Доклад

российских неправительственных организаций

по соблюдению Российской Федерацией

Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах

Москва, октябрь 2003

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 2

Резюме 3

Статья 2. 7

Статья 3 13

Статья 6 15

Статья 7 21

Статья 8 27

Статья 9 33

Статья 10 37

Статья 11 47

Статья 12 54

Статья 13 63

Статья 15 68

Рекомендации 74

Комментарии к государственному докладу 86

Введение

Настоящий доклад по соблюдению Российской Федерацией Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП) за период с 1998 года по октябрь 2003 года подготовлен общими усилиями ряда ведущих российских НПО: Центра социально-трудовых прав, Фонда «За гражданское общество», Центра развития демократии и прав человека, Независимого института социальной политики, Московской Хельсинкской группы, Лиги защитников пациентов, Центра мониторинга и статистики образования, Фонда «Институт экономики города», Международной тюремной реформы, Независимой психиатрической ассоциации России, общественной организации «Право ребенка», Ассоциации Даун синдром, благотворительной общественной организации «Центр лечебной педагогики», Ассоциации общественных объединений помощи женщинам, пострадавшим от насилия «Остановим насилие», Просветительского центра «ИНФО-Плюс», Фонд социального развития и охраны здоровья «ФОКУС-МЕДИА», Международного социально-экологического союза, организации "Экология и права человека". Координация работы, составление и редактура доклада осуществлены Фондом «За гражданское общество». Доклад поддержан Сетью российских НПО по продвижению и защите социальных и экономических прав в Российской Федерации с использованием международных инструментов^[1], объединяющей на сегодня 85 организаций в 39 регионах страны.

Доклад представляется Комитету ООН по экономическим, социальным и культурным правам в рамках рассмотрения четвертого периодического доклада России по МПЭСКП. Доклад направлен на всестороннее освещение вопросов соблюдения экономических, социальных и культурных прав в России и на привлечение внимания экспертов Комитета к наиболее актуальным проблемам в области реализации этих прав, которые не нашли отражения ни в докладе Российской Федерации, ни в ее ответах на вопросы Комитета.

Работая над докладом, мы не стремились к опровержению официальной информации и конфронтации с официальной позицией Российской Федерации. Мы признаем, что за последние несколько лет в Российской Федерации имели место некоторые позитивные изменения, в первую очередь это касается пенсионной реформы и реформы образования. Мы ставили перед собой задачу представить позицию неправительственных организаций о ситуации с экономическими, социальными и культурными правами с целью формирования у экспертов Комитета наиболее полного и объективного мнения о проблемах в этой области.

Доклад завершается рекомендациями, подготовленными авторами соответствующих разделов, и комментариями к четвертому периодическому докладу Российской Федерации по МПЭСКП и ответам правительства РФ на вопросы Комитета.

В ходе подготовки доклада использовались материалы мониторинга социальных и экономических прав в Российской Федерации, проведенного в 2002 году усилиями более 30 российских НПО в 15 регионах страны и на федеральном уровне^[2], а также сведения, предоставленные целым рядом российских правозащитных и других неправительственных организаций, на что в тексте сделаны соответствующие ссылки. Отсутствие ссылки на источник информации означает, что сведения предоставлены одной из организаций-авторов доклада. За дополнительной информацией можно обратиться в Фонд «За гражданское общество» по адресу [email protected].

Резюме

Конституция Россий ской Федерации 1993 года содержит основные права, провозглашенные Международным пактом обэкономических, социальных и культрных правах. Более того, согласно ст. 15 Конституции международные обязательства Российской Федерации являются приоритетными перед национальным законодательством. Однако, несмотря на тот факт, что ст. 2 Конституции обязывает государство соблюдать и защищать права человека, этьи права регулярно нарушаются как органми власти в целом, так и ее различными представителями.

В Российской Федерации как на государственном уровне в целом, так и в правовой системе, в частности, до сих пор не осознано и не является приоритетным фундаментальное положение Венской декларации 1993 г. о «неделимости, взаимозависимости и взаимосвязанности» двух «поколений» прав – политических и гражданских прав и экономических, социальных и культурных прав. Под международно-признанными и конституционными правами человека, как правило, представители государства понимают только гражданские и политические права, хотя и их повсеместно не соблюдают. Тем не менее, гражданские и политические права укрепились в сознании юридического и судейского сообщества как «настоящие» права человека в гораздо большей степени, чем экономические и социальные права. Судебная система и прокуратура далеко не всегда воспринимают нарушения социальных и экономических прав и бездействие государства в защите и обеспечении этих прав как правонарушение, подлежащее судебному исправлению с восстановлением нарушенного права, а связывают их с социальной политикой государства, трудным состоянием экономики и ограниченностью ресурсов.

Реального прогресса в целом в соблюдении, защите и обеспечении социальных и экономических прав в России за период, охватываемый настоящим докладом, не наблюдается, а в некоторых областях, таких как право на труд и справедливые и благоприятные условия труда, право на наивысший достижимый уровень здоровья, право на достаточный уровень жизни и непрерывное улучшение условий жизни и право на жилище, положение за последние годы ухудшилось.

Проблема бедности и реализации права на достойный уровень жизни остается самой острой среди всех проблем в области социальных прав в России. В своем ежегодном обращении к Федеральному Собранию в мае 2003 г. Президент РФ Владимир Путин отметил проблему бедности как самую острую, стоящую перед страной, и нуждающуюся в принятии срочных мер. В последние годы произошли определенные положительные сдвиги в сокращении бедности. В августе Госкомстат сообщил, что за второй квартал 2003 г. года 4 миллиона граждан перестали находиться за чертой бедности: в начале 2003-го нищими были 37,2 миллиона человек, а во втором квартале - 33,2 миллиона. Ранее Госкомстат РФ сообщил, что число россиян, живущих за чертой бедности, снизилось за 2002 год почти на 8 миллионов человек – с 45 до 37,2 миллионов человек. Еще годом ранее, в первом квартале 2001 г., бедных в России было 50 миллионов человек. То, что удается стабильно сокращать этот показатель, говорит о наметившейся тенденции к постепенному снижению бедности. Несмотря на прогресс, это также означает, что более четверти всех россиян все еще живет в нищете, то есть имеет доходы меньше установленного прожиточного минимума (по итогам второго квартала 2003 г. прожиточный минимум был установлен правительством РФ в размере 2 238 руб. в месяц, что примерно равняется 75 долларов США). Рост заработной платы пока наблюдается в основном только в экспортно-ориентированных отраслях. Общая тенденция роста доходов населения в первую очередь связана не с адекватными мерами, предпринимаемыми государством, а с благоприятной конъюнктурой на мировых рынках торговли углеводородами.

Государственная политика в сфере регулирования минимальной оплаты труда является одним из ключевых факторов борьбы с бедностью. Положение ст. 133 Трудового кодекса Российской Федерации, определяющей, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного человека, не действует до принятия специального федерального закона и остается сегодня лишь декларацией. На все требования ускорить темпы уравнивания обоих показателей в России правительство неизменно отвечает: государство пока не готово. В начале 2001 г. минимальный размер оплаты труда был повышен с 200 до 450 рублей, а с 1 октября 2003 г. был установлен в размере 600 рублей (примерно 20 долларов США). Официальное число живущих на МРОТ составляет в сентябре 2003 г. более 1,5 миллионов человек, не считая членов их семей; еще почти 10 миллионов живет на зарплату менее 1 тыс. рублей. Во втором квартале нынешнего года МРОТ опустился до менее 20% от прожиточного минимума, официально названного порогом нищеты. Три года назад соответствующий разрыв был примерно таким же. Повышение МРОТ с 1 октября 2003 г. проблемы преодоления бедности не решает, потому что до прожиточного минимума он все равно очень далек, а ожидаемая инфляция постепенно сведет на нет и это повышение. Положительная тенденция в снижении уровня бедности может вскоре прекратиться в связи с принятием Государственной Думой 15 октября 2003 г. во втором чтении бюджета 2004 г. В нем по существу проигнорирована задача преодоления бедности.

По данным Госкомстата, долги государства по зарплате на начало октября 2003 г. составляют 30,7 млрд. рублей, из них 0,5 млрд – долги в сфере образования и здравоохранения. Долги по зарплате имеют 5,3 млн предприятий. В 2003 г. долги сократились на 10% по сравнению с 2002 г. Основная их часть связана с экономическим положением предприятий (сегодня около 30-40% предприятий – убыточные). Такое положение вызывает обострение социального напряжения. В связи с задержкой выплаты заработной платы в субъектах РФ в состоянии забастовки находилось в 2002 г. более 3,9 тыс. человек, в первой половине 2003 г. - 2,3 тыс. человек. В 2002-03 гг. начительно увеличилось количество обращений граждан в судебные и правоохранительные органы о нарушениях трудового законодательства РФ, допускаемых работодателями в вопросах оплаты труда.

Особенно результативной в области борьбы с бедностью в России могла бы стать не реализованная пока коренная реформа системы социальной защиты населения. Для того чтобы снизить число людей, проживающих за чертой бедности, необходимо внедрить адресную защиту населения, что возможно только при перераспределении выделяемых средств. В результате будут высвобождены огромные средства, которых сегодня не хватает для социальной защиты реально живущих ниже черты бедности. Если изменить принцип дотирования льгот и внедрить денежные выплаты только нуждающимся, социальная защита в России станет гораздо эффективней и позволит тем самым выделять средства для поддержания людей, находящихся за чертой бедности.

Хотя трудовое законодательство претерпело изменения в 2001 году в связи с принятием нового Трудового Кодекса, остались неразрешенными серьезные проблемы в области реализации права на труд. Наиболее острая проблема это огромный теневой рынок труда, в котором миллионы людей работают без каких-либо трудовых договоров, получают низкую заработную плату, трудятся в тяжелых условиях с грубым нарушением практически всех возможных трудовых и социальных прав. Правительство практически не предпринимает никаких шагов для изменения ситуации. Ухудшается ситуация с обеспечением безопасных условий труда на рабочем месте. Число летальных случаев в результате небезопасных условий труда увеличилось за последние три года. Отсутствует адекватный контроль за обеспечением безопасных условий на рабочих местах, и Правительство не предпринимает адекватных мер для решения проблемы.

В целом важность пособия по безработицы в России не велика: их получают немногим более 1% экономически активного населения страны. Реальный размер пособий в течение последних лет составлял 10-35% средней заработной платы. Около половины всех получателей пособия по безработице получали минимальный размер пособия, равный от 7 до 20 % прожиточного минимума (ПМ). Очевидно, что при таком размере пособие не выполняет своей функции поддержания уровня жизни безработных на социально-приемлемом уровне, позволяющем активно искать работу.

Государство не предпринимает адекватных мер по решению проблемы высокой безработицы среди молодежи. Как правило, молодые люди регистрируются в качестве безработных при выходе на рынок труда, и, следовательно, могут рассчитывать на пособие по безработице в размере 20% регионального ПМ.

В 2002 году началась в целом прогрессивная пенсионная реформа. В последние годы были наконец-то ликвидированы задолженности по выплате пенсий. Материальное положение некоторых групп пенсионеров улучшилось. В среднем уровень пенсий по отношению к средней заработной плате увеличился с 29% в 2001 до 31% в 2002, а по отношению к ПМ – с 95% в 2001 до 96,5% в 2002. При этом, уровень минимальной пенсии остается неадекватно низким. Учитывая, что в 2000 году порядка 10,5% всех российских пенсионеров получили минимальную пенсию, особое внимание должно быть уделено одиноко проживающим пенсионерам, которые относятся к группе людей, живущих за чертой бедности.

Положение в области здравоохранения и реализации права на адекватный уровень физического и психического здоровья быстро ухудшалось в течение последних лет и представляет собой сегодня наиболее проблемную область из всех социальных и экономических прав, закрепленных в Пакте. Реформа здравоохранения реально не происходит и не обсуждается открыто в обществе при том, что система управления отраслью остается закрытой и административно-командной. В соответствии с Конституцией РФ (ст.41), «медицинская помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет бюджетных, страховых и иных поступлений». Формально почти все процедуры являются бесплатными; на практике - почти за все нужно платить. По различным оценкам, включая Минздрав РФ, прямые платежи населения составляют от 25 до 50% всех расходов в стране на здравоохранение. Расходы на качественное лечение являются препятствием для получения качественной медицинской помощи почти для всех социальных групп. Значительная часть медучреждений работает полностью или частично на платной основе, что ограничивает право гражданина на бесплатную медицинскую помощь. Таким образом, декларированная государством и Конституцией РФ бесплатная медицинская помощь фактически является мифом. Проблема с доступностью и качеством лекарственных средств нарастает с каждым годом. Существует перечень необходимых и жизненно важных лекарственных средств, которые должны находиться в аптечных заведениях и стационарах, однако на самом деле этого не происходит. Основная группа амбулаторных больных вынуждена приобретать лекарственные препараты за счет собственных средств. При этом по статистике комитета Госдумы РФ по охране здоровья и спорта, сегодня только 10 процентов россиян могут позволить себе такую роскошь, как покупка лекарств. Ситуация в стационарах лучше, но и там врачи нередко заставляют приобретать лекарства за свой счет. В бедных регионах России большинство стационаров не обеспечено лекарственными средствами даже первой необходимости и перевязочным материалом.

Во многих регионах обязательным медицинским страхованием (ОМС) охвачена лишь половина населения, а страховые средства используются крайне неэффективно. Большинству населения платная медицина недоступна (в двух городских центрах с самым высоким уровнем жизни – Москве и Петербурге – добровольные страховки имеют около 2% граждан), и отсутствие бесплатных полисов ОМС означает, что люди вообще не получают помощи.

По нарастающей развивается ВИЧ-инфекция. Общее количество зарегистрированных ВИЧ-инфицированных составляет по данным на конец сентября 2003 г. 252 777 чел. При этом более 80% зарегистрированных было выявлены за последние три года, а 64,5% от официально зарегистрированного числа ВИЧ-инфицированных – молодежь в возрасте от 17 до 25 лет. По данным экспертов, реальное количество инфицированных в 6-8 раз больше, т.е. фактическое количество зараженных вирусом приближается к 1,5 миллионам человек. В стране зарегистрированы и имеются на рынке большинство противовирусных препаратов, необходимых для адекватного специфического лечения ВИЧ-инфекции. Проблема в том, что высокая цена делает препараты недоступными, а возможность бесплатного лечения в России зависит в первую очередь от региона проживания пациента с ВИЧ-инфекцией. В России на лечение выделяется пока что порядка миллиона рублей в год, поэтому большинство пациентов не могут рассчитывать на получение бесплатной терапии. По федеральному законодательству, ВИЧ-положительные имеют право на получение бесплатной медицинской помощи, но на практике ситуация зависит от региона проживания и наличия регистрации: жители крупных городов (Москва, Санкт-Петербург) могут бесплатно получить большинство необходимых им препаратов; для незарегистрированных в этих городах граждан, а также для жителей менее обеспеченных регионов бесплатный доступ к лечению ограничен или отсутствует.

Развитие в России в последние годы эпидемиологической ситуации, связанной с туберкулезом, может быть оценено как угроза начинающейся эпидемии. Подъем заболеваемости туберкулезом начался примерно с 1992 г. и продолжается до сих пор. Все основные показатели по туберкулезу имеют тенденцию к росту. Под наблюдением в противотуберкулезных учреждениях находится более 2 млн. человек, больных различными формами туберкулеза, в том числе более 300 тысяч человек, больных активной формой. Заболеваемость туберкулезом в тюрьмах примерно в 60 раз выше, чем среди остального населения.

В апреле 2003 г. кабинет министров в целом поддержал предложения Комиссии правительства России по оптимизации бюджетных расходов. Одной из основных статей, которые должны подвергнуться секвестированию, будет образование. В 2003 г. будет урезано 782 млн рублей, а в 2004 году планируется сократить уже 3,4 млрд рублей. Большая часть этой суммы должна быть выкроена за счет сокращения расходов на высшее образование. В частности, Министерство финансов предлагает Министерству образования «пересмотреть число студентов государственных вузов, обучающихся за счет средств федерального бюджета» (в этом году это 600 тысяч человек). Вузы в результате потеряют порядка 10% от нынешнего объема финансирования.

Все эти и другие тенденции в соблюдении Российской Федерацией Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах детально описаны в нашем докладе. Мы надеемся, что доклад российских НПО будет полезен экспертам Комитета в рамках диалога между Комитетом и Правительством Российской Федерации.

Статья 2^[3].

1.Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности, в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер

2. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются гарантировать, что права, провозглашенные в настоящем пакте, будут осуществляться без какой бы то ни было дискриминации, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Соблюдение обязательств в рамках ст. 2.1.

Обязательства государства по реализации социальных, экономических и культурных прав предполагают, что государство эти права соблюдает (не нарушает само), защищает (от нарушений государственными и частными организациями) и обеспечивает (выделяет необходимые финансовые ресурсы и принимает институциональные меры). В выполнении Российской Федерацией положений Международного пакта имеются значительные проблемы во всех трех механизмах реализации социальных, экономических и культурных прав.

В части обеспечения этой группы прав, что предусматривает выделение адекватных финансовых ресурсов и проведение необходимых институциональных реформ в социальной сфере, одна из ключевых проблем состоит в том, что социальная политика разрабатывается и реформируется правительством и парламентом, исходя не из того, что Россия несет, согласно ст.2.1 Пакта, юридическое обязательство «принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер», а исходя из так называемого «остаточного принципа», когда приоритет в формировании государственного бюджета и институциональных реформах отдается в первую очередь выплатам государственного долга, расходам на оборону и развитию частного сектора экономики. С учетом ограниченности имеющихся в распоряжении государства экономических ресурсов социальная сфера постоянно остается на периферии внимания российского правительства по сравнению с другими приоритетами.

Во второй половине 1990-х гг. в результате резкого падения ВВП и роста бюджетного дефицита происходило сокращение государственных расходов, и осуществлялось это в значительной степени за счет социальных статей бюджета. Более трети населения страны оказались на грани и даже за гранью нищеты. Однако и в 2000-03 гг., когда в результате последствий удешевления рубля в результате дефолта 1998 г. и благоприятной конъюнктуры на мировых рынках нефти и газа в России наметился устойчивый экономический рост и существенно выросли доходы государства, ситуация с финансированием социальной сферы практически не изменилась. Хотя федеральный бюджет в последние годы исполняется с существенным профицитом (например, бюджет 2004 г. запланирован с профицитом в 3.12%), государство направляет эти средства не на решение острых социальных проблем и обеспечение основных социальных и экономических прав, а в так называемый стабилизационный фонд, будучи озабочено в первую очередь «стерилизацией избыточной денежной массы» и предотвращением инфляции.

Выполнение содержащегося в Пакте обязательства государства принимать безотлагательные конкретные меры, нацеленные на поступательную реализацию зафиксированных в нем прав, требует при выработке социальной и бюджетной политики оценки положения людей с точки зрения соблюдения минимальных социальных стандартов, предусмотренных Пактом и разъясненных Комитетом ООН в его комментариях общего порядка, начиная с 1988 г. К сожалению, социальная политика в России не формулируется в контексте прав человека и не базируется на оценке соответствия текущей ситуации и последствий тех или иных действий правительства нормам международного права в целом и положениям Пакта, в частности. Представители правительства и законодатели, как правило, не руководствуются при выработке социальной политики и принятии законов такими важнейшими принципами обеспечения социальных и экономических прав, сформулированными Комитетом ООН, как наличие (существование социальной услуги), адекватность (минимальный стандарт качества), доступность (как физическая, так и финансовая) и недискриминация.

При этом система социального обеспечения в России остается до сих пор безадресной, не учитывающей реального положения получателей различных пособий с точки зрения соответствия их ситуации минимальным международным стандартам. Необходимые институциональные реформы в ключевых областях социальной сферы затягивается, а во время дискуссий о принципах реформ вопросы обеспечения международных стандартов и норм в отношении конкретных людей учитываются крайне мало и редко.

Наряду с указанными проблемами в обеспечении государством социальных и экономических прав, в России остаются значительные проблемы в сфере соблюдения и защиты этих прав. В Российской Федерации как на государственном уровне в целом, так и в правовой системе, в частности, до сих пор не осознано и не является приоритетным фундаментальное положение Венской декларации 1993 г. о «неделимости, взаимозависимости и взаимосвязанности» двух «поколений» прав – политических и гражданских прав и экономических, социальных и культурных прав. Под международно-признанными и конституционными правами человека, как правило, представители государства понимают только гражданские и политические права, хотя и их повсеместно не соблюдают. Тем не менее, гражданские и политические права укрепилась в сознании юридического и судейского сообщества как «настоящие» права человека в гораздо большей степени, чем экономические и социальные права.

Судебная система и прокуратура далеко не всегда воспринимают нарушения социальных и экономических прав и бездействие государства в защите и обеспечении этих прав как правонарушение, подлежащее судебному исправлению с восстановлением нарушенного права, а связывают их с социальной политикой государства, трудным состоянием экономики и ограниченностью ресурсов. Катастрофически малое количество работников судов и прокураторы знакомы с международными нормами, в том числе с Международным пактом, и воспринимают принятие конкретных мер, направленных на реализацию закрепленных в Пакте прав, в качестве юридических обязательств России, подлежащих правовой защите. К сожалению, уровень правового сознания и грамотности населения в этой области остается также крайне низким, люди зачастую не обращаются за судебной защитой своих социальных и экономических прав. Государство не предпринимает необходимых мер для правового образования работников правоохранительных органов и просвещения населения.

В результате этих и ряда других причин в начале 2000-х годов проблемы в области социальной политики и обеспечения предусмотренных международными обязательствами социальных и экономических прав в России остаются значительными. Реального прогресса в целом в соблюдении, защите и обеспечении социальных и экономических прав в России за период, охватываемый настоящим докладом, не наблюдается, а в некоторых областях, таких как право на труд и справедливые и благоприятные условия труда, право на наивысший достижимый уровень здоровья, право на достаточный уровень жизни и непрерывное улучшение условий жизни и право на жилище, а также защита уязвимых групп от дискриминации, положение за последние годы ухудшилось. Далее мы проиллюстрируем, что законы, политика и практика, проводимые российским государством в областях, оказывающих воздействие на реализацию социальных, экономических и культурных прав, нельзя назвать «мерами, направленными на то, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами».

Проблема бедности и реализации права на достойный уровень жизни остается самой острой среди всех проблем в области социальных прав в России. В своем ежегодном обращении к Федеральному Собранию в мае 2003 г. Президент РФ Владимир Путин отметил проблему бедности как самую острую, стоящую перед страной, и нуждающуюся в принятии срочных мер.

В последние годы произошли определенные положительные сдвиги в сокращении бедности. В августе Госкомстат сообщил, что за второй квартал 2003 г. года 4 миллиона граждан перестали находиться за чертой бедности: в начале 2003-го нищими были 37,2 миллиона человек, а во втором квартале - 33,2 миллиона. Ранее Госкомстат РФ сообщил, что число россиян, живущих за чертой бедности, снизилось за 2002 год почти на 8 миллионов человек – с 45 до 37,2 миллионов человек. Еще годом ранее, в первом квартале 2001 г., бедных в России было 50 миллионов человек. То, что удается стабильно сокращать этот показатель, говорит о наметившейся тенденции к постепенному снижению бедности.

Несмотря на прогресс, это также означает, что более четверти всех россиян все еще живет в нищете, то есть имеет доходы меньше установленного прожиточного минимума (по итогам второго квартала 2003 г. прожиточный минимум был установлен правительством РФ в размере 2 238 руб. в месяц, что примерно равняется 75 долларов США). Рост заработной платы пока наблюдается в основном только в экспортно-ориентированных отраслях. Общая тенденция роста доходов населения в первую очередь связана не с адекватными мерами, предпринимаемыми государством, а с благоприятной конъюнктурой на мировых рынках торговли углеводородами.

Вице-премьер российского правительства по вопросам социальной политики Галина Карелова привела 23 июня 2003 г. данные о том, что в России порядка 70% семей, имеющих детей, живут за чертой бедности. Г.Карелова напомнила, что по поручению правительства РФ в прошлом году все министерства социального блока приступили к созданию банка данных о детях и семьях, «которые находятся в социально опасном положении». В ноябре 2002 г. соответствующие данные были получены по всей России. Согласно этой статистике, 472 тыс. 845 семей находятся в состоянии «экстремальной бедности».

Государственная политика в сфере регулирования минимальной оплаты труда является одним из ключевых факторов борьбы с бедностью. Положение ст. 133 Трудового кодекса Российской Федерации, определяющей, что минимальный размер оплаты труда не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного человека, не действует до принятия специального федерального закона и остается сегодня лишь декларацией. На все требования ускорить темпы уравнивания обоих показателей в России правительство неизменно отвечает: государство пока не готово.

В начале 2001 г. минимальный размер оплаты труда был повышен с 200 до 450 рублей, а с 1 октября 2003 г. был установлен в размере 600 рублей (примерно 20 долларов США). Официальное число живущих на МРОТ составляет в сентябре 2003 г. более 1,5 миллионов человек, не считая членов их семей; еще почти 10 миллионов живет на зарплату менее 1 тыс. рублей. Во втором квартале нынешнего года МРОТ опустился до менее 20% от прожиточного минимума, официально названного порогом нищеты. Три года назад соответствующий разрыв был примерно таким же. Повышение МРОТ с 1 октября 2003 г. проблемы преодоления бедности не решает, потому что до прожиточного минимума он все равно очень далек, а ожидаемая инфляция постепенно сведет на нет и это повышение.

Положительная тенденция в снижении уровня бедности может вскоре прекратиться в связи с принятием Государственной Думой 15 октября 2003 г. во втором чтении бюджета 2004 г. В нем по существу проигнорирована задача преодоления бедности. В результате его анализа эксперты утверждают, что предпосылок для продолжения наметившейся в последние годы тенденции к подъему уровня жизни беднейших групп населения не видно.

Доля социальных расходов (социальные услуги плюс дотации на оплату жилищно-коммунальных услуг) в консолидированном бюджете 2004 года снижена до 33,8% по сравнению с запланированными на 2003 год 34,4%. На фоне подорожания оплаты жилищно-коммунальных расходов федеральная поддержка жилищных дотаций, которые должны выплачивать нуждающимся людям в регионах, сокращается с 5 до 3 млрд. рублей. Хотя статья бюджетных расходов по разделу «социальная политика» весит больше других статей – 25% от всех расходов, значительную часть расходов по ней составляют пенсии военнослужащим. Не предполагается пересматривать детские пособия, которые уже три года держатся на уровне 70 рублей (чуть более 2 долларов США). Не будут увеличиваться единовременное пособие на рождение ребенка и ежемесячная оплата полуторагодовалого отпуска по уходу за ребенком (последнее их повышение, соответственно до 4,5 тыс. и 500 рублей, состоялось в январе 2002 г.). Не предусмотрена индексация не облагаемого налогами 300-рублевого вычета «на детей». Не включено в проект бюджета давно обещанное введение пособий по нуждаемости для людей с доходами ниже прожиточного минимума. Такой бюджет позволил некоторым депутатам Госдумы назвать его «бюджетом бедности».

Самое тревожное – это то, что государство не намерено бороться с так называемой экономической бедностью. По-прежнему значительную часть находящихся ниже «черты нищеты» будут составлять работающие люди, прежде всего – «бюджетники» (работники государственных и муниципальных организаций, получающие зарплату из бюджетов разного уровня, прежде всего учителя и врачи). В течение 2004 г. не предусматривается рост минимальной заработной платы. Не заложены деньги не только на очередной пересмотр ставок и окладов врачей и учителей, но и на помощь особо «проблемным» регионам в выплате ими увеличивающейся с октября заработной платы. Обещанные компенсации регионам из центра зачастую меньше, чем потери, понесенные ими в связи с перераспределением налоговых средств в пользу центра. Это приведет к очередному обострению проблемы зарплатной задолженности.

В ответ на вопросы депутатов Госдумы о стратегии борьбы с бедностью, председатель Правительства РФ М.Касьянов указал в октябре 2003 г. на ожидаемый до 2010 г. двукратный рост ВВП как на основной механизм решения проблемы. Однако сам по себе рост экономики автоматически не ведет к улучшению благосостояния граждан. Можно сравнить два показателя: с 1998 по 2003 г. российский ВВП увеличился на 26%, а реальные доходы на душу населения – всего на 8%. При этом наибольшими темпами растет уровень жизни наиболее обеспеченных. В феврале 2003 г. Министр труда и социального развития РФ А.Починок отметил, что сохраняется высокая дифференциация населения по уровню доходов: соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения осталось на уровне 2001 г. и составило 14 раз.

По данным Госкомстата, долги государства по зарплате на начало октября 2003 г. составляют 30,7 млрд. рублей, из них 0,5 млрд – долги в сфере образования и здравоохранения. Долги по зарплате имеют 5,3 млн предприятий. В 2003 г. долги сократились на 10% по сравнению с 2002 г. Основная их часть связана с экономическим положением предприятий (сегодня около 30-40% предприятий – убыточные). По данным отчета Главного контрольного управления президента РФ за I полугодие 2003г., практически не уменьшается суммарная задолженность по выплате заработной платы работникам организаций внебюджетной сферы, особенно в производственных отраслях. По состоянию на 1 апреля с.г. она составляла 29,9 млрд руб., в том числе в отраслях производственной сферы - 26,8 млрд руб. Такое положение вызывает обострение социального напряжения. В связи с задержкой выплаты заработной платы в субъектах РФ в состоянии забастовки находилось в 2002 г. более 3,9 тыс. человек, в первой половине 2003 г. - 2,3 тыс. человек. В 2002-03 гг. значительно увеличилось количество обращений граждан в судебные и правоохранительные органы о нарушениях трудового законодательства РФ, допускаемых работодателями в вопросах оплаты труда. Основными причинами напряженности в связи с ростом задолженности по выплате заработной платы являются несовершенство межбюджетных отношений, ухудшение общеэкономической ситуации в ряде регионов, финансовые нарушения и нецелевое использование бюджетных средств, предназначенных на оплату труда.

В течение многих лет проблема финансирования социальных отраслей рассматривается в отрыве от их реформирования. Известно, что государственные деньги в этих отраслях расходуются неэффективно. Но если обновление системы образования по крайней мере началось, то здравоохранение уже который год не реформируется и остановилось на стадии программ и проектов. Речь даже не о буксующей реформе обязательного медицинского страхования, а о кардинальном изменении организации всей системы медицинского обслуживания. «Закачав» в нереформированную социальную сферу дополнительные деньги, государство получит непропорционально маленький рост доходов бюджетников.

Особенно результативной в области борьбы с бедностью в России могла бы стать не реализованная пока коренная реформа системы социальной защиты населения. Для того чтобы снизить число людей, проживающих за чертой бедности, необходимо внедрить адресную защиту населения, что возможно только при перераспределении выделяемых средств. В результате будут высвобождены огромные средства, которых сегодня не хватает для социальной защиты реально живущих ниже черты бедности. Это происходит из-за того, что льготы, которые сегодня предоставляются населению, имеют слишком широкую адресность, то есть предназначены для большого количества людей, например, ветеранов труда или войны, без оценки из экономического положения. Далеко не все, кому они предназначены, действительно в них нуждаются. Если изменить принцип дотирования льгот и внедрить денежные выплаты только нуждающимся, социальная защита в России станет гораздо эффективней и позволит тем самым выделять средства для поддержания людей, находящихся за чертой бедности.

Одна из основных проблем в области борьбы с бедностью связана с тем, что стоимость потребительской корзины растет быстрее заработной платы. Государство недостаточно активно проводит политику сдерживания цен, что приводит к подорожанию потребительской корзины. Для этого прежде всего необходимо замедлить постоянный рост цен, в частности, в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В сфере реализации практически всех социальных, экономических и культурных прав российское правительство не предпринимает «в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав». Это касается законодательства, государственной политики, финансирования и правоприменительной практики. Более подробно непринятие государством надлежащих мер для поступательной реализации заложенных в Пакте прав иллюстрируется в соответствующих положениям Пакта разделах 6-13 настоящего доклада.

Принцип недискриминации^[4]

В соответствии с Конституцией Российской Федерации «все равны перед законом и судом» (ст. 19, ч.1). Эта же статья «гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности» (ч. 2). Часть 2 ст. 17 Конституции устанавливает, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения», при этом ч. 3 статьи 55 определяет, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (ст. 62, ч. 3 Конституции РФ). Отраслевое законодательство (Трудовой Кодекс, Семейный Кодекс также декларирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Однако Конституция и текущее законодательство не содержат прямого запрета дискриминации и не предлагают действенных правовых средств защиты от дискриминации и возмещения причиненного вреда Исключением является вступивший в силу 1 февраля 2002 года Трудовой Кодекс РФ, в котором ст. 3 устанавливается, что «лица, считающие, что они подверглись дискриминации в сфере труда, вправе обратиться в органы федеральной инспекции труда и (или) в суд с заявлением о восстановлении нарушенных прав, возмещении вреда и компенсации морального вреда».

На практике происходит систематическое отступление от принципов недискриминации в реализации экономических, социальных и культурных прав.

Наиболее часто дискриминационному обращению подвергаются по следующим признакам: 1) отсутствие регистрации по месту жительства; 2) отсутствие документов, удостоверяющих личность; 3) принадлежность к определенной этнической группе или 4) к общественному объединению (например, профсоюзу). Ограничению в первую очередь подвергаются такие права как право на труд и справедливые и благоприятные условия труда, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья, право на образование. (Более подробно о проявлениях дискриминации при реализации этих прав описано в соответствующих разделах Доклада, посвященных ст. 6, 7, 9, 12 Пакта).

Основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ в пределах страны, является общегражданский внутренний паспорт гражданина РФ. Человек, не имеющий паспорта, не может получить регистрацию по месту жительства. При отсутствии паспорта невозможно зарегистрировать брак. Лицо без документов ограничено в праве на доступ к информации: в частности, по сложившейся практике, стать пользователем публичной библиотеки при отсутствии паспорта невозможно. Также при отсутствии паспорта гражданин не может быть принят на государственную и муниципальную службу.

Из-за множества непреодолимых процедурных условий в рамках паспортной системы и из-за существующего административного порядка получить паспорт при отсутствии регистрации по месту жительства где-либо на территории страны оказывается зачастую невозможным. Хотя в соответствии с законом, любой гражданин РФ, достигший 14 лет, не только имеет право, но и обязан получить внутренний паспорт и может сделать это независимо от наличия регистрации по месту жительства. Например, с проблемой получения паспорта сталкиваются бывшие заключенные, которые потеряли или по какой-либо причине не получили справку об освобождении. Если же у гражданина есть где-либо постоянная регистрация, то он не может получить или восстановить паспорт не по месту этой регистрации. В таком положении оказываются, например, жители Чечни, покинувшие регион, но зарегистрированные по месту жительства в республике. Установленные порядки требуют их возвращения в Чечню, но даже кратковременная поездка туда представляет опасность.

В аналогичной ситуации оказываются многие граждане РФ, постоянно жившие за границей РФ, имеющие вместо общегражданского только заграничный паспорт РФ и переехавшие на постоянное жительство в Россию. В теории, гражданин РФ, переезжающий из-за рубежа в страну, имеет возможность получить временную регистрацию и по ней оформить внутренний паспорт. На практике, поскольку заграничный паспорт РФ в пределах РФ не является документом, удостоверяющим личность, граждане России, ранее постоянно жившие за рубежом, зачастую не могут легализоваться на территории своей страны.

С принятием нового закона о гражданстве и отмене действия паспортов 1974 г. ряд категорий граждан бывшего СССР вынуждено оказываются на нелегальном положении, хотя эти люди не могут быть гражданами никакого другого государства кроме РФ (в первую очередь, это месхетинские турки, проживающие на территории Краснодарского края). Например, житель России, проживавший в каком-либо регионе России по временной регистрации на момент вступления в силу Закона о гражданстве РФ 1991 г. (6 февраля 1992 г.) и в настоящее время живущий по временной регистрации или без регистрации, не может получить паспорт нового образца, а 31 декабря 2003 г. паспорта СССР перестанут действовать, и в стране появится значительная группа людей, лишенных прав.

Совокупность региональных нормативно-правовых актов, а также сложившиеся традиции правоприменения, приводят к тому, что гражданин РФ, живущий в каком-либо регионе или даже населенном пункте РФ без регистрации именно в этом регионе или населенном пункте, обладает совершенно иным, меньшим, объемом прав и свобод, чем такой же гражданин РФ, но имеющий местную регистрацию. Ограничения в основном касаются таких социально-экономических прав как право на труд, на распоряжение, владение и пользование имуществом, на социальное обеспечение, на медицинское обслуживание.

Исходя из Лимбургских принципов осуществления МПЭСКП соблюдение статьи 2.2. «следует подкреплять контролем со стороны судебных органов и другими процедурами судебной защиты» (п. 35 Лимбургских принципов). Однако, механизмы решения проблемы дискриминации очень плохо разработаны и на практике почти неприменимы. Число специалистов, реально разбирающихся в вопросах дискриминации, ничтожно мало. Эта проблематика в очень малой степени освещается в литературе и не преподается в юридических ВУЗах. В судейском сообществе отсутствуют критерии, по которым можно было бы судить о наличии дискриминации в конкретном случае. Низкой остается и правовая культура пострадавших от дискриминации. Во многих случаях, факты дискриминации по отношению к ним не воспринимаются самими пострадавшими как дискриминация. Российские суды фактически не рассматривают дела о дискриминации, отказываются принимать иски, требуя переформулировать исковое заявление (например, вместо дискриминации указать нарушение конкретного права).

Статья 3^[5]

Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми экономическими, социальными и культурными правами, предусмотренными в настоящем Пакте.

Национальное законодательство основано на гарантиях равноправия мужчин и женщин. В соответствии со ст. 19 Конституции РФ, «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола» (ч. 2), «мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации» (ч. 3).

Кроме того, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ предусматривает, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (включая Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, ратифицированную СССР в 1980 г.).

Трудовой кодекс (ст. 3), Семейный кодекс (гл 6, ст. 31, гл. 12 ст. 61), Уголовный кодекс (ст. 4) и другие нормативные акты содержат положения, запрещающие дискриминацию по признаку пола.

Как справедливо отмечается в пятом периодическом Докладе о выполнении Российской Федерацией Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (CEDAW/C/USR/5), с 1997 г. Государственная Дума и Правительство РФ принимают нормативные документы^[6], направленные на повышение активности органов власти в сфере улучшения положения женщин. Однако данные документы предполагают в основном гендерную экспертизу, поддержку женщин-руководителей и женщин-предпринимателей, улучшение социального обеспечения матерей и т. п. Эти направления, безусловно, важны, но не являются достаточными. Статья 3 МПЭСКП обязывает государства-участников Пакта обеспечить равное «пользование правами» для мужчин и женщин. Т.е. принципиальное значение имеют антидискриминационные меры — законодательные и иные.

Результаты исследований по этой проблеме в рамках общероссийского мониторинга по всему спектру прав и свобод человека, проводившегося правозащитными организациями в российских регионах и Московской Хельсинкской группой, указывают на то, что «несмотря на обилие норм, запрещающих дискриминацию, не существует механизма их реализации, в частности не предусмотрены конкретные санкции за нарушение соответствующих положений»^[7].

Практически отсутствуют и нормативные документы, непосредственно направленные на противодействие дискриминации, а также на создание механизмов искоренения дискриминационных практик и восстановления нарушенных прав. Результаты мониторинга ситуации с дискриминацией в отношении женщин, осуществленного Московской Хельсинкской группой совместно с региональными женскими организациями в 20 регионах РФ в 2002 г., свидетельствуют, в частности, о том, что ни в одном из исследованных регионов также не существует антидискриминационных нормативных актов.

Подавляющее большинство российских законодателей (как региональных, так и федеральных) рассматривают ситуацию с правами женщин только как задачу по исполнению социальных обязательств государства перед женщинами-матерями и необходимость соблюдать принцип равноправия в законодательстве. Разработке мер, которые бы противодействовали существующим дискриминационным практикам, обеспечивали бы равные возможности для мужчин и женщин пользоваться закрепленными в законодательстве правами, не придается значения.

Результаты проведенного в 2002 году мониторинга социальных и экономических прав в 15 регионах и на федеральном уровне^[8] показывают, что женщины в наибольшей степени страдают от дискриминации в области труда (на всех этапах трудовых отношений). По информации региональных правозащитных организаций дискриминационной практике в большей степени подвергаются женщины с детьми, беременные женщины, женщины старше 45 лет. Несмотря на то, что по результатам рассмотрения предыдущего доклада Комитет по экономическим, социальным и культурным правам рекомендовал Правительству РФ строже обеспечивать защиту женщин от дискриминации по признаку пола в области труда, а также возможность того, чтобы жертвы дискриминации по признаку пола могли получать компенсацию от допустивших незаконные действия работодателей, никаких реальных изменений не произошло.

Российские суды фактически не рассматривают дела о дискриминации по признаку пола, хотя существующие негативные практики представляют собой серьезную проблему в обществе, согласно мнению экспертов и жалобам, поступающим в женские и правозащитные организации. Отсутствие критериев в судейском сообществе, которые позволяли бы судить о наличии дискриминации в конкретном случае, не дает возможности потерпевшей стороне доказать факт дискриминации. Суды, в свою очередь, отказываются принимать подобные иски, требуя переформулировать исковые требования (вместо дискриминации — нарушение конкретного права)…»

Статья 6^[9]

1. Участвующие в настоящем Пакте государства признают право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права.

2. Меры, которые должны быть приняты участвующими в настоящем Пакте государствами в целях полного осуществления этого права, включают программы профессионально-технического обучения и подготовки, пути и методы достижения неуклонного экономического, социального и культурного развития и полной производительной занятости в условиях, гарантирующих основные политические и экономические свободы человека.

Занятость

Ситуация на рынке труда в Российской Федерации по состоянию на конец 2001 года характеризуется следующими показателями: Общая численность безработных составила 6 млн. 303 тыс. человек (8,9 % к численности экономически активного населения; 1998 – 15%,1999 – 13%, 2000 – 10,5% - здесь и далее данные на конец года). Из них 3 млн. 411 тыс. – мужчины; 2 млн. 893 тыс. – женщины. В возрастной структуре безработных, представленной пятилетней градацией, лица 20-24 лет имеют наибольший удельный вес – 17,7% (1998 – 18%, 1999 – 16,3%, 2000 – 17,3%). На учете в органах государственной службы занятости населения в 2001 году состояло^[10] 1,5% от трудоспособного населения (1998 – 2,8%, 2000 - 1,45%). Средняя продолжительность поиска работы в 2001 году – 8,2 месяца, при этом для мужчин – 7,8 месяца, для женщин - 8,8 месяца). За предыдущие три года средний срок поиска работы уменьшился на 0,9 месяца, увеличенный срок поиска работы для женщин по сравнению с мужчинами сохраняется. Среди зарегистрированных безработных доля женщин по-прежнему остается высокой (до 70%).

На учете в органах государственной службы занятости населения состоят 1 280 000 человек, из них признано безработными 1 060 000 (1,5% от трудоспособного населения. В 1998 – 2,8%, в 2000 – 1,45) (по данным Министерства труда и социального развития РФ).

Наблюдается тенденция снижения значимости обращения в государственную службу занятости как способа поиска работы. Если в 1998 году такой способ стоял на втором месте по частоте использования после обращения к друзьям, родственникам, знакомым, то в 2001 году обращение в госслужбу занятости не более популярно, чем поиск работы по объявлениям и непосредственное обращение к работодателю. По прежнему наиболее значимым способом поиска работы остается обращения к друзьям, родственникам, знакомым (60%). Невысокая степень доверия безработных к государственной службе занятости (по регионам - от 15 до 30 % безработных обращаются к ним) объясняется в том числе спецификой предлагаемых вакансий. Как правило, это наиболее низкооплачиваемые должности и специальности, предполагающие худшие условия труда, т.е. не пользующиеся спросом.

Лица без постоянного места жительства в госслужбе занятости не регистрируются, им оказываются лишь консультационные и информационные услуги.

Региональные департаменты госслужбы занятости действуют, по сути, в очень усеченном секторе рынка труда. А поскольку государственная политика оказания помощи безработным реализуется во многом через эти структуры, в целом эффективность такой политики ограничена.

Налоговые льготы, устанавливаемые при трудоустройстве безработных граждан, отнесенных законом «О занятости населения РФ» к категориям особо нуждающихся в социальной защите, не покрывают издержек работодателя, связанных с более низкой производительностью труда этих лиц, дополнительных затрат на обучение, созданию специальных условий труда, разработке мер по усилению техники безопасности. Кроме того, с 2002 года финансирование программ компенсации работодателям затрат на оплату труда трудоустроенных безработных слабозащищенных категорий резко сокращено. В 2002 году из за отмены налоговых льгот и сокращении адресной помощи инвалидам их трудоустройство осложнилось, а также повлекло закрытие ряда общественных объединений инвалидов и, соответственно, потерю ими работы.

В законодательстве предусмотрены льготы, гарантии и компенсации для беременных женщин и женщин с малолетними детьми. Ответное стимулирование работодателя не предусмотрено, равно как и эффективных механизмов принудительного воздействия, в результате работодатель всячески избегает перспективы трудоустройства таких работников.

Принятые в субъектах РФ региональные программы содействия занятости, зачастую не финансируются. Например, в Саратовской области в 1999 г. принято постановление губернатора «Об организации общественных работ», но областные бюджеты 2000, 2001, 2002 гг. никаких расходов на указанные цели не предусматривают.

Один из существенных механизмов содействия занятости - квотирование рабочих мест (для инвалидов, женщин, молодежи, освобожденных из мест лишения свободы) – осуществляется не во всех субъектах РФ.

Мигранты испытывают серьезные трудности при трудоустройстве. При этом, с другой стороны, широко распространена практика, когда работодатели нелегально берут таких людей на работу, платят существенно меньшие зарплаты и держат на «крючке» угрозы сдачи правоохранительным органам. Практически все неквалифицированные и тяжелые работы в строительном комплексе Москвы выполняются рабочими мигрантами.

Серьезной проблемой продолжается оставаться ситуация в моногородах, где вакансии исчерпываются занятостью на градообразующих предприятиях, сокративших производство из-за экономических изменений.

Мобильность рабочей силы остается чрезвычайно низка, так как доходы работника существенно ниже необходимых расходов для переезда и обустройства в другой регион, где его профессия могла бы быть востребована.

Также существуют юридические ограничения возможности переезда в другой регион. Например, в Москве процедура регистрации столь затруднена, что фактически является запретительной. При этом в большинстве случаев регистрация необходима для трудоустройства.

Программы профессионального обучения и переподготовки для безработных осуществляются региональными органами государственной службы занятости. Вопрос качества профессионального обучения является ключевым. С этой точки зрения опасение вызывают факты снижения финансирования профессионального обучения в расчете на одного безработного. Так, в Астраханской области при увеличении контрольных показателей по профессиональному обучению в 2002 году на 30 %, по сравнению с 2001 годом, средства федерального бюджета выделены практически в том же объеме, что и в прошлом году. В Республике Коми ни копейки не было выделено на принятую программу профессионального обучения. Фактически, речь идет о финансировании данных программ по остаточному принципу.

Дискриминация

Анализ официальной статистики в сфере занятости показывает, что органы государственной власти игнорируют проблемы дискриминации. Имеющаяся статистика отслеживает уровень безработицы по признакам пола; возраста; семейного положения (при этом учитывается факт состояния в браке, а не наличия или отсутствия детей); инвалидности. Не находит отражения в официальной статистике уровень безработицы среди этнических и религиозных меньшинств, беременных женщин и матерей малолетних детей, беженцев, вынужденных переселенцев, просителей убежища, лиц без гражданства, иностранных граждан, лиц без регистрации по месту жительства, лиц, состоящих в профсоюзах и являющихся профсоюзными активистами, освободившихся из мест лишения свободы.

Между тем, практически во всех регионах отмечается дискриминация женщин, особенно в связи с беременностью и наличием малолетних детей, инвалидов, пожилых людей. В анкетах, на собеседованиях одним из обязательных для женщин является вопрос о детях и их возрасте, в то время как мужчинам такой вопрос не задается. Большинство вакансий имеют возрастной ценз, причем в отношении женщин более строгий, чем для мужчин. Для мужчин он обычно составляет до 45 лет, в то время как для женщин до 35 лет. Нижний предел, как правило устанавливается косвенно за счет требования наличия определенного опыта работы, что затрудняет трудоустройство для лиц, впервые ищущих работу. Отмечены случаи дискриминации по национальному признаку в отношении цыган, казахов, лиц других национальностей. Прием на работу инвалидов связан для работодателя с возникновением дополнительных обязанностей в части создания соответствующих условий труда, что приводит к значительным трудностям в трудоустройстве инвалидов, отмечаемых во многих регионах. Беженцы, вынужденные переселенцы, просители убежища, как правило, испытывают трудности при трудоустройстве в связи с отсутствием регистрации по месту жительства. Статистические данные по фактам дискриминации членов профсоюзов и профсоюзных активистов отсутствуют, однако региональные данные указывают на то, что такие случаи имеются.

О дискриминации свидетельствует наличие профессий традиционно рассматриваемых как женские, таких как уборщицы, няни, кассир, секретарь, продавец.

Несмотря на то, что Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, рекомендовал Правительству РФ по результатам рассмотрения предыдущего доклада, строже обеспечивать защиту женщин от дискриминации по признаку пола в области труда, а также возможность того, чтобы жертвы дискриминации по признаку пола могли получать компенсацию от допустивших незаконные действия работодателей, никаких шагов предпринято не было.

Действующее законодательство содержит ряд норм, запрещающих дискриминацию при приеме на работу в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника. Отдельно в Трудовом кодексе РФ, вступившем в силу с 1 февраля 2002 года, оговорен запрет отказывать в заключении трудового договора женщинам по мотивам, связанным с беременностью или наличием детей. Помимо общей нормы, федеральное законодательство содержит также ряд дополнительных гарантий для отдельных категорий граждан. Лица, считающие, что они подверглись дискриминации, имеют право обратиться в суд за защитой нарушенных прав.

Однако все вышеперечисленные положения неэффективны, так как практика их применения до сих пор не сложилась. Известны неоднократные факты необоснованного отказа в приеме на работу, однако фактов обращения в суд или иные федеральные органы за защитой нарушенных прав не зафиксировано.

По информации региональных правозащитных организаций наиболее страдают от дискриминации женщины с детьми, беременные женщины, люди старше 45 лет, лица, активно занимающиеся профсоюзной работой, часто болеющие работники. Беременных женщин вынуждают увольняться с работы, чтобы не выплачивать им пособия, связанные с беременностью и родами, не сохранять за ними рабочее место. Работников предпенсионного возраста и женщин чаще других вынуждают увольняться по собственному желанию вместо увольнения по сокращению штата, чтобы не выплачивать предусмотренные законодательством компенсации.

Дискриминация в связи с занятием профсоюзной деятельностью или принадлежностью к профсоюзам вообще является достаточно распространенной и проявляется в таких формах как: необоснованное увольнение; установление неравной оплаты (либо невыплата премий членам профсоюзов); препятствия в продвижении по службе (в частности, отказ в направлении на обучение для повышения квалификации, необходимой для продолжения работы); отказ в переводе в реорганизуемые предприятия вместе с остальными работниками (известны случаи, когда реорганизация или реструктуризация проводится именно с целью избавиться от работников, являющихся членами профсоюза, профсоюзных активистов).

Механизмы решения проблемы дискриминации очень плохо разработаны и даже несмотря на формальное их существование, на практике почти неприменимы. Число специалистов, реально разбирающихся в вопросах дискриминации, очень мало; эта проблематика практически не освещается в литературе, не преподается в юридических ВУЗах. Многие случаи, фактически являющиеся дискриминацией, самими пострадавшими не воспринимаются как дискриминация в связи с низким уровнем правовой грамотности или особенностями национальной культуры. При обращении в суд обязанность доказывания факта дискриминации как обстоятельства, на которое ссылается истец в подтверждение своих исковых требований, возлагается на истца, исходя из общих правил распределения обязанностей по доказыванию. Презумпции вины работодателя законом не установлено, а обосновать мотивы нарушения прав работника иными обстоятельствами, фактически вуалируя наличие дискриминационных мотивов, работодателю оказывается не сложно. Попытки работников защищать свои права в случае дискриминации наталкиваются на большое сопротивление даже со стороны правоохранительных органов: в качестве самостоятельного нарушения прав человека дискриминация не рассматривается; правоохранительные органы исходят из того, что защите подлежат права лишь в случае, если совершаются какие-либо иные незаконные действия. На практике суды отказываются принимать иски, требуя переформулировать исковые требования (вместо дискриминации указывать нарушение конкретного права); при рассмотрении дел, в которых работники все же ссылаются на дискриминацию, обходят этот вопрос в судебных решениях молчанием; отказываются рассматривать вопросы дискриминации в судебном порядке в рамках гражданского судопроизводства, ссылаясь на то, что ответственность за нарушение равноправия граждан установлена в УК РФ. Статистики рассмотрения судебных дел, связанных с дискриминацией, на федеральном или региональном уровнях не ведется.

Многими отмечается, что работники, даже понимая, что в отношении их осуществляется дискриминация, не обращаются в правоохранительные органы, не расчитывая на эффективное и быстрое судопроизводство. Уровень доверия к судебной системе в этом вопросе низок.

Государственная политика в этой сфере нашла отражение, в частности, в изменениях, произошедших в законодательстве о труде, регулирующем правовое положение женщин. В период действия КЗоТ РФ существовали гарантии в отношении имеющих детей в возрасте до трех лет и детей-инвалидов: запрещалось привлечение их к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, направление в командировки. Однако, полагая, что предоставление этих гарантий негативно сказывается на конкурентоспособности женщин, и работодатели отказываются принимать их на работу именно по этим мотивам, законодатель ввел в ТК РФ возможность привлечения их к таким видам работ с их согласия.

Работа по совместительству

В Российской Федерации не ведется статистика о том, сколько людей работают более чем на одной работе с полным рабочим временем для того, чтобы обеспечить необходимый уровень жизни для себя и членов своих семей. Однако такая практика весьма распространенна, причем как в государственном секторе экономики, так и в частном. Этот факт признается Государством (п. 75 Доклада).

Действующее законодательство разрешает работникам заключать трудовые договоры о работе по совместительству с неограниченным числом работодателей. Чтобы не обеспечивать условий труда, предусмотренных для совместителей, вторую и последующую работу часто оформляют гражданско-правовыми договорами, что лишает работников гарантий, предусмотренных для лиц. работающих по трудовым договорам.

Большая часть работников, вовлеченных во вторичную занятость, вынуждены так работать по материальным причинам. Особенно это явление распространено в государственном секторе: в учреждениях образования, здравоохранения, культуры и искусства. Так, оклад медицинской сестры в зависимости от квалификационной категории находится в диапазоне 6 – 10 разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы (ЕТС), что составляет от 0,3 до 0,5 прожиточного минимума трудоспособного населения. Заработная плата учителей основывается на тарифной ставке (окладе) в диапазоне 7 – 14 разрядов ЕТС, иными словами, от 0,36 до 0,65 прожиточного минимума трудоспособного населения.

Государство, не имея возможности обеспечить достойную заработную плату за одну полную ставку работникам, занятым на государственных предприятиях и в учреждениях, поощряет этих работников работать на нескольких работах (ставках), заключать вторые и последующие трудовые договоры на полное или неполное рабочее время. Ярким примером поощрительной политики государства в этой сфере является следующая ситуация. Трудового кодекса РФ допускает совместительство только по другой профессии или должности, что привело к тому, что формально указанные выше работники бюджетных учреждений лишились своего права работать по двум или более одинаковым должностям. Примечательно, что государство быстро отреагировало на эту ситуацию, и в результате 30 июня 2003 года Министерство труда и социального развития РФ приняло Постановление № 41 «Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры», которое разрешает педагогическим, медицинским, фармацевтическим работникам и работникам культуры работать по совместительству по аналогичной должности, содержит перечень должностей, занятие на которых даёт право работать по совместительству большее количество часов, чем другим работникам.

Изменения в законодательстве

За отчетный период произошли существенные изменения в законодательстве, которые влияют на право на труд. Так в Закон «О занятости» (Закон РСФСР от 19.04.91 г. № 1032-1) был внесен ряд существенных изменений и дополнений. Изменения можно разделить на две группы:

• касающиеся порядка установления пособий по безработице и их размеров,
• касающиеся правил признания тех или иных категорий граждан безработными, определения подходящей и неподходящей работы, а также периодов выплаты пособия по безработице.

Изменения первой группы были направлены, прежде всего, на то, чтобы отменить привязку размеров пособий по безработице и, в частности, его минимального размера, к минимальному размеру оплаты труда. Вместо МРОТ основным показателем теперь признается прожиточный минимум, исчисленный в каждом субъекте Федерации.

Вторая группа изменений направлена на сокращение категорий лиц, которым могут выплачиваться пособия по безработице, за счет расширения перечня граждан, которые признаются занятыми. Изменения были также направлены на ограничение свободы выбора при подборе подходящей работы, сокращение периода выплаты пособия по безработице таким категориям граждан, как впервые ищущим работу (ранее не работавшим) и при этом не имеющим специальности; стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; прекратившим индивидуальную предпринимательскую деятельность в установленном законодательством Российской Федерации порядке; уволенным более одного раза в течение одного года, предшествовавшего началу безработицы, за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; направленным органами службы занятости на обучение и отчисленных за виновные действия. Так, общественные работы считаются подходящей для данных групп безработных, а следовательно, отказ от двух вариантов такой работы влечет за собой и лишение статуса безработного. Этим категориям безработных при подборе подходящей работы может не учитываться размер заработка по предыдущей работе. Период выплаты пособия по безработице в два раза меньше, чем для других безработных.

Нельзя не отметить и отказ государства от страхового принципа формирования средств, направляемых на развитие занятости и выплату пособий по безработице: Государственный фонд занятости был ликвидирован с 1 января 2001 года. Финансирование мероприятий по содействию занятости теперь возложено на бюджеты соответствующих уровней. С указанным изменением связано и следующее изменение, которое, на наш взгляд, нельзя оценивать положительно. Новая редакция Закона «О занятости» не содержит теперь обязательств работодателя по полному возмещению затрат органов службы занятости на создание специальных рабочих мест и профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку в связи с трудоустройством работников, получивших профессиональное заболевание или инвалидность в данной организации, а также обязательство вносить обязательную плату за каждого нетрудоустроенного в рамках квоты инвалида. Негативным, на наш взгляд, является и то, что в настоящее время из статьи Закона «О занятости», устанавливающей права работодателей в области занятости, исключено право на получение налоговых льгот в случае трудоустройства на работу сверх установленной минимальной численности выпускников профессиональных, общеобразовательных учреждений, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы. Несмотря на положительную оценку, высказанную Комитетом в Заключительных замечаниях на Доклад Российской Федерации (п. 7) в отношении указанной нормы, она так и осталась декларативной, не обеспеченной налоговым законодательством, в связи с чем законодатель вообще исключил эту норму из Закона «О занятости». Таким образом, политика государства в отчетный период не была направлена на поощрение работодателей к выполнению своих социальных обязательств, несмотря на провозглашение этой цели в Законе «О занятости».

В целом политику государства в отчетный период в области занятости можно охарактеризовать как весьма пассивную, направленную на борьбу уже с последствиями безработицы, а не на её предупреждение. Закон «О занятости» регулирует по большей части порядок выплаты пособий по безработице, а не содействие занятости.

Статья 7^[11]

Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, включая, в частности:

a) вознаграждение, обеспечивающее, как минимум, всем трудящимся:

i) справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, причем, в частности, женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной платой за равный труд;

ii) удовлетворительное существование для них самих и их семей в соответствии с постановлениями настоящего Пакта;

b) условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены;

c) одинаковую для всех возможность продвижения в работе на соответствующие более высокие ступени исключительно на основании трудового стажа и квалификации;

d) отдых, досуг и разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск, равно как и вознаграждение за праздничные дни.

Право на справедливое и равное вознаграждение за труд

Существующая в Российской Федерации система установления минимальной заработной платы в целом соответствует международным стандартам, принятым в этой сфере.

Минимальный размер оплаты труда устанавливается Федеральным законом и распространяется на всех работников и работодателей. В соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» от 24.10.1997 N 134-ФЗ, величина прожиточного минимума, определяемая в целом по Российской Федерации, является основой для установления минимального размера оплаты труда. Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации определяется ежеквартально Правительством РФ на основании потребительской корзины и данных Государственного комитета Российской Федерации по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам.

В субъектах федерации размер прожиточного минимума рассчитывается в основном органами по труду и утверждается главами исполнительной власти субъектов. Расчет осуществляется на основании методики, утвержденной совместно Госкомстатом России и Минтрудом России. В расчете учитываются пищевые продукты, одежда, предметы домашнего обихода и коммунальные платежи. Поскольку расчет осуществляется ежеквартально, исходя из реально существовавших цен, в саму систему расчета заложен механизм пересмотра в соответствии с инфляцией.

Состав потребительской корзины, используемый для расчета прожиточного минимума, не обеспечивает достойный уровень жизни. При расчете не учитываются никакие расходы на услуги (помимо коммунальных), поездки, образование и развитие, организацию отдыха и досуга. Расходы на предметы длительного пользования (одежду, мебель, бытовые принадлежности) учитываются исходя из очень жестких критериев (например, срок носки верхней одежды – 8 лет, остальной одежды – 5 лет; количество предметов, включенных в перечень, очень мало). Состав и количество учитываемых продовольственных товаров также крайне скудны.

По заказу одного из отраслевых профсоюзов России был проведен научно обоснованный расчет минимального потребительского бюджета рабочего (на примере основной (базовой) профессии в отрасли) для расчета минимальной заработной платы в отрасли. В августе 2000 года величина минимального потребительского бюджета работника по этому расчету составила 4 835,7 рублей. В это же время прожиточный минимум трудоспособного мужчины в этом регионе был установлен в размере 1 483, 53 руб. Минимальный размер оплаты труда в 2001 году был в разное время в 4-6 раз ниже прожиточного минимума (в 2000 – в 8-9 раз ниже).

Между тем, хотелось бы подчеркнуть, что несмотря на то, что в соответствии с законодательством критерием, по которому определяется минимальный размер оплаты труда, является прожиточный минимум, механизм учета этого критерия не гарантирует работникам и их семьям удовлетворения минимальных жизненных потребностей (subsistence needs). Соотношение между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума на очередной финансовый год устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

На 2001 год минимальное среднегодовое соотношение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума трудоспособного населения было установлено в объёме 16,7 процента; на 2002 год - 24,4 процента.

Ст.133 ТК РФ предусматривает, что минимальный размер оплаты труда не может быть меньше прожиточного минимума трудоспособного человека, но она не действует, введение этой нормы в действие предполагается отдельным федеральным законом. Законопроекты, внесенные Правительством РФ в Государственную Думу, которые так и не были приняты, предполагали установление минимальной заработной платы на уроне прожиточного минимума не ранее 2010 года.

Во всех отраслях экономики средняя заработная плата женщин меньше, чем у мужчин в целом в 1,5 раза. Исключение составляет лесное хозяйство, где заработная плата примерно равна.

Дискриминация женщин в оплате труда за одинаковую работу и служебной карьере существует. Такие факты имеют место в частном секторе экономики, чаще на малых и средних предприятиях. Доказать факт такой дискриминации достаточно сложно в связи с тем, что трудовые отношения на таких предприятиях в значительной степени являются теневыми.

Несмотря на то, что Комитет по экономическим, социальным и культурным правам рекомендовал Правительству РФ по результатам рассмотрения предыдущего доклада строже обеспечивать защиту женщин от дискриминации по признаку пола в области труда, а также возможность того, чтобы жертвы дискриминации по признаку пола могли получать компенсацию от допустивших незаконные действия работодателей, никаких шагов предпринято не было. Можно заключить, что государство рассматривает существующую ситуацию как удовлетворительную и не предпринимает никаких попыток для устранения существующей разницы в уровнях оплаты труда.

Система мер по применению принципа равной оплаты за равный труд, прежде всего, предполагает наличие критериев определения ценности труда. В настоящее время такая система не установлена. Работы по определению ценности труда находятся в зачаточном состоянии. При этом те шаги, которые предпринимает Правительство РФ, не носят целенаправленного характера, нельзя говорить о наличии конкретной программы действий в этой сфере. Центральное бюро нормативов по труду Министерства труда и социального развития Российской Федерации периодически утверждает Единые тарифно-квалификационные справочники работ и профессий рабочих, которые содержат описание конкретных профессий: описание работ, которые должен уметь выполнять рабочий; основные требования, предъявляемые к рабочему в отношении специальных знаний. Однако даже эта работа ведется очень медленно и не охватывает новые профессии и виды работ. Указанные справочники лишь косвенно могут быть использованы для проведения сравнения ценности различных работ, так как основная цель их принятия - применение при тарификации работ и присвоении квалификационных разрядов рабочим в организациях, использующих тарифную систему оплаты труда.