«Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (постатейный) ...»
Образовательное учреждение передает в принимающее образовательное учреждение списочный состав обучающихся (по группам, курсам, направлениям подготовки (специальностям)), копии учебных планов, академические справки (справки установленного образца) на каждого обучающегося, их личные дела, письменные согласия обучающихся, договора об оказании платных образовательных услуг (при наличии).
Руководитель принимающего образовательного учреждения или уполномоченное им лицо издает приказ о зачислении обучающихся в порядке перевода на основании письменного согласия обучающихся и приказа образовательного учреждения об отчислении обучающихся.
Образовательное учреждение в случае отказа обучающегося от перевода в предлагаемое принимающее образовательное учреждение (о чем обучающийся указывает в письменном заявлении об отказе от перевода) не несет ответственности за его перевод. Руководитель образовательного учреждения или уполномоченное им лицо издает приказ об отчислении обучающегося в связи с невозможностью осуществления образовательным учреждением деятельности в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Статья 35. Пользование учебниками, учебными пособиями, средствами обучения и воспитания
Комментируемая статья регламентирует вопросы обеспечения обучающихся, осваивающих основные образовательные программы, учебниками и учебными пособиями.
Обучающимся, за счет бюджета (независимо от уровня источника бюджетной системы) обеспечивается бесплатное предоставление учебной литературы и учебно-вспомогательных пособий (материалов) на период обучения в объеме, предусмотренных ФГОС и ОС. Образовательные организации обеспечиваются учебными материалами за счет финансирования из бюджетов бюджетной системы в соответствии с установленными нормативными затратами оказания государственных услуг в сфере образования.
Порядок пользования учебными материалами обучающимися, осваивающими учебные курсы за пределами ФГОС и ОС, а также обучающихся на платной основе, определяется образовательной организацией самостоятельно.
Статья 36. Стипендии и другие денежные выплаты
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства. Ранее вопросы стипендиального обеспечения не находили отражения на уровне закона, а регламентировались в подзаконных нормативных актах.
Впервые дается определение стипендии, под которой понимается денежная выплата, назначаемая обучающимся в целях стимулирования и (или) поддержки освоения ими соответствующих образовательных программ. Видология стипендий, представленная в статье, полностью воспроизведена из постановления Правительства РФ от 27.06.2001 г. N 487*(54). Кроме того, из указанного постановления использованы ряд других положений, нашедших закрепление в рамках настоящей статьи.
Право на академическую и социальную стипендию имеют студенты очной формы обучения, обучающихся за счет средств бюджетных ассигнований.
Государственная академическая стипендия назначается студентам, соответствующим установленным требованиями и, как правило, в зависимости от успехов в учебе и научной деятельности.
Государственные социальные стипендии назначаются студентам, нуждающимся в социальной помощи лицам, указанным в комментируемой статье.
Государственные стипендии назначаются аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
Ранее действовавшее образовательное законодательство определяло размер стипендии в фиксированном денежном выражении, в результате чего в него требовалось бы регулярно вносить изменения с целью индексации размера стипендиального обеспечения.
Государственная стипендия выплачивается в размерах, определяемых образовательными организациями, в пределах выделяемых бюджетных средств на стипендиальное обучение. При этом учитывается мнение совета обучающихся в образовательной организации и выборного органа первичной профсоюзной организации (при наличии таковой). Стипендиальный фонд определяется исходя из общего числа обучающихся на очной форме за счет средств федерального бюджета в рамках госзадания и нормативов, которые определяет Правительство РФ по каждому уровню профессионального образования и категориям обучающихся.
Порядок и размер материальной поддержки обучающихся определяется образовательными организациями с учетом мнения с учетом мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся.
Профессиональным образовательным организациям и образовательным организациям высшего образования, осуществляющим оказание государственных услуг в сфере образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяются:
1) средства на оказание материальной поддержки нуждающимся студентам в размере двадцати пяти процентов предусматриваемого им размера стипендиального фонда,
2) средства для организации культурно-массовой, физкультурной и спортивной, оздоровительной работы со студентами в размере месячного размера стипендиального фонда по образовательным программам среднего профессионального образования и двукратного месячного размера стипендиального фонда по образовательным программам высшего образования.
Обучающиеся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований в пределах установленной квоты, предусмотренной международным договором, иностранные граждане и лица без гражданства также имеют право на стипендиальное обеспечение.
Размер президентских или правительственных стипендий определяется соответственно Президентом РФ и Правительством РФ.
Именные стипендии учреждаются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. Ими же определяются размеры таких стипендий.
Порядок стипендиального обеспечения слушателей подготовительных отделений федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, обучающимся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, определяется Минобрнауки РФ, а размер стипендиальных выплат Правительством РФ.
Организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе устанавливать за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, различные виды материальной поддержки обучающихся.
Условия и размеры денежных выплат лицам, обучающимся федеральных государственных образовательных организаций по образовательным программам в интересах обороны и безопасности государства, законности и правопорядка определяются специальными законами.
Статья 37. Организация питания обучающихся
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку образовательные законы содержали только упоминание об обязанности образовательной организации обеспечить условия для питания обучающихся, не развивая данные положениях в своих нормах.
Комментируемая статья посвящена вопросам организации питания в образовательных организациях. Согласно части 1 комментируемой статьи обязанность по организации питания обучающихся, воспитанников возложена на образовательную организацию. При этом законодательство не содержит четких требований об обязательности использования определенных форм организации питания. Поэтому образовательные организации выбирают их самостоятельно.
Основополагающими актами, регламентирующими отношения в сфере организации питания обучающихся и воспитанников в образовательных организациях, помимо комментируемого закона, являются такие федеральные законы, как Федеральный закон от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", определяющий, что обязательным условием при организации питания в образовательных учреждениях является соблюдение научно обоснованных физиологических норм питания человека. Кроме того, Закон обязывает организации образования вне зависимости от форм собственности предпринимать меры по организации питания обучающихся и выполнять требования санитарного законодательства; Федеральный закон от 02.01.2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", закладывающий основные параметры безопасных и качественных продуктов, в том числе для питания обучающихся и воспитанников образовательных организаций и др.
Кроме того, при организации питании, согласно законодательству, обязательно соблюдение норм целого ряда актов технического регулирования, в том числе: технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции", принятого решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 г. N 880; технического регламента Таможенного союза на соковую продукцию из фруктов и овощей, принятого решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 г. N 882; технического регламента Таможенного союза на масложировую продукцию, принятого Решением Комиссии Таможенного союза от 23.09.2011 г. N 883; технического регламента Таможенного союза "О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков", принятого решением Комиссии Таможенного союза от 23.09.2011 г. N 797; Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), принятых решением Комиссии Таможенного союза от 28.05.2010 г. N 299.
Концептуальную основу организации здорового питания в Российской Федерации составляют Основы государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25.10.2010 г. N 1873-р. Согласно Основам государственная политика в области здорового питания населения представляет собой комплекс мероприятий, направленных на создание условий, обеспечивающих удовлетворение в соответствии с требованиями медицинской науки потребностей различных групп населения в здоровом питании с учетом их традиций, привычек и экономического положения. В числе целей такой государственной политики обозначены сохранение и укрепление здоровья населения, а также профилактика заболеваний, обусловленных неполноценным и несбалансированным питанием.
Кроме того, целевые ориентиры организации питания для обучающихся и воспитанников образовательных организаций разных образовательных уровней заложены Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012-2017 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 01.06.2012 г. N 761. Стратегией в числе приоритетных направлений названо осуществление мер по совершенствованию системы обеспечения качественным горячим питанием воспитанников дошкольных учреждений и обучающихся в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального профессионального образования.
Ключевым подзаконным актом, регламентирующим отношения в исследуемой сфере, являются Методические рекомендации по организации питания обучающихся и воспитанников в образовательных учреждениях, утвержденные совместным приказом Минздравсоцразвития России от 11.03.2012 г. N 213н и Минобрнауки России от 11.03.2012 г. N 178. Данный акт определяет некоторые основные критерии организации питания в образовательных учреждениях, в том числе касающиеся набора и качества блюд, предлагаемых для питания обучающихся, временных промежутков приема пищи; устанавливающие некоторые функциональные условия деятельности пищеблоков в образовательных учреждениях. Следует отметить, что данный акт носит название "методические рекомендации" и, соответственно, имеет рекомендательный характер.
Статус рекомендательных имеют также такие акты как: Примерные меню горячих школьных завтраков и обедов для организации питания детей 7-11 и 11-18 лет в государственных образовательных учреждениях, утвержденные Руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 24.08.2007 г. N 0100/8605-07-34; Рекомендуемые среднесуточные наборы продуктов для питания детей 7-11 и 11-18 лет (методические рекомендации), утвержденные Руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 24.08.2007 г. N 0100/8604-07-34; Рекомендуемый ассортимент пищевых продуктов для реализации в школьных буфетах (методические рекомендации), утвержденные Руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 24.08.2007 г. N 0100/8606-07-34.
Обязательными к соблюдению при организации питания в образовательных организациях являются санитарно-эпидемиологические и санитарно-гигиенические правила в отношении организации питания обучающихся и воспитанников образовательных организаций. Такие правила определены, например: санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.3.2.1940-05 "Организация детского питания", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 19.01.2005 г. N 3; санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.4.5.2409-08 "Санитарно-гигиенические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 23.07.2008 г. N 45; санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.4.1.2660-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.07.2010 г. N 91 и др.
Согласно Методическим рекомендациям по организации питания обучающихся и воспитанников в образовательных учреждениях, утвержденным совместным приказом Минздравсоцразвития России от 11 марта 2012 г. N 213н и Минобрнауки России от 11 марта 2012 г. N 178, организация питания в образовательных учреждениях может осуществляться с помощью индустриальных способов производства питания и производства кулинарной продукции непосредственно на пищеблоках образовательных учреждений в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями.
В соответствии с Санитарно-эпидемиологическими требованиями к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования организациями общественного питания образовательных учреждений для обслуживания обучающихся могут быть:
- базовые организации школьного питания (комбинаты школьного питания, школьно-базовые столовые и т.п.), которые осуществляют закупки продовольственного сырья, производство кулинарной продукции, снабжение ими столовых общеобразовательных учреждений;
- доготовочные организации общественного питания, на которых осуществляется приготовление блюд и кулинарных изделий из полуфабрикатов и их реализация;
- столовые образовательных учреждений, работающие на продовольственном сырье или на полуфабрикатах, которые производят и (или) реализуют блюда в соответствии с разнообразным по дням недели меню;
- буфеты-раздаточные, осуществляющие реализацию готовых блюд, кулинарных, мучных кондитерских и булочных изделий.
Санитарно-эпидемиологическими нормами устанавливаются требования к помещениям, в которых осуществляется питание, к санитарно-техническому обеспечению, к оборудованию, инвентарю, посуде; к рациону и меню школьного питания и др.
Образовательная организация вправе привлекать стороннюю организацию, оказывающую услуги общественного питания или часть услуг, выполнение работ, поставку товаров с целью питания учащихся образовательных учреждений. Для поставки услуг по организации питания проводятся торги в установленном законодательством порядке. Такие торги могут проводиться как самим заказчиком (учреждением образования), так и соответствующим уполномоченным органом (например, соответствующим департаментом образования).
Федеральный закон от 21.07.2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в ст. 10 определяет, что размещение заказов на поставки пищевых продуктов в дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования, специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся и другие организации, осуществляющие образовательный процесс для детей, и (или) на оказание услуг общественного питания для указанных учреждений и организаций путем проведения торгов осуществляется по решению заказчика или уполномоченного органа в форме конкурса или открытого аукциона в электронной форме. При этом под открытым аукционом в электронной форме понимается открытый аукцион, победителем которого признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта, а проведение торгов обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". На наш взгляд, аукцион как форма проведения торгов для поставки услуг по организации питания (поставки пищевых продуктов) не является оптимальной формой определения поставщика услуг, связанных с обеспечением питания обучающихся, так как не учитывает всех нюансов процесса организации питания и требований, предъявляемых как к качеству поставляемой (производимой) продукции, так и к качеству услуг, опосредующих организацию питания.
Торги в отношении услуг по организации питания могут проводиться также в форме конкурса, т.е. торгов, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер. При этом Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" в числе возможных требований к участникам конкурса на поставки пищевых продуктов в образовательные организации и (или) на оказание услуг общественного питания для указанных организаций называет: а) наличие опыта исполнения соответственно двух контрактов на поставки одноименных товаров и (или) на оказание одноименных услуг, стоимость каждого из которых составляет не менее чем двадцать процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота); б) подтверждение опыта исполнением двух контрактов, в предмет которых включены соответственно поставки пищевых продуктов и (или) оказание услуг общественного питания для образовательных учреждений и организаций и по которым с участника размещения такого заказа, являющегося исполнителем по этим контрактам, не взыскивалась неустойка (штраф, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами; в) учет контрактов, исполненных за последние три года. Данные требования были введены Федеральным законом от 20.07.2012 г. N 122-ФЗ, однако они предусматривают право, а не обязанность заказчика, уполномоченного органа устанавливать такие требования к участникам конкурса.
За рубежом вопросам организации питания обучающихся, в частности школьников, уделяется повышенное внимание. Например, в США в сфере организации питания обучающихся действуют несколько законодательных актов, в том числе "О школьных обедах" (School lunch Act 1946), "О питании детей" (Child Nutrition Act 1966) и др. Кроме того, государством реализуется несколько программ детского питания, в числе которых Национальная программа школьных обедов (National School Lunch Program), Программа школьных завтраков (School Breakfast Program), Специальная программа по молоку (Special Milk Program), Программа по летнему обслуживанию продуктами питания (Summer Food Service Program) и др. Отметим, что 10 декабря 2012 г. Президентом США был подписан Билль о детском питании (Child Nutrition Bill), согласно которому федеральные расходы на питание в школах увеличены до 4,5 млрд. долл.
В Финляндии Закон об образовании (Basic Education Act, 628/1998) в статье 31, посвященной гарантиям бесплатного образования в финских школах, определяет, что каждый ученик, получающий базовое образование, обеспечивается сбалансированным, организованным и контролируемым питанием каждый учебный день. Такое питание для школьников и студентов в Финляндии является бесплатным. Бесплатные школьные обеды в Финляндии практикуются с 1948 года - времени введения в действие акта 1943 года о предоставлении бесплатных школьных обедов (акт обязал муниципалитеты оплачивать питание школьников в образовательных заведениях). По данным финских экспертов на сегодняшний день стоимость питания в общей сумме расходов государства на образование одного ученика составляет 8 процентов*(55). Рациональное и сбалансированное питание школьников рассматривается в Финляндии как приоритет национальной политики и является инвестицией в здоровое будущее финских граждан.
Специальный закон о питании школьников действует в Кыргызской Республике - Закон от 27.07.2002 г. N 111 "Об организации питания учащихся в общеобразовательных школах Кыргызской Республики". Закон состоит из 10 статей и закрепляет организационные основы обеспечения школьников питанием в образовательных учреждениях. В частности, Закон предусматривает, что питание учащихся организуется по месту их учебы. Питание школьников начальных классов осуществляется посредством выдачи им завтрака, представляющего собой 200 г молока с булочкой. Закон также предусматривает, что питание учащихся 1-4 классов общеобразовательных школ городов Бишкек и Ош обеспечивается за счет средств местных бюджетов.
Часть 2 комментируемой статьи содержит норму, направленную на обеспечение получения обучающимися питания в образовательных организациях. Согласно ей расписание занятий должно быть построено таким образом, чтобы существовал перерыв между занятиями, достаточный для приема пищи обучающимися. Министерство образования и науки Российской Федерации в письме от 12.04.2012 г. N 06-731 "О формировании культуры здорового питания обучающихся, воспитанников" рекомендовало организовывать отпуск горячего питания обучающимся на переменах продолжительностью не менее 20 минут, исходя из того, что 20 минут - это минимально необходимое время для приема пищи детьми.
Часть 3 комментируемой статьи посвящена особенностям организации питания особой категории обучающихся, обеспечение питанием которых обусловлено особой направленностью их образовательных программ и условиями их обучения. Согласно данной норме обучающиеся федеральных государственных образовательных организаций, реализующих образовательные программы по специальностям и направлениям подготовки в области обороны и безопасности государства, в области подготовки плавательных составов морских судов, судов внутреннего водного плавания, судов рыбопромыслового флота, летного состава воздушных судов, авиационного персонала, персонала, обеспечивающего организацию воздушного движения, а также общеобразовательных и профессиональных образовательных организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, имеющие целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе, обеспечиваются питанием по нормам и в порядке, которые определяются учредителями таких федеральных государственных образовательных организаций.
Так, постановление Правительства Российской Федерации от 24.10.2012 г. N 1094 "О некоторых вопросах деятельности высших учебных заведений, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, осуществляющих в соответствии с международными требованиями подготовку плавательного состава судов рыбопромыслового флота, в части обеспечения обучающихся питанием и вещевым имуществом, включая форменную одежду" предусматривает, что федеральные государственные бюджетные образовательные учреждения высшего профессионального образования, находящиеся в ведении Федерального агентства по рыболовству, реализующие основные образовательные программы среднего и высшего профессионального образования по подготовке в соответствии с международными требованиями плавательного состава судов рыбопромыслового флота, осуществляют обеспечение бесплатным питанием лиц, обучающихся по очной форме обучения за счет средств федерального бюджета. Согласно Порядку обеспечения обучающихся бесплатными питанием и вещевым имуществом (обмундированием), утвержденному приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 18.12.2012 г. N 637, для указанных категорий обучающихся устанавливается трехразовое питание в течение суток. Нормы питания предусматриваются указанным постановлением Правительства Российской Федерации.
Бесплатным питанием обеспечиваются и обучающиеся по очной форме обучения за счет средств федерального бюджета по программам высшего и среднего профессионального образования по подготовке в соответствии с международными требованиями членов экипажей морских судов, за исключением судов рыбопромыслового флота, и членов летных экипажей воздушных судов (постановление Правительства Российской Федерации от 28.06.2011 г. N 632 "О некоторых вопросах деятельности высших учебных заведений, осуществляющих в соответствии с международными требованиями подготовку плавательного состава морских судов, за исключением судов рыбопромыслового флота, и летного состава воздушных судов, в части обеспечения обучающихся питанием и вещевым имуществом, включая форменную одежду").
Часть 4 комментируемой статьи определяет полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере организации и обеспечения питанием обучающихся в образовательных организациях. Согласно комментируемым нормам Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления.
В связи с этим в субъектах Российской Федерации сформировано достаточно объемное нормативное правовое регулирование в сфере обеспечения обучающихся, воспитанников питанием в образовательных организациях.
В отдельных субъектах Российской Федерации приняты специальные законы, направленные на решение вопросов организации питания обучающихся в образовательных организациях. Например, законы об организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях реализуются в Волгоградской, Вологодской, Мурманской областях; законы об организации и условиях предоставления питания обучающимся в общеобразовательных учреждениях и обучающимся по образовательным программам начального профессионального образования в образовательных учреждениях, реализующих данные программы, приняты в Ленинградской, Мурманской, Псковской областях, Еврейской автономной области. В Забайкальском крае действует Закон от 25.12.2008 г. N 88-ЗЗК "Об обеспечении бесплатным питанием детей из малоимущих семей, обучающихся в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях Забайкальского края, и о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края отдельным государственным полномочием по обеспечению бесплатным питанием детей из малоимущих семей, обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях Забайкальского края".
В некоторых субъектах Российской Федерации действуют региональные целевые программы, предусматривающие реализацию мероприятий в целях совершенствования организации питания детей. Например, Республиканская целевая программа "Совершенствование организации школьного питания в Республике Алтай на 2012-2014 годы", утвержденная постановлением Правительства Республики Алтай от 18.11.2011 г. N 327, предусматривает в числе основных мероприятий: ремонты школьных столовых; материальное оснащение школьных столовых; обеспечение двухразовым горячим питанием обучающихся из малообеспеченных семей и др.
Следует отметить определенную разнородность в подходах к организации обеспечения обучающихся питанием в образовательных учреждениях. Законодательство субъектов Российской Федерации различает полное финансирование питания определенных категорий лиц за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и софинансирование (частичное покрытие расходов на питание за счет средств бюджетов). Так, Закон Приморского края от 18.12.2006 г. N 19-КЗ "Об обеспечении бесплатным питанием детей, обучающихся в младших классах государственных (краевых) и муниципальных общеобразовательных учреждений Приморского края" предусматривает, что обучающиеся в младших классах обеспечиваются один раз в день бесплатным питанием в период учебного процесса. Финансирование расходов на обеспечение обучающихся в младших классах бесплатным питанием осуществляется за счет средств краевого бюджета. Закон Еврейской автономной области от 24.12.2004 г. N 407-ОЗ "Об обеспечении бесплатным питанием учащихся областных государственных учреждений начального профессионального образования очной формы обучения" предусматривает бесплатное питание (в виде горячего питания, сухого пайка или наличных денег) для учащихся средних профессиональных училищ области за счет средств областного бюджета. Закон Вологодской области от 15.07.003 г. N 929-ОЗ "Об обеспечении питанием школьников в Вологодской области" устанавливает дополнительные гарантии по обеспечению питания ряда категорий школьников (из малоимущих или многодетных семей, школьников, состоящих на учете в противотуберкулезном диспансере) в виде бесплатного питания за счет средств областного бюджета.
Практика частичной оплаты питания обучающихся за счет средств субъектов Российской Федерации и местных бюджетов распространена в подавляющей части субъектов Российской Федерации. Софинансирование может осуществляться как посредством льготного (по сниженной цене) питания для определенных категорий обучающихся, так и посредством выплаты компенсации родителям через органы социальной защиты. Например, Закон Ленинградской области от 30.06.2006 г. N 46-оз "Об организации питания обучающихся в отдельных образовательных учреждениях, расположенных на территории Ленинградской области" предусматривает наряду с категориями обучающихся, обеспечивающихся бесплатным питанием за счет средств областного бюджета (обучающиеся из малоимущих семей, обучающиеся, признанные инвалидами и др.), категорию обучающихся, питание которым предоставляется с оплатой в 50 процентов стоимости питания (дети из многодетных семей). Закон Волгоградской области от 10.11.2005 г. N 1111-ОД "Об организации питания обучающихся (1-11 классы) в общеобразовательных учреждениях Волгоградской области", а также Закон Санкт-Петербурга от 24.02.2009 г. N 32-13 "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в части предоставления на льготной основе питания в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга" предусматривают компенсацию родителям уплаченных за питание сумм (размеры компенсации варьируются в зависимости от льготности категории, к которой отнесен тот или иной обучающийся).
В ряде субъектов Российской Федерации действуют специальные "компенсационные" законы. Например, Закон Московской области от 19.01.2005 г. N 24/2005-ОЗ "О частичной компенсации стоимости питания отдельным категориям обучающихся в образовательных учреждениях Московской области", Закон Еврейской автономной области от 24.12.2004 г. N 408-ОЗ "О компенсационных выплатах на питание обучающихся в областных государственных учреждениях среднего профессионального образования", Закон Оренбургской области от 24.12.2004 г. N 1664/271-III-ОЗ "О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных и муниципальных автономных, бюджетных и казенных общеобразовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования, находящихся в ведении органов исполнительной власти Оренбургской области и органов местного самоуправления Оренбургской области" предусматривают компенсационные выплаты на питание установленных категорий обучающихся.
В Санкт-Петербурге реализован собственный подход к регламентации исследуемой сферы; принят целый ряд нормативных правовых актов в части организации питания разных категорий граждан. Так, Социальный кодекс Санкт-Петербурга от 09.11.2011 г. содержит статьи, предусматривающие предоставление льготного питания в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга отдельным категориям граждан посредством компенсации его стоимости в полном размере или частично за счет средств бюджета города. Аналогичные положения содержит Закон Санкт-Петербурга от 04.02.2009 г. N 32-13 "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в части предоставления на льготной основе питания в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга". Кроме того, в Санкт-Петербурге действует Закон от 08.10.2008 г. N 569-95 "О социальном питании в Санкт-Петербурге". Под социальным питанием Закон понимает питание, предоставляемое в учреждениях Санкт-Петербурга с учетом обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов. В свою очередь, для организации социального питания в Санкт-Петербурге создана система социального питания, включающая в себя органы государственной власти, учреждения и организации общественного питания, обеспечивающие социальное питание и взаимодействующие в процессе организации такого питания. Согласно Закону организация социального питания осуществляется организациями общественного питания, прошедшими конкурсный отбор и включенными в реестр организаций социального питания. Социальное питание осуществляется на основе договоров об организации социального питания, заключенных уполномоченными исполнительными органами государственной власти либо учреждением Санкт-Петербурга (образовательным, здравоохранения, отдыха и оздоровления детей и молодежи, социального обслуживания населения) с организацией общественного питания. Кроме того, Закон не исключает возможности самостоятельной организации питания учреждениями образования, здравоохранения и др. При этом функции социального питания осуществляются за счет средств, полученных на основании бюджетной сметы таких учреждений. С учетом действующего законодательства, регламентирующего порядок финансирования автономных и бюджетных учреждений, такая организация питания возможна только казенными учреждениями (ст. 6 Бюджетного кодекса).
Подобная разноречивая практика обусловлена разнородностью финансовых возможностей субъектов Российской Федерации по исполнению дополнительных гарантий в части обеспечения обучающихся и воспитанников региональных и муниципальных образовательных организаций питанием. Вместе с тем анализ показывает, что минимальные гарантии в отношении определенных категорий обучающихся (дети из малоимущих и многодетных семей, обучающиеся, признанные инвалидами и др.) в части полной или частичной компенсации питания за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов установлены в большинстве регионов РФ.
Разветвленное регулирование вопросов обеспечения обучающихся, воспитанников питанием в образовательных организациях осуществляется на местном уровне. Такие акты, как правило, детализируют нормы законодательства соответствующих субъектов Российской Федерации. Вопросы организации питания обучающихся в школах на местном уровне регулируются в рамках решений представительных органов муниципальных образований, постановлений глав администраций, приказов отраслевых органов местного самоуправления, которые посвящены в целом установлению льготных категорий граждан, расходы на питание которых финансируются полностью или частично из муниципального бюджета, периодичности питания, определению субъектов, ответственных за контроль питания обучающихся.
Так, постановлением Администрации городского округа Химки Московской области от 18.10.2012 г. N 1634 утверждено Положение об организации питания детей в образовательных учреждениях, которое регламентирует процедуру предоставления питания в муниципальных общеобразовательных учреждениях указанного округа.
В отдельных муниципальных образованиях действуют акты, направленные на поддержку детей, находящихся в особенной жизненной ситуации. Например, постановлением Главы администрации Новоалександровского муниципального района Ставропольского края от 19.04.2009 г. N 247 утверждено Положение о порядке организации горячего питания в общеобразовательных учреждениях Новоалександровского муниципального района и порядке предоставления льготного (дотационного) питания обучающимся. Согласно Положению организация горячего питания является обязательным направлением деятельности общеобразовательного учреждения. Каждый обучающийся имеет право на ежедневное получение горячего питания в образовательном учреждении в течение учебного года. Источниками финансирования питания являются как средства местного бюджета, так и родительская плата. Льготное питание, предоставляемое отдельным категориям детей, подразумевает дотацию из местного бюджета в размере не менее 50 процентов от стоимости горячего завтрака.
Статья 38. Обеспечение вещевым имуществом (обмундированием)
Комментируемая статья является новацией законодательства об образовании, поскольку образовательные законы норм об обеспечении обучающихся одеждой, жестким и мягким инвентарем, другими предметами первой необходимости не содержали.
Речь идет о вещевом обеспечении отдельных категорий обучающихся, которые по статусу образовательной организации и получаемой специальности (направлению), а также особенностям ведения образовательного процесса должны иметь обмундирование, форменную одежду и другие предметы первой необходимости по установленным нормам.
В настоящий период на уровне Правительства РФ и отдельных федеральных органов исполнительной приняты и действуют подзаконные акты, регулирующие вопросы вещевого обеспечения обучающихся в соответствующих образовательных организациях:
Приказ Минтранса России от 05.05.2012 г. N 131 "Об утверждении Порядка обеспечения обучающихся питанием и вещевым имуществом (обмундированием), включая форменную одежду"*(56);
Приказ Министра обороны РФ от 22.09.2008 г. N 495 "О вещевом обеспечении обучающихся Московского кадетского корпуса "Пансион воспитанниц Министерства обороны Российской Федерации"*(57);
Приказ Министра обороны РФ от 24.09.2009 г. N 1030 "О вещевом обеспечении обучающихся суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкального училищ и кадетских (морских кадетских) корпусов Министерства обороны Российской Федерации"*(58);
Приказ ФСБ РФ от 05.04.2010 г. N 160 (ред. от 25.08.2011 г.) "О вещевом обеспечении обучающихся (мужского пола) в Первом пограничном кадетском корпусе ФСБ России"*(59);
Приказ МВД РФ от 20.07.2010 г. N 538 (ред. от 27.02.2012 г.) "О вещевом обеспечении обучающихся в суворовских военных училищах МВД России"*(60);
Постановление Правительства РФ от 28.07.2011 г. N 632 (ред. от 24.10.2012 г.) "О некоторых вопросах деятельности высших учебных заведений, осуществляющих в соответствии с международными требованиями подготовку плавательного состава морских судов, за исключением судов рыбопромыслового флота, и летного состава воздушных судов, в части обеспечения обучающихся питанием и вещевым имуществом, включая форменную одежду"*(61);
Постановление Правительства РФ от 24.10.2012 г. N 1094 "О некоторых вопросах деятельности высших учебных заведений, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, осуществляющих в соответствии с международными требованиями подготовку плавательного состава судов рыбопромыслового флота, в части обеспечения обучающихся питанием и вещевым имуществом, включая форменную одежду"*(62);
Порядок вещевого обеспечения категорий лиц, обучающихся за счет средств бюджета субъекта РФ или местного бюджета, определяется соответствующими органами исполнительной власти субъекта или муниципального образования.
Статья 39. Предоставление жилых помещений в общежитиях
Положения образовательного законодательства об обеспечении обучающихся в образовательной организации местами в общежитии не являются новыми. Однако в рамках рассматриваемой статьи соответствующие положения значительным образом систематизированы и дополнены новыми нормами.
Как правило, любое высшее учебное заведение имеет жилищный фонд. Такой жилищный фонд состоит, в основном, из общежитий, и предназначен для проживания обучающихся.
Студенческое общежитие предназначается для размещения иногородних студентов. Они пользуются приоритетным правом на получение места в Общежитии по отношению к студентам, проживающим в данной местности. Преподавателям и иным сотрудникам вуза жилые помещения могут предоставляться при полном обеспечении всех нуждающихся студентов местами в общежитии. На таких же условиях помещения могут быть предоставлены сторонним организациям.
Гарантией прав нуждающихся студентов на жилую площадь является запрет на использование жилой площади, входящей в жилищный фонд не по назначению, например, сдача в аренду.
Образовательная организация вправе совершать сделки с жилищным фондом, только если все нуждающееся студенты обеспечены жилыми помещениями.
Общежитие оборудуется в соответствии со строительными нормами и правилами. Организуются комнаты для самостоятельных занятий, комнаты отдыха, изоляторы, бытовые помещения (кухни, душевые, умывальные комнаты, туалеты и другие).
В каждой образовательной организации, как правило, разрабатывается и действует положение о студенческом общежитии (студгородке). Оно основывается на Типовом положении о студенческом общежитии. Письмом Рособразования от 27.07.2007 г. N 1276/12-16*(63) даны рекомендации по содержанию Примерного положения о студенческом общежитии.
Кроме того, существуют Правила внутреннего распорядка в общежитии, которые утверждаются руководителем образовательной организации по согласованию с профкомом студентов. Студенту важно их знать и строго им следовать.
Размещение студентов производится с соблюдением установленных санитарных норм. Жилые помещения в общежитиях предоставляются из расчета не менее 6 кв. м жилой площади на одного человека.
С каждый заселяемым в общежитие заключается договор найма. Договор найма заключается в письменной форме.
Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 42*(64) утверждена форма Типового договора найма жилого помещения в общежитии.
В договоре найма специализированного жилого помещения две стороны: администрация образовательной организации в лице директора, ректора или иного уполномоченного им лица (проектора, начальника жилищного фонда и т.п.) - наймодатель, и студент, либо студент его законный представитель (родитель, попечитель) - Наниматель. Законный представитель ставит подпись в договоре найма, если студент не достиг совершеннолетнего возраста. В этом случае родитель действует от имени несовершеннолетнего обучающегося, принимая на себя обязанности по договору. Как правило, договор в таком виде заключается со студентами-первокурсниками, которым на момент заключения договора еще нет 18 лет.
Как правило, жилая комната закрепляется за проживающими на весь период обучения в учебном заведении.
При достижении обучающимся совершеннолетия права и обязанности Нанимателя по договору могут перейти к студенту. Нужно только закрепить такое условие в договоре.
Помещение передается за плату во владение и пользование для временного проживания в нем.
В договоре найма специализированного жилого помещения определяются предмет договора, права и обязанности сторон по пользованию общежитием. В договоре указывается номер студенческого общежития и комнаты.
Обучающимся по заочной форме обучения места в общежитии представляются только на период промежуточной и итоговой аттестации.
Выселение граждан из общежитий регулируется ст. 103 Жилищного кодекса РФ 2004 г.*(65). Оно возможно только в двух случаях:
в случае расторжения договора найма (ст. 101 ЖК РФ);
в случае прекращения договора найма (ст. 102 ЖК РФ).
Таким образом, перечень оснований для выселения студента из общежития строго регламентирован. Только прекращение договора найма (при окончании обучения по любым причинам) дает основание администрации образовательной организации требовать выселения студента.
В иных случаях, прежде чем выселить студента из общежития, администрации образовательной организации необходимо расторгнуть с ним договор найма. Однако сделать это администрация может не всегда. Расторгнуть договор найма специализированного помещения можно:
1) в любое время по соглашению сторон;
2) в любое время по желанию нанимателя;
3) в судебном порядке по требованию наймодателя в случае:
неисполнения нанимателем и проживающими совместно с ним членами его семьи обязательств по договору найма;
выезда нанимателя и членов его семьи в другое место жительства (здесь и далее ст. 83 ЖК РФ);
невнесения нанимателем платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги в течение более 6-ти месяцев;
разрушения или повреждения жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает;
систематического нарушения прав и законных интересов соседей, которое делает невозможным совместное проживание в одном жилом помещении;
использования жилого помещения не по назначению;
Договор найма прекращается в случаях:
утраты (разрушения) такого жилого помещения;
перехода права собственности новому юридическому лицу;
прекращения учебы, службы, трудовых отношений (ст. 105 ЖК РФ).
Таким образом, администрация образовательной организации может по своей инициативе расторгнуть договор найма с обучающимся, во-первых, только по рассмотренным выше основаниям, а во-вторых, только в судебном порядке.
Новацией образовательного законодательства в этой части является обязанность образовательной организации по согласованию с учредителем устанавливать обязательную квоту обеспечения местами для проживания в общежитии студентам, обучающимся за счет средств бюджетных ассигнований.
Размер платы за пользование жилым помещением в общежитии для обучающихся определяется локальными нормативными актами организаций, например, в положении об общежитии, в приказах (распоряжения) о стоимости проживании в общежитии и т.п.
Размер платы за проживание не может превышать 5% размера норматива, определяемого Правительством РФ для стипендиального фонда лиц, обучающихся за счет средств бюджетных ассигнований. Фактически в комментируемой норме, но в несколько ином виде, воспроизведены положения Закона N 3266-1 относительно размера платы за проживание, который был привязан к 5% от размера стипендии. Иначе говоря, норма ранее действующего законодательства предусматривала, что размер платы за проживание в общежитии не может превышать сумма в 5% от размера стипендии обучающегося.
Обучающимся из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, признанных в установленном порядке детьми-инвалидами, место в общежитии предоставляется бесплатно.
Весьма существенно уточнен жилищный статус студентов, обучающихся с полным возмещением стоимости затрат на свое обучение (т.е. обучающихся на платной основе). Размер стоимости их проживания не привязан к размеру стипендии и может составлять сумму фактических затрат образовательной организации на организацию проживания таких обучающихся.
Статья 40. Транспортное обеспечение
Комментируемая статья нашла отражение в образовательном законодательстве впервые и определяет право обучающихся на транспортное обеспечение, которое включает организацию бесплатного подвоза между поселениями к образовательным организациям.
Данное право закреплено в законе не случайно, поскольку определено Приказом Минобрнауки РФ от 15.05.2012 г. N 413*(66) в качестве материально-технических условий соблюдения лицензионных требований к лицензированию образовательных программ основного общего образования.
Право на транспортное обслуживание обеспечивают учредители государственных и муниципальных образовательных организаций. Учредителями соответствующих образовательных организаций являются профильные органы управления федерального, регионального или муниципального уровня власти.
Следует учесть, что основные образовательные программы реализуют, как правило, организации основного общего образования (т.е. школы, лицеи и т.п.), что не исключает возможность участия в этой деятельности образовательных организаций профессионального образования, если они реализуют соответствующие образовательные программы.
Статья 41. Охрана здоровья обучающихся
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку вопросы охраны здоровья на уровне образовательных законов в самостоятельной статье нашли отражение впервые.
Во-первых, статья определяет перечень мероприятий, которые включают меры по охране здоровья обучающихся.
На образовательную организацию возложены текущие обязанности по организации охраны здоровья обучающихся. Исключение составляют оказание первичной медико-санитарной помощи, прохождение периодических медицинских осмотров и диспансеризации.
Организацию оказания первичной медико-санитарной помощи обучающимся осуществляют органы исполнительной власти в сфере здравоохранения. При этом образовательная организация обязана предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников.
В рамках обеспечения мероприятий по охране здоровья обучающихся особые условия получения образования установлены в отношении лиц, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов.
Для лиц таких категорий обучающихся создаются специальные образовательные учреждения, в том числе санаторные. Для детей-инвалидов получения образования организовывается на дому или в медицинской организации, где они проходят лечение или реабилитацию.
Субъекты РФ в нормативно-правовых актах устанавливают условия организации обучения указанных категорий лиц, в том числе порядок оформления отношений государственной и муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) обучающихся.
Приказом Минобрнауки РФ от 28.12.2010 г. N 2106*(67) утверждены федеральные требования к образовательным учреждениям в части охраны здоровья обучающихся, воспитанников.
Статья 42. Психолого-педагогическая, медицинская и социальная помощь обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку нормы о психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи впервые нашли отражение в законодательстве на федеральном уровне.
Статья регламентирует случаи оказания и содержание оказываемой психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи.
Основанием для оказания такой помощи ребенку является заявление или согласие родителей (законных представителей).
Помощь оказывается через создаваемые службы психологической поддержки, которые могут быть действовать посредством использования психологов, педагогов-психологов организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также центры психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи.
На такие центры возложены обязанности по методическому обеспечению разработки образовательными организациями программ, учитывающих психологическую составляющую и особенности психики обучающихся, а также мониторингу эффективности оказываемых образовательными организациями психологической помощи и социальной адаптации обучающихся.
На центр психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи может быть возложено осуществление функций психолого-медико-педагогической комиссии, положение о которой утверждено Приказом Минобрнауки РФ от 24.03.2009 г. N 95*(68).
Оказание психолого-педагогической помощи в центре психолого-педагогической, медицинской осуществляется педагогами-психологами, социальными педагогами, учителями-логопедами, учителями-дефектологами и иными специалистами, необходимыми для надлежащего осуществления функций такого центра.
Кроме того, центр осуществляет также комплекс мероприятий по выявлению причин социальной дезадаптации детей и оказывает им социальную помощь, осуществляет связь с семьей, а также с органами и организациями по вопросам трудоустройства детей, обеспечения их жильем, пособиями и пенсиями.
Статья 43. Обязанности и ответственность обучающихся
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку ранее действовавшие образовательные законы самостоятельной статьи, посвященной правовому статусу обучающихся, не содержали. Отдельные нормы об обязанностях и ответственности обучающихся содержал Закон N 125-ФЗ в отношении студентов высших учебных заведений.
Рассматриваемая статья впервые на законодательном уровне отражает обобщение обязанностей и ответственности обучающихся в образовательной сфере. Примечательно, что обязанности и ответственность обучающихся, наряду с правами и гарантиями, составляют один из элементов их специального правового статуса.
Отражение в рамках самостоятельной статьи обозначенных элементов правового статуса будет способствовать формированию более четкого представления обучающимися их обязанностей в рамках образовательного процесса и одновременно защите их прав от необоснованного применения к ним мер ответственности (дисциплинарных взысканий).
Статья 44. Права, обязанности и ответственность в сфере образования родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся
Положения комментируемой статьи в целом не являются новыми для отечественного образовательного законодательства, поскольку аналогичные нормы были представлены в ст. 52 Закона N 3266-1. Однако в комментируемой статье, помимо прав и обязанностей, отражена также ответственность родителей (законных представителей).
Новацией законодательства в этой части следует назвать приоритет родителей на обучение и воспитание детей перед всеми другими лицами.
В статье перечислен примерный (открытый) перечень прав и обязанностей родителей (законных представителей), поскольку иные права (обязанности) могут быть установлены в других федеральных законах, а также непосредственно в договоре об образовании.
Нормы о юридической ответственности родителей (законных представителей) сконструированы в отсылочном виде. Поэтому конкретные меры ответственности определяются в нормах действующего законодательства. В основном речь идет об административной и уголовной ответственности. Так, административная ответственность установлена за:
неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних (ст. 5.35. КоАП РФ);
появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в возрасте до шестнадцати лет, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, иных одурманивающих веществ на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах (ст. 20.22 КоАП РФ).
В свою очередь, уголовная ответственность установлена за:
за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (ст. 156 УК РФ).
ответственность за вовлечение родителями (законными представителями) несовершеннолетних в совершение преступления (ст. 150 УК РФ);
систематическое употребление несовершеннолетними спиртных напитков, одурманивающих веществ, занятие бродяжничеством или попрошайничеством, вовлечение в совершение антиобщественных действий (ст. 151 УК РФ).
за злостное уклонение от уплаты по решению суда средств на содержание детей (ст. 157 УК РФ).
Статья 45. Защита прав обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся
Комментируемая статья является новацией законодательства об образовании, поскольку ранее действовавшие образовательные законы не содержали самостоятельных норм, посвященных защите прав обучающихся и их родителей (законных представителей). В данном случае речь, в общем, идет о защите прав, вытекающих непосредственно из образовательных отношений, и в частности об образовательных конфликтах. Сообразно этому определяются и способы (формы) защиты прав, адекватные специфике конфликтных ситуаций. Статья закрепляет несколько форм (способов) защиты прав указанных категорий субъектов образовательных отношений.
Во-первых, обучающиеся (их законные представители) для разрешения образовательного конфликта вправе непосредственно обращаться в органы управления образовательной организации с требованием проведения дисциплинарного расследования деятельности ее работников. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению указанными органами.
Во-вторых, обучающиеся (их законные представители) вправе обращаться в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений. Такая комиссия должна создаваться в конкретной образовательной организации. Предметом ее деятельности является также рассмотрение вопросов о наличии или отсутствии конфликта интересов педагогического работника. Напомним, что конфликт интересов педагогического работника - ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества.
В-третьих, обучающиеся (их законные представители) вправе использовать иные способы защиты прав и законных интересов, не запрещенные законодательством РФ. Речь идет о праве использования юрисдикционных механизмов, т.е. обращения с жалобами в конкретные уполномоченные органы государственной власти (в частности, суды, органы прокуратуры, органы Роспотребнадзора, Уполномоченному по правам ребенка и его территориальным представителям и т.п.).
Предмет деятельности комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений составляет:
1) вопросы реализации права на образование, в том числе в случаях возникновения конфликта интересов,
2) применение законодательства Российской Федерации об образовании, локальных нормативных актов организации, осуществляющей образовательную деятельность.
Состав комиссии образует паритетное представительство обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников организации, осуществляющей образовательную деятельность.
Закон придает решению комиссии обязательную для всех участников образовательных отношений юридическую силу и соответственно подлежит исполнению в установленные решением сроки.
Тем не менее решение комиссии может быть обжаловано в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе органы управления образованием, а также в суд как универсальный орган правоохраны.
Закон представляет образовательным организациям автономию организации деятельности комиссии по урегулированию споров. Потому порядок ее создания, организации работы, принятия решений и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом образовательной организации. При этом такой локальный акт подлежит обязательному согласованию с органами самоуправления образовательной организации.
Глава 5. Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность
Статья 46. Право на занятие педагогической деятельностью
Комментируемая норма устанавливает общие образовательные требования (образовательный ценз), дающие право лицу заниматься образовательной деятельностью, на занятие искомой должности. Этот ценз определён в виде минимума - среднего профессионального или высшего образования. Дополнительным обязательным требованием на занятие указанной деятельностью является наличие знаний и умений, перечисленных в ЕТКС и/или профессиональном стандарте. Если первое ещё как-то понятно, то что такое профессиональный стандарт из комментируемой нормы и всего Закона не ясно.
Номенклатура должностей, то есть перечень названий руководящих работников, осуществляющих деятельность в образовательной сфере, утверждается Правительством России. Проект такого Постановления опубликован на официальном сайте Министерства образования и науки. В него вошли 4 должности руководителей образовательных организаций и 28 должностей педагогических работников: воспитатель (включая старшего), музыкальный руководитель, учитель, преподаватель, тьютор (от англ. опекун, защитник. Видимо, сегодняшний воспитатель, концертмейстер, учитель-дефектолог, учитель-логопед (логопед), педагог-психолог, социальный педагог, педагог-библиотекарь, педагог-организатор, инструктор по физической культуре, тренер-преподаватель (включая старшего), старший вожатый, преподаватель-организатор основ безопасности жизнедеятельности, инструктор по труду, методист (включая старшего), педагог дополнительного образования (включая старшего), руководитель физического воспитания, мастер производственного обучения, декан факультета (директор института), заведующий кафедрой, профессор, доцент, старший преподаватель, ассистент.*(69) Хорошо, что этот вопрос не оставлен на откуп Министерству образования и науки. Однако плохо, что не определены сроки, на которые этот перечень утверждается и в какие обновляется.
Статья 47. Правовой статус педагогических работников. Права и свободы педагогических работников, гарантии их реализации
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку ранее образовательные законы самостоятельной статьи, посвященной правовому статусу педагогических работников, не содержали.
Содержание комментируемой статьи столь же объёмно, как и её название. Правовой статус педагогических работников, определённый комментируемой частью статьи, является частным проявлением общего правового статуса человека, определённого в теории конституционного права, то есть совокупность права, свобод и обязанностей, а также гарантий их реализации. Однако их права разделены Законом на две группы: трудовые и академические. И если источник первых понятен, то откуда берутся вторые и каким нормативным правовым актом, помимо комментируемого Закона, они закреплены, остаётся неясным. К тому же в качестве источника этих прав и обязанностей, в статье указано федеральное и региональное законодательство. Остаётся вопрос: насколько законодательство субъекта Федерации может расширять перечень прав педагогического работника, а главное - его обязанностей, и как это согласуется с конституционным принципом равноправия. Нельзя также забывать, что в понятие "законодательство" в нашей стране традиционно входит не только закон, но и многочисленные подзаконные акты.
Из демагогических словосочетаний, которыми наполнена ч. 2 комментируемой статьи, следует, что педагогические работники обладают каким-то "особым статусом", который, видимо, определён настоящим Законом, но прямо об этом в комментируемой норме не сказано.
Далее следует перечень академических прав и свобод, которые сами по себе не вызывают возражений, кроме неопределённости их юридической силы и гарантий реализации, за исключением права на обращение в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений. В комментируемой норме речь даже не идёт о судебной защите этих прав. А между тем, цель авторов Закона благая: создать механизм реализации конституционной нормы о свободе преподавания, а вот механизм её воплощения выбран крайне неудачный.
Часть 4 комментируемой статьи важна тем, что устанавливает пределы действия академических прав и свобод педагогического работника. Таким пределом являются права и свободы других участников образовательных отношений, закреплённые в локальных нормативных актов организаций, в которых они служат. Как известно, в соответствии со ст. 8 Трудового кодекса России локальные нормативные акты принимаются работодателем с учётом мнения представительного органа работников.*(70) Однако хитрость этой нормы состоит в том, что если порядок согласования локального акта с профсоюзной организацией, предусмотренный ст. 372 ТК РФ, соблюдён, то никакой суд, прокуратура, трудовая инспекция не могут это акт опротестовать, а как известно, коллектив не всегда бывает прав.
Часть 5 комментируемой статьи устанавливает перечень трудовых прав и социальных гарантий педагогических работников. Примечательно, что эти права отличаются от общих прав и свобод работника, установленных Трудовым кодексом России, в сторону увеличения социальных гарантий для педагогических работников. Например, они имеют право на сокращённую продолжительность рабочего времени, право на удлинённый ежегодный отпуск, внеочередное предоставление жилья и др. Примечательно, что перечень этих прав имеет открытый характер. Очевидно, субъекты Федерации вправе дополнять его какими-то индивидуальными правами и социальными гарантиями в соответствии с частью 1 настоящей статьи (см. комментарий).
Комментируемая часть 6 статьи содержит подробный перечень элементов и видов нагрузки, включённой в рабочее время педагогических работников. Этот перечень также является открытым, а его содержание зависит от занимаемой должности и индивидуального плана работника.
Согласно части 7 комментируемой статьи соотношение режима рабочего времени и времени отдыха педагогического работника определяется коллективным договором, ПВТР, расписанием и актами Министерства образования и науки и/или его территориальных управлений. Такое разнообразие нормативно-правового регулирования этого вопроса, на наш взгляд, чревато перегибами как в лучшую, так и в худшую стороны. Последнее часто проявляется в последнее время.
Частями 8-10 комментируемой статьи установлено, что педагогические работники, работающие в сельской местности, имеют право на компенсацию расходов на оплату жилья, отопления и освещения, все работники этой сферы имеют право на получение оплаты в размере, установленном субъектом Федерации, за участие в ЕГЭ, а также иные дополнительные меры государственной поддержки, устанавливаемой актами субъектов Федерации.
Статья 48. Обязанности и ответственность педагогических работников
Положения комментируемой статьи в целом не являются новыми для отечественного образовательного законодательства, поскольку обязанности педагогических работников были представлены, в частности, в нормах ст. 20 Закона N 125-ФЗ.
Комментируемая статья открывается закрытым перечнем обязанностей педагогических работников, также отличающимся по содержанию от установленного ТК РФ. Из всех 11 обязанностей более или менее конкретными, имеющими критерии для оценки, являются последние две обязанности, да и те содержат в тексте отсылочные нормы к абстрактному установлению законодательством Российской Федерации порядка обучения и проверке знаний, а также уставу организации, принимаемому в порядке, определённом иным нормативным правовым актом - ст. 52 ГК РФ, на который к тому же нет ссылки в комментируемом Законе.
Частью 2 комментируемой статьи установлен запрет на оказание педагогическим работником платных услуг, если это приводит к возникновения конфликта интересов (подробнее о конфликте интересов см. комментарий к п. 33 ст. 2 Закона). Речь, очевидно, идёт о платном репетиторстве. Однако сама по себе формулировка юридической нормы вызывает удивление, поскольку эти отношения имеют договорной гражданско-правовой характер и не создают конфликт интересов, поскольку эти отношения не являются образовательными в чистом виде.
Частью 3 комментируемой статьи авторы Закона пытаются поставить образовательные организации и участников создаваемых в них отношений вне политики. В целом, это правильно и отвечает общепризнанным принципам и нормам международного права. Однако ни КоАП РФ, ни УК РФ, ни сам комментируемый Закон или какое-либо другое законодательство России не предусматривает юридической ответственности за подобного рода деятельность. А норма без ответственности за её неисполнение превращается в фикцию, чем и пользовались отдельные руководители ВУЗов в выборную кампанию 2011-12 гг. Возможно, этот пробел можно восполнить уставами или иными локальными актами, однако у руководителей образовательных учреждений в этом нет служебной заинтересованности.
Завершающая часть комментируемой статьи содержит стандартную норму об ответственности педагогического работника за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей. Ответственность за такие нарушения предусмотрена в виде учёта этих сведений при прохождении педагогическими работниками аттестации. Никакой более серьёзной ответственности за это комментируемый Законе не предусматривает.
Статья 49. Аттестация педагогических работников
Комментируемая статья является новацией образовательного законодательства, поскольку образовательные законы не содержали самостоятельной статьи, а лишь упоминали об аттестации педагогических работников. Общий механизм и базовые нормы (положения) об аттестации работников содержит трудовое законодательство (ТК РФ). Трудовой кодекс РФ по отношению к комментируемой статье является актом общего регулирования, а нормы закона об образовании являются специальными.
Первая часть комментируемой статьи определяет цели проведения аттестации педагогических работников - установление квалификационной категории. Для всех педагогических работников аттестация проводится по инициативе работодателя при приёме на работу или по желанию самого педагогического работника. Исключение составляет профессорско-преподавательский состав, проходящий периодическую аттестацию в сроки, предусмотренные заключенным с ним трудовым договором.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает общие легальные сроки проведения аттестации педагогических работников - один раз в пять лет. Комиссии по проведению аттестации в соответствии с комментируемой нормой формируются самостоятельно организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
Часть 3 комментируемой статьи регламентирует участие органов публичной власти (федеральных и региональных) в аттестации педагогических работников в зависимости от формы собственности организации. Подчеркнём, что в аттестации участвуют все педагогические работники, независимо от формы собственности организации, в которой они работают.
Завершающая часть комментируемой статьи определяет государственные органы, устанавливающие порядок проведения аттестации педагогических работников в лице Министерства образования и науки России, а также государственной инспекции труда.
Статья 50. Научно-педагогические работники
В целом, рассматриваемая статья не является новой для отечественного образовательного законодательства, поскольку положения о научно-педагогических кадрах содержались в ст. 20 Закона N 125-ФЗ, посвященной работникам высших учебных заведений. Между тем комментируемый закон рассредоточил положения о работниках образовательных организаций высшего образования в нескольких статьях, с учетом их положения в структуре образовательной организации и реализации образовательной функции.
Открывается комментируемая статья нормой, определяющей понятие "научно-педагогические работники". В эту категорию входят работники высшей школы и образовательных учреждений, реализующих дополнительные профессиональные программы. Как правило, эти программы реализуются в рамках высшей школы, хотя в исключительных случаях могут создаваться организации для самостоятельного дополнительного образования. Однако это образование всегда получают обучаемые, имеющие высшее образование.
В целом, эти педагогические работники относятся к категории профессорско-преподавательского состава этих организаций.
Далее в частях 2 и 3 комментируемой статьи определяются дополнительные права и обязанности научных работников, которые они получают помимо перечисленных в ст. 47-48 настоящего Закона (подробнее см. комментарий).
К ним относятся права, связанные с участием в самоуправлении научными коллективами, а также права, развивающие конституционную свободу научного и технического творчества. Такой же характер имеют и обязанности научных работников по отношению к обучаемым.
Статья 51. Правовой статус руководителя образовательной организации. Президент образовательной организации высшего образования
Положения комментируемой статьи не являются новыми для отечественного законодательства об образовании, поскольку нормы о статусе руководителя ранее сдержались образовательных законах (ст. 35 Закона N 3266-1 и ст. 20 Закона N 125-ФЗ).
В рамках комментируемой статьи вместо определения правового статуса руководителя образовательной организации, который, очевидно, определяется уставом этой организации (см. ч. 6 настоящей статьи), статья посвящена порядку легитимации этого лица. В частности, комментируемая часть ст. 51 закрепляет все способы занятия им искомой должности: избрание общим собранием (конференцией) с последующим утверждением учредителем, назначение учредителем, назначение Президентом страны в случаях, установленных федеральными законами, и назначение Правительством России. Последнее касается ректоров федеральных университетов.
Части 2-10 комментируемой статьи определяют общие требования к кандидатам на эту должность, подтверждают запрет на её занятие, установленный трудовым законодательством (подробнее см. комментарий к ч. 4 ст. 47 Закона), прохождение обязательной аттестации, запрет на занятие должности по совместительству и иные особенности порядка занятия указанной должности.
В начале 90-х годов прошлого века в ВУЗах страны была учреждена должность президента, тогда рассматривавшаяся как временная, дабы безболезненно освободиться от "красных" ректоров, носителей социалистических традиций. Однако комментируемый Закон сохранил эту должность и даже предоставил ВУЗам право самостоятельно решать вопрос об учреждении такой должности, ограничив полномочия президентов сроком избрания на 5 лет (часть 11-14 комментируемой статьи).
Статья 52. Иные работники образовательных организаций
Помимо должностей педагогических и научных работников, в образовательных организациях комментируемой статьёй Закона устанавливаются должности работников, осуществляющих вспомогательные функции: инженерно-технические, административно-хозяйственные, производственные, учебно-вспомогательные и иные.
Стоит отметить, что положения комментируемой статьи отчасти уже были представлены в нормах образовательного законодательства. Так, в ст. 20 закона о высшем образовании (N 125-ФЗ), именуемой "Работники высших учебных заведений", упоминалось, что в высших учебных заведениях предусматриваются должности инженерно-технического, административно-хозяйственного, производственного, учебно-вспомогательного и иного персонала. Требования к их квалификации определяются ЕТКС и профессиональными стандартами.
Права, обязанности и ответственность этих категорий работников устанавливаются законодательством России, ПВТР и иными локальными актами. Руководящие работники этой категории служащих обладают правами, социальными гарантиями и мерами социальной поддержки в соответствии с п. 3 и 5 ч. 5 и ч. 8 ст. 47 Закона (подробнее см. комментарий).
Глава 6. Основания возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений
Статья 53. Возникновение образовательных отношений
Комментируемая статья является новацией законодательства об образовании, и впервые регламентирует момент, а также инструменты, фиксирующие факт возникновения образовательных отношений.
В качестве основания возникновения образовательных отношений выступает распорядительный акт о приеме (зачислении) лица в образовательную организацию для обучения или для прохождения промежуточной и государственной (итоговой) аттестации. Если образовательную деятельность осуществляет индивидуальный предприниматель, то таким основанием является договор об образовании. Распорядительным актом, на практике, обычно является приказ о зачислении в число студентов (обучающихся).
При этом, первичным основанием для издания такого распорядительного документа является соответствующий договор. Соответственно, приказ о зачислении издается на основании заключенного между сторонами (абитуриентом (его родителем, законным представителем) и образовательной организацией) образовательных отношений образовательного договора.
Договор как юридический факт выражает осознанные действия лиц, направленные на возникновение соответствующих прав и обязанностей его сторон.
Предусматривается две разновидности договоров в образовании:
1) договор об образовании, заключаемый в случаях:
приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования;
дополнительным образовательным программам;
обучения за счет средств физических и (или) юридических лиц;
2) договор о целевом приеме и о целевом обучении.
С момента приема (зачисления) возникают у лица, принятого на обучение, права и обязанности обучающегося, предусмотренные законодательством Российской Федерации об образовании и локальными нормативными актами организации.
Законодатель пока определил основания возникновения образовательных отношений только для обучения по образовательным программам дошкольного образования.
Заключение договора только в письменной форме позволяет наиболее слабой стороне - обучающемуся (воспитаннику), его родителям в случае возникновения спора с образовательным учреждением (как органом, наделенным властными полномочиями) более действенно защитить свои права.
Однако комплексный характер обязательств по получению образования предполагает возможность регулирования публичных обязательств обучающегося и образовательной организации в силу слабого нормативного регулирования академической составляющей образовательных отношений в законодательстве.
Необходим разумный паритет локально-нормативного и договорного регулирования участников образовательной деятельности. Шагом в нужном направлении было бы закрепление в образовательном законодательстве обязанности образовательных учреждений заключать подобный договор с лицами, обучающимися за счет бюджетных средств вне зависимости от уровня, вида и формы обучения.
Статья 54. Договор об образовании
Положения комментируемой статьи являются новацией образовательного законодательства, поскольку до настоящего времени образовательные законы самостоятельных статей, посвященных нормативной регламентации договора об образовании, не содержали. Появление самостоятельной статьи об образовательном договоре является вполне оправданным и обусловлено дальнейшим развитием экономических (рыночных) начал образовательной деятельности, осуществление которой все в большей степени опосредуется договорным регулированием.
Как следует из пункта 1 комментируемой статьи, договор об образовании заключается в случае приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования или за счет средств физических и (или) юридических лиц (договор об оказании платных образовательных услуг).
