и утвержде­нию монархического принципа. Таким образом, благодаря усилиям канцлера монархические скрепы имперского государственного здания были значи­тельно усилены.

В процессе развития конституции возникали трудности (рост влияния оппозиционных Бисмарку партий - Центра и СДПГ) в обеспечении сохран­ности монархического порядка. Это породило у престарелого канцлера, уко­ренного в жизненном порядке монархии, тайные намерения - предпринять пе­реворот в конституции. При первом взгляде бросается в глаза несоответствие замыслов Бисмарка в отношении государственного переворота его как-то упорядоченному правосознанию. Но более пристальный анализ политики Бисмарка помогает уяснить: он всерьез опасался, что дальнейшее раз­витие конституции может угрожать стабильности единой Германии и положению прусской монархии. На эти размышления его подвинули многочис­ленные стычки с парламентом, который мог не продлить действие исключи­тельного закона против социалистов. Исследователи составили даже длин­ный перечень высказываний канцлера, в которых читаются мысли о вмеша­тельстве в конституцию. Например, Э. Цехлин указывает на то, как Бисмарк в те годы многократно пытался легальными мерами ограничить власть рейхстага: например, принимать бюджет на два года и, соответственно, раз в два года созывать парламент, оживить деятельность государственного совета Пруссии, создать совет по народному хозяйству, расширить Союзный совет и его комиссии, воспрепятствовать введению в Пруссии всеобщего равного из­бирательного права.^[24]

При возникновении «опасных ситуаций» канцлер продумывал возмож­ность формального устранения конституции. Он утверждал, что в крайних случаях князья и сенаты вольных городов как суверены, заключившие союз, который основывается на данной конституции, могут отказаться от договора. И тогда возникает возможность навсегда распустить рейхстаг, если выборы в него не дают желаемого для монархии результата: «Контрагенты в состоянии выйти из договора, который они подписывали, и заключить новый, который будет отличаться от прежнего и которому институт парламента будет уже не нужен». Проблема политической клятвы не стоит, ибо никто не приносил клятву верности конституции. Убеждение канцлера, что разработанный путь в правовом смысле возможен и не выйдет за допустимые границы фор­мальной законности, объяснимо только его консервативно-монархической ус­тановкой. Он искренне рассматривал оппозиционную деятельность партий как опасную для страны, поскольку она направлена против конституционно­го status quo и в случае длительного доминирования грозит полностью при­крыть конституционную жизнь.

В борьбе против конституции канцлер искал правовые аргументы. Он доказывал, что конституция империи покоится не на государственно-правовых договорах между князьями и парламентом, а на октроировании предложенного князьями и утвержденного парламентом статуса. Правовой фундамент его существования образует договор, заключенный между князь­ями и вольными городами. Отсюда следовал вывод: если участники договора одновременно откажутся от него, договор перестанет существовать. Причем Бисмарк нисколько не сомневался в том, что в час «х» (разрушение формаль­ного права) министр скорее посоветует своему монарху совершить перево­рот, чем будет смотреть, как государство рушится под натиском анархии.

Заявление Бисмарка показывает, что сохранение государства, которое идентифицировалось с монархическим правлением, является для него выс­шей правовой ценностью. Защита института монархии есть высшее право, обеспеченное божественной легитимацией; реализация этого права коррели­рует обязанность в минуты опасности пренебречь принципом легальности. При этом канцлер готов взять на себя ответственность за государственный переворот, за нарушение формального права.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что монархическая вера Бис­марка существенным образом определила его правовые воззрения. Незыбле­мая привязанность к господствующему дому Гогенцоллернов заставляла канцлера решительно сопротивляться нововведениям европейского консти­туционализма, сужать конституционное поле в собственной стране, предпри­нимать попытки исключить парламент и конституцию в целом из политиче­ской жизни. Эти обстоятельства и сформировали особую, германскую, модель конституционализма с сильным монархическим акцентом. И если в первые годы жизни объединенного государства она обеспечивала конституционную жизнь, то в 90-е годы XIX в., по мере усиления демократического элемента в парламенте, устарела вместе со своим создателем, который до конца не рас­ставался с верой в монаршую легитимность. В своем сердце он остался, как гласит надпись на надгробье, верным немецким слугой кайзера Вильгельма I.

А.В. Кривенцова,

Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина,

Институт права, кафедра истории государства и права

Избирательное право граждан России начала XX в.

как важный компонент народного представительства

в концепции С.А. Котляревского

Народное представительство в демократическом государстве обеспечивается действующим механизмом конституционного регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе закрепления важнейших прав и обязанностей субъектов в основном законе государства, к числу которых, несомненно, относится право граждан на представительство в органах публичной власти. Субстанцией субъективного права является юридически обеспеченная возможность положительного поведения самого управомоченного субъекта, право требования соответствующего поведения от правообязывающего лица, а также возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом. В данной связи народный суверенитет включает в себя не только право граждан голосовать на выборах и референдумах, выдвигать свои кандидатуры, но и на основе закрепленного за ними права пользоваться соответствующими социальными привилегиями.

Разработкой проблемы избирательного права с точки зрения условий организации и деятельности народного представительства в России начала XX в. занимался один из крупнейших исследователей в данной области С.А. Котляревский. В соответствии с концепцией конституционного государства выборное право означало «совокупность норм, определяющих те условия, которые требуются по закону для участия в выборах».^[25]

С.А. Котляревский полагал, что в конституционном государстве важно наличие органа, состоящего из народных представителей и обладающего в определенной степени законодательной властью; в котором будет возможна реализация самоопределения нации. Будучи убежденным сторонником утверждения в России парламентаризма, С.А. Котляревский считал, что представительное начало содержит множество различных аспектов. Так, представительство делает гражданина ответственным за судьбы страны, может развить в нем чувство солидарности отдельных, сменяющих друг друга поколений, способно приучить видеть в государственном интересе не что-то постороннее и чуждое, а высший принцип, перед которым должны склоняться все частные интересы.^[26] В сущности, совершенно условны и искусственны те грани, которые отделяют гражданские и политические права личности.

Свобода слова, мысли, общения являются неизбежным следствием права всякого человека как нравственной личности на существование. Исторический опыт не знает других гарантий неотчуждаемых благ, кроме представительства, никогда самые просвещенные институты бюрократии не могли предоставить их гражданам в полном объеме.^[27] «Чтобы развить в обществе чувство ответственности, необходимо приобщить его к власти. Когда за обществом признается не только свобода мысли и слова, но и право на действие, право активно влиять на жизнь страны, может развиться настоящее чувство ответственности».^[28]

Говоря об организации высшей государственной власти, С.А. Котляревский полагал, что парламентский строй разрешает проблему повиновения, не нарушающего свободу. Парламентаризм предполагает такой порядок вещей, при котором исполнительная власть, ответственная за свои действия, согласована с волей законодательного собрания народных представителей.

Юридическая наука и политическая практика рассматривают концепцию активного избирательного права с двух позиций: в качестве непосредственного права избирателя и определенной функции, которую поручает ему государство.^[29]

Большинство исследователей в данной области склоняются ко второй точке зрения, согласно которой ограничением права вотума объясняется ответственность представителя перед государством в целом. В данном случае следует говорить о главном отличии представительной власти от непосредственной демократии.

Представительство, основанное на сословном начале, совершенно не соответствует строению современного общества, осуществляющего свою деятельность в рамках конституционного государства. Гораздо большее теоретическое и практическое значение имеет другая форма представительства – представительство интересов, которое приурочивается к общественным группам. Представительство дворянского сословия определяется в качестве архаического явления в связи с тем, что включает в себя разнообразные по своим экономическим и культурным интересам социальные группы, а особое представительство землевладельцев - наиболее соответствующим действующему обществу.

Представительство интересов нашло свое полное выражение в основном законе российской государственности, однако российская система начала XX в. представляла собой достаточно сложную организацию, при которой большие города являлись самостоятельной курией, губернские коллегии образовывались посредством выборщиков из крестьян, землевладельцев и горожан. Указанный порядок также осложнялся многостепенностью выборов.

В данной связи представительство интересов находится в несомненном противоречии с идеей национального представительства, обособляя отдельные общественные группы и превращая депутата в выразителя специальных интересов правящего класса. Несомненно, к данной форме представительства подходит всякая система, основанная на имущественном цензе, выражающая интересы имущих классов в целом, ограниченных данной цензовой нормой.

Цензовое начало нашло свое непосредственное выражение в государствах, где объем политических прав определенной общественной группы пропорционален ее имуществу, - в частности, в Пруссии, Румынии, Англии, Франции. С.А. Котляревский отмечал, что для конституционного развития государств начала XX в. необходима тенденция постепенного снижения имущественного ценза. Пределом развития избирательного права должно стать всеобщее, равное, тайное и прямое право голоса.^[30] В качестве всеобщего права оно выступает вследствие противоположности праву, основанному на имущественном цензе или на создании привилегированных групп населения, что не следует понимать буквально. Так, значительное число конституций начала XX в. устанавливает ряд ограничений, касающихся пола, возраста, территориальности.

Из всех вышеперечисленных положений принципиальное значение имеет возрастное ограничение. Несомненно, что чем больше граждан входит в категорию полноправных, тем полнее осуществляется идея народного представительства. С другой стороны, практически неизбежно установление низшего предельного возраста, с которого устанавливается возможность использования гражданами избирательных прав. С точки зрения исследования государственности различных стран, политическое совершеннолетие колеблется между двадцатью одним и двадцатью пятью годами. В российском законодательстве начала XX в. активное избирательное право зафиксировано для граждан, начиная с двадцатипятилетнего возраста.

Очередным ограничительным признаком выступает ценз оседлости, сущность которого заключается в том, что как избиратель, так и представитель обязаны прожить определенное время на территории соответствующего избирательного округа. С.А. Котляревский отмечал, что данный признак противоречит идее, согласно которой всякий депутат представляет не конкретный округ, а страну в целом, поэтому ценз оседлости логичнее применять при выборах в органы местного самоуправления.^[31]

Для реализации пассивного избирательного права важное значение имеет установление несовместимости между отдельными должностями и званием народного представителя. С.А. Котляревский отмечал, что указанный вопрос является дискуссионным, т.к. достаточно сложно определить, которая из указанных выше систем усиливает функции народного представительства, строгое устранение от него государственных служащих или допущение последних в законодательное собрание.

Одним из важнейших признаков избирательного права является непосредственность: всеобщее право должно быть прямым. Это значит, что между избирателем и их избранником не должно быть посредствующих ступеней. Только путем прямых выборов обеспечивается чувство нравственной ответственности представителя перед избирателями, которое не может быть облечено в строго юридические формы.

С.А. Котляревский отмечал, что из всех гарантий, обеспечивающих организацию выборов, именно тайная подача голосов является важнейшей.^[32] Это связано с тем, что в современном обществе сохраняется зависимость различного рода, давление одних категорий граждан на других. Данная гарантия позволит предостеречь избирательное право от различного рода нарушений.

Другим не менее важным вопросом, с точки зрения С.А. Котляревского, является проблема установления одноименных выборов или выборов по избирательному списку. Естественно, что в том случае, если избирается один представитель, то выборы неизбежно приобретают личный, авторитетный характер. Наоборот, при выборах по списку избиратель в большей степени руководствуется программными соображениями, голосуя не столько за известных представителей, сколько за определенную тайную партийную программу. Очевидно, что второй способ в большей мере соответствует целям правового воспитания - в частности, идее о том, что всякий депутат является прежде всего представителем всего населения в лице государственной власти.

В данной связи особого внимания заслуживает система так называемой «конкуренции листов»,^[33]

в соответствии с которой составляются определенные списки кандидатов от различных партий, и каждой из них дается определенное количество депутатских мест, пропорциональное относительному числу поданных за список голосов. При этом возникает закономерный вопрос о том, каким образом пропорциональное представительство соотносится с идеей политического самоопределения?

С.А. Котляревский отмечал, что вопрос пропорционального представительства еще не получил своего достаточного распространения в политической практике начала XX в. по сравнению с теоретической разработкой указанной проблемы. Идея представительства меньшинства не стоит в противоречии с демократией. Национальная воля, осуществляемая в законодательстве, определяется победой наиболее крупных интересов и глубоких течений общественной мысли. В данной связи победа меньшинства имеет важное значение для жизнеспособности демократического строя, как и уважение к основным правам человека и гражданина, т.к. неограниченная тирания большинства – это прямой путь к тирании одного лица.

Отдельные ученые высказывают точку зрения, согласно которой пропорциональное представительство выступает основой политического дробления страны среди мелких партий, однако это утверждение едва ли можно считать обоснованным. С другой стороны, пропорциональное представительство способствует наиболее полному политическому самоопределению нации, при нем ослабляется личный и местный характер выборов. Страна разбивается на обширные группы-партии, каждая из которых представляется соответственно своей численности.

С.А. Котляревский полагал, что наиболее совершенной формой является пропорциональное представительство всего государства, составляющее один избирательный округ, причем каждый избиратель должен наметить весь список представителей и каждая партия - получить определенное количество мест, пропорциональное числу поданных за ее список бюллетеней. Конечно, это представляет определенные трудности, и на практике приходится учреждать не один, а несколько избирательных округов. Тем не менее при таком порядке активное участие избирателя, несомненно, значительнее, а необходимость разобраться в программных вопросах настоятельнее, чем при организации одноименных выборов.^[34] При выборах по списку и пропорциональном представительстве избиратель сознательно и отчетливо определяет свое личное отношение к разделяющим партии вопросам, в результате чего отрешается от обывательских симпатий и антипатий, что приводит к совершенствованию избирательной системы в целом.

Таким образом, идеальной формой представительства, дающей наибольшее выражение политическому самоопределению нации, с точки зрения С.А. Котляревского, является всеобщее право голоса, равное, тайное и прямое, соединенное с выборами по списку и пропорциональным представительством. Всеобщее право голоса нашло свое отражение во многих конституциях Западной Европы. Россия начала XX столетия тяготеет к государствам с представительством достаточно высокого имущественного ценза и ограниченной компетенцией парламента. Несмотря на то, что закон 11 декабря 1905 г. значительно расширил избирательные права граждан, результаты указанных изменений были парализованы многостепенностью выборов, сословно-классовыми перегородками, отсутствием всеобщего пассивного избирательного права. В выборах принимала участие значительная часть нации, однако она была раздроблена на отдельные социальные группы. Тем не менее рубикон в данном направлении был перейден, политические права граждан расширились, в связи с чем наметилась тенденция в сторону демократизации избирательной системы.

В.В. Трофимов,

к.ю.н., доцент Тамбовского государственного

университета им. Г.Р.Державина

Правовая идея в избирательном процессе

Демократическое развитие России немыслимо без избирательных кампаний и выборов, являющихся эффективным инструментом легального обновления государственной власти и местного самоуправления.

Прошедшая избирательная кампания, связанная с формированием нижней палаты российского парламента, показала в целом неплохие результаты. В итоге на очередной рабочий срок страна обрела достаточно профессиональный, компетентный, способный действовать рационально, а также осознающий свою ответственность перед избирателями за принимаемые решения депутатский корпус. За это время принято немало новых законов, среди которых есть вполне достойные, с точки зрения юридической (правотворческой) техники и заложенного в них правового содержания. В тот же самый момент нельзя не заметить, что в истекший период работы представительного органа имели место и довольно существенные «провалы» (достаточно вспомнить пресловутый закон «о монетизации»), не уменьшилось по сравнению с предшествующей Думой и количество законов по внесению изменений и дополнений в уже действующие законодательные акты.^[35]

Конечно, законодательная власть ощущает свою ответственность за принимаемые ей решения, в том числе и за очевидно «неправильные», идущие порой вразрез с общенародными интересами. Однако основное бремя (тяжесть) испытаний от неэффективных решений ложится все же на само общество, народонаселение страны, которое является изначальным источником власти. Именно в эти моменты, наверное, к людям приходит осознание того, что они не просто выполняют свой гражданский долг, голосуя на выборах (хорошо, если это осуществляется не только как некая формальная обязанность, а с особым чувством ответственности), но и фактически предоставляют мандат на осуществление парламентом правообразующих функций, делегируют свое право жить по тем правилам и нормам, в которых они нуждаются и которые полагают важными, справедливыми, разумными. И поэтому не стоит избирателю-гражданину всякий раз удивляться тому, что принят не удовлетворяющий его интересы закон, так как именно от избирателя зависит, кто будет избран и какая стратегия в праве будет им проводиться.

Традиционно избирательный процесс, институт выборов рассматриваются как форма реализации народного суверенитета, в рамках которой вся структура органов государственной власти обретает «высшую изначальную легитимность».^[36] Без сомнения, это так: в ходе выборов народ выражает свою волю относительно тех лиц, которые от его имени будут управлять государством, наделяя их, таким образом, властными прерогативами. Сущность этого принципа народного волеизъявления отражена в сжатой, но достаточно емкой формуле Всеобщей декларации прав человека (1948 г.): «Воля народа должна быть опорой власти правительства: эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ч.3 ст.21). О преимуществах выборного способа формирования государственной власти в свое время говорил Б.Н.Чичерин: «Неоспоримо и то, что правительство, которое доверяется выборным от сословий, приобретает через это со своей стороны огромное доверие и поддержку».^[37]

Однако очень часто, получив мандат доверия от народа и соответствующую поддержку, власть как бы пускается в «свободное плавание», отрывается от избравших его людей и фактически игнорирует их интересы, в связи с чем в результате ничего, кроме бюрократического законодательства, «на выходе» нет. Так, несмотря на принятие Налогового кодекса, в налоговом законодательстве нет стабильности, принцип единой 13% шкалы подоходного налога вызывает сомнение у некоторых категорий населения. Последнее нарекание, видимо, вполне справедливо, так как такое положение в публично-правовой отрасли не только не соответствует жизненным интересам основной части населения страны, но и в основе своей противоречит известному со времен Аристотеля принципу распределяющей справедливости (пропорциональной, геометрической), который греческий мыслитель связывал непосредственно со сферой публично-правовых отношений. Наверное, подобные примеры могут быть обнаружены и в других проблемных сегментах системы права. В этой связи сегодня достаточно активно обсуждаются вопросы правового мониторинга и правовой диагностики законодательного массива. Но вывод тем не менее можно сделать вполне однозначный: в работе представительных органов далеко не всегда в должной степени находят свое отражение юридически значимые интересы. Почему? Здесь может быть два варианта ответа. Первый: законодатель игнорирует социальные интересы либо не имеет возможности их адекватно осознать и по этой причине принимает не соответствующие им решения. Второй: сигнал от общества на осуществление тех или иных правотворческих действий является слабым и неотчетливым, и поэтому он не может быть воспринят субъектами правотворчества.

Формы и способы «подачи» значимых социальных сигналов в демократическом государстве могут быть различны. Тем не менее, на наш взгляд, особую роль в этом плане играет такой институт прямой демократии, который относится в науке к институтам, обеспечивающим прямое участие граждан в формировании системы публичной власти, как выборы.^[38] Поэтому в ходе выборов в рамках избирательного процесса должна проявляться не только политическая, но и реальная правообразующая активность. Уже на данном уровне должен устанавливаться необходимый, с точки зрения перспектив политико-правового развития, диалог между обществом и властью. В процессе этого диалога должны более четко проявляться правовые интересы, нуждающиеся в правовом опосредовании, а также должно осуществляться их осознание и на этой основе формулироваться правовая идея. Таким образом, в рамках избирательного процесса (одновременно и параллельно с ним) складываются все предпосылки для оптимизации правообразовательного процесса, поскольку на этом этапе объективные правообразующие факторы могут получить свое субъективное выражение как в сознании избирателей, так и в сознании избираемых во власть народных представителей, наделяемых соответствующими полномочиями для воплощения правовых идей в реальные правовые акты.

Итак, основные стадии правообразования, которые приходятся на избирательный процесс: во-первых, стадия, на которой участниками политической и правовой жизни осознается потребность в правовом регулировании, в сознании людей кристаллизуется правовой интерес; во-вторых, стадия формулирования правовой идеи, определения стратегии правового развития государства (на этой стадии правовая идея может получить свое отражение в программах политических партий, а, в определенном смысле, и в устных заявлениях политических лидеров).

Интересы в праве имеют особое и в определенном смысле конститутивное значение. На прошедшей в мае 2005 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации конференции, посвященной защите публичных и частных интересов в российском законодательстве, Ю.А. Ихомиров справедливо заметил, что проблема интересов – это проблема движущей силы правовой сферы. Интерес формирует правовую регуляцию, дает нормам реальную жизнь. На этой же конференции в выступлении А.В. Бобкова прозвучала важная мысль о том, что частные интересы граждан и их групп находят публично-правовое выражение через представительную природу парламента. В выступлении было отмечено, что каждый избиратель или группа избирателей имеют свои частные интересы, исходя из которых, они участвуют (или не участвуют) в выборах и голосуют за партию, иное избирательное объединение или кандидата. Впоследствии в парламенте они преобразуются в публичные интересы, то есть приобретают общественное значение. Это далеко не простой процесс, но именно эта проблема оптимального сочетания частных и публичных интересов, как заметил выступавший, и является одной из ключевых проблем парламентаризма.^[39]

В этом, пожалуй, и заключается основное свойство народного представительства, способного выразить в праве насущные потребности общества. По этому поводу очень точно выразился Б.Н. Чичерин: «Никто не станет отрицать как общее начало, что законодательство, имеющее живую связь с народом, заключает в себе гораздо более залогов силы, нежели законодательство, составленное бюрократическим путем».^[40] В своей докторской диссертации «О народном представительстве» ученый сформулировал эту идею народного представительства следующим образом: «Представитель - не только лицо, служащее государству, но на этой службе он заступает место самих граждан, насколько они призваны к участию в государственных делах. В нем выражается их право, через него проводятся их мнения. Считаясь представителем всего народа, действуя во имя общих государственных целей, он вместе с тем является органом большинства, его избравшего. При выборе лица избиратели руководствуются не столько его способностями, сколько соответствием его образа мыслей с их мнениями и интересами. и хотя юридически он становится независимым, общение мыслей должно сохраняться постоянно; остается зависимость нравственная. Если же связь исчезла, если представитель или сами избиратели отклонились от прежних убеждений, новые выборы дают гражданам возможность восстановить согласие, заменив прежнего представителя другим».^[41]

Интересы являются связующим звеном между объективным и субъективным этапами правообразования.^[42] Именно с их осознания начинается субъективный этап процесса формирования права – возникает идея права (или правовая идея). Как отмечает А.И. Экимов: «Интересы, конечно, сами собой не отражаются в правовой идее. До тех пор, пока они не осознаны, они выступают лишь в качестве объективной связи между людьми и, соответственно, не играют роли сознательно-побудительного фактора. Их мотивационное значение существует только в потенции».^[43] В данном случае правовая идея понимается как зависимая переменная, как производная величина от сложившихся в обществе условий и сформировавшихся на этой основе интересов (индивидуальных, групповых, макросоциальных). Правовая идея в данной интерпретации (или идеальная модель правовой нормы) – «это не начало правообразовательного процесса, а результат сложной и продолжительной работы по осознанию процессов, происходящих в обществе».^[44] По мнению И.Разумовского, «идея права есть не что иное, как переведенное на юридический язык нормальное для данной эпохи материальное общественное отношение».^[45]

В приводимых высказываниях идея права трактуется с объективно-материалистических позиций. Однако это далеко не единственное истолкование ее природы, факторов ее обуславливающих, а также роли в правообразовательном процессе. Это лишь одна из основных философско-правовых традиций, которая имела доминирующее значение как в советской теории права, так и в настоящее время сохраняет свой научный вес. Помимо этой точки зрения, философия права знает немало других вариантов изучения правовой идеи. Начиная с эпохи Нового времени, концепт идеи права становится ключевым в различных юснатуралистских доктринах (естественно-правовых теориях). С субъективно-идеалистических позиций решает эту проблему И.Кант. Идея права у него – это «идея естественного права», которое «покоится на принципах a priori». Для того, чтобы их обнаружить, необходимо обратиться к разуму человека, который не только пользуется свободой, но и обладает нравственным сознанием. Идея естественного права для Канта есть категорический императив и, следовательно, норма практического разума. Это критерий для оценки права, верховный принцип всякого законодательства, понятие идеального и нравственного. Согласно его взгляду, естественное право представляет собой нравственный критерий, существующий независимо от фактических условий правообразования.^[46] Впоследствии эта традиция найдет свое продолжение в трудах и концепциях многих зарубежных (Р. Штаммлер) и отечественных (Б.А. Кистяковский) ученых.

Дальнейшее обоснование идея права получила в философии объективного идеализма Г.Гегеля, который определял, что «право есть вообще свобода как идея».^[47] Рационалистическая теория права Б.Н.Чичерина целиком покоилась на метафизических основаниях, как они были разработаны Гегелем. В системах идеалистической философии правовая идея продолжает рассматриваться как нечто изначально данное (данность). Например, В. Кубеш считает, что правовая идея – это «квинтэссенция правового мышления», она априорна, абсолютна и вечна.^[48] В дуалистической концепции Г. Коинга правовая идея детерминирует содержание права «сверху», т.е. имеет транцендентальный характер (типичная точка зрения для классических естественно-правовых теоретических конструкций)^[49]. Диалектико-материалистическое истолкование правовой идеи сводится к тому, что ее содержание определяется не свободной (ни от чего не зависящей) волей субъекта, а той наличной действительностью, в которой он действует, теми общественными отношениями, в которые он так или иначе включен.^[50]

Возможно, все эти направления в определенном смысле носят односторонний характер. В связи с этим интересно следующее мнение Г. Дж. Бермана. «Право, - по Г.Дж. Берману, - не может быть всецело сведено ни к материальным условиям того общества, которое его порождает, ни к соответствующей системе идей и ценностей… Первая задача социальной теории права сегодня, когда прошло уже почти полтора столетия после Карла Маркса и почти столетие после Макса Вебера, состоит в том, чтобы отойти от упрощенных концепций причинности права. Что бы там ни говорили философы о материализме и идеализме, с исторической точки зрения, тот факт, что Гегель ошибался, думая, что сознание определяет бытие, вовсе не означает, что прав был Маркс, утверждая, что бытие определяет сознание. В истории, в реальной жизни ни одно из них не определяет другое - они обычно идут вместе. Ну, а если это не так, то решающую роль играет по очереди то одно, то другое. В своем определении и исследовании права социальная теория права должна делать упор на взаимодействии духа и материи, идей и опыта».^[51]

Пожалуй, с таких комплексных (плюралистических) позиций оценивалась т.н. организующая идея как прообраз основных принципов государства и позитивного права, непосредственная интеллектуальная основа их возникновения и развития во французской государственно-правовой науке. Наиболее полную и всестороннюю разработку проблема организующей идеи, или идеи права, нашла в работах французского юриста и политолога Ж. Бюрдо. Правовая идея, или идея права, трактуется им как система коллективных представлений, система общих взглядов, «верований» отдельного сообщества людей или общества в целом относительно принципов должного социального и политического порядка.^[52] При этом, как отмечает исследователь французской теории права второй половины ХХ в. К.И. Батыр, в качестве причин развития «идеи права» французские правоведы склонны были рассматривать различные равноценные, независимые начала (факторы), сформировавшиеся в различных сферах природы и общества. Оформление идеи права и основное направление ее эволюции оценивалось как проявление некой равнодействующей параллелограммы сил, представленных различными факторами.^[53] Справедливости ради отметим, что сегодня в отечественной философии последовательные философы-марксисты не исключают такой интерпретации движущих общественных сил.^[54]

Так или иначе, при исследовании проблемы правообразования, стадий формирования правовых интересов, правовых идей во взаимосвязи с процессом выборов мы обязаны обратиться к глубокому изучению соответствующего социокультурного контеста, который объединяет на своей основе и правообразовательный, и избирательный процессы как ситуации многоканального политического и правового взаимодействия. Естественная среда функционирования современного конституционного государства – гражданское общество и культура ответственного участия граждан в процессах и системе власти и местного самоуправления – первопричина (первооснова) реальных политико-правовых событий и изменений.^[55] Для того, чтобы эти изменения были положительными, они должны осуществляться на основе постоянного диалога между гражданским обществом и государством. Это признается основным эффективным способом укрепления демократии.^[56]

В связи с этим избирательный процесс как стадия правообразовательного процесса должен быть устроен и организован таким образом, чтобы возможности для диалога, дискурса (дискурс понимается здесь как межсубъектное рассуждение – рассуждение, проводимое в форме обсуждения со многими участниками) были максимально обширными. Это позволит участникам более рационально устанавливать не только личные (индивидуальные) правовые интересы, но также интересы групповые, публичные и на этой основе формулировать правовые идеи, выражать представления о будущем правовом развитии, определять законодательные приоритеты, понимаемые как жизненные интересы народа России, отражающие стремление граждан к обеспечению стабильного и устойчивого развития общества и минимизации (ликвидации) всевозможных международных и внутренних вызовов и угроз.^[57] Их реализация будет обеспечена принятием парламентом соответствующих правовых актов. Если такой механизм будет работать без сбоев, то у правовой и политической систем будут все основания для поступательного перспективного роста за счет не только внешних, но и внутренних ресурсов.

Н.И. Воробьев,

к.ю.н., доцент, профессор кафедры конституционного права ТГУ им. Г.Р. Державина,

член Научно-методического совета

при Центральной избирательной комиссии РФ

Современное избирательное право:

состояние и проблемы

Дальнейшее совершенствование демократии и политической системы в России требует юридически развитого избирательного законодательства, причем как федерального, так и регионального. Качество законодательного регулирования непосредственным образом отражается на функционировании институтов демократии и местного самоуправления в стране. Сейчас, в преддверии очередного цикла федеральных выборов, эти вопросы, как никогда, актуальны.

В основе оценок избирательного законодательства должны лежать принципы права и международно-правовые стандарты (права человека как высшая ценность, справедливость, равноправие, свобода и ответственность). При этом оценка законодательства должна производиться через призму правоприменительной практики.

Во многом эффективность избирательного законодательства и практика его применения в субъектах Российской Федерации, а значит, в конечном итоге качество демократии, парламентаризма и местного самоуправления, зависят от качества федеральной правовой базы, в том числе от качества главного избирательного закона страны «Об основных гарантиях избирательных прав и

права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (№67-ФЗ от 12 июня 2002 года).^[58] Это третий подобный закон, принятый в период действия Конституции Российской Федерации 1993 года. Его первоначальная редакция, принятая Государственной Думой Федерального Собрания РФ третьего созыва, несомненно, - большой шаг вперед в развитии избирательной системы России. В законе были учтены многие разумные предложения Центральной избирательной комиссии РФ, специалистов-правоведов, практиков из регионов России.

К позитивным новеллам федерального закона следует отнести прежде всего решение актуального вопроса упорядочения сроков проведения выборов в стране и прежде всего в регионах. Введен единый день голосования на выборах – второе воскресенье марта. До этого население страны было втянуто в непрерывный избирательный процесс. Начиная с 1993 года, в Тамбовской области, например, ежегодно проводились разнообразные выборы. Все это не только обременяло экономику и усложняло общественно-политическую обстановку, но и отвлекало людей от насущных проблем их повседневной жизнедеятельности, способствовало накоплению политической усталости и апатии.^[59]

Ряд новых норм этого закона касается повышения роли политических партий в избирательном процессе в связи с введением в действие к этому времени Федерального закона “О политических партиях” (от 11.07.2001 г. №95-ФЗ).^[60] На федеральных и региональных выборах в качестве избирательных объединений стали выступать только политические партии и их региональные отделения. В регионах введена смешанная избирательная система выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Теперь региональные парламенты формируются так же, как и Государственная Дума ФС Российской Федерации. Не менее половины состава регионального парламента формируется по системе пропорционального представительства (т.е. по партийным спискам). Несомненно, это способствует обеспечению через выборы более адекватного представительства избирателей в законодательном органе субъекта Российской Федерации и развитию партийно-политических систем в регионах России.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – указанный федеральный закон) 2002 года упрочил статус избирательных комиссий всех уровней. Теперь Центральная избирательная комиссия России имеет право непосредственно влиять на деятельность избирательных комиссий субъектов Федерации и других нижестоящих избирательных комиссий. Правда, вопрос о статусе и полномочиях избирательных комиссий остается актуальным и периодически напоминает о себе. Практики избирательного процесса давно и неоднократно выступали за то, чтобы избирательные комиссии не могли отменять регистрацию уже зарегистрированных кандидатов.^[61]