«Шишкарёв Сергей Николаевич ПРАВОВОЙ ПОРЯДОК В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ Специальность 12.00.01 – теория права и государства; ...»
Анализ антикоррупционного законодательства приводит автора к выводу о том, что противоречие между формально-нормативной и деятельностной сторонами российского антикоррупционного правопорядка обусловлено тем, что: во-первых, они являются разными сторонами системы антикоррупционного правопорядка, имеют свою сущность; во-вторых, реализуют только присущие им социальные функции; в-третьих, их единство относительно, временно и неустойчиво; в-четвертых, взаимосвязь, взаимозависимость и взаимодействие между ними определяет сущность как всей системы антикоррупционного правопорядка, так и реализации его социальной роли; в-пятых, взаимосвязь и взаимодействие между ними неизбежно влечет изменение всей системы антикоррупционного правопорядка, его сущности и всех составляющих; в-шестых, конечным результатом их взаимодействия являются изменения объекта борьбы с коррупцией.
В четвертой главе «Субъекты противодействия коррупции в структуре антикоррупционного правового порядка», состоящей из трех параграфов, исследуется процесс формирования правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, основное внимание уделяется анализу субъектов антикоррупционной политики, правовых и организационных основ их деятельности, роли правоохранительных органов в структуре антикоррупционного порядка.
В первом параграфе «Субъекты противодействия коррупции и коррупционные отношения» предпринята классификация субъектов российской антикоррупционной политики, вскрыты проблемы правового обеспечения их деятельности.
По мнению автора, формирование антикоррупционного правового порядка связано с принятием целого комплекса законодательных мер и проведением организационных мероприятий, которые обеспечивают систематическую целенаправленную деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по противодействию и профилактике коррупции. В соответствии с законодательством в диссертации к субъектам противодействия коррупции отнесены федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации, физические лица в пределах их полномочий, которые являются непосредственными участниками анитикоррупционных отношений. Антикоррупционные правоотношения возникают в ходе реализации субъективного права человека и гражданина на признание, обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности, публичности и открытости деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления, институциализированного законодательством Российской Федерации.
Согласно авторской концепции, поскольку антикоррупционные правоотношения являются основой формируемого антикоррупционного правопорядка, их субъекты выступают в качестве элементов его структуры, обеспечивая функционирование системы противодействия коррупции. По мнению автора, субъекты противодействия коррупции – это специализированные и неспециализированные, государственные и негосударственные органы и организации, осуществляющие в своей деятельности мероприятия, направленные на профилактику коррупции и борьбу с ее отдельными проявлениями. Закон о противодействии коррупции устанавливает правовой статус в данной сфере деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Генерального прокурора РФ, Счетной палаты РФ, которые являются субъектами государственной антикоррупционной политики.
Автор обосновывает положение, согласно которому субъекты антикоррупционной политики должны определяться по специфике деятельности и по публичному статусу. Так, согласно первому критерию в структуре российского антикоррупционного правопорядка действуют специализированные (Совет при Президенте РФ, Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по борьбе с коррупцией, прокуратура, органы федеральной службы безопасности и внутренних дел и др.) и неспециализированные субъекты (судебные органы, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов РФ, Служба внешней разведки, Госкомимущества РФ, Департамент налоговой полиции, таможня и др.), а по публичному статусу государственные (Центральный банк РФ, средства массовой информации и др.) и негосударственные органы и организации (негосударственные научно-исследовательские центры, независимые экспертные советы и т.д.).
В диссертации обоснованно утверждается, что закон о противодействии коррупции никак не решает вопрос о специализированном антикоррупционном органе. Между тем ст. 36 Конвенции ООН против коррупции рекомендует каждому государству иметь соответствующий орган, осуществляющий антикоррупционную политику и координирующий деятельность в этой сфере. Так, Генеральная прокуратура не полномочна выполнять функции такого органа, поскольку может координировать лишь деятельность правоохранительных органов. Совет при Президенте по противодействию коррупции, являясь совещательным органом, также не может претендовать на эту роль. Автор обосновывает положение о том, что субъект противодействия коррупции, который мог бы рассматриваться в качестве такого органа должен отвечать за ее формирование и реализацию, обладать правом законодательной инициативы, быть ответственным за анализ законодательства на коррупциогенность. Он мог бы формироваться как федеральная служба и иметь вертикальную и горизонтальную структуру по аналогии, например, с Федеральной миграционной службой, входя в систему МВД России.
Во втором параграфе «Государственно-правовое регулирование деятельности субъектов противодействия коррупции в Российской Федерации: проблемы и противоречия» предпринят анализ правового статуса субъектов антикоррупционной политики, определены перспективы его дальнейшего развития в соответствии с принципами формирования российского антикоррупционного правопорядка.
В диссертации показано, что значение Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» заключается в установлении данным актом правовых и организационных основ противодействия коррупции на основе перечня приводимых в нем субъектов. Принятые в то же время федеральные законы № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятие Федерального закона “О противодействии коррупции”» и № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» вносят значительные изменения в действующее законодательство, также формируя правовые и организационное основы деятельности субъектов противодействия коррупции. Автор отмечает, что в истории формирования российского антикоррупционного порядка еще не было столь значительных законодательных трансформаций.
Согласно авторской концепции, правовые основы антикоррупционной деятельности представляют собой закрепленные в нормативных актах исходные положения, предусматривающие достаточный комплекс юридических средств и формальных механизмов их реализации, необходимых для эффективного противодействия коррупции. В качестве таковых в диссертации приводятся: во-первых, совершенствование законотворческого процесса; во-вторых, обновление и расширение правовой базы правоохранительной деятельности; в-третьих, устранение пробелов, коллизий и противоречий нормативно-правовых актов всех уровней и отраслей права; в-четвертых, ужесточение юридической ответственности участников коррупционных отношений и гарантии правовой защищенности лиц, способствующих их изобличению.
Анализ правовых и организационных основ российской антикоррупционной политики приводит автора к выводу о том, что существенным пробелом в системе правовых основ антикоррупционной деятельности является отсутствие закрепления федеральным законодательством принципов и норм, предусмотренных Федеральным законом от 25.12.2008 № 278-ФЗ «О противодействии коррупции», антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов.
В пятой главе «Перспективы совершенствования антикоррупционного правового порядка Российской Федерации», состоящей из трех параграфов, формулируются проблемы правового регулирования противодействия коррупции в сфере реализации профилактической направленности антикоррупционной политики, формирования ее доктринальных принципов, определяются направления, формы и методы систематизации антикоррупционного законодательства.
В первом параграфе «Гуманизация противодействия коррупции в контексте правового порядка Российской Федерации» исследуется проблема правовой институционализации профилактической направленности российской антикоррупционной политики, разрабатываются предложения, направленные на повышение роли профилактических мероприятий в механизме противодействия коррупции.
По мнению автора, заложенные законом о противодействии коррупции установки государственной антикоррупционной политики, ориентируют на осуществление обществом и государством предупредительных мер, направленных как против причин возникновения и роста коррупции, так и против способствующих этому условий. В этом смысле закон имеет профилактическую направленность и ориентирован не только на искоренение следствий, но и причин коррупции. Такой профилактический подход к преступности всегда расценивался как стратегически более эффективный в борьбе с ней. При этом сам термин «профилактика» не является отказом от борьбы с коррупцией, но отражает более гибкие ее формы и методы.
В диссертации под профилактикой понимается совокупность мер упреждающего воздействия, цель которых заключается в недопущении появления новых форм коррупции, их количественного и качественного изменения. Важную роль играет и предупреждение формирования совокупности условий, способствующих развитию данного явления. В совокупности такие меры в организационно-правовом контексте могут быть охарактеризованы как противодействие коррупции. Они отличаются своими качественными характеристиками и во многом обусловлены структурой коррупции как социально-правового феномена, коренящегося в неправомерности поведения участников коррупционных отношений, потенциальной противоправности форм коррупции. Исходя из этого, в основу классификации профилактических мер можно положить принцип градации по уровню распространения коррупции в социальной среде.
Оценивая Закон о противодействии коррупции как документ, устанавливающий профилактическую доминанту в системе российского антикоррупционного правопорядка, автор подчеркивает, что он формирует новый подход государственной политики в данной сфере. Такая перспектива борьбы с коррупцией является более эффективной и проверенной международной практикой. Именно такой (профилактический) характер имеет правовой порядок, устанавливаемый Конвенцией ООН против коррупции от 31.10.2003 и Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999, ратифицированными Российской Федерацией, нормы которых имплементированы российским законодательством в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”».
В диссертации показано, что закон о профилактике коррупции имеет ряд издержек, снижающих его профилактическую направленность. В их числе неопределенность субъекта, координирующего противодействие коррупции как специализированного антикоррупционного органа, отсутствие механизма общественного контроля, играющего существенную роль в комплексе общесоциальных мер профилактики коррупции, предусмотренных законом, а также декларативность положения об экспертизе нормативно-правовых актов, не устанавливающего форм, методов и механизмов данных мероприятий.
Во втором параграфе «Формирование правовой доктрины российской антикоррупционной политики: проблемы и противоречия» предпринят анализ доктринальных источников российского антикоррупционного законодательства, исследован уровень их влияния на формирование российского антикоррупционного правового порядка, даны рекомендации по совершенствованию доктринальных основ антикоррупционной политики.
Автор исходит из того, что правовая доктрина представляет собой совокупность взглядов на цели, задачи, направления государственной политики регулирования той или иной сферы общественных отношений. Государственная доктрина, изложенная в официально принятом документе, является совокупностью официально принятых взглядов и определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в соответствующей области. Поскольку государственная доктрина представляет собой совокупность идеологических предписаний, как правило, она не может иметь институционально-правового значения в отношении формирующегося законодательства, но имеет рекомендательный характер. Так, соответствующие доктринальные документы утверждаются нормативно-правовыми актами уровня постановления Правительства РФ, указа Президента РФ, но никогда не имеют силу федерального закона.
Автор полагает, что на фоне множественных проблем правового регулирования противодействия коррупции в Российской Федерации, необходимости создания эффективных правовых механизмов, предотвращающих и минимизирующих данное явление, возникает необходимость осмысления доктринальных основ государственной антикоррупционной политики, обобщения концептуально-правовых взглядов на его социально-правовую природу, а также формулирования целей, задач и направлений в борьбе с этим злом, обеспечивающих единство данной политики.
Основываясь на анализе российского антикоррупционного законодательства, автор отмечает наличие в контексте российского политического процесса доктринальных основ, являющихся концептуально-правовой основой разработки и принятия (или непринятия) соответствующих антикоррупционных актов. Так, законодатель всегда руководствуется концептуальными установками, сопряженными с пониманием социально-правовой природы явления, целями и задачами регулирования данной сферы общественных отношений, интерпретацией национальных интересов. Тем не менее без официально принятого доктринального документа такие основы носят спорадический несистемный характер и затрудняют формирование эффективного антикоррупционного правового порядка, не создавая четких нормативно-правовых рамок нормотворчества.
В данном контексте в диссертации обосновывается необходимость разработки государственной антикоррупционной доктрины, эффективность которой зависит от статуса данного документа. В этом смысле принятие федерального закона о доктрине государственной антикоррупционной политики Российской Федерации является эффективным механизмом противодействия коррупции. Принятие такого закона, во-первых, придает доктрине юридический статус, во-вторых, означает ее обязательность для исполнительной власти, поднадзорность исполнения, в-третьих, предполагает прозрачность ее исполнения, возможность контроля различными ветвями власти, в-четвертых, создает устойчивость от воздействий политической конъюнктуры, системность и гибкость.
В третьем параграфе «Перспективы систематизации российского законодательства в сфере противодействия коррупции» исследуются формы и методы систематизации российского законодательства в сфере противодействия коррупции, вносятся предложения о принятии ряда систематизирующих нормативно-правовых актов.
Автор обосновывает положение о том, что современные тенденции формирования российского правового порядка в сфере противодействия коррупции связаны с систематизацией антикоррупционного законодательства. При этом автор подчеркивает, что эта тенденция не ограничивается процедурами инкорпорации или консолидации, которые имеют в основном формально-юридический характер, но связана с выработкой концептуально-правовых подходов, в основе которых лежат соответствующие ценности государственной политики, в первую очередь, означающие приоритет гуманистической интерпретации прав и свобод человека и гражданина. Речь, таким образом, идет о разработке комплексных нормативно-правовых актов в данной сфере, о чем свидетельствует принятие федерального закона о противодействии коррупции, который, как было выяснено выше, имеет систематизирующее значение.
По мнению автора, данная тенденция является проявлением общих закономерностей развития правовой системы России, которая сегодня находится на том уровне развития, когда неизбежно концептуально-правовое осмысление правовых начал государственного регулирования общественных отношений, сопряженного с качественной переработкой законодательства. В этом смысле систематизация антикоррупционного законодательства на современном этапе является необходимой стороной его развития. А принятие закона о противодействии коррупции есть начало достаточно трудоемкого процесса.
Основываясь на анализе российского антикоррупционного законодательства, проведенного в диссертации, автор полагает, что дальнейшая его систематизация связана с решением задач, которые объединяются в две группы: концептуализация законодательства и формирование правовых институтов противодействия коррупции.
В рамках решения первой задачи предлагается разработка системы понятий и терминов, более полно отражающих коррупцию как антиобщественное явление, определение цели и задач государственной антикоррупционной политики, принципов и правовых начал ее осуществления. В рамках решения второй задачи – принятие законодательных мер, упорядочивающих отношения в сфере противодействия коррупции в соответствие с данными концептуальными установками, а также разработка совокупности правовых норм, устраняющих вышеприведенные противоречия и неопределенность.
В соответствии с положениями, обоснованными в диссертации, автор считает, что решение данных задач, в первую очередь, связано с принятием федерального закона об антикоррупционной доктрине Российской Федерации. В данном акте, который направлен на законодательное закрепление концептуальных и правовых основ государственной политики в сфере противодействия коррупции, автор полагает необходимым: во-первых, сформулировать систему понятий, важнейшее институциональное значение среди которых имеют «антикоррупционная доктрина Российской Федерации», «цель государственной антикоррупционной политики», «коррупция», «коррупционер» и др.; во-вторых, закрепить нормативно-правовое значение субъектов антикоррупционной политики, государственного специализированного антикоррупционного органа.
В заключении диссертации подводятся итоги исследования, излагаются выводы, предложения и рекомендации, намечаются перспективы дальнейшего теоретико-правового исследования проблемы формирования правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.
СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Монографии:
1. Шишкарёв С.Н. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией. Международный и российский опыт: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. 55 с. (2,3 п.л.).
2. Шишкарёв С.Н. Правовой порядок Российской Федерации и законодательное обеспечение борьбы с коррупцией: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. 77 с. (3,2 п.л.).
3. Шишкарёв С.Н. Правовые основы антикоррупционной политики России: история и современность: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. 63 с. (2,6 п.л.).
4. Шишкарёв С.Н. Правовой порядок Российской Федерации в сфере противодействия коррупции: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. 29 с. (9,8 п.л.).
5. Шишкарёв С.Н. Противодействие коррупции: теория и практика: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2009. 168 с. (1,2 п.л.).
6. Шишкарёв С.Н. Концептуальные и правовые основы российской антикоррупционной политики: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2010. 248 с. (14,4 п.л.).
7. Шишкарёв С.Н. Антикоррупционный правовой порядок: теоретико-правовой анализ: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2010. 304 с. (18,6 п.л.).
Тезисы докладов на международных конференциях:
8. Шишкарёв С.Н. Российский антикоррупционный правовой порядок: пути формирования и реализации // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией: Сборник материалов международной научно-практической конференции 19-20 июня 2008 г. Часть I. – Ростов-на-Дону: ФГОУ ВПО РЮИ МВД России. 2008. С. 34 – 38. (0,6 п.л.).
9. Шишкарёв С.Н. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» – новый этап формирования российской антикоррупционной политики // Российская антикоррупционная политика: Сборник докладов пленарного заседания международной научно-практической конференции 4 – 5 июня 2009 г. Ростов-на-Дону: ФГОУ ВПО РЮИ МВД России. 2009. С. 12 – 24. (0,5 п.л.).
10. Шишкарёв С.Н. К вопросу о цели российской антикоррупционной политики // Проблемы коррупции: пути междисциплинарного исследования: Материалы V Международной научной конференции «Россия – Восток» (г. Астрахань, 4 – 6 сентября 2009 г.) / Под ред. проф. П.Л. Карабущенко. Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2009. С. 132 – 137. (0,5 п.л.).
Статьи в журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК:
11. Шишкарёв С.Н. Формирование антикоррупционного правового порядка России // Юрист-Правовед. 2008. № 5 (30). С. 6 – 9. (0,5 п.л.).
12. Шишкарёв С.Н., Смахтин Е.В. О некоторых проблемах в ходе научных исследований коррупционной преступной деятельности // Труды Академии управления МВД России. 2009. № 2 (10). С. 57 – 62. (0,6 п.л.).
13. Шишкарёв С.Н. Борьба с коррупцией в системе приоритетов правового обеспечения национальной безопасности России // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 21. С. 102 – 107. (0,4 п.л.).
14. Шишкарёв С.Н. Коррупционные отношения и формы коррупции // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 4. С. 149 – 154. (0,7 п.л.).
15. Шишкарёв С.Н. Сущность и социально-правовая природа коррупции // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 5. С. 174 – 179. (0,8 п.л.).
16. Шишкарёв С.Н. Основные этапы развития российского законодательства в сфере противодействия коррупции // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 6. С. 195 – 204. (0,7 п.л.).
17. Шишкарёв С.Н. Доктринальная и правовая природа антикоррупционной политики // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 7. С. 222 – 225. (0,6 п.л.).
18. Шишкарёв С.Н. К вопросу о неинституциональных источниках формирования антикоррупционного законодательства // Философия Права. 2010. № 3 (40). С. 60 – 64. (0,3 п.л.).
19. Шишкарёв С.Н. Правовой вектор российской антикоррупционной политики: противодействие или все же – борьба? // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 1. С. 171 – 175. (0,6 п.л.).
20. Шишкарёв С.Н., Иванов А.А. О некоторых аспектах коррупционной составляющей института условно-досрочного освобождения от наказания // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 2. С. 91 – 94. (0,6 п.л.).
21. Шишкарёв С.Н. Важнейшие международные акты в сфере противодействия коррупции и коррупционным отношениям // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 3. С. 178 – 180. (0,3 п.л.).
22. Шишкарёв С.Н. Правовой порядок в сфере противодействия коррупции: к теоретико-правовой постановке проблемы исследования // Юрист-Правовед. 2010. № 3 (40). С. 12 – 16. (0,4 п.л.).
23. Шишкарёв С.Н. Коррупция: существенные признаки данного явления как общественного отношения // Закон и право. 2010. № 3. С. 5 – 11. (0,6 п.л.).
24. Шишкарёв С.Н. О содержании и дефинициях коррупционных правонарушений // Закон и право. 2010. № 4. С. 10 – 12. (0,3 п.л.).
25. Шишкарёв С.Н. Формы коррупционных правонарушений по российскому законодательству // Закон и право. 2010. № 5. С. 7 – 9. (0,3 п.л.).
26. Шишкарёв С.Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. № 2 (29). С. 154 – 158. (0,5 п.л.).
Статьи и тезисы докладов в других изданиях:
27. Шишкарёв С.Н. Мировой опыт борьбы с коррупцией и его использование в отечественной практике // Актуальные проблемы реализации национальной антикоррупционной политики. Вторые Кудрявцевские чтения (10 апреля 2009 г.). Сборник научных трудов. Отв. ред. С.В.Максимов. М.: Институт государства и права РАН. 2010. С. 68 – 85. (0,8 п.л.).
28. Шишкарёв С.Н. Антикоррупционные этические доктрины в системе источников формирования международного и национального порядка противодействия коррупции // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 4. С. 10 – 15. (0,5 п.л.).
29. Шишкарёв С.Н. Проблема систематизации законодательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции в контексте принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» // Образование. Наука. Научные кадры. 2010. № 1. С. 6 – 12. (0,6 п.л.).
30. Шишкарёв С.Н. Значение доктринальных основ государственной антикоррупционной политики // Образование. Наука. Научные кадры. 2010. № 2. С. 43 – 45. (0,3 п.л.).
31. Шишкарёв С.Н., Хорольский Г.В. Формирование российской антикоррупционной идеологии: теоретико-правовые аспекты // Правовой порядок и правовая культура: Межвузовский научный сборник. Ростов на Дону, 2010. С. 595 – 602. (0,5 п.л.).
