МОСКОВСКИЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ НАУЧНЫЙ ФОНД

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Москва

2000

УДК 351.072.1 (094)

ББК 67.400.6

Ф 32

Федеральные правовые акты о местном самоуправлении

Авторы:

Леонид Викторович Гильченко, Андрей Александрович Замотаев, Виталий Васильевич Пашенцев при участии Натальи Валерьевны Лазебной и Ольги Георгиевны Клименко

Работа подготовлена авторским коллективом в составе Л.В.Гильченко, А.А.Замотаева и В.В.Пашенцева.

В комментариях к Гражданскому кодексу Российской Федерации использованы материалы к.ю.н.  Н.В.Лазебной. В подготовке библиографии, а также редакционной обработке материалов принимала участие О.Г.Клименко.

В книге опубликованы основополагающие федеральные нормативные правовые акты о местном самоуправлении и систематизированные информационно-аналитические материалы по основным правовым вопросам осуществления местного самоуправления.

Цель издания книги - многопланова. Издание ориентировано как на лиц, профессионально занимающихся проблемами местного самоуправления (работники соответствующих подразделений федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, учёные и т.д.), так и на широкий круг лиц, сталкивающихся в силу служебной необходимости с проблемами осуществления местного самоуправления (депутаты всех уровней власти, государственные и муниципальные служащие, лица, работающие в политических партиях, иных общественных объединениях и т.д.).

Одновременно издание может быть полезно студентам, изучающим соответствующие специальности, а также всем, желающим самостоятельно ознакомиться с новым для современной России институтом местного самоуправления.

Мнения, высказанные в докладах серии, отражают исключительно личные взгляды авторов и не обязательно совпадают с позициями Московского общественного научного фонда.

Книга распространяется бесплатно.

ISBN 5-89554-190-9

©	Коллектив авторов, 2000
©	Московский общественный научный фонд, 2000

СОДЕРЖАНИЕ

6

I. О СОВРЕМЕННОМ СОСТОЯНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 9

II. 16

1. Состав федерального законодательства 16

2. 23

3. 26

III. КРАТКИЕ КОММЕНТАРИИ К ОТДЕЛЬНЫМ
ПРАВОВЫМ АКТАМ 29

1. Конституция Российской Федерации 29

2. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» 36

3. « » 36

4. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 40

5. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» 44

6. Гражданский кодекс Российской Федерации 46

IV. КОММЕНТАРИИ ПО СОДЕРЖАНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ НОРМ И ПОНЯТИЙ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ 57

1. 57

1.1. 40, 41, 43 57

1.2. «» 1 72 60

2. О проблеме соответствия норм статьи 12 Конституции Российской Федерации требованиям Европейской хартии местного самоуправления 64

3. О содержании отдельных понятий, используемых в федеральном законодательстве о местном самоуправлении 69

3.1. Местное самоуправление 69

3.2. 74

3.3. 83

3.4. 88

3.5., 92

3.6. Орган местного самоуправления 96

3.7. 101

3.8. 108

4. О законодательстве в сфере межбюджетных отношений 110

4.1. Общая характеристика 110

4.2. Формирование расходов местных бюджетов 114

4.3. Формирование доходов местных бюджетов 122

4.4. Инструменты межбюджетного регулирования на региональном уровне 125

4.5. Основные проблемы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации 134

5. Указы Президента России как инструмент государственной политики развития местного самоуправления 146

V.,,,,, 171

VI. ПРИЛОЖЕНИЕ. Тексты федеральных нормативных правовых актов в области местного самоуправления 209

Нормы Конституции Российской Федерации, непосредственно регулирующие вопросы местного самоуправления 209

Федеральный закон "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" 214

Европейская хартия местного самоуправления 215

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 225

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" 265

Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" 282

Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" 295

Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая (извлечения) 362

Бюджетный кодекс Российской Федерации (извлечения) 395

Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая (извлечения) 406

Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. № 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти порядок в стране."" 428

Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" 440

Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 531 "О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации" 443

Указ Президента Российской Федерации от 13 ноября 1998 г. № 1373 "Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации" 455

Указ Президента Российской Федерации от 25 сентября 1999 г. № 1271 "Об утверждении состава Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации" 467

Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. № 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" 472

Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" 475

1959.

... (-, 1981.) (,, 1995.).

..

1990. 1993. —,. -60.

1994. 1996. —,.

1996. —.

1997. —.

2-го.

Публиковался в журналах “Российская Федерация”, “Государство и право”, “Городское управление”, “Власть”, “Государственная служба”, периодических средствах массовой информации – всего более 60 публикаций.

« :. ». —,, 1998. – 112.

,.

« » (.:, ).

Участвовал в разработке ряда федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и других нормативных правовых актов, в том числе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указов Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» и от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации», Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 и Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (2000 – 2014 гг..), утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года № 1394.

Замотаев Андрей Александрович

Родился в Москве в 1955 году.

Окончил факультет физико-математических и естественных наук Университета Дружбы народов и юридический факультет Российского государственного социального университета.

Депутат Моссовета (1990 — 1993 годы), ответственный секретарь, затем заместитель председателя комиссии Моссовета по работе советов и развитию самоуправления.

В 1994 — 1997 годах работал консультантом, советником, заместителем руководителя аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Российской Федерации.

С 1997 года по настоящее время — начальник отдела методического обеспечения Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Автор ряда публикаций по проблемам муниципального права, в том числе монографии «Местное самоуправление: основные понятия и термины». — Москва, Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 1999. — 396 с. Неоднократно публиковался в журналах “Городское управление”, “Муниципальная власть”, “Российская Федерация”, “Российская Федерация сегодня”, “Российская юстиция”.

Участвовал в разработке ряда федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и других нормативных правовых актов, в том числе Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 и Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (2000 – 2014 гг..), утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года № 1394.

1955.

( — ).

(1985 ).

1985 — 1991 — - ( ).

1991 —.

1992 — 1996 —.

1996 — 2000 —.

1996 — « — ».

1997 —.

1998 — 2000 —.

26 2000.

I. О СОВРЕМЕННОМ СОСТОЯНИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

К

онституция Российской Федерации установила, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти — федеральном и субъектов Российской Федерации. Каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, ограничивать которую органы иного уровня публичной власти не вправе.

Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению: оно обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия.

Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом служит реализации одного из ключевых прав человека и гражданина — права на достойную жизнь.

Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственного уровня (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого муниципального образования — города, иного поселения, района или сельского округа. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется, самостоятельно в пределах своих полномочий и является одной из форм осуществления народом своей власти. При этом организационная самостоятельность местного самоуправления обеспечивается тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Основа экономической самостоятельности местного самоуправления — признание и защита муниципальной собственности, в том числе собственности на землю и другие природные ресурсы. Данные конституционные положения относятся к основам конституционного строя Российской Федерации и направлены на обеспечение политико-правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти. Принцип самостоятельности местного самоуправления обеспечивают и конституционные положения о праве органов местного самоуправления на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, а также установление местных налогов и сборов.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Конституцией Российской Федерации прямо названы важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем перечень вопросов местного значения не является закрытым — возможно его расширение федеральным и региональным законодательством. Конституционной нормой установлена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Гарантиями местного самоуправления являются права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Особую роль играет местное самоуправление в процессе формирования гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования гражданского общества, и неотъемлемой его частью. Осуществление гражданами конституционных прав на принятие общественно значимых решений позволяет наполнить идею народовластия реальным содержанием.

Местное самоуправление как элемент государственного устройства позволяет оптимизировать использование государственных ресурсов. Органы местного самоуправления способны решать вопросы местного значения в экономически наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждого отдельно взятого муниципального образования. Поэтому развитое местное самоуправление позволяет государственной власти, в соответствии с принципом субсидиарности, сконцентрироваться на решении проблем более общего порядка (как правило, требующих концентрации больших ресурсов), способствует повышению эффективности государственного управления.

Таким образом, поддержка местного самоуправления со стороны государства должна рассматриваться как составная часть реализации концепции государственного устройства России, ориентированной на эффективное и согласованное функционирование трех уровней публичной власти в Российской Федерации — федерального, регионального (субъектов Российской Федерации) и муниципального — в целях обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации.

Конституционные положения о местном самоуправлении явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти — как дореволюционного, так и советских времен, с учетом общих для демократических государств принципов децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года была создана необходимая конституционно-правовая основа для формирования и деятельности первичного уровня публичной власти, максимально приближенного к населению и перед ним ответственного, организованного в соответствии с местными условиями и традициями, позволяющего эффективно решать важнейшие вопросы жизнедеятельности населения, обеспечивать реализацию коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации нормативно-правовое регулирование местного самоуправления осуществляется в Российской Федерации актами федерального законодательства, актами законодательства субъектов Российской Федерации (регионального законодательства) и нормативными правовыми актами муниципальных образований.

В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативно-правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. В развитие конституционных норм о местном самоуправлении разработан и принят основной федеральный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией подписана и ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления.

..

, :

,,,,,, ;,,.

...

, :

• ,, ;
• ,,, ;
• ,,.

( ),,.

-,,.,.

,,,.

, —,.

,, -,.

15 1999.
1370,,.

II.

П

онятие местного самоуправления вошло в современный отечественный политический обиход относительно недавно — в 1990  году, когда был принят союзный закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». С этого правового акта началась история современного законодательства России о местном самоуправлении.

1. Состав федерального законодательства

В состав актов федерального законодательства о местном самоуправлении входят Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации.

,,. 20 137,, VIII « » ( 130 — 133).

,., :

• наличие государственных гарантий местного самоуправления (статьи 12, 133);
• самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132) и подзаконность его деятельности (статья 15);
• организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);
• осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);
• возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для их реализации материальных и финансовых средств (статья 132).

Особого внимания заслуживает статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.

« », 1 1995 .., - 1993.

— « () » 19 1999.,,.

, -, « », « », « », « ».

, « ».

-. -.

,,.

,, и.

— « » 9 1993   1617, « » 26 1993  1760, « » 29 1993  1797, « » 22 1993   2265, « » 21 1994  557, « » 21 1994  2093.

,.

( )., е.,,..

—,   « ».

:

« » 29 1997   531,,,, ;

« » 11 1997  568,, ;

« » 17 1998  1115,, 10, ;

« » 22 1998  1281,,,,,,, ;

« » 15 1999 1370,,,,,,.

,,,,,.

, :

« » 27 1995  1251 ( );

« « »» 6 1996  266 (,, );

« » 27 1996  755 (, 32 );

« 11 1997  568 « » 15 1997   1045;

« » 19 1998  65 ( );

« » 22 1999   1072;

« » 15 1999   1394 ( ).

,, :

« » 11 1994   54-I ;

« () »  25  1994  68-I ;

« » 10 1994  134-I ;

« « » » 10 1996  527-II.

,,,.

150,,.

.

; ;,, ; ; ;.,,, —,,,,.

,,,, 1993,,.,, « », : « », « », « »,.,.

2.

,,....

:,, :., ( 4 15),,, ( 1 4) « » ( 2 15).

4 15 : «,,.».,,.,,., :,,,.

:, -,, ( )...., 4 15,.

—. «», «».

, « ( )»,. -,,.

,., : ( ).,, : « ». «». : « » ( 4). 85, 90, 115, 120, 133.,  15,, : «,,, ».

, :,,,., 4 15, ( ),,.

:.

3.

Формирование полного и непротиворечивого законодательства о местном самоуправлении требует серьезной теоретико-методологической базы. Однако и теория местного самоуправления в целом, и современное муниципальное право России находятся в начальной стадии своего становления.

. XIX — XX,, -,, -,,,..

,. -.,..

Хотя уже появилось немало публикаций по проблематике, связанной с осуществлением местного самоуправления, как по практическим, так и по теоретическим вопросам и даже издан ряд учебников по муниципальному праву — говорить о сложившейся общепринятой теории местного самоуправления не приходится. Более того, множество публикаций демонстрирует широкий разброс мнений, причем не только по частным вопросам осуществления местного самоуправления, но и по фундаментальным вопросам: о природе, о сущностном содержании местного самоуправления, в частности по вопросу содержания самого понятия местного самоуправления.

Указанное разночтение в целом можно свести к двум следующим подходам.

А. Местное самоуправление — это форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементом института гражданского общества. В поддержку данного тезиса приводится статья 12 Конституции Российской Федерации, установившая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов государственной власти от решения местных вопросов, не требующих значительной концентрации материальных и административных ресурсов.

Б. Ключевым в содержании понятия местного самоуправления является реализация публично-властных полномочий, что является прерогативой государственной власти. В силу чего местное самоуправление — это наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти носит формально-декларативный характер и преследует цель расширения возможностей адаптации государственных структур к конкретным проблемам населения.

Представляется, что оба вышеизложенных подхода абсолютизируют различные отдельные реально существующие аспекты местного самоуправления.

Концепция местного самоуправления, заложенная в Конституции Российской Федерации и основополагающем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривает, что местное самоуправление — это форма осуществления власти народа (то есть институт, обладающий публично-властными полномочиями), подлежащая реализации не в местах проявления инициативы граждан, а на всей территории Российской Федерации. Таким образом, местное самоуправление — это публичная власть, инициированная государством. Но одновременно Конституцией определено, что муниципальная публичная власть отлична от государственной власти. Существо этого отличия — в гораздо более широком присутствии самоорганизации граждан при осуществлении местного самоуправления.

III. КРАТКИЕ КОММЕНТАРИИ
К ОТДЕЛЬНЫМ ПРАВОВЫМ АКТАМ

1. Конституция Российской Федерации

–,., 20 137,..

. : ( ), ( ), ( ).

,.

3 11 : « ^[1], ».

:

( 71) ( 72);

положения о верховенстве норм федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации (часть 2 статьи 4, часть 5 статьи 76);

( 73,  6 76);

,, ( 2  77);

,, — ( 12, 130, 131, 132).

..

,. 72. 76, « ».

.,,.

, 71, :

,,,, ( «»);

( «»).

72 (1) :

,, ( «»);

,,, ( «»);

; ; ( «»);

;,, ; ( «»);

( «»).

 76.. 12, 130, 132,,.

« ». 4 5 — « » « », 6 « ».

6.,. 6,.,.

,,,.

:

;

;

.

132, :

«..»

« », : «,...» ( 4  6).

, :,,,,,.

,.

— ( 12, 133), « » ( 38) « » ( 4, 9, 10).,.

Во втором случае — в соответствии с нормой статьи 132 (2) Конституции Российской Федерации об обязательности передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств при наделении их отдельными государственными полномочиями и соответствующих норм вышеназванных федеральных законов.

При решении проблемы определения компетенции уровней публичной власти по вопросам местного самоуправления, наряду с указанными нормами Конституции Российской Федерации, необходимо также учитывать конституционные нормы о наличии государственных гарантий местного самоуправления (статья 12: «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление»; статья 133: «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами») и о возможности ограничения прав граждан федеральными законами с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55), об отнесении к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 72 (1 «а»)).

, :

,,,, 55 ;

,,, ;

на муниципальном уровне подлежат принятию муниципальные нормативные правовые акты о порядке решения конкретных вопросов местного значения с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами в пределах компетенции органов соответствующего уровня государственной власти.

2. Федеральный закон
«О ратификации Европейской хартии местного
самоуправления»

Европейская хартия местного самоуправления относится к основополагающим правовым актам, определяющим принципиальные подходы к организации государственного устройства в странах европейской цивилизации. С учетом общечеловеческого принципа приоритета прав человека и гражданина этот уровень власти, находящийся в постоянном непосредственном контакте с населением, является базовым уровнем публичной власти. Особое значение местного самоуправления подчеркивается и тем обстоятельством, что соблюдение норм Европейской хартии местного самоуправления относится к условиям вступления государства в Совет Европы.

Европейская хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года. 20 марта 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления», который после одобрения Советом Федерации (1 апреля 1998 года) был подписан Президентом Российской Федерации 11 апреля 1998 года. В соответствии с требованиями статьи 15 (3) Европейской хартии местного самоуправления она вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 года.

Европейская хартия местного самоуправления содержит юридически оформленные нормы о концептуальных подходах к осуществлению местного самоуправления, базирующиеся на имеющем многовековую историю, весьма эффективном местном самоуправлении в Европе.

Более подробно вопрос содержания отдельных норм Хартии рассмотрен в разделе III настоящей работы.

3. « »

« »...,, 1500.. 12 1995  ( 300 450 ),  28 . 1 1995 ( ) « ».

. 7.

,.,,.,.,,,.

Отдельная глава Закона посвящена финансово-экономическим основам местного самоуправления. В данной главе определено, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования; изложены нормы, определяющие принципиальные подходы к организации хозяйственной деятельности муниципальных образований, к взаимодействию органов местного самоуправления с предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися в муниципальной собственности, а также иными субъектами хозяйственной деятельности.

,, — ( ),. :

• ( ) ( ),,, «», —, ;
• ( );
• ы, — -.

, « » — (,, ), —.,,..

:

• ;
• ;
• , ( ).

( ):

• — ;
• — ;
• —.

,,,,,. «», —,, :,,, (, ).

,..,,.

4. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

« »,, ( ),.

,.

,.

. . 6 17 «...» :

«,,,,,,,,,.».

— «»,,, ( ).

.

-,,, «» ( — ).,,.

-,. (),,.

.,,.,,,, ().

Б. Активным избирательным правом при муниципальных выборах могут обладать и иностранцы. Пунктом 4 статьи 18 названного Федерального закона установлено, что в списки избирателей, участников референдума на выборах в органы местного самоуправления, для участия в местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы, референдум. А согласно договору о союзе Беларуси и России, граждане обоих союзных государств обладают на всей территории Союза и активным, и пассивным избирательным правом на муниципальных выборах.

Права иностранцев на участие в выборах реализуются исключительно в отношении муниципальных выборов, поскольку в иных выборах иностранцы в соответствии с применяемым в Российской Федерации в настоящее время Законом СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» участвовать не вправе.

Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время возможность участия иностранцев в муниципальных выборах остается в значительной мере потенциальной, поскольку соответствующих международных договоров, за исключением упомянутого российско-белорусского, в настоящее время не заключено.

. 5 31 « » 10,,. -.

..  12 32,., 50,.

Д. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлен запрет на формирование многомандатных избирательных округов с числом мандатов более пяти. Вместе с тем российская практика дает примеры малочисленных представительных органов местного самоуправления1

^[2]. С учетом этой практики, а также допустимости формирования иных выборных органов местного самоуправления, состав которых может не превышать пяти членов, следует отметить в качестве одного из элементов специфики муниципальных выборов возможность избрания коллегиальных органов местного самоуправления по одному многомандатному округу, охватывающему все муниципальное образование.

5. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»

Данный Федеральный закон был принят в целях обеспечения избирательных прав граждан в условиях отсутствия надлежащей нормативно-правовой базы муниципальных выборов на региональном или муниципальном уровне власти, а также в случаях бездействия или противодействия проведению муниципальных выборов органов власти, обязанных принимать правовые акты, а также предпринимать иные действия, направленные на обеспечение проведения муниципальных выборов.

Причиной разработки данного закона послужила ситуация, сложившаяся с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации во второй половине 1996 года. В соответствии с нормами статьи 58 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 31 декабря 1996 года должно было быть завершено проведение муниципальных выборов на всей территории Российской Федерации. Однако в значительной части субъектов Российской Федерации это требование названного Федерального закона выполнено не было. Причем, как правило, обосновывалась такая ситуация сложностью подготовки необходимой нормативно-правовой базы.

Названный Закон (включая приложение — Временное положение о проведении выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления) содержит значительное число норм, подлежащих в соответствии с Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлению на муниципальном или региональных уровне публичной власти.

Допустимость подобного правового регулирования следует из норм Конституции Российской Федерации, отнесшей к компетенции Российской Федерации вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (пункт «в» статьи 71 Конституции).

В целях более четкого обоснования правомерности принятия данного закона в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены дополнения — новые пункты 3 и 4 статьи 56 следующего содержания:

«3. В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление федеральным законом могут быть установлены временные нормы, которые регулируют правоотношения, отнесенные настоящим Федеральным законом к ведению субъектов Российской Федерации, и действуют в случае, если законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации указанные правоотношения не урегулированы. Временные нормы действуют до вступления в силу норм, которые устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и регулируют правоотношения в области местного самоуправления, отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации.

4. В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление федеральным законом могут быть установлены временные нормы, которые регулируют правоотношения, отнесенные настоящим Федеральным законом к ведению муниципальных образований, и действуют в случае, если уставами муниципальных образований и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления указанные правоотношения не урегулированы. Временные нормы действуют до вступления в силу норм, которые устанавливаются уставами муниципальных образований и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и регулируют правоотношения в области местного самоуправления, отнесенные к ведению муниципальных образований.».

Таким образом, Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» обеспечивает существование механизма, гарантирующего реализацию избирательных прав граждан на случай нерасторопности или сознательного противодействия (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

6. Гражданский кодекс Российской Федерации1

^[3]

Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — также Гражданский кодекс, ГК) является одним из фундаментальных законов современного российского законодательства. Естественно, вопросы местного самоуправления в нем рассматриваются лишь в связи и в контексте с регулированием вопросов гражданского оборота, осуществления прав собственности, договорных обязательств, иных отношений, регулируемых гражданским законодательством.

С точки зрения проблем муниципального права особый интерес представляют нормы ГК о реализации прав муниципальной собственности и об участии в гражданско-правовых отношениях муниципальных образований.

Нормы о реализации прав муниципальной собственности

Статьей 215 Гражданского кодекса установлено, что муниципальной собственностью является «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям». В соответствии со статьей 125 ГК право собственника в отношении муниципальной собственности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. По специальному поручению указанных органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования эти права могут также осуществлять иные органы местного самоуправления, государственные органы, юридические лица и граждане.

Универсальная норма о порядке установления специфики правового регулирования прав собственности изложена в пункте 3 статьи 212 ГК: «Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом».

Специфика ответственности по обязательствам муниципальных образований изложена в статье 126 Гражданского кодекса. Она заключается в следующем:

• муниципальные образования отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности, имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;
• обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом;
• юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам;
• муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом;
• Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам муниципальных образований;
• муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Перечисленные правила не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

В указанных нормах статей 124, 125, 126 Гражданского кодекса в отношении муниципальных образований установлено регулирование, аналогичное регулированию, предусмотренному в отношении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако ГК содержит и нормы, устанавливающие отличия в правовом режиме муниципальной и государственной собственности. Так, в статье 214 установлено, что «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью», а статья 225 ГК предусматривает преимущественное право органов местного самоуправления по обращению в муниципальную собственность бесхозяйных вещей. Часть норм Гражданского кодекса, определяющих правовое положение муниципальной собственности, подлежат дальнейшей конкретизации в законах, где также могут быть установлены нормы, относящиеся исключительно к муниципальной собственности. В частности, согласно статье 212 ГК законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в муниципальной собственности.

Нормы об участии муниципальных образований
в гражданско-правовых отношениях

Для рассмотрения вопроса участия муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях ключевым и одним из наиболее актуальных вопросов является вопрос правового статуса муниципальных образований. Впервые это понятие было введено в юридический оборот нормами Первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, которая вступила в силу 1 января 1995 года. Причем ГК поставил муниципальные образования в один ранг с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, указав, таким образом, на равнозначный статус данных субъектов при участии в гражданских правоотношениях.

Представляется, что муниципальное образование необходимо рассматривать как в узком смысле — как населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, так и в широком смысле, понимая под ним местное сообщество как источник муниципальной власти, от имени и в интересах которого осуществляется местное самоуправление в границах данной территории.

Определение содержания понятий «муниципальное образование» и «местное сообщество» необходимо при участии данных субъектов в любых отношениях, однако в настоящее время ни один акт, кроме ГК, не содержит подобных норм. Следствием этого является характерная путаница в понятиях, налицо смешение понятий «муниципальное образование», «органы местного самоуправления», «местное сообщество», «объединения граждан», «органы территориального общественного самоуправления» и даже «кондоминиумы».

Представляется, что именно второе, «широкое» понимание подлежит применению при рассмотрении проблем, связанных с участием муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях.

При определении гражданско-правового статуса муниципальных образований необходимо оперировать такими терминами, как правоспособность и дееспособность муниципального образования (или, в целом, правосубъектность муниципального образования).

В юридической литературе под правоспособностью принято понимать способность обладать субъективными правами и нести юридические обязанности, т.е. просто иметь их, а под дееспособностью — способность самостоятельно, своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя обязанности и исполнять их.

Сами эти термины («правоспособность муниципального образования» и «дееспособность муниципального образования») в Гражданском кодексе не используются, однако из норм ГК следует, что правоспособность муниципального образования возникает с момента его создания (при реализации определенных правовых норм; например, без соответствующего указания ГК было бы сложно говорить о гражданской правоспособности муниципальных образований), а дееспособность — с момента формирования органов местного самоуправления с одновременным наделением их собственной компетенцией. Данный вывод вытекает из следующих рассуждений.

Согласно статье 124 ГК муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, наравне с иными участниками данных отношений — физическими и юридическими лицами, а также Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. То есть основными условиями, определяющими возникновение гражданской правоспособности муниципальных образований, являются факт существования муниципального образования и действие данной нормы ГК. Иначе говоря, гражданская правоспособность возникает у муниципального образования в силу закона и не требуется иных юридически значимых действий (решений), подтверждающих способность муниципального образования обладать гражданскими правами и нести гражданские обязанности.

В то же время нормы статьи 125 устанавливают, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления (в рамках их компетенции), а также государственные органы, юридические лица и граждане (в случаях и в порядке, установленных соответствующими нормативными актами).

Это означает, что гражданская дееспособность муниципального образования возникает с момента создания органов местного самоуправления, в компетенцию которых входят правомочия по осуществлению гражданских прав и обязанностей от имени муниципального образования.

Из данного правила имеются свои исключения, обусловленные особенностями данных субъектов гражданского права.

Во-первых, местное самоуправление (как деятельность населения) может осуществляться в формах непосредственной (прямой) демократии, то есть население муниципального образования может непосредственно своими действиями приобретать и осуществлять принадлежащие ему гражданские права и обязанности. Подобная ситуация возможна, в частности, если компетенция представительного органа местного самоуправления осуществляется сходом (собранием) граждан в соответствии с пунктом 6 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Во-вторых, в случаях, прямо установленных в законе и/или нормативном правовом акте муниципального образования, гражданская дееспособность муниципального образования может возникать с момента выдачи последним специального поручения государственным органам, юридическим или физическим лицам (пункт 3 статьи 125 ГК).

Наиболее распространена ситуация, когда гражданская дееспособность муниципальных образований реализуется посредством органов местного самоуправления. Традиционно считается, что обязательным условием, при наличии которого орган местного самоуправления вправе выступать в гражданско-правовых отношениях от имени муниципального образования, является обладание этого органа правами юридического лица. Юридическая корректность такого подхода, как минимум, сомнительна.

Гражданское законодательство к субъектам гражданских правоотношений относит физических, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Таким образом, органы местного самоуправления могут выступать в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений только в том случае, если они являются юридическими лицами. ГК достаточно четко определяет гражданско-правовой статус юридических лиц. Это означает, что органы местного самоуправления могут выступать в качестве таковых только в случае, если они созданы как юридические лица — в порядке и в организационно-правовых формах, предусмотренных ГК.

Представляется, что данный подход не отвечает ни концепции ГК, ни природе органов местного самоуправления. ГК регламентирует гражданско-правовой статус муниципальных образований как публично-правовых субъектов в отдельной главе, обособленно от других участников отношений, регулируемых гражданским законодательством (граждан и юридических лиц). В то же время устанавливается юридическое равенство всех субъектов гражданских правоотношений: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, наравне с иными участниками данных отношений — физическими и юридическими лицами. Согласно пункту 2 статьи 124 ГК, к муниципальным образованиям применяются нормы Кодекса, регламентирующие положение юридических лиц, но лишь те, которые определяют участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, причем, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Отсюда следует, что в отношении муниципальных образований не могут применяться положения ГК, определяющие порядок создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, в том числе применительно к различным организационно-правовым формам юридических лиц.

Подобные нормы вполне закономерны и выдерживают логику подхода ГК в определении гражданско-правового статуса публично-правовых субъектов. То есть, с одной стороны, муниципальные образования и юридические лица — самостоятельные субъекты гражданских правоотношений, а с другой стороны, их участие в гражданских правоотношениях регламентируется одними и теми же нормами. Последнее связано с тем, что принципиально всех субъектов гражданских отношений можно разделить на две основные группы: на граждан и объединения граждан. Таким образом, и порядок их участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, следует определять исходя из того, к какой из названных групп рассматриваемые субъекты относятся. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, по существу, представляют собой ни что иное, как объединения граждан, что позволяет применять к ним общие нормы об участии иных объединений граждан (юридических лиц) в гражданских правоотношениях. Однако их публично-правовой статус, в отличие от частноправового статуса юридических лиц, обуславливает необходимость рассматривать их в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений.

Что касается органов местного самоуправления, то в соответствии с пунктом 2 статьи 125 ГК их правовое положение определяется исходя из того, что органы местного самоуправления выступают от имени муниципальных образований. То есть органы местного самоуправления осуществляют гражданские права и обязанности муниципальных образований и не являются самостоятельными субъектами гражданских правоотношений.

Конституцией Российской Федерации установлено, что местное самоуправление есть форма реализации народовластия, оно может осуществляться непосредственно и через соответствующие органы, создаваемые населением. Местное самоуправление осуществляется исключительно в целях обеспечения жизненно важных потребностей населения муниципальных образований и вся деятельность органов местного самоуправления должна быть направлена на удовлетворение этих потребностей. Отсюда следует, что у органов местного самоуправления не имеется и не может возникнуть собственных интересов, они всегда представляют интересы местного сообщества и действуют только от его имени.

Этот вывод может показаться несоответствующим норме Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 132), установившей, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т.д. Противоречия здесь нет. В Конституции говорится об органах местного самоуправления как об участниках публично-правовых отношений. И здесь они в самом деле выступают в качестве самостоятельных субъектов. Но самостоятельность эта не беспредельна. Она ограничена нормой статьи 18 Конституции Российской Федерации, установившей, что деятельность местного самоуправления определяется правами и свободами человека и гражданина.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состав и компетенция органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. То есть нормы о порядке осуществления гражданской правоспособности муниципальных образований должны непосредственно содержаться в основном акте, являющемся результатом волеизъявления населения о порядке осуществления местного самоуправления в данном муниципальном образовании. Здесь важно, что именно население в соответствии с конституционно гарантированным ему правом, определяя в уставе муниципального образования объем полномочий того или иного органа, доверяет этому конкретному органу выступать от имени муниципального образования в отдельных гражданско-правовых отношениях.

Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что орган местного самоуправления, вступая в рассматриваемые правоотношения, представляет интересы всех граждан, проживающих на территории муниципального образования (местного сообщества), выполняет их волю и несет перед ними ответственность. В отличие от органов местного самоуправления, юридические лица являются самостоятельными субъектами гражданских правоотношений, они непосредственно наделены гражданской правоспособностью, осуществляют ее от своего имени и в собственных интересах (в рамках уставных целей).

Изложенная точка зрения вступает в противоречие со сложившейся практикой (в том числе судебной), поскольку в действительности в настоящее время органы местного самоуправления самостоятельно заключают гражданско-правовые договоры, выступают в суде истцом и ответчиком и осуществляют иные гражданские права и обязанности.

Так, например, общепринято, что комитет по управлению имуществом муниципального образования, совершая сделки с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, непосредственно выступает стороной в соответствующем договоре. Суды, рассматривая дела с участием органов местного самоуправления, скажем, по жилищным спорам, когда они выступают наймодателем или арендодателем, как правило, ставят вопрос о том, являются ли данные органы юридическими лицами, а не о природе их полномочий и правовом статусе как представителей муниципального образования.

Думается, что данная ситуация является следствием длительного отрицания в нашей стране как частной собственности, так и общепризнанного разделения права на публичное и частное, что сформировало соответствующее правосознание и правопонимание у российских граждан и, в частности, у российских юристов.

Крайне сложно одномоментно серьезно изменить в сознании людей понимание тех или иных правовых категорий, даже выстроив грамотную, логически выверенную новую концепцию (как рассмотренные нормы ГК, например). Тем более, что и сам законодатель подчас отклоняется от вновь введенных подходов.

Это в первую очередь относится к норме статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая не соответствует вышерассмотренной конструкции ГК. В указанной статье устанавливается, что «выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования». Следует подчеркнуть – данная формула говорит не о применимости к органам местного самоуправления отдельных норм, регламентирующих деятельность юридических лиц, как это сделано в ГК. Использована вполне однозначная формулировка: «органы местного самоуправления являются юридическими лицами». Из данного подхода названного Федерального закона вытекают следующие выводы.

Первое.

Поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 51 ГК юридическое лицо считается созданным с момента государственной регистрации, органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, подлежат государственной регистрации в этом своем качестве.

Второе.

В соответствии с положениями статьи 50 ГК юридическими лицами могут быть коммерческие (создаваемые только в формах, предусмотренных ГК) или некоммерческие (создаваемые в формах, предусмотренных ГК или иным законом) организации. Таким образом, органы местного самоуправления должны быть созданы в одной из организационно-правовых форм юридических лиц, указанных в ГК или ином законе.

Либо (можно предположить) органы местного самоуправления есть одна из форм некоммерческих организаций. Но в таком случае в федеральном законе (наиболее естественно – в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») должна содержаться соответствующая норма.

Третье.

На органы местного самоуправления распространяются все нормы ГК, регламентирующие правовое положение юридических лиц. То есть орган местного самоуправления должен действовать на основании собственного устава, создаваться, реорганизовываться и ликвидироваться в порядке, предусмотренном нормами ГК в отношении юридических лиц и т.д.

Но самый важный вывод, который следует из установления статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», это то, что органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, и в силу этого — самостоятельными субъектами гражданских правоотношений, действуют от собственного имени, преследуя собственные частные (!) интересы.

Данный вывод противоречит положениям ГК как в отношении юридических лиц, так и в отношении муниципальных образований.

Следует признать, что нормы статьи 20 названного Федерального закона не в полной мере соответствуют конституционно предусмотренной концепции местного самоуправления. Суть этого несоответствия – в следующем из статьи 20 праве органов местного самоуправления иметь свои собственные частные интересы. Конституционная же концепция публичной власти в России требует, чтобы органы местного самоуправления были органами народовластия, то есть представляли и отстаивали исключительно интересы народа.

В связи с вышеизложенным необходимо признать приоритет норм ГК Российской Федерации, формула которых отражает особенности правового статуса муниципальных образований в соответствии с нормами публичного права и предоставляет муниципальным образованиям равные возможности участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, наряду с гражданами и юридическими лицами.

IV. КОММЕНТАРИИ ПО СОДЕРЖАНИЮ ОТДЕЛЬНЫХ НОРМ И ПОНЯТИЙ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

1.

1.1. 40, 41, 43

, :

( 41);

,,, ( 40);

, ( 43);

( 43).

.

. ,, —,..

1.  18 “,,, ”.  3,, :,,,, -.

, -,,, ; — (, —,, ).

2. , « »,,.

3. .,.

, 40, 41 43,. — ( ),.

. ,..

1. , 19. 45, 71 («») 72 («»).

2. , —.  130 132, 1 132,, 40, 41, 43.,,.

3. ,,.

.

-, -., 40, 41 43,., —, —.

,,,,,,,,.,, —.

1.2. «» 1 72

Конституция Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72) установила, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».

Возможны шесть вариантов прочтения данного конституционного положения, регулирующего вопросы осуществления двух форм народовластия — государственной власти и местного самоуправления.

Вариант 1. Установление общих принципов организации системы, элементами которой являются местное самоуправление в целом и органы государственной власти.

Понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, то есть находятся между собой в определенных упорядоченных связях и образуют, таким образом, некоторую целостность. В данном случае речь идет о системе, включающей в себя разнопорядковые элементы: местное самоуправление — всероссийский феномен, являющийся неотъемлемой частью государственного устройства, одной из форм выражения власти народа и, одновременно, органы государственной власти, — то есть федеральные и региональные учреждения (суды, парламенты, министерства и т.д.). Рассмотрение этой системы может иметь лишь чисто теоретическое значение. С точки же зрения формирования законодательства установление общих принципов организации системы, состоящей из столь разнородных элементов, интереса не представляет. К тому же такое правовое регулирование неизбежно предусматривало бы установление норм высокой степени обобщенности, а нормы такого типа обычно излагаются в рамках не предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, а исключительного ведения Федерации.

Вариант 2. Установление общих принципов организации единой системы органов власти, включающей в себя как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного замечания о понятии системы, при данном варианте органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обладать присущими всем им системообразующими признаками. При определении такого признака необходимо учитывать норму статьи 12 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Сочетание соблюдения требования статьи 12 Конституции и предлагаемого варианта прочтения рассматриваемого положения статьи 72 приводит к необходимости изыскания у органов государственной власти двух системообразующих признаков: одного, являющегося основой системы органов государственной власти и — во исполнение статьи 12 Конституции — отсутствующего у органов местного самоуправления; второго, являющегося общим и для органов местного самоуправления и для органов государственной власти.

Единство системы органов государственной власти основывается на общих принципах их формирования и функционирования, в частности, как отмечалось Конституционным Судом России в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, на необходимости воспроизведения основных черт структуры федеральных органов власти при определении структуры органов власти субъектов Российской Федерации. Применение этого вывода в отношении муниципального уровня власти вступает в противоречие с нормой статьи 131 Конституции, указавшей, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Опираясь на нормы Конституции, отнесшие органы государственной власти и органы местного самоуправления к формам осуществления народовластия (часть 2 статьи 3), определившие выборы как ключевой элемент формирования и государственной и муниципальной власти (часть 3 статьи 3, часть 2 статьи 32, часть 2 статьи 130), можно сделать вывод, что, когда мы говорим о системе, элементами которой являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, речь идет о статусе указанных органов как органов власти народа, сформированных путем выборов, либо выборными органами или должностными лицами.

Таким образом, при данном варианте прочтения пункта “н” части 1 статьи 72 Конституции для его реализации необходимо принимать законы, регулирующие порядок выборов, работу служащих учреждений публичной власти. Необходимость такого законодательства не вызывает сомнения. Однако одновременно из данного прочтения рассматриваемой конституционной нормы следует, что в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не упоминаются вопросы функционирования органов публичной власти, а значит, по названным вопросам не могут приниматься федеральные законы. А это вступает в противоречие с частью 1 статьи 77 Конституции России, определившей, что федеральным законом устанавливаются общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Вариант 3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы местного самоуправления.

Вариант 4. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

Эти варианты недопустимы с лингвистической точки зрения. При таких прочтениях речь идет (с учетом изложенного по поводу первых двух вариантов) о двух самостоятельных системах — и, следовательно, в конституционной формулировке слово «система» должно было бы использоваться не в единственном, а во множественном числе.

Вариант 5. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов местного самоуправления.

При этом варианте нормы федеральных законов согласно частям 2 и 6 статьи 76 Конституции России не должны были бы выходить за пределы общих принципов местного самоуправления как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом в главе VIII Конституции России содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы организации местного самоуправления, в частности, указаны формы осуществления населением местного самоуправления, установлен ряд вопросов, подлежащих решению через местное самоуправление, определены в общем виде полномочия органов местного самоуправления, изложен порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Таким образом, при данном прочтении оказалось бы, что в Конституции России излагаются нормы, имеющие более высокий уровень конкретизации, чем это допускается федеральными законами. Такой результат позволяет сделать вывод о неприемлемости данного прочтения как приводящего к противоречию со статусом Конституции — правового акта, в котором излагаются наиболее общие, основополагающие нормы, подлежащие развитию и конкретизации в нижестоящих актах законодательства.

Вариант 6. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации местного самоуправления.

Данное прочтение конституционного положения лишено недостатков предыдущих вариантов. Оно корреспондируется и с нормами Конституции России по вопросам организации государственной власти. В частности, — с частью 3 статьи 5, установившей единство системы государственной власти в Российской Федерации, и частью 1 статьи 77, определившей, что федеральным законом подлежат установлению общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Именно этот вариант был использован законодателями при разработке Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1

^[4] и, соответственно, воспроизведен в его наименовании.

2. О проблеме соответствия норм статьи 12 Конституции Российской Федерации требованиям Европейской хартии местного самоуправления

Еще до вступления в силу Федерального закона «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» ряд политиков и ученых высказывали мнение о несоответствии норм федерального законодательства, в том числе — отдельных норм Конституции Российской Федерации, требованиям Хартии. Проблема соответствия внутреннего законодательства государства требованиям международных актов актуальна не только для законодательства о местном самоуправлении. Однако представляется, что в данной сфере она наиболее остра, что обусловлено новизной муниципальной проблематики в России.

12.

. 12, 1 « »,.,,,,.

.

«...».

. — 15 ( 1 ).

,, 2, : «,, ».

, « »,  15,, 2 4 : «,,, -.»

,,,, «,, ».

12,, « »,.

,. 12,,.,,.

, :,..

. , « »,,. (.)

:

• ();
• « -,,,,, » ( 3).

.   7, « »,,.

. , « »,, ( ) ( ).

8 (« »),, : «,.» ( 1); «,,.» ( 2).

. ,,, 4 (« »).,,, ( 1); « -, » ( 4).

, 12 -.

,, « »,,.

.

.,., -, —..

.,,.,,., 12.

.

12,.

С политической точки зрения не имеющая прямых аналогов в Европейской хартии местного самоуправления норма статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», является адекватной реакцией на особенности отношения к организации власти в Российской Федерации, обусловленные длительным развитием России в условиях тоталитарного государственного устройства.

3. О содержании отдельных понятий, используемых в федеральном законодательстве о местном самоуправлении

3.1. Местное самоуправление

Определение понятия «местное самоуправление» изложено в пункте  1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — также Федеральный закон 154-ФЗ), где указано:

«Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Данное определение базируется на нормах Конституции Российской Федерации, элементы формулировок которых использованы в изложенном определении: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.» (статья 12); «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.» (часть 2 статьи 130); местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (часть 1 статьи 131).

В ратифицированном официальном русском переводе Европейской хартии понятие местного самоуправления дано в следующей редакции:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (пункт 1 статьи 3 Хартии).

Сравнив российское определение с определением Европейской хартии, отметим как совпадения, так и некоторые отличия в формулировках.

Текстуально совпадает то, что в обоих случаях речь идет об осуществлении местного самоуправления в интересах населения соответствующей территории и под свою ответственность.

Что касается отличий, то российское определение более конкретно, чем формула Хартии.

«Право и реальная способность органов местного самоуправления» (по мнению авторов, более корректна формула: «право и реальная способность муниципальных образований») трансформировались в российской версии в признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации деятельность населения непосредственно и через органы местного самоуправления. Таким образом, российская версия устанавливает наличие не просто прав и реальных способностей, а конституционно гарантированных прав, — то есть прав, реализация которых защищается государством наравне с правами, установленными иными нормами Конституции (правового акта высшей юридической силы). В российской версии гораздо конкретнее определен круг вопросов, относящихся к предметам ведения местного самоуправления. Вместо весьма широкого понятия «часть публичных дел» более четко обозначены вопросы местного значения.

Вышеизложенные отличия в формулировках носят характер не противоречий, а конкретизации норм Европейской хартии. Установление основных полномочий органов местного самоуправления национальным законом прямо предусмотрено статьей 4 (1) Европейской хартии.

Необходимо также отметить, что определение, изложенное в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», преемственно определению, данному в предшествовавшем ему Законе Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», в статье 1 которого было установлено:

«Местное (территориальное) самоуправление в Российской Федерации — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации».

Важным отличием формулировок предшествующего и настоящего Законов является отсутствие в новом определении термина «система». Согласно приведенному определению ранее действовавшего Закона предусматривалась единообразная организация местного самоуправления во всей России. Определение действующего Закона исходит из возможности многообразия форм осуществления местного самоуправления.

Другое важное отличие — то, что в ныне действующем Законе речь идет о деятельности населения, а в ранее действовавшем — о деятельности граждан. То есть настоящий Закон в принципе допускает возможность участия в местном самоуправлении несовершеннолетних, иностранцев, лиц без гражданства. Норм о конкретных формах такого участия в Федеральном законе № 154-ФЗ не содержится, однако имеется норма Конституции России, устанавливающая рамочные условия решения этого вопроса: в части 2 статьи 130 Конституции определено, что осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления гарантируется гражданам.

Принципиально важно в этом определении понятие самостоятельности. Разброс интерпретаций конституционного положения о самостоятельности местного самоуправления чрезвычайно широк: от утверждений, что местное самоуправление отделено от государства, до толкования самостоятельности местного самоуправления не более, как права органов местного самоуправления определять порядок реализации предписаний органов государственной власти. Ни тот, ни другой подход не соответствует Конституции России и названному Федеральному закону. Конституция в статье 12 предусматривает не просто самостоятельность местного самоуправления, а самостоятельность ограниченную, а именно — в пределах своих полномочий. В части 1 статьи 130 Федеральной Конституции это положение конкретизируется: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения. Согласно Федеральному закону № 154-ФЗ (пункт 1 статьи 1, пункт 2 статьи 6, пункт 1 статьи 8) перечень этих вопросов в отношении каждого муниципального образования определяется уставом муниципального образования, причем принятие устава отнесено Федеральным законом также к вопросам местного значения.

При этом имеется законодательно установленный перечень вопросов местного значения, изложенных в статье 6 названного Федерального закона. Это не перечень вопросов, обязательных к решению в каждом муниципальном образоваении, а перечень вопросов, подлежащих решению через муниципальный уровень власти. В частности, возможны варианты, когда отдельные вопросы решаются совместно несколькими сопредельными муниципальными образованиями; при многоуровневой организации местного самоуправления разграничение предметов ведения между уровнями должно быть осуществлено законом субъекта Российской Федерации (в городе — уставом города). Кроме того, муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В связи с изложенным, представляется, что под самостоятельностью местного самоуправления следует понимать право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо иных властных структур на основании норм законов определять круг вопросов местного значения, подлежащих решению в муниципальном образовании, и решать их, действуя в соответствии с законами, а также нормативными актами муниципального образования и в пределах, установленных ими.

Настоящее определение подчеркивает и еще один важный аспект организации местного самоуправления — речь идет о деятельности под свою ответственность. То есть бремя последствий за решения, принятые в пределах вопросов, принятых к своему ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление.

Следует подчеркнуть, что, исходя из определения, данного в Федеральном законе № 154-ФЗ, деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов, выходящих за пределы вопросов местного значения, в частности — по осуществлению государственных полномочий, не является местным самоуправлением. А значит, на эту деятельность распространяются не все нормы законодательства о местном самоуправлении. Например, норма названного Федерального закона о праве представительных органов местного управления на установление местных налогов и сборов (статья 39) не может быть использована для обоснования установления целевых платежей на покрытие расходов, не связанных с решением вопросов местного значения соответствующего муниципального образования.

,, « »,,,,,, —, —, —.

3.2.

Термин «муниципальное образование» не используется в Конституции Российской Федерации. Однако значение его очень велико. Наряду с понятием местного самоуправления он играет ключевую роль в понятийном аппарате современного муниципального права России. Особенно важна роль этого понятия при регламентации вопроса территориальной организации местного самоуправления.