АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ

ПРАВОВЫЕ И КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ

ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ

НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Сборник научных трудов

Часть II

Москва • 2009

УДК 343.121.5 + 347.637

ББК 67.404.53 + 67.515

П 68

Редакционная коллегия: О.В. Пристанская, Н.Г. Яковлева,
О.И. Величко, П.Е. Разумовская.

Ответственный редактор О.В. Пристанская

П 68	Правовые и криминологические проблемы защиты прав несовершеннолетних: сб. науч. тр. Ч. 2 / [отв. ред. О.В. Пристанская]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации – М., 2009. – 98 с.

Сборник включает научные статьи, посвященные актуальным правовым и криминологическим проблемам защиты прав несовершеннолетних, в том числе находящихся в условиях семейного неблагополучия, подвергающихся жестокому обращению и эксплуатации.

Сборник подготовлен на межведомственной основе с привлечением специалистов в области криминологии, прокурорского надзора, уголовного права, психологии детского и подросткового возраста.

Для работников прокуратуры, других правоохранительных органов, специалистов в области охраны детства.

УДК 343.121.5 + 347.637

ББК 67.404.53 + 67.515

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2009

Н.Г. Яковлева,

О.И. Величко

Правовые проблемы защиты детей, находящихся
в условиях семейного неблагополучия

Термин «семейное неблагополучие» по своей сущности – социологический, при этом воспринят и криминологией как наукой, которая нередко именуется социологией права. Понятие «неблагополучная семья» так же, как и понятие «семья» – социологическое понятие, а не юридическое.

Социология, называя семью малой группой, выделяет шесть функций этого института: 1) экономическую или хозяйственно-экономическую; 2) репродуктивную; 3) социализации личности, воспитания и социального контроля; 4) статусную; 5) эмоционального удовлетворения; 6) защиты.

Некоторые из перечисленных функций учитываются в нормах семейного и других отраслей права. В частности, ст. 56 Семейного кодекса РФ установила право ребенка на защиту: «…защита прав и законных интересов ребенка осуществляется родителями или лицами, их заменяющими». Статьей 64 СК РФ защита прав и законных интересов детей возлагается на их родителей. В соответствии с хозяйственно-экономической функцией семьи в законе сформулированы обязанности родителей содержать своих детей (ст. 80 СК РФ). Функция эмоционального удовлетворения семьи отражена в ст. 54 СК РФ – об обеспечении интересов детей и их всестороннего развития, уважении человеческого достоинства ребенка в процессе его воспитания и т.д. Семья, не выполняющая перечисленные функции, в социологии именуется неблагополучной.

В криминологии в процессе анализа причин преступности несовершеннолетних термин «семейное неблагополучие» употребляется в традиционном смысле^[1]. Криминологами предлагается ряд вариантов классификации неблагополучных семей. К ним, по мнению Н.В. Валуйскова, относятся: 1) семьи с криминальным влиянием на личность несовершеннолетнего (члены семьи, имеющие судимость, с асоциальным поведением, склонные к употреблению алкоголя и наркотических средств, ведущие аморальный образ жизни, и т.д.); 2) семьи, не оказывающие педагогическое воздействие на формирование личности несовершеннолетних (занятость родителей, увлеченность собственными проблемами, безразличие к судьбе детей и т.п.); 3) семьи, в которых преобладает «культ ребенка», где выполняется любая его прихоть, и он не отвечает даже за свои проступки^[2].

В своей диссертации И.А. Кобзарь криминогенные детерминанты, присущие семейной среде, делит на две основные группы: 1) дезадаптированные, или проблемные семьи (не имеющие возможности в полной мере реализовать свои функции воспитания и противодействия безнадзорности; не умеющие или не желающие воспитывать детей); 2) дезорганизованные семьи (люмпенизированные и (или) с криминальными, предкриминальными и иными правонарушающими ориентациями)^[3].

И.А. Лебедева выделила шесть типов криминогенных семей: 1) отвергающие; 2) доминирующие; 3) безнравственные;
4) структурно-неполноценные; 5) структурно-искаженные; 6) материально не обеспеченные^[4]. Д.З. Зиядова отметила следующие типы таких семей: 1) неблагополучные; 2) девиантные; 3) делинквентные (с криминальной направленностью); 4) насильственные (наличие физического и психического насилия). В. Ермаков и
Н. Крюкова выделяют: 1) материально несостоятельные; 2) неполные (структурно дефектные); 3) нравственно несостоятельные семьи^[5].

Обобщение изложенных классификаций, на наш взгляд, позволяет обозначить четыре основных признака семейного неблагополучия, которые в определенном сочетании, как правило, присущи каждой неблагополучной семье: 1) материальная необеспеченность семьи, из-за которой не удовлетворяются основные потребности ребенка (одежда, питание, образование, лечение, досуг и т.д.); 2) педагогическая несостоятельность родителей в вопросах воспитания детей; 3) структурная неполнота, затрагивающая контроль за поведением детей; 4) семьи с неправильной морально-правовой позицией, отрицательно влияющие на формирование личности несовершеннолетнего.

Термин «семейное неблагополучие» в законе не встречается, однако законодатель употребляет термины, близкие указанному понятию. В Федеральном законе от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – Закон № 120-ФЗ) используется понятие «семья, находящаяся в социально опасном положении», объединяющее две категории семей: 1) семьи, в которых ребенок находится в социально опасном положении; 2) семьи, где родители или законные представители несовершеннолетних:
а) не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию; б) отрицательно влияют на их поведение; в) жестоко обращаются с ними.

На первый взгляд может показаться, что данное юридическое определение социологического термина «неблагополучная семья», содержащиеся в нем признаки: «неисполнение родителями обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию, их аморальное, противоправное поведение, жестокость по отношению к детям» характеризуют понятие асоциальной семьи. С точки зрения профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних этот тип семьи в первую очередь интересует криминологов, поэтому в Законе № 120-ФЗ так подробно описаны ее признаки. Однако в легальном определении понятия «неблагополучная семья» указывается и на состояние самого ребенка, находящегося в социально опасном положении. Такое положение может быть связано как с признаками семейного неблагополучия, содержащегося в указанном выше определении семьи, так и с иными признаками, которые не включены в содержание данного определения (материальная необеспеченность семьи, неправильная педагогическая позиция родителей и др.).

В связи с изложенным определение «семья, находящаяся в социально опасном положении» должно содержать, прежде всего, указание не на последствие такого положения (социально опасное положение ребенка), а на перечисленные выше признаки семейного неблагополучия.

В федеральных законах употребляются также иные термины, близкие понятию «семья, находящаяся в социально опасном положении»: «трудная жизненная ситуация» (Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации») и «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации» (Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»). Эти понятия дают косвенную характеристику определения семейного неблагополучия. Никаких дополнительных признаков этого явления они не содержат, отражают лишь социальные процессы, происходящие в обществе (вооруженные межнациональные конфликты, экологические и техногенные катастрофы и связанное с ними вынужденное перемещение граждан – беженцы, вынужденные переселенцы).

Законодательного определения требует понятие «защита несовершеннолетних, проживающих в условиях семейного неблагополучия». Под защитой понимается деятельность по выявлению неблагополучной семьи, оздоровлению в ней отношений, повышению ответственности родителей путем принятия к ним правовых мер либо своевременного изъятия ребенка из семьи и наказания родителей за их противоправное поведение.

Изъятый из семьи ребенок подлежит устройству в иную заменяющую семью либо в воспитательное учреждение. Анализ эффективности такого устройства в данной статье не приводится, поскольку он касался бы детей, лишенных попечения родителей, а не детей, проживающих в условиях семейного неблагополучия вместе с родителями. Указанные категории несовершеннолетних различаются по правовому статусу и имеют свою специфику защиты. Отнесение детей, родители которых уклоняются от воспитания, к категории детей, лишенных родительского попечения, свидетельствует об отсутствии четкого правового разграничения между ними. Одна категория детей, проживающих в условиях семейного неблагополучия, трансформируется в другую. Однако законодатель и правоприменители основное внимание сконцентрировали на защите прав детей, фактически и юридически имеющих статус оставшихся без попечения родителей. Несвоевременное (с опозданием на 3 – 6 лет) выявление и изъятие детей, проживающих в условиях семейного неблагополучия, приводит к тому, что определенная часть из них является наиболее незащищенной. Родители о них не заботятся, не защищают их права, а специальные органы, учреждения, организации, в чьи функции это входит, о таких детях не знают либо бездействуют, занимают выжидательную позицию.

Защита детей, проживающих в каждой из перечисленных выше категорий семей, имеет свою специфику. Ограниченные рамки статьи не позволяют дифференцировано проанализировать эффективность мер защиты. В силу этого сосредоточим внимание на семьях с неправильной морально-правовой позицией, отрицательно влияющих на формирование личности несовершеннолетнего, или, другими словами, «асоциальных семьях».

С середины 90-х гг. ХХ в. в стране начала активно формироваться система мер защиты прав детей, проживающих в условиях семейного неблагополучия. В 1993 г. была принята Конституция РФ, в ст. 38 закрепившая положение о том, что забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей. 1 марта
1996 г. вступил в силу Семейный кодекс РФ, нормы которого закрепляют права и обязанности родителей по содержанию, воспитанию, образованию и защите прав детей в разных жизненных ситуациях, а за неисполнение родительских обязанностей предусмотрены санкции: лишение и ограничение родительских прав, немедленное отобрание у родителей ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью. Гражданский кодекс РФ, вступивший в силу 1 января 1995 г., установил возможность ограничения дееспособности граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами и ставящих свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30), а также ответственность родителей за вред, причиненный их детьми (ст. 1073, 1074, 1075), если они не докажут, что вред возник не по их вине. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившим в силу 1 июля 2002 г., предусмотрена административная ответственность родителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних
(ст. 5.35), за распитие спиртных напитков и появление в состоянии опьянения в общественных местах несовершеннолетних, не достигших возраста шестнадцати лет (ст. 20.22), за вовлечение несовершеннолетних в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, спиртных напитков или одурманивающих веществ (ст. 6.10). Наконец, в Уголовный кодекс РФ 1996 г. была введена специальная гл. 20 «Преступления против семьи и несовершеннолетних», содержащая несколько квалифицированных составов, устанавливающих ответственность родителей за вовлечение детей в антиобщественные действия и преступления. Статья 156 УК РФ предусматривает наказание родителей за неисполнение ими обязанностей по воспитанию несовершеннолетних, соединенное с жестоким обращением с несовершеннолетними. Материальному праву соответствуют процессуальные нормы, связанные с рассмотрением дел указанных категорий.

Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусмотрел проведение индивидуальной профилактической работы в отношении родителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и содержанию детей, отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними (ч. 2 ст. 5). Этим же Законом обозначена система органов, которые проводят индивидуальную профилактическую работу: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, применяющие к родителям меры воздействия, в том числе и административные (ст. 11); органы и учреждения социальной защиты населения, оказывающие социальные услуги и помощь родителям в воспитании детей (ст. 12); органы и учреждения образования, выявляющие семьи, находящиеся в социально опасном положении, и оказывающие им помощь в обучении и воспитании детей (ч. 2
ст. 14); подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, проводящие индивидуальную профилактическую работу в отношении родителей или законных представителей, не исполняющих обязанности по воспитанию, обучению и содержанию несовершеннолетних и отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними.

Наряду с федеральным развивается региональное законодательство в сфере профилактики семейного неблагополучия. В 15 регионах приняты законы, регулирующие порядок образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в 45 – законы об организации деятельности органов опеки и попечительства, в 14 – о патронате, в том числе регулирующие вопросы семейного патроната.

Помимо законов рассматриваемая система правового регулирования включает в себя подзаконные акты органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также ведомственную нормативную правовую базу. 13 марта 2002 г. Правительство РФ приняло постановление
№ 154 «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год», которым рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления сформировать банки данных о семьях, находящихся в социально опасном положении. В субъектах Федерации в порядке его исполнения приняты соответствующие постановления, а также ряд ведомственных нормативных актов, конкретизирующих работу ведомств с «неблагополучными семьями». К ним, например, относятся приказы МВД России от 20.05.2000 № 569 «Об утверждении инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» и от 16.09.2002 № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции».

Приказом Минздрава России и Минтруда и соцразвития России от 21.08.2002 № 273/171 во исполнение вышеуказанного постановления Правительства РФ утверждены Рекомендации по взаимодействию органов управления и учреждений здравоохранения и органов управления и учреждений социальной защиты по вопросам выявления семей, находящихся в социально опасном положении. Однако в законодательстве имеется ряд недостатков – прежде всего пробельность в системе законодательного регулирования. Так, при принятии постановления Правительства РФ от 13.03.2002 № 154 не было учтено, что при формировании банка данных о семьях несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, могут быть нарушены конституционные права граждан: ст. 24 Конституции РФ запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Поэтому создание банка данных на родителей требует предварительного законодательного решения вопроса на федеральном уровне, включая четкое определение оснований для включения в банк данных и порядок его формирования.

К пробельности Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» следует отнести и то обстоятельство, что к числу субъектов профилактики (ст. 20, 21, 22, 23) напрямую не отнесены участковые уполномоченные милиции, хотя они в силу служебных обязанностей лучше других знают ситуацию на обслуживаемой территории.

В последнее время в стране широко обсуждается вопрос организации службы патроната. Высказывается идея применения этого института не только в отношении несовершеннолетнего, лишенного родительского попечения, но и в отношении семьи.
С помощью патроната можно обеспечить комплексное социально-психологическое сопровождение такой семьи и ребенка, сохранение для него его биологической семьи, что чрезвычайно важно для его здоровья и психики. Возможность установления патроната по договору как формы устройства несовершеннолетнего, лишенного попечения родителей, предусмотрена ч. 6 ст. 145 Семейного кодекса РФ, если имеется соответствующий закон субъекта Федерации. Патронат может устанавливаться над детьми, проживающими в условиях семейного неблагополучия.
Соответствующий договор заключается между органом опеки и попечительства, родителями несовершеннолетнего и патронатным воспитателем, который, помогая родителям, проводит
с несовершеннолетним индивидуальную воспитательно-профилактическую работу.

В 2002 г. Министерством образования был разработан законопроект «О внесении изменений и дополнений в Семейный кодекс Российской Федерации», предусматривающий введение института «Семейный патронат» (ст. 6.4). Семейный патронат предлагалось устанавливать на основании договора между органами опеки и попечительства и родителями ребенка, в котором определялись бы права и обязанности родителей, формы проводимой с ними индивидуальной профилактической работы, осуществляемой с помощью патронатного воспитания. Название раздела VI СК РФ в связи с введением семейного патроната было предложено переименовать в «Формы устройства и защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, и детей, проживающих в семьях в социально опасном положении», что предполагает более широкий подход к защите детей в семейном законодательстве, предусматривающий оставление их в родной семье и коррекцию поведения родителей. Несмотря на очевидную предпочтительность такого подхода с точки зрения учета интересов ребенка, названный законопроект до сего времени не рассмотрен. В связи с тем, что введение патроната отражает потребность в усовершенствовании деятельности по социальному контролю и оказанию помощи семьям, следовало бы на законодательном уровне установить федеральный стандарт института патроната, включающий его установление применительно и к ребенку, и к семье.

Одна из распространенных причин семейного неблагополучия – алкоголизм. Учитывая ограниченный круг правовых мер влияния на лиц, злоупотребляющих спиртными напитками, следует обратить особое внимание на эффективность действующего института ограничения в дееспособности лица в связи со злоупотреблением им спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 30 ГК РФ), порядок применения которого нуждается в корректировке. Установленный в ч. 1 ст. 281 ГПК РФ перечень надлежащих заявителей необоснованно сужен. В целях защиты детей, находящихся в условиях семейного неблагополучия, необходимо внести дополнения в законодательный перечень надлежащих заявителей, включив в него комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, прокурора, а в случае введения семейного патроната – также лиц, его осуществляющих.

Помимо лишения родительских прав (являющегося крайней мерой воздействия на родителей) целесообразно законодательно закрепить позицию Пленума Верховного Суда РФ, изложенную в п. 13 постановления Пленума от 27.05.1998 № 10 «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей», согласно которому суд в исключительных случаях при доказанности виновного поведения родителя, с учетом характера поведения, личности и других конкретных обстоятельств вправе отказать в удовлетворении иска о лишении родительских прав и предупредить ответчика о необходимости изменения своего отношения к воспитанию детей, возложив на органы опеки и попечительства контроль за выполнением им родительских обязанностей. К осуществлению такого контроля может быть привлечен патронатный воспитатель. Отлагательное применение лишения родительских прав создает дополнительный стимул для исправления родителями своего поведения.

В законе предусмотрена возможность (ст. 73 СК РФ) ограничения в родительских правах, если оставление ребенка с родителями вследствие их поведения является опасным, но не установлены достаточные основания для лишения родителей их прав. Данная мера на практике применяется чрезвычайно редко, несмотря на ее профилактическое значение. В ч. 2 ст. 73 СК РФ указано, что если родители не изменяют своего поведения после ограничения родительских прав, органы опеки и попечительства по истечении шести месяцев могут поставить вопрос о лишении родителей родительских прав. Нереализованный профилактический потенциал данной нормы связан с тем, что законом не установлен механизм реализации предписания о лишении родительских прав по истечении шести месяцев. В качестве такого механизма можно предложить контроль органа опеки и попечительства за лицами, ограниченными в родительских правах. Обязанность такого контроля можно установить, внеся соответствующие дополнения в ст. 16 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Альтернативным решением данного вопроса может быть включение в Семейный кодекс РФ ст. 731, ч. 1 которой отражала бы текст абз. 2 ч. 2 ст. 73, а ч. 2 – устанавливала бы обязанности органов опеки и попечительства контролировать поведение лиц, ограниченных в родительских правах, и проводить с ними воспитательную работу под угрозой лишения родительских прав, если они не изменят своего поведения и отношения к воспитанию детей.

Изучение опыта профилактики семейного неблагополучия, системы правовых норм, регулирующих эту профилактику, а также практики их применения обозначило и другие нерешенные проблемы.

1. Запоздалое выявление семей, требующих применения к ним мер правового и иного характера. По данным МВД России, значительная часть родителей (40%), характеризующихся аморальным поведением, уклонением от воспитания детей и т.п., взята под профилактическое наблюдение в связи с совершением их детьми правонарушения. Суды, как показало изучение дел о лишении родительских прав, применяли в основном эту меру к родителям детей подросткового возраста. При этом обращению в суд предшествовало 4–5 лет противоправного поведения таких родителей. Неблагополучные семьи дошкольников в поле зрения профилактических органов попадают редко. Дела в судах о лишении родительских прав родителей из этих семей составляют незначительную долю (не более 20%). Образовательные учреждения, в том числе дошкольные, годами сосуществуют с такими семьями, не ставя вопрос о применении к ним правовых мер. Данная ситуация в определенной мере связана с противоречивой и недостаточно четкой правовой регламентацией вопросов выявления и учета неблагополучных семей.

Семейный кодекс РФ (ст. 122) содержит перечень учреждений, которые должны выявлять и информировать органы опеки и попечительства о всех детях, оставшихся без попечения родителей. Согласно ст. 121 СК РФ к таким детям относятся несовершеннолетние, «родители которых уклоняются от воспитания детей или защиты их прав и интересов», т.е. проживают в условиях семейного неблагополучия. В указанный перечень включены дошкольные образовательные, общеобразовательные, лечебные учреждения и др. В Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» дошкольные учреждения в качестве субъектов профилактики, обязанных выявлять семейное неблагополучие (п. 3 ч. 2 ст. 14), вообще не названы. Лечебные учреждения (ст. 18) – субъекты профилактики, однако выявление и работа с неблагополучными семьями в их компетенцию не включены. В силу отмеченной несогласованности регламентации этой обязанности в законодательстве дошкольные и лечебные учреждения практически не участвуют в выявлении неблагополучных семей и работе с ними.

Учитывая изложенное, ст. 14, 18 Федерального закона
«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» необходимо привести в соответствие с положением ст. 122 СК РФ.

2. В отдельных случаях отмечается нечеткая правовая регламентация рассматриваемого вопроса. В ст. 121 СК РФ уклонение родителей от воспитания детей или защиты их прав и интересов названо как основание для признания ребенка оставшимся без попечения родителей. Уклонение родителей от воспитания детей или защиты их прав может проявляться по-разному: носить как стойкий, так и ситуационный характер; быть обусловлено различными мотивами, не всегда морально порицаемыми.

Еще более неясный термин содержится в 18 из 45 региональных законов «Об организации деятельности по опеке и попечительству»: органы опеки и попечительства обязаны выявлять несовершеннолетних, «не имеющих нормальных условий жизни в семье». Что понимать под нормальными условиями жизни, в законодательстве не раскрывается.

Отмеченные несовершенства правовой регламентации ограничивают и возможности применения мер прокурорского реагирования. Более того, пробельность в законе ограничивает рамки прокурорского надзора – государственного института, влияющего на сокращение нежелательных социальных тенденций.

О.И. Величко,

О.В. Сальникова

Прокурорский надзор за исполнением законов
в деятельности специальных общеобразовательных
школ открытого типа для детей и подростков
с девиантным поведением

Создание специальных учебно-воспитательных учреждений открытого типа для детей и подростков с девиантным поведением значительно расширило возможность выбора индивидуально-профилактических мер воздействия на несовершеннолетних, имеющих отклонения в поведении. Такие учреждения согласно постановлению Правительства РФ от 25.04.1995 № 420 «Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением»^[6] призваны обеспечить психологическую, медицинскую и социальную реабилитацию, включая коррекцию поведения и адаптацию в обществе детей и подростков с девиантным поведением, а также создать условия для получения ими начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования. Учреждения такого типа создаются не только государственными, но и муниципальными органами. Пунктом 13 постановления предусмотрена возможность создания и негосударственных учреждений этого типа, деятельность которых в обязательном порядке подлежит лицензированию^[7]. В Москве в последние годы создано и функционируют 10 специальных учебно-воспитательных учреждений открытого типа для детей и подростков с девиантным поведением, учредитель которых – Департамент образования города Москвы.

Прокурор, осуществляющий надзор, должен прежде всего проверить: имеет ли такое учреждение лицензию на право ведения образовательной деятельности; не истек ли срок ее действия; не занимается ли учреждение деятельностью, не указанной в лицензии и уставе; соответствуют ли положения устава федеральным законам, регулирующим деятельность специальных учебно-воспитательных учреждений открытого типа.

На практике возникают сложности в оценке законности положений уставов, касающихся приема несовершеннолетних и действий руководителей этих учреждений при их приеме, равно как и действий родителей, давших согласие на обучение детей в таких учреждениях.

Трудно также оценить, насколько принятое ими решение соответствует интересам ребенка в силу следующих обстоятельств.

Во-первых, Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (подп. 1 п. 2 ст. 15) в качестве основания приема несовершеннолетних в специальные общеобразовательные школы открытого типа определил необходимость применения к ним специального педагогического подхода в целях обеспечения социальной реабилитации несовершеннолетнего и получения ими соответствующего уровня образования. Вместе с этим упомянутый Закон не раскрывает категории несовершеннолетних с девиантными формами поведения, нуждающихся в специальном педагогическом подходе. Вопрос об определении такой нуждаемости отнесен к полномочию психолого-медико-педагогической комиссии, на основании заключения которой комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав принимает постановление, разрешающее прием несовершеннолетнего в школу указанного типа. Однако комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав может принять указанное решение только с согласия родителей, а также несовершеннолетнего, достигшего возраста четырнадцати лет.

Во-вторых, в Типовом положении о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением (п. 13) сделана попытка конкретизировать перечень несовершеннолетних, к которым необходимо применение специального педагогического подхода. В этот перечень подзаконным актом (п. 13) включено четыре категории несовершеннолетних: 1) с устойчивым противоправным поведением; 2) подвергшиеся любым формам психологического насилия;
3) отказывающиеся посещать общеобразовательные учреждения; 4) испытывающие трудности в общении с родителями.

Однако правоприменители испытывают серьезные затруднения с определением, каких несовершеннолетних следует отнести к лицам с устойчивым противоправным поведением. В Типовом положении содержание данного понятия не раскрыто. В уставы всех специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением открытого типа дословно перенесен текст п. 13 Типового положения, касающийся категорий несовершеннолетних, подлежащих обучению в этих школах.

Указанные обстоятельства привели к вольному определению категорий лиц, подлежащих обучению в специальных общеобразовательных школах открытого типа.

Изучение 50 личных дел учеников таких школ показало, что основным мотивом их приема в эти учреждения была наполняемость школ, а не интересы детей. Каждый шестой из них мог обучаться в обычном образовательном учреждении.

Так, несовершеннолетняя Т., 12 лет, проживает в семье матери-одиночки, имеющей троих детей. В социальной характеристике отмечено, что девочка к учебе относится добросовестно, по характеру доброжелательна, отзывчива, любит читать, всегда в хорошем настроении, но иногда бывают срывы в поведении, может нагрубить, на замечания реагирует болезненно, не всегда опрятна. Ни девочка, ни мать не были замечены в совершении противоправных действий, не состояли на учете ни в подразделении по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, ни в учреждениях здравоохранения, ни в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Такие примеры не единичны. В отдельных специальных общеобразовательных учреждениях открытого типа из 90–100 детей до 70% и более – дети, которые не были замечены в совершении противоправных поступков^[8].

В соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и вышеуказанного постановления Правительства РФ в специальные общеобразовательные школы открытого типа не могут приниматься лица, совершившие преступления, – к ним применяются ст. 90, 91, 92 УК РФ и положения п. 2 ст. 15 данного Федерального закона. При наличии законных оснований они помещаются в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Контроль за поведением условно осужденных, за выполнением ими возложенных на них судом обязанностей, а также индивидуально-профилактическую работу с ними осуществляют подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, уголовно-исполнительные инспекции Министерства юстиции РФ.

Представляется, что в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних с девиантным поведением при решении вопроса о продолжении их обучения необходимо внести дополнения в подп. 1 п. 2 ст. 15 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», чтобы четко определить критерий отбора несовершеннолетних, подлежащих обучению в указанных общеобразовательных учреждениях.

Прием в специальные общеобразовательные школы открытого типа осуществляется на основании постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – комиссии), вынесенного по результатам рассмотрения следующих документов: заключения психолого-медико-педагогической комиссии; письменного согласия родителей или законных представителей; письменного согласия несовершеннолетнего, достигшего возраста 14 лет (пп. 1 и 2 ст. 15 Закона). Прокурор, участвующий в работе комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, при рассмотрении материалов, а также при осуществлении проверки в порядке надзора должен ориентировать комиссию на вынесение обоснованного и, конечно, законного постановления. Как показала практика, прокуроры не всегда участвуют в работе комиссий, что негативно сказывается на законности принятых комиссиями решений и, соответственно, на профилактической направленности их деятельности. Не во всех необходимых случаях выясняются причины и условия девиантного поведения детей, не дается оценка отношению родителей к воспитанию, содержанию, обучению, защите их прав и законных интересов. В то же время изучение 50 личных дел детей показало, что по каждому четвертому делу необходимо было принять меры воздействия к родителям, в том числе проживающим вне семьи, находящимся в разводе. По другим делам следовало дополнительно проверить ряд обстоятельств, касающихся участия родителя, проживающего отдельно от семьи, в воспитании ребенка. Таким образом, комиссии при рассмотрении материалов игнорировали требование закона о том, что родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей (ст. 61 СК РФ), в силу чего ряд родителей, не выполняющих родительские обязанности, избегают ответственности.

Представляется, что в целях повышения эффективности прокурорского надзора, более оперативного влияния на состояние законности в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав необходимо обязательное участие прокурора при рассмотрении материалов о направлении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа, несмотря на отсутствие такого предписания в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Этот пробел в законодательстве желательно, как нам представляется, восполнить. Правомерность постановки такого вопроса обусловлена следующим: ч. 3 ст. 19 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних (утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967, действует в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам) предусматривает, что дела о направлении несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения (без указания типа – закрытого или открытого) рассматриваются с обязательным участием прокурора; Конвенция ООН о правах ребенка (ст. 3) обязывает как государственные, так частные учреждения во всех действиях в отношении детей первоочередное внимание уделять наилучшему обеспечению интересов ребенка, требует обеспечить ему такие защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия; участие прокурора в работе комиссии при рассмотрении их личных дел следует рассматривать в качестве гарантии обеспечения прав ребенка на защиту и как одну из форм прокурорского надзора за исполнением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Достаточно отметить, что, по данным Департамента образования города Москвы, 91% обучающихся в указанных учреждениях длительное время не посещали занятия в общеобразовательных школах по неуважительным причинам; 73% – испытывали трудности в общении с родителями или сверстниками; 62% – совершали противоправные поступки, бродяжничали и состояли на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.

Данные о возрасте несовершеннолетних, поступающих в специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа, в совокупности с данными, характеризующими личность таких детей и подростков, свидетельствуют о слабой профилактической работе общеобразовательных учреждений по их защите
от семейного неблагополучия на более раннем этапе. Возраст детей, обучающихся в спецшколах открытого типа, – 13–15 лет. Степень их социально-педагогической запущенности достигает такого уровня, когда реабилитационная работа требует особых усилий, системности, слаженности со стороны коллектива спецшколы и активного взаимодействия с родителями, лицами,
их заменяющими, другими субъектами системы профилактики. Участие прокурора в работе комиссий способствовало бы более полному выявлению недостатков в деятельности образовательных учреждений.

Наконец, обязательное участие прокурора в рассмотрении комиссией материалов о направлении несовершеннолетних в спецшколу открытого типа диктуется состоянием законности в деятельности последних. Прокурорские проверки в специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого типа показали, что комиссии зачастую рассматривают материалы формально, в отдельных случаях даже при отсутствии заключения психолого-медико-педагогической комиссии либо после того, как ребенок фактически уже приступил к учебе в такой спецшколе.

Так, в личном деле К., 15 лет, имеются заявление матери и ребенка от 01.09.2004 г. и ходатайство руководителя муниципалитета на имя директора школы от 23.08.2004 г. о приеме К. в спецшколу; 20.09.2004 г. заключен договор с родителями о взаимной ответственности родителей и педагогического коллектива; 23.09.2004 г. на обучающегося К. составлена социальная карта социальным педагогом школы. Заключение окружной психолого-медико-педагогической комиссии датировано 08.09.2004 г., а постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рекомендательного характера вынесено 06.10.2004 г., т.е. после того, как несовершеннолетний уже более месяца обучался в спецшколе.

Обращает на себя внимание и тот факт, что заключение о социально-педагогическом статусе несовершеннолетнего дают окружные психолого-медико-педагогические комиссии. В заключении, как правило, содержится лишь одна, очень краткая запись о том, что ребенок социально запущен, но его интеллект соответствует возрасту. Из 50 изученных личных дел лишь в трех имелись заключения психолого-медико-педагогических комиссий учреждений с прежнего места обучения ребенка. Суть их сводилась к тому, что ребенок:

систематически пропускал занятия;

не освоил образовательную программу соответствующего класса;

при посещении школы создавал конфликтную ситуацию;

родители не могли влиять на поведение ребенка.

Во всех изученных личных делах имеется ходатайство руководителя муниципалитета. Между тем в соответствии с законодательством, регулирующим вопросы приема несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа, не требуется ходатайство руководителя муниципалитета. В данном случае речь идет не об исключении обучающегося (сироты) из образовательного учреждения (ч. 7 ст. 19 Закона РФ «Об образовании»), а об изменении типа образовательного учреждения с учетом личности обучающегося и рекомендации специалистов. Представляется, что наличие ходатайства руководителя муниципалитета может оказать психологическое давление на членов комиссии при рассмотрении материалов личного дела, так как председателями комиссий, как правило, являются заместители глав муниципальных образований. Большинство членов комиссий – это представители муниципальных органов и учреждений.

Важную роль в разрешении комиссией вопроса о том, нуждается ли несовершеннолетний в специальном педагогическом подходе при освоении образовательной программы соответствующего уровня, играет подробная информация подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел о характере и мотивах правонарушений, совершенных им; о мерах профилактического характера, повлекших позитивные изменения в поведении подростка либо оказавшихся нерезультативными, а также мнения инспекторов указанных подразделений, почему принимаемые меры не дали положительных результатов. Информация аналогичного содержания должна представляться в комиссию учреждениями образования и другими субъектами системы профилактики, если их сотрудники проводили профилактическую работу с несовершеннолетним, в отношении которого рассматривается вопрос об изменении типа образовательного учреждения.

Однако информация такого содержания на момент рассмотрения комиссиями материалов отсутствовала. Решение комиссией чаще всего принимается на основании неаргументированного заключения психолого-медико-педагогической комиссии. Содержание постановления комиссии не соответствует требованиям ст. 37 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних. Комиссии игнорируют положения данной нормы, выносят немотивированные постановления, из которых неясно, почему несовершеннолетнему рекомендовано обучение в специальном учебно-воспитательном учреждении открытого типа. Более того, зачастую оставляют без внимания и реагирования устные и письменные запросы из спецшкол о направлении в их адрес ксерокопий документов, характеризующих несовершеннолетних и их родителей, законных представителей. Эта информация необходима для ее учета при планировании и проведении индивидуально-профилактической работы. Прокуроры не всегда адекватно реагируют на это. Прокурор, проверяя законность помещения несовершеннолетнего в спецшколу открытого типа, должен не ограничиваться изучением материалов личных дел, а изучать и материалы комиссий.

При оценке прокурором законности и обоснованности принятого комиссией постановления рекомендательного характера о направлении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение открытого типа, как нам представляется, нужно изучить следующие вопросы:

рассматривались ли материалы в присутствии родителей или законных представителей, а также несовершеннолетнего^[9] ;

имелось ли в материалах комиссии на момент
рассмотрения аргументированное заключение психолого-медико-педагогической комиссии о нуждаемости несовершеннолетнего в специальном педагогическом подходе для освоения программы обучения;

имелись ли в материалах комиссии данные, бесспорно подтверждающие устойчивое противоправное поведение ребенка, либо данные о том, что ребенок подвергался психологическому насилию в любой форме, либо отказ ребенка посещать общеобразовательное учреждение с указанием мотива отказа, либо что несовершеннолетний испытывает трудности в общении с родителями (аргументированное основание постановки вопроса о необходимости изменения типа образовательного учреждения для несовершеннолетнего, изучение личности родителей и их отношения к выполнению своих обязанностей по воспитанию и обучению детей, позиции школы (где ранее обучался несовершеннолетний) позволят принять комиссии правильное решение, а неформальное рассмотрение комиссией этого вопроса будет способствовать решению задач, определенных в ст. 2 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ, по выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям несовершеннолетних, применению правовых мер воздействия к родителям или законным представителям, а также должностным лицам, виновным в нарушении прав несовершеннолетнего);

представлены ли данные, характеризующие родителей по месту работы, жительства, в семье (независимо от того, проживают вместе или нет), их отношение к воспитанию, обучению и содержанию детей;

имелись ли сведения о формах индивидуально-профилактической работы, проводимой с несовершеннолетним в образовательных учреждениях, подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, а также иными субъектами системы профилактики, результаты этой работы;

характер помощи, оказанной родителям, законным представителям в воспитании, обучении детей образовательными учреждениями и другими органами и учреждениями системы профилактики^[10] ;

имелась ли информация об исполнении положения п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», обязывающего субъектов системы профилактики обеспечивать соблюдение прав и интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех форм дискриминации и насилия, а по вопросам, не входящим в их компетенцию, незамедлительно информировать органы и учреждения, в чьи функции входят эти вопросы.

Федеральный закон «Об основах системы профилактики…» обязывает, чтобы профилактическая деятельность строилась, основываясь на принципах, изложенных в п. 2 ст. 2. Одним из таких принципов является поддержка семьи и взаимодействие с ней.

Проверки показали, что это наиболее слабое звено в профилактической деятельности не только вновь открывшихся спецшкол открытого типа. В основном работа с семьями ведется на уровне общих мероприятий: консультационная и диагностическая работа (опрос, тесты, наблюдения); проведение «круглых столов», диспутов, конференций, дня открытых дверей; заседания родительского комитета; благоустройство школы совместно с учащимися; работа с родителями по их участию в благотворительной помощи школе; информация на стендах и информационный материал по проблемам воспитания, которым обеспечиваются заинтересованные лица; мероприятия по обмену опытом семейного воспитания; заключение родительского договора; индивидуальные беседы.

Указанный Закон исходит из признания семьи в качестве ведущего института формирования личности несовершеннолетнего. В силу этого компетентным органам и учреждениям необходимо оказывать помощь семьям, находящимся в социально опасном положении, в первую очередь в решении жизненно важных проблем. Однако спецшколы открытого типа часто не информируют соответствующие органы.

Закон также исходит из того, что индивидуально-профилактическая работа с несовершеннолетними проводится при активном участии родителей путем согласования с ними ее направлений и методов. Однако положение Закона практически не реализуется.

Принцип комплексного воздействия на несовершеннолетних при реабилитационной работе спецшколами не соблюдается.

Представляется неверной сложившаяся практика исключения детей из таких учреждений, закрепленная в уставах спецшкол, так как она противоречит целям их создания; в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.04.1995 № 420 «Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением» специальное учебно-воспитательное учреждение открытого типа для детей и подростков с девиантным поведением призвано обеспечить их психологическую, медицинскую и социальную реабилитацию, включая коррекцию их поведения и адаптацию в обществе, а также создание условий для получения ими начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования. При наличии к тому законных оснований логично решать вопрос о помещении правонарушителей в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа либо об обучении на дому, если на этом настаивают специалисты.

На наш взгляд, некорректны и положения уставов об ответственности только родителей за ликвидацию обучающимся академической задолженности в течение следующего учебного года. В числе функций, предусмотренных Законом (подп. 1 п. 2 ст. 14), специальная школа открытого типа оказывает социально-психологическую и педагогическую помощь несовершеннолетним, имеющим проблемы в обучении, и несет ответственность за получение ими обязательного общего образования. Недостаточно аргументированы и положения уставов о том, что орган управления образовательного учреждения решает вопросы об оставлении детей, не освоивших программу учебного года и имеющих академическую задолженность по двум или более предметам, на повторное обучение или о переводе их в классы коррекционно-развивающего обучения. По нашему мнению, вопрос о таком переводе должен решаться с учетом рекомендаций психолого-медико-педагогической комиссии при участии родителей.

Спецшколы открытого типа должны активно участвовать в работе по выявлению неблагополучных семей и проводить с ними индивидуально-профилактическую работу (п. 1 ст. 2, ст. 9,
п. 2 ст. 5 Закона). Однако уставы этих школ не ориентируют педагогический коллектив на выявление таких семей и проведение с ними профилактической работы, хотя в большинстве случаев семьи обучающихся в спецшколах детей относятся к категории неблагополучных из-за ненадлежащего исполнения родителями своих обязанностей.

Н.В. Тригубович

Международные и национальные правовые нормы,

направленные на защиту прав ребенка

при международном усыновлении

Присоединение Российской Федерации к многосторонним международным соглашениям, несомненно, содействует вхождению нашей страны в международное правовое пространство и способствует унификации и приведению отечественного законодательства в соответствие с международными стандартами. Учитывая важность и актуальность заключения международных договоров о сотрудничестве в области международного усыновления, этот процесс должен быть направлен на обеспечение максимальной защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних. В связи с этим необходимо выделить основополагающие начала международного усыновления, отраженные как в международных договорах, так и в национальном законодательстве Российской Федерации, которые должны неукоснительно соблюдаться.

Основным международно-правовым актом в сфере защиты прав ребенка является Конвенция ООН о правах ребенка, принятая 20.11.1989^[11]. Конвенция закрепляет принципы, которыми должны руководствоваться государства-участники при регулировании усыновления с участием иностранных граждан. К таким принципам согласно ст. 21 Конвенции относятся:

1. Учет в первостепенном порядке наилучших интересов ребенка.
2. Субсидиарность международного усыновления, которая предполагает, что усыновление в другой стране может рассматриваться лишь в качестве альтернативного способа ухода за ребенком.
3. В случае усыновления ребенка в другой стране применение таких же гарантий и норм, которые применяются в отношении усыновления внутри страны.
4. Разрешение усыновления ребенка только компетентными органами власти, которые определяют в соответствии с применимыми законами и процедурами и на основе всей относящейся к делу достоверной информации, что усыновление допустимо ввиду статуса ребенка относительно родителей, родственников и законных опекунов и что, если требуется, заинтересованные лица дали свое осознанное согласие на усыновление на основе такой консультации, которая может быть необходимой.
5. Принятие всех необходимых мер с целью обеспечения того, чтобы в случае усыновления в другой стране устройство ребенка не приводило к получению неоправданных финансовых выгод связанными с этим лицами.

Государства-участники обязуются содействовать реализации этих принципов путем заключения двусторонних и многосторонних договоренностей или соглашений.

Все названные принципы находят отражение в законодательстве Российской Федерации.

1. В соответствии с ч. 2 ст. 124 СК РФ усыновление допускается только в интересах детей с соблюдением требований абз. 3 ч. 1 ст. 123 СК РФ, согласно которой при устройстве ребенка должны учитываться его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании. С учетом возможностей необходимо обеспечить детям полноценное физическое, психическое, духовное и нравственное развитие.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 15 постановления от 20.04.2006 № 8 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей» разъяснил, что под интересами детей при усыновлении следует понимать создание благоприятных условий (как материального, так и морального характера) для их воспитания и всестороннего развития.

2. В соответствии со ст. 17 Декларации ООН «О социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях» от 03.12.1986 и ст. 21 Конвенции ООН о правах ребенка признается, что усыновление в другой стране может рассматриваться лишь в качестве альтернативного способа ухода за ребенком при наличии двух условий:

если он не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление в стране происхождения;

если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка невозможно.

Статья 124 СК РФ, закрепляющая приоритет усыновления в стране происхождения, последнего условия не содержит, но указывает на приоритетность усыновления ребенка родственниками независимо от гражданства и места жительства последних. Аналогичное положение содержится в п. 24 Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.03.2000 № 275.

Кроме того, СК РФ устанавливает определенный срок, в течение которого ораны опеки и попечительства обязаны принять меры по устройству ребенка в семью граждан РФ, проживающих на территории РФ. Согласно ч. 4 ст. 124 СК РФ дети могут быть переданы на усыновление гражданам РФ, постоянно проживающим за пределами территории Российской Федерации, иностранным гражданам или лицам без гражданства, не являющимся родственниками детей, по истечении шести месяцев со дня поступления сведений о таких детях в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Согласно подп. «а» п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.04.2006 № 8 при подготовке дела к судебному разбирательству судья истребует от органа опеки и попечительства:

документы, подтверждающие невозможность передачи ребенка на воспитание в семью граждан РФ или на усыновление родственникам ребенка независимо от гражданства и места жительства этих родственников;

документ, подтверждающий наличие сведений об усыновляемом ребенке в федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей;

документы, содержащие информацию о предпринятых органами опеки и попечительства, региональным и федеральным операторами мерах по устройству ребенка на воспитание в семьи граждан РФ.

При исследовании указанных документов суд проверяет: с какого времени сведения о ребенке находились в федеральном банке данных о детях; правильно ли были указаны сведения о ребенке; предлагался ли он на воспитание в семьи граждан РФ и если предлагался, то по каким причинам указанные лица отказались от принятия ребенка на воспитание в семью.

При этом суд вправе допросить в качестве свидетелей родственников ребенка, а также лиц, которые знакомились со сведениями о ребенке и отказались от его усыновления или семейного воспитания в иных формах.

Однако не все международные соглашения в полной мере закрепляют аналогичный подход. Так, Гаагская конвенция о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления 1993 г. (далее – Гаагская конвенция)^[12] в целом содержит указание на принцип субсидиарности международного усыновления. Согласно Преамбуле к этой Конвенции такое усыновление может иметь место, если для ребенка не может быть найдена подходящая семья в стране происхождения. В Преамбуле не содержится пояснений о том, какие меры и в какие сроки должны быть предприняты для устройства ребенка. Дальнейшая детализация этого механизма в Конвенции также отсутствует. Напротив, согласно п. b ст. 4 Гаагской конвенции иностранное усыновление может иметь место только в том случае, когда компетентными властями государства происхождения определено, после надлежащего рассмотрения возможностей устройства ребенка в государстве происхождения, что иностранное усыновление наилучшим образом отвечает интересам ребенка.

Следовательно, эта статья допускает равную оценку возможности национального и иностранного усыновления и не предусматривает должную реализацию положения о приоритетности усыновления в стране происхождения ребенка, в ней отсутствуют какие-либо критерии определения соответствия усыновления интересам ребенка.

Необходимо отметить то, что Европейская конвенция об усыновлении детей 1967 г.^[13] вообще не содержит положения о приоритете национального усыновления.

3. Статья 20 Декларации ООН «О социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях» и п. с ст. 21 Конвенции ООН о правах ребенка закрепляют необходимость применения при иностранном усыновлении таких же гарантий и норм, которые применяются в отношении усыновления внутри страны.

Российским законодательством определен судебный порядок установления международного усыновления, который урегулирован гл. 29 ГПК РФ. Заявления об усыновлении рассматриваются верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, автономного округа в порядке особого производства.

Гаагская конвенция (в гл. 4) предусматривает создание специальных центральных органов для проведения процедуры международного усыновления детей. При этом согласно ч. 1 ст. 22 этой Конвенции функции центрального органа могут быть исполнены органами власти или так называемыми уполномоченными организациями в той степени, в какой это допускается законодательством соответствующего государства. В качестве уполномоченных согласно ст. 10 Гаагской конвенции могут выступать только организации, обладающие компетентностью, необходимой для надлежащего исполнения задач, которые могут быть на них возложены.

Конвенционная процедура предполагает обмен докладами, содержащими сведения о ребенке и усыновителях, центральных органов государства происхождения и принимающего государства. После чего в соответствии со ст. 17 Конвенции центральные органы обоих государств дают согласие на продолжение процедуры усыновления. В связи с этим остается неразрешенным вопрос о том, будет ли (и на каком основании) обязан российский суд принимать во внимание согласие центральных органов.

При реализации такого подхода к процедуре международного усыновления в Российской Федерации может сложиться следующая ситуация. Во-первых, в российском законодательстве, регулирующем вопросы усыновления, в отношении международного усыновления должны быть введены специальные нормы, что может повлечь нарушение равенства прав иностранных и национальных усыновителей. Во-вторых, в связи с тем что порядок, предусмотренный Гаагской конвенцией, распространяется только на отношения государств – участников Конвенции, усыновление с участием граждан государств, не участвующих в Гаагской конвенции, будет регулироваться другими нормами. Иными словами, порядок международного усыновления будет различным, в зависимости от государственной принадлежности усыновителей.

Необходимо отметить, что согласно ч. 2 ст. 39 Гаагской конвенции Договаривающиеся государства вправе заключить двусторонние соглашения, в которых они могут отступить от положений гл. 4 данной Конвенции, регулирующей процедурные вопросы усыновления. Однако последствия такого отступления предусмотрены в ст. 25, согласно которой любое Договаривающееся государство может заявить депозитарию Конвенции о том, что оно не считает себя обязанным признавать усыновления, произведенные в соответствии с соглашением, заключенным на основе ч. 2 ст. 39 Конвенции. В связи с этим возникают серьезные сомнения относительно целесообразности введения таких процедур в законодательство нашей страны.

4. Необходимо выработать на международном уровне единообразный подход к вопросу о правовых последствиях усыновления.

Так, Европейская конвенция об усыновлении детей 1967 г. содержит положение, согласно которому при усыновлении возможно сохранение обязанности родителей содержать или заботиться об усыновленном ребенке, если усыновитель эти обязанности не выполняет (абз. 2 ч. 2 ст. 10). Данная Конвенция предусматривает также возможность ограничения права усыновителя пользоваться имуществом, принадлежащим ребенку, и сохранение этого права у родителя (ч. 4 ст. 10). Гаагская конвенция, напротив, не содержит положений о возможности сохранения правовой связи «родитель – ребенок» даже в отношении алиментных обязанностей родителя.

Согласно ст. 137 СК РФ при усыновлении ребенка возможно сохранение правовой связи «ребенок – родитель» и «ребенок – родственники». Так, при усыновлении ребенка одним лицом личные неимущественные и имущественные права и обязанности могут быть сохранены по желанию матери, если усыновитель – мужчина, или по желанию отца, если усыновитель – женщина (ч. 3 ст. 137). Если один из родителей усыновленного ребенка умер, то по просьбе дедушки или бабушки ребенка (родителей умершего родителя) могут быть сохранены личные неимущественные и имущественные права и обязанности по отношению к ним, если этого требуют интересы ребенка (ч. 4).

Согласно ч. 1 ст. 27 Гаагской конвенции, если усыновление, произведенное в государстве происхождения, не ведет к прекращению существовавшей ранее юридической связи «родители – ребенок», такое усыновление может быть преобразовано в усыновление, ведущее к прекращению указанной связи, в принимающем государстве при условии:

а) если это допускается правом принимающего государства; и

b) если все необходимые согласия даны или даются для целей такого усыновления.

Такое преобразование одного вида усыновления в другой может повлечь следующие неблагоприятные последствия. Поскольку в соответствии с российским законодательством не требуется согласия на усыновление бабушки и дедушки ребенка (родителей умершего отца ребенка), но при этом им предоставлено право на сохранение правовой связи с ребенком, то в соответствии с Конвенцией это право может быть ими утрачено в случае, если согласие на усыновление без сохранения правовой связи было дано матерью ребенка.

Включение подобных норм в международные соглашения ведет к ограничению права родителей и родственников на сохранение правовой связи с усыновленным ребенком, которое предоставлено им национальным законодательством. Представляется целесообразным предусмотреть на международном уровне либо безусловную возможность сохранения правовой связи «ребенок – родитель», «ребенок – родственники» без права последующего преобразования его в так называемое полное усыновление, либо возможность исключительно полного усыновления при международном усыновлении. Однако в последнем случае необходимо законодательно закрепить, что такому усыновлению подлежат лишь те дети, в отношении которых не может быть заявлена просьба о сохранении правовой связи, т.е. дети, не имеющие родственников, которые могут претендовать на сохранение связи.

5. Необходимо более детально регламентировать положения международных правовых актов и российского законодательства, регулирующих требования, предъявляемые к иностранным усыновителям. Согласно ч. 1 ст. 165 СК РФ усыновление иностранными гражданами российских детей производится по праву страны гражданства усыновителя (для лиц без гражданства – по праву страны места жительства), так как усыновитель, как правило, увозит ребенка в свою страну. Согласно абз. 2 ч. 1 ст. 165 СК РФ для обеспечения интересов российских детей необходимо соблюдение требований российского законодательства, а именно ст. 124–133 СК РФ, в том числе норм, содержащих требования, предъявляемые к усыновителям. При этом в отношении международного усыновления не применимы абз. 8 ч. 1 ст. 127 и абз. 5 ст. 130 СК РФ. Иными словами, в отношении иностранных усыновителей не применяется требование о наличии на момент установления усыновления дохода, обеспечивающего усыновляемому ребенку прожиточный минимум, установленный в субъекте Федерации, на территории которого проживают усыновители (усыновитель), и не содержится каких-либо требований относительно имущественного положения усыновителей. В отношении международного усыновления не применяется также положение, согласно которому для усыновления не требуется согласие родителей, если они по причинам, признанным судом неуважительными, более шести месяцев не проживают совместно с ребенком и уклоняются от его воспитания и содержания^[14].

Таким образом, законодатель закрепляет кумулятивное регулирование данного вопроса. Однако ответа на вопрос о том, как разрешить возможную коллизию между нормами государства, передающего ребенка на усыновление, и принимающего его государства, российский законодатель не дает.

Не разрешает этот вопрос и Гаагская конвенция. Согласно ст. 5 этой Конвенции компетентные власти принимающего государства определяют, что предполагаемые усыновители имеют право на усыновление и подходят для этого. Возможно, предполагается, что конкретные требования или коллизионные нормы будут предусмотрены в двусторонних договорах.

Согласно ч. 1 ст. 37 Минской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, принятой 22.01.1993, усыновление или его отмена определяется по законодательству Договаривающейся Стороны, гражданином которой является усыновитель в момент подачи заявления об усыновлении или его отмене. И только если ребенок усыновляется супругами, из которых один является гражданином одной Договаривающейся Стороны, а другой – гражданином другой Договаривающейся Стороны, усыновление регулируется кумулятивно, т.е. в соответствии с условиями, предусмотренными законодательством обеих Договаривающихся Сторон (ч. 3 ст. 37).

Статья 40 Кишиневской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, принятой 07.10.2002^[15], закрепляет тот же коллизионный принцип определения материальных условий установления усыновления – в соответствии с гражданством усыновителя, однако содержит оговорку о том, что эта привязка применяется, если внутренним законодательством Договаривающейся Стороны, гражданином которой является ребенок, не установлено иное, т.е. отдает приоритет национальной норме.

Кроме сказанного, на международном уровне необходимо четко оговорить невозможность передачи ребенка однополым парам, в том числе при установлении нового (вторичного) усыновления в принимающем государстве, поскольку усыновление детей однополыми парами противоречит основам правопорядка (публичному порядку) Российской Федерации.

6. Не решенным на международном уровне остается вопрос о возможности отмены усыновления в стране происхождения и возвращения ребенка его родителям, если того требуют интересы ребенка, как это предусмотрено законодательством РФ. Согласно п. 2 ст. 165 СК РФ усыновление подлежит отмене в судебном порядке, если в результате усыновления были нарушены права ребенка, установленные законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. Правом требовать отмены усыновления в соответствии со ст. 142 СК РФ обладают родители ребенка, его усыновители, сам ребенок, достигший возраста 14 лет, орган опеки и попечительства, прокурор. Дела об отмене усыновления с участием иностранных граждан разрешаются верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, автономного округа в порядке искового производства (п. 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.04.2006 № 8).

В сфере международного усыновления при его отмене в принимающем государстве часто происходит замена усыновителя в пределах этой страны без возвращения ребенка в страну происхождения. Такое положение противоречит праву ребенка на сохранение своей индивидуальности, включая гражданство, имя и семейные связи (ст. 8 Конвенции ООН о правах ребенка) и преемственности в воспитании ребенка (ст. 20 Конвенции ООН о правах ребенка).

Так, согласно п. 1 ст. 21 Гаагской конвенции в случаях, когда усыновление должно состояться после переезда ребенка в принимающее государство и центральный орган этого государства считает, что дальнейшее пребывание ребенка у потенциальных усыновителей не отвечает интересам ребенка, этот орган принимает необходимые меры для защиты ребенка. При этом возвращение ребенка в страну происхождения возможно только в качестве последнего средства, если это диктуется его интересами.

В названной статье речь идет о вывозе ребенка из страны происхождения без установления усыновления, и если усыновление не состоится, то ребенок может вернуться в страну происхождения только в крайнем (последнем) случае. Представляется, что положение о вывозе неусыновленного ребенка отвечает его интересам только в случаях его усыновления родственниками, проживающими за рубежом. Положение об оставлении ребенка в принимающей стране существенно снижает уровень правовой защиты его прав и интересов. Однако от этой нормы возможно отступление в двусторонних договорах в соответствии с п. 2 ст. 39 Гаагской конвенции.

Представляется необходимым закрепление на международном уровне возможности отмены усыновления в стране происхождения. Несомненно, полномочия по вынесению актов для защиты ребенка (включая отмену международного усыновления) возлагаются на соответствующие органы государства, где он проживает. Но в исключительных случаях, когда, например, будут обнаружены факты нарушения прав ребенка и его родителей при усыновлении (например, при получении согласия на усыновление), справедливо было бы допустить возможность отмены усыновления в стране происхождения.

Кроме того, согласно п. 1 ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» ребенок, являющийся гражданином РФ, при усыновлении (удочерении) его иностранными гражданами, по общему правилу, сохраняет гражданство Российской Федерации, т.е. сохраняет правовую связь с государством происхождения. Гражданство Российской Федерации ребенка может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыновителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства. Однако в соответствии с двусторонними международными договорами ребенок может сохранять гражданство государства происхождения до достижения им совершеннолетия.

Следует отметить, что речь идет исключительно о детях, не прошедших адаптационный период в семье, а следовательно, и в принимающем государстве. Если ребенок длительное время проживает в принимающем государстве, адаптирован в семье и обществе, считает язык принимающего государства своим родным языком, то оснований для его возвращения в государство происхождения нет, поскольку такое возвращение может явиться причиной психологической травмы и вряд ли будет соответствовать интересам ребенка, даже в случае отмены усыновления.

Необходимо закрепить на международном уровне возможность скорейшего возвращения в страну происхождения ребенка, права которого нарушены усыновителями, а также установить меры ответственности «уполномоченной организации», способствовавшей передаче ребенка усыновителю-нарушителю, в отношении которого усыновление было отменено. Любой факт нарушения норм права при международном усыновлении должен иметь негативные последствия для тех органов и организаций, которые участвовали в процедуре усыновления.

О.Ю. Косова

Обеспечение интересов несовершеннолетних

при усыновлении

В соответствии с Семейным кодексом РФ усыновление и удочерение (далее – усыновление) являются приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей (ч. 1 ст. 124). Семейно-правовые связи между усыновителями и усыновленными максимально приближены к родительским правоотношениям, поэтому усыновление в большей степени отвечает интересам несовершеннолетних, чем иные предусмотренные законом формы семейного устройства таких детей: опека и попечительство – гл. 20 СК РФ, приемная семья – гл. 21 СК РФ.

Усыновление допускается только в отношении несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей, и только в их интересах (ч. 1, 2 ст. 124 СК РФ). В связи с этим возникают вопросы определения категорий детей, признаваемых законодателем детьми, оставшимися без попечения родителей, и проблемы толкования понятия «интересы ребенка» при передаче детей на усыновление.

Согласно ч. 1 ст. 121 СК РФ признаются оставшимися без попечения родителей дети в следующих случаях: смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения. Этот перечень носит открытый характер, и основной критерий включения в этот перечень – факт «отсутствия родительского попечения».

Следует отметить, что в СК РФ, Федеральном законе от 16.04.2001 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» и в постановлении Правительства РФ от 17.07.1996 № 829 «О приемной семье» дети-сироты не наделены особым статусом по сравнению с иными категориями детей, оставшихся без попечения родителей. Однако в законодательстве есть и иной подход, согласно которому дети-сироты исключены из числа детей, оставшихся без попечения родителей, и занимают особое положение (например, в ст. 1 Федерального закона от 21.12.1996 «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).

В законодательстве нет определения понятия «попечение родителей». Исходя из смысла норм гл. 11 и 12 СК РФ, регламентирующих правовое положение несовершеннолетних детей и их взаимоотношения с родителями, можно определить родительское попечение как надлежащее осуществление триады неразрывно связанных между собой основных родительских прав-обязанностей: по воспитанию, по содержанию ребенка и защите его прав и интересов.

В случаях отсутствия попечения родителей защита прав и интересов детей возлагается на органы опеки и попечительства (ч. 1 ст. 121 СК РФ), которые при получении информации об утрате попечения над ребенком обязаны в течение трех дней провести обследование условий его жизни, а «при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве» (абз. 2 ч. 1 ст. 122 СК РФ). Таким образом, ребенок должен считаться «оставшимся без попечения родителей» со времени установления органом опеки и попечительства «факта отсутствия попечения его родителей или его родственников» вне зависимости от фактических причин сложившейся ситуации. Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» для формирования регионального банка данных о детях органы опеки и попечительства обязаны предоставлять региональному оператору сведения о каждом ребенке, оставшемся без попечения родителей и не устроенном на воспитание в семью,
по месту его фактического нахождения в срок, установленный
ст. 122 СК РФ.

Порядок передачи детей на усыновление, а также осуществление контроля за условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей на территории Российской Федерации определяются Правительством РФ (ч. 2 ст. 125 СК РФ). Вместе с тем
на подзаконном уровне круг детей, оставшихся без попечения родителей и передаваемых на усыновление, сужен по сравнению с СК РФ.

Согласно п. 2 Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.03.2000 № 275, усыновление допускается в отношении несовершеннолетних детей, единственный родитель или оба родителя которых: умерли; неизвестны, судом признаны безвестно отсутствующими или объявлены умершими; признаны судом недееспособными; лишены судом родительских прав; дали в установленном порядке согласие на усыновление; по причинам, признанным судом неуважительными, не проживают более 6 месяцев совместно с ребенком и уклоняются от его воспитания и содержания (за исключением случаев усыновления иностранными гражданами или лицами без гражданства детей, являющихся гражданами Российской Федерации). Усыновление найденного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны, может быть осуществлено в установленном законодательством РФ порядке при наличии соответствующего акта, выданного органом внутренних дел или органом опеки и попечительства, а ребенка, оставленного в родильном доме (отделении) или ином лечебно-профилактическом учреждении, – при наличии соответствующего акта, составленного администрацией такого учреждения.