Комитет Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по металлургии

Экономическая рабочая группа при Администрации Президента Российской Федерации

Национальный институт технического регулирования

СТЕНОГРАММА

выступлений докладчиков практического семинара

"Участие предприятий горно-металлургического комплекса

в реформе технического регулирования"

6-7 сентября 2005 г.

Свердловская область, г. Верхняя Пышма, пансионат "Селен"

Рубцов Александр Вадимович, заместитель руководителя Экономической рабочей группы при Администрации Президента Российской Федерации, Председатель Правления Национального института технического регулирования:

Добрый день, уважаемые коллеги. Прежде всего, я бы хотел поблагодарить организаторов этого мероприятия за возможность выступить перед вами и пообщаться по проблеме технического регулирования. При этом должен сказать, что у нас по отраслям нашей российской экономики работа в сфере технического регулирования ведется достаточно неравномерно. Где-то более активно, где-то менее активно. Если взять Комитет Торгово-промышленной палаты по металлургии и Уральскую горно-металлургическую компанию как организаторов и движущую силу этого процесса, то, должен сказать, что это - одни из лидеров реформы технического регулирования. Не только в металлургии, но и среди всех отраслей вообще, если иметь в виду отрасли нашего когда-то народного хозяйства.

Два слова скажу о той структуре, которую я здесь представляю. Это экономическая рабочая группа Администрации Президента. Она была создана в апреле 2001 года. И, как сказано в распоряжении руководителя Администрации, занимается эта группа совершенствованием взаимоотношений предприятий с органами государственной власти. Это было такое несколько замаскированное название. Проще говоря, это взаимоотношения бизнеса и власти. Но с самого начала, с момента своего создания, мы были сосредоточены на реформе технического регулирования, и мы, по сути дела, разрабатывали концепцию и базовые положения будущего закона о техническом регулировании.

Почему из всей сферы проблем взаимоотношения государства и бизнеса нам пришлось сосредоточиться именно на реформе технического регулирования? Дело в том, что эта линия во взаимоотношениях государства и предпринимательского сообщества оказалась на тот момент наименее реформированной. При советской власти у нас были не в чести финансовые механизмы регулирования предпринимательской деятельности, зато все, что касается собственно материи производства, все было основательно налажено. Госцена, госплан - все это работало, все двигалось и так далее. А потом, с началом реформ, наоборот, был сделан основательный крен в строну запуска финансовых механизмов, кредитной политики, налоговой, банковской системы и так далее. А все, что касается материи производства и отношений, которые здесь возникают, было как-то забыто. Потом, после того, как страна столкнулась с некоторым таким бюрократическим реваншем, и было выяснено, что все-таки после всех этих реформ экономика у нас остается слишком зарегулированной, была предпринята попытка реализовать так называемую стратегию дерегулирования.

В менее научном виде это в посланиях Президента многократно звучало как стратегия дебюрократизации. Так вот, что касается реформы технического регулирования, то там тоже был своеобразный крен. В начале были сделаны попытки урегулировать процедурные вопросы. Вы наверняка знаете, что был принят 134-й закон о защите прав юридических лиц в ходе государственного контроля и надзора. Но тогда, в начале 2001 года, мы как раз и поставили вопрос о том, что одними процедурами нельзя обойтись, поскольку существует еще и собственно само содержание проверок контрольного надзора, требований, которые люди должны выполнять. Если мы этим не займемся, то мы реформу технического регулирования не сдвинем. Было ясно, что если мы выстраиваем оборону производителя от чрезмерной бюрократизированности, то эта оборона должна быть замкнутой, не должно быть дыр. Иначе получится приватизация одного километра государственной границы. Считайте, что ее нет вовсе. Вот так и здесь.

И многие представители предприятий нам как раз и говорили, как изменилась ситуация после того как приняли закон о защите прав юридических лиц. Приходит представитель какого-то контрольно-надзорного органа, ему что-то такое говорят: а вот у нас по закону… Он говорит: так, ещё слово, и все будет в два раза дороже. И все. По сути дела, правильный закон оказалось, что практически не работает.

Теперь буквально два слова о том, из чего складывается система технического регулирования. Вы сами это прекрасно знаете. Я расставлю, может быть, некоторые акценты.

Прежде всего, эта вся система обязательного нормирования, вся система нормативных документов, которые регулируют хозяйственную деятельность: ГОСТы, СанПИНы, СНиПы, правила безопасности и т.д. У нас несколько сотен тысяч таких документов. Одних ГОСТов у нас около 25 тысяч. Далее. Это система допуска на рынок: сертификация, декларирование, лицензирование и т.д. И, наконец, это вся система контрольно-надзорной деятельности государства, то есть органы, которые этой деятельностью занимаются. Я в старых терминах, как привык больше разговаривать, Госгортехнадзор, Санэпиднадзор, экологический контроль, пожарный, Энергонадзор. Таких надзоров у нас основных порядка 35. А если взять еще и разного рода ответвления, федеральные и территориальные органы, то получается, что у нас целая армия структур действует в сфере технического регулирования.

Как мы подошли к этой проблеме? Ну, прежде всего, мы решили, что надо поговорить с самими производителями и понять, в чем основные проблемы. Сделали мы это следующим образом. Мы заказали базу данных в Госкомстате, попросили их представить нам полностью описание организации, все контакты, фамилия, имя, отчество руководителя, все телефоны, факты по ста ведущим предприятиям от каждой отрасли. У нас было по старому ОКОНХу, если кто не помнит, то это общесоюзный, потом стал общероссийский классификатор отраслей народного хозяйства. У нас было 636 отраслей. Вот по сто ведущих предприятий по формуле определенной (оборот, количество занятых и т.д.) нам посчитали. Госкомстат полностью не справился с этой задачей, подключили налоговые органы. Оказалось, что у них получше дело поставлено. Создали эту базу данных, и есть такое место Малынское, в котором раньше писали программу КПСС, теперь пишут послание Президента. Вот мы засели в этом самом Малынском и встречались с руководителями ведущих предприятий всех отраслей и регионов страны. Выглядело это так: три дня в неделю (вторник, четверг, суббота) по две группы в день по 15, 20, по 30 человек в группе. И так пять месяцев. Можете себе представить, какую информацию мы собрали. И с этой точки зрения у нас была достаточно полная картина, как обстоит дело в сфере технического регулирования и в том числе, что надо делать. Я это говорю к тому, что основные идеи в реформе технического регулирования мы не придумывали, все это летало в воздухе. И нам просто директора предприятий, главные инженеры, главные технологи по производству, они нам просто рассказали, что необходимо изменить. И все это в основном легло в идеологию реформы и в закон о техническом регулировании. Проанализировали мы существующее положение дел. Причем мы просили людей составить нам информационные карты по актам предписания, которые оставляют нам надзорные органы, за 2,5 года. По всем актам, копиям самих актов предписания и т.д. мы проанализировали, что у нас происходит в этой сфере и пришли к следующему выводу: существующая система технического регулирования, прежде всего, является одним из очень серьезных тормозов на пути инвестиций в российскую экономику. Я все время говорю, что есть такой своего рода закон всемирного тяготения капитала. Так вот, деньги текут туда, где им легче. Если им выстраивать какие-то запреты, то эти средства, естественно, пойдут в экономику других стран, то есть в экономику наших мировых конкурентов. Поэтому когда мы говорим о том, что нас в мире никто нигде не ждет, прежде всего, надо подумать о том, какие проблемы мы сами себе создаем. Не будет нормальных инвестиций, не будет полноценного экономического роста. Мы так и будем обсуждать, через 30 лет Аргентину мы догоним или еще какую-нибудь страну. Про удвоение ВВП, естественно, говорить не придется.

Резко снижается конкурентоспособность отечественной промышленности и на внутреннем рынке и на внешнем рынке, потому что, имея за спиной такой административный борт, конкурировать с иностранными фирмами достаточно тяжело. Система технического регулирования в том виде, в котором она есть, является препятствием на пути научно-технического прогресса. Очень многие технические решения прогрессивные, передовые внедрять практически невозможно без нарушения действующей нормативной базы. Мы недавно разговаривали с известным достаточно человеком - Коркуновым, конфеты делает, все об этом знают. Вот он говорит, поставил немецкий завод самый лучший в стране, самый передовой. Он ничему не соответствует. То есть его можно закрывать сразу. Мне, говорит, пришлось через две недели уволить людей, которые в этой системе работали. Они говорят: это нельзя, это нельзя. Пришлось мне брать новых людей, которые не знали, что это нельзя. Завод работает, все прекрасно. Как эти вопросы решаются, вы сами знаете. Дальше. Эта система технического регулирования не обеспечивает целей главных задач, ради которых существует. А именно гарантий безопасности. У нас эта система обременительна и в то же время крайне неэффективна. Мы все контролируем, регистрируем, проверяем, нормируем и так далее. И постоянно что-то падает, горит, взрывается, люди травятся, чем дальше, тем больше.

Наконец, возникает целый ряд социальных проблем. Поскольку эта административная рента, а кстати, никто ее еще не посчитал, никто толком не знает, из чего она складывается. Обычно это считают так: штрафы, взятки - вот административная рента. А если взять еще дезорганизацию производства в ходе контроля и надзора, нереализованные проекты, упущенную выгоду и так далее. Если все это перевести в твердую валюту, это будут суммы очень круглые. Так вот вся эта административная рента, она в итоге закладывается в цену товара и, по сути дела, оплачивается отчасти бизнесом, но в основном она оплачивается населением. Можно подумать, нашим людям, и так не шибко богатым, больше деньги девать некуда.

Я уже не говорю о том, что есть и политические проблемы, поскольку техническое регулирование иногда используется в самых разных целях: и для перехвата собственности, и для подавления конкурентов, а иногда и для склонения предприятий в поддержку тех или иных политических инициатив. И это было. Сейчас этого нет, но на тот момент эта была очень серьезная проблема особенно на местах.

Вот я вам рассказываю все эти проблемы для того, чтобы вы понимали, что реформа технического регулирования имеет под собой очень серьезные основания. Вся эта аналитика была доложена на самый верх, и мы получили в результате добро на проведение радикальной реформы технического регулирования.

Закон о техническом регулировании в первом чтении прошел с удивительным результатом: 293 «за» и 92 «против». По-моему, так. Для таких сложных противоречивых законов, которые наступают на очень многие интересы, этот счет был просто удивителен. Сопротивление прохождению закона было чудовищно. Даже после того, как закон был внесен в Правительство, Госдуму, представители некоторых ведомств продолжали бороться против него. Можно подумать, что у нас нет исполнительной вертикали. Правительство вносит, а ведомства возражают. У нас даже представитель тогдашнего Госатомнадзора поехал в МАГАТЭ и там что-то такое сказал, что в России будет подготовлен закон, после которого у нас Чернобыль будет раз в неделю. Там перепугались, пришлось нашему начальству оправдываться, объяснять, что ничего подобного. Этого человека через некоторое время отправили на пенсию. Но понятно какое было мощное сопротивление. После первого чтения была проведена дополнительная работа, и во втором чтении было два голоса «против» всего, а в третьем (через 50 минут)- четыре голоса «против». Понятно, что такие результаты с неба не падают, и тогда была очень серьезная политическая поддержка реформы на этапе прохождения закона.

Теперь я вкратце обрисую основные принципы этой реформы закона о техническом регулировании. Было проведено четкое разграничение между обязательными и добровольными требованиями. Прежде всего, по линии потребительских достоинств, качества продукции, с одной стороны, и безопасности - с другой. Все вы знаете, что до реформы у нас в нормативных документах были одинаково обязательны требования и по безопасности, и по качеству, по потребительским достоинствам. Если вы не знаете, то на нарезных батонах надрезов должно быть 5 или 6. Если их было больше или меньше, то десятками тонн продукцию браковали. Так вот, реформа технического регулирования, прежде всего, гоорит о том, что обязательными впредь являются исключительно требования по безопасности. Качество в условиях рынка государство контролировать не может и не должно. У нас все инспектора сидят на заводе «Кристалл» и выясняют, какая водка вкусная, какая нет. Они качество принимают, а народ травится совершенно другим продуктом, и там ни одного инспектора.

Следующий принцип заключается в том, что все обязательные требования собираются в новом виде нормативных документов, который называется "технический регламент". Чем отличается технический регламент от предыдущих нормативных документов? Прежде всего, тем, что этот документ ориентирован на вид деятельности. То есть если до этого мы, занимаясь какой-то деятельностью, должны были исследовать десятки, сотни, а то и тысячи разных нормативных документов и выяснять, что мы должны выполнять по этому, по этому, по этому документу, то теперь это все должно быть собрано в одном документе, который будет регулировать данный вид деятельности. Часто приходится слышать: да как это можно? Да этого вообще делать нельзя и так далее. Ответ на этот вопрос простой. Люди, которые должны выполнять требования, они должны эту работу провести, они должны собрать для себя все требования, которые они обязаны выполнять. Должны. Так вот это сделать надо за них. Должно это сделать государство. И тогда будет совершенно четко понятно, что вот есть технический регламент - закрытый полный исчерпывающий перечень требований, который должны выполнять люди на том или ином производстве. Такая же книжка у контрольно-надзорных органов. И никаких других документов, которые можно достать с полки, больше не будет.

Когда я говорю "полный закрытый исчерпывающий перечень требований", я имею в виду еще и следующее: никакие обязательные требования вне технического регламента вводиться не могут. То есть никаких СНИПов, ГОСТов, СанПиНов и т.д. больше не будет. Если нужны какие-то изменения и дополнения, то эти изменения и дополнения делаются в данном техническом регламенте.

И, наконец, еще один очень важный принцип. Технический регламент вводится в статусе федерального закона, то есть ведомственное нормотворчество прекращается как таковое. Уже сейчас по закону о техническом регулировании после его вступления в силу ведомства не имеют права вводить новые нормативные документы, вносить изменения в старые нормативные документы. И в ближайшее время мы подготовим анализ. Дело в том, что много попыток все-таки ввести новые нормативные акты ведомственные было предпринято уже после вступления закона в силу. И Минюст их все аккуратно заворачивал. Правда, не все, там есть небольшие "дырочки", но, тем не менее, очень много документов Минюст завернул. И вот мы сейчас анализируем эти документы. Если бы эти документы были приняты, то ущерб для экономики был бы очень большой, потому что там такого насочиняли, мало не покажется. Если бы все это вступило в силу на ведомственном уровне, то мы бы имели еще целый ряд административных барьеров, препятствующих экономической деятельности.

Для многих эта идея – технические нормы перевести в федеральные законы была странной, непонятной и т.д. Поэтому я остановлюсь на этом подробнее, поскольку здесь совершенно другая закладывается философия технического регулирования.

Прежде всего, вам любой специалист скажет: ну как же, федеральные законы, они регулируют общественные отношения, а вы будите технические требования регулировать, как это можно? Так вот, с этой точки зрения технические нормы – это всегда общественные отношения, потому что при первом взгляде возникает иллюзия, что все это пишется на кончике пера научно-технических сотрудников. Вот они сели, посчитали, вывели такую норму, вот она и пошла. На самом деле, ничего подобного. Наши немецкие коллеги, с которыми мы консультировались в том числе, когда закон писали, они говорят: конечно же, мы тоже сначала так думали, посадили наших немецких ученых, они нам написали прекрасную экологию. Мы посчитали, что будет, если мы введем те нормы, которые ученые посчитали, и выяснили, что 80% предприятий надо будет закрывать. И они были вынуждены адаптировать все эти требования к реальным возможностям немецкой экономики и техники. Понятно, что у нас и с деньгами похуже, и техника не в таком состоянии, как немецкая, поэтому нам опять же надо все эти требования адаптировать к реальным возможностям того, что могут наши предприятия выполнять. И вот это вот уже совершенно другой подход. Это, по сути дела, договор общества с самим собой о том, на какие гарантии безопасности мы можем положиться на данный момент. Вот у нас сейчас столько денег, техника в таком состоянии. Вот мы договариваемся. Сейчас мы можем себе позволить только на автомобиль "Ока" подушки безопасности ставить, будет получше с деньгами, потом будем вводить более жесткие требования.

С этой точки зрения это очень серьезная проблема, поскольку даже по сравнению с действующей нормативной базой нам многие требования надо будет снижать, и приводить их к тем цифрам, которые хоть как-то выполнимы для наших предприятий. Потому что до сих пор у нас существует зазор между нормативной базой и тем, что люди реально выполняют. Между прочим, для металлургии это тоже характерный пример, потому что у нас были обязательные ГОСТы, и все считали, что мы работаем по ГОСТам. Существовала закрытая переписка. Комбинат писал в отраслевой отдел ЦК, и им в таком же закрытом режиме писали, что мы вам даем разрешение выпускать продукцию в два раза ниже требований ГОСТа. Вот так вот вся страна и работала. Нормативка была одна, а работа была другая. Так вот, сейчас с этим надо как-то разбираться, поскольку если требование обязательно, то надо его выполнять. И нормы, которые будут вводиться в технический регламент, они примерно так ориентированы: если процентов 80 предприятий выполняет, то это нормально. Если 20 процентов предприятий должны будут что-то с собой делать, вплоть до того, чтобы закрываться, тогда придется на это пойти. Кроме того, есть всегда возможность вводить нормы отложенного действия. Мы можем сказать, что у нас требование вот такое, но оно через пять лет, имейте в виду, подготовьтесь и делайте. Но не так, как у нас это, у русских: шесть лет назад подписывают международный документ, а потом ничего не делают. А потом говорят: вот нас подставили, наши самолеты не пускают. Сами же шесть лет назад подписали соглашение. Так что здесь все будет достаточно жестко. Срок дали. Если через срок не подготовились, тогда придется пенять на себя.

Далее. Технические нормы являются инструментом выработки и реализации экономической политики, в том числе макроэкономической политики. Все мы прекрасно знаем, что за десятые, а то и за сотые доли процентов тех или иных требований просто торговые войны между странами ведутся, потому что взял чуть-чуть поменял какой-то там процент и т.д. и т.д., и все, можно взломать рынок конкуренту. Или, наоборот, закрыть внутренний рынок от той или иной иностранной продукции. Так вот, все эти вещи – это политические вопросы. Они, конечно, должны решаться тоже на законодательном уровне. По сути дела, это аналог финансового бюджета. Можно себе представить, что мы имеем еще и такой параллельный технический бюджет страны. Если финансовый бюджет Дума утверждает, то точно так же надо утверждать в парламенте технический бюджет страны, учитывая, что это политические решения. Причем, самое смешное, что очень часто это делают буквально в каких-то деталях технических. Кроме того, вводя те или иные технические нормы, мы можем регулировать динамику развития отраслей внутри страны. Мы можем поддерживать одни отрасли, создавать им более благоприятные условия, чуть-чуть поддерживать другие, создавая там условия пожестче и т.д.

При помощи технических норм можно запросто обрушить, допустим, малый или средний бизнес в той или иной отрасли. Вот мне приходилось иметь дело с одним лицензионным требованием по сбору цветного лома. Одна компания судилась с Правительством РФ. И Верховный суд, дошло до Верховного суда, принял решение о том, что это требование несправедливо. А проблема состояла всего-навсего в следующем. Было введено лицензионное требование о том, что на каждом пункте сбора цветного лома надо содержать экипировочный пресс. Ну, казалось бы, техническая вещь. Все, малого бизнеса в этой отрасли на следующий день не будет. Дошло до апелляционной коллегии Верховного суда, и все-таки обсудили эту норму, и она была, по-моему, снята.

Кроме того, очень часто технические нормы, как я уже говорил, используются в конкурентной борьбе. Как у нас раньше все происходило? Проплачивали ГОСТ, скажем, по кефиру. И на следующий день у этой компании, которая под себя этот ГОСТ сделала, у нее кефир, и все хорошо, а у остальных это уже не кефир, большие проблемы с упаковкой, с наименованием продукции и т.д. А им в ответ по йогурту проплачивают ГОСТ. И у одной компании йогурт, а у других уже эрмигурты надо называть и так далее. Вот, понятно, что эти вещи необходимо тоже переводить с ведомственного уровня на более основательный.

Ну и, наконец, пожалуй, это главная позиция. У нас по Конституции РФ любые ограничения прав граждан можно делать только федеральными законами. Тогда еще в 2001 году мы консультировались с Конституционным судом. И четыре судьи Конституционного суда независимо друг от друга нам подтвердили, что ведомственная нормативная база уже сейчас является неконституционной. То есть если сейчас вчинить иск в Конституционный суд по поводу того, что ведомство ограничивает наши права на предпринимательскую деятельность, то у Конституционного суда не будет оснований отказать в этом иске и счесть его несправедливым. Но поскольку никто не хочет в одночасье обрушить нормативную базу, поэтому будем делать все спокойно и размеренно.

Теперь о том, что представляет собой система технических регламентов. Мы исходили из того, что виды деятельности у нас в классификаторах так или иначе систематизированы. У нас было 636 по старому ОКУНХу. Если агрегировать по пятому знаку, то будет примерно 5 сотен основных видов деятельности. Ну, если также агрегировать новые классификаторы, то мы придем примерно к такому же числу. Поэтому когда вам говорят, что будут тысячи и тысячи технических регламентов, не слушайте. Это говорят люди, которые думают, что технический регламент будет аналогом старых нормативных документов. Про одно, про второе, про третье. Если же иметь в виду, что технический регламент это документ на вид деятельности, то тогда мы 450 - 500 и получим. Мы прежде, чем все это прописать на законодательном уровне, попытались смоделировать технический регламент и посмотреть, насколько они реализуемы и что получается, имея в виду, что отрасли бывают самые разные. Есть производство пищевых продуктов, парфюмерно-косметическая, в то же время есть атомная промышленность, есть компьютерная техника, есть авиация. Чего только нет на свете! Так вот, мы моделировали как раз с тем активом, который мы собрали, через те совещания, технический регламент. По сути дела, просто писали «болванки» без претензий на точность, чтобы понять, как может выглядеть это содержание. И тут же обнаружили, что все технические регламенты будут содержать определенный слой общих требований, которые не зависят от специфики того или иного вида деятельности. Вот чем бы мы ни занимались, у нас есть проблемы, связанные с безопасной эксплуатацией машин и оборудования. Чем бы мы ни занимались, мы все это делаем в каких-то зданиях, строениях, сооружения, помещениях. Вот эксплуатация этих зданий и строений – это тоже слой безвариантных требований. Что бы мы ни делали, у нас есть пожарные требования, общие для всех. Вот здесь мы сидим, спирт не разливаем, порох не делаем, особых требований нет. В то же время определенные требования пожарной безопасности мы должны здесь выполнять. А если мы наладим какое-то производство, положим, мукомольное, у нас окажутся пылевоздушные смеси, они взрываются. Это уже пошли специфические требования.

Так вот, для того, чтобы по пятьсот раз не писать одно и тоже в разных технических регламентах, вот эти общие требования были вынесены в так называемый общий технический регламент, которых законом предусмотрено семь. Это, как я уже говорил, безопасная эксплуатация машин и оборудования, безопасная эксплуатация зданий и сооружений, пожарная безопасность. Там есть еще биологическая безопасность. Но вообще-то мы имели в виду санитарно-эпидемиологическую безопасность. Далее экологическая безопасность и два общих технических регламента. Они несколько контрабандой попали туда. Они могли бы быть и не общими, но ничего страшного нет, это было политическое решение для того, чтобы поддержать закон. Мы договорились с Минсвязи о том, что у нас будет общий технический регламент по электромагнитной совместимости и еще один регламент по ядерной и радиационной безопасности.

Так вот, с этой точки зрения общие технические регламенты, вы должны четко понимать, что это не какие-то концептуальные рамочные законы, а это конкретные те же самые нормы, но вынесенные за скобки. Таким образом, каждый предводитель должен будет выполнять требования общих технических регламентов в обязательном порядке, как и все. И плюс, если какой-то вид деятельности имеет какие-то дополнительные требования, то вот специальный технический регламент для данного вида деятельности.

Многие виды деятельности будут полностью регулироваться общими техническими регламентами, и в этом случае мы предусмотрели иезуитский способ. Мы будем принимать технические регламенты, которые будут состоять вообще из одной фразы. То данный вид деятельности полностью регулируется общими техническими регламентами и в специальном регулировании не нуждается. Почему это необходимо? Дело в том, что у нас по переходным положениям закона о тех. регулировании продолжает действовать нормативная база, существующая до принятия соответствующих технических регламентов. Так вот, если мы для этих регламентов, для видов деятельности, на которые специальные регламенты не нужны, их вообще не будем писать, он вообще не нужен. То тогда до 2010 года эти виды деятельности будут находиться под действующей нормативной базой. А так мы принимаем такие коротенькие законы, и сразу эти виды деятельности попадают под общие технические регламенты, и вся нормативная база старая в отношении этих видов деятельности перестает иметь силу.

Кроме того, мы, в конце концов, пришли к выводу, что, по-видимому, для макроотраслей понадобятся так называемые макроотраслевые и горизонтально-технические регламенты, которые будут содержать вариант для большой группы видов деятельности. Ну, например. Для всех у нас есть безопасная эксплуатация зданий и сооружений, а дальше у нас есть, положим, строительство. Так вот требования к любым зданиям и сооружениям, они будут прописаны в этом макроотраслевом горизонтальном регламенте, а дальше пойдет уже более специализированная нарезка: жилые, общественные, спортивные, зрелищные и так далее. Таким образом, у нас получается уже трехэтажная система. И вот такой трехуровневой моделью уже можно будет достаточно рационально организовать вот эту нашу новую систему обязательного нормирования. Хотя через некоторое время мы, представители предприятий, стали получать такие соображения, что вообще-то, конечно, так удобно вам писать и принимать, а нам проще, если для каждого вида деятельности все требования были бы прописаны в одном документе, потому что потом нам надо будет в этот горизонтальный еще заглядывать и так далее. Но даже если вы 15-20 раз одно и то же повторите, ничего страшного, нам так удобнее. Ну, посмотрим, как будет получаться, вопрос будущего, как окончательно будут нарезаны эти технические регламенты.

Теперь, что представляет собой технический регламент внутри себя как документ. Прежде всего, это, как каждый закон, как каждый нормативный документ, это сфера действий. На что распространяется данный технический регламент? Должен сразу сказать, что это вещь не формальная. У нас сейчас такие драки идут между отраслями. Ну, например, мыло куда относить? Есть у нас масложировая промышленность, а есть парфюмерно-косметическая. Куда мыло отнести? Вот там сейчас просто идет настоящая война между нашим экспертным советом, который разрабатывает этот технический регламент. Дальше, определение понятий. Для каждого федерального закона обычное дело. И здесь тоже совершенно неформальная вещь, потому что, так или иначе, определив тот или иной термин, я могу просто, что называется, на деньги попасть. Ну, например, представители молочной отрасли настоятельно требуют, чтобы то, что у нас сейчас называется легкими маслами, чтобы это маслом вообще не называлось, чтобы это называлось спрэдом или жировые смеси. Понятно, что ни одна бабка ни спрэд, ни жировые смеси не купит. А так легкое масло. Понятно, да? Всего-навсего одно определение, а можно обрушить целую отрасль.

Далее требования к продукции. Ну, здесь я могу только одно сказать, что эти требования должны быть представлены комплексно: и химическая, и механическая безопасность, и биологическая безопасность. Все требования, которые к данному виду продукции предъявляются, должны быть здесь представлены. По возможности они должны быть гармонизированы с международными требованиями, но это не сама цель. Мы должны все-таки в первую очередь иметь в виду интересы российской экономики, а гармонизация желательный вариант, но тем не менее.

Дальше требования по безопасности. Вот здесь есть один нюанс очень важный. Безопасность процессов. Безопасность процессов в новой системе технического регулирования интересует, прежде всего, с точки зрения того, как обеспечивается безопасность работающих, оборудования, окружающей среды и так далее. Если же иметь в виду безопасность процессов с точки зрения того, как обеспечиваются определенный параметр продукции, то есть определенные технологии и так далее. То вот это в систему обязательных требований в новой системе технического регулирования не входит, потому что у нас до сих пор еще очень многие технологические решения, конструкционные решения, которые были заложены в тех же самых ГОСТах, и являлись, и во многом и сейчас являются обязательными. Вот это вот очень серьезный тормоз на пути того же самого научно-технического прогресса и так далее. У нас в некоторых СанПиНах до сих пор написано, каким моечным средством надо мыть на мясокомбинате стены. Прямо написано, а его уже сто лет никто не производит, а в СанПиНе это прописано. Так вот, в законе специально сказано, что конструкционные технологические решения в технический регламент не включаются, кроме тех случаев, когда иначе требование нельзя задать. Вы, наверное, себе представляете, что иногда можно задать параметр, а иногда просто через саму конструкцию это задается. Так что здесь есть возможность более тонкого регулирования.

Далее. Это система оценки соответствия. В техническом регламенте должно быть четко прописано, данный вид деятельности, он как осуществляется. Нужна там обязательно сертификация или можно обойтись декларированием и так далее. Это в законе тоже должно быть прописано. При этом есть общая установка на то, что надо максимально переходить от дорыночного контроля к контролю на рынке. Наша почти тотальная обязательная сертификация, она как раз и представляет собой классическую форму дорыночного контроля. Очень обременительную. Это много денег, много времени, много нервов и сил и так далее, а эффекта никакого. По данным Минэкономразвития, на тот момент, когда мы писали пояснительную записку по закону, у нас отказов по выдаче сертификатов по соображениям безопасности было 0,3%. Если перевести на нормальный человеческий язык, это означает, что надо быть абсолютно глупым, либо патологически жадным человеком, чтобы не получить сертификат. Все, кому нужно, у всех сертификаты есть. При этом от 60 до 80 процентов сертифицированной продукции на рынке бракуется элементарно, и никто не отвечает. Наши специалисты посчитали, они соотнесли все количество сертификатов, которые обращаются на рынке с производительностью сертифицирующих центров, поэтому исходили из того, что они работают без выходных и без отпусков 365 дней в году. И получилось, что на каждый сертификат знаете, сколько времени уходит? 3,5 минуты. То есть понятно, что это либо колотушка такой не глядя, либо, сами знаете, что.

Причем очень многие сертификаты выдаются центрами, которые даже близко не имеют возможности проводить соответствующие испытания. Ну, например, в электронной технике. Очень часто люди привозят оборудование, центр переписывает чужой протокол и выдает тебе сертификат. При этом в этом центре нет ни оборудования лабораторного соответствующего, ни методик, ни специалистов, ни знаний, ни понимания. Просто переписывают, деньги берут и все. Так вот, с этой точки зрения контроль на рынке - это главное и необходимое условие нормального функционирования этой системы. Если контроль на рынке есть, то дорыночный контроль тогда не нужен. Если контроля на рынке нет, то и дорыночный контроль не работает. Причем это очень хорошо видно даже по тем интересам, которые проявляются при разработке технических регламентов. Вот чтобы не обижать эти отрасли, я сюда привожу примеры из других видов деятельности. Вот парфюмерно-косметическая продукция. Есть две ассоциации. Одна ассоциация говорит: убирайте эту обязательную сертификацию, совершенно она не нужна. Есть декларирование, производитель декларирует, что его продукция соответствует установленным требованиям, а дальше отвечает по полной программе. Если обнаружили несоответствие, то будет как декларант нести ответственность организационную, административную, финансовую, какую угодно. А другие говорят: нет, вы знаете, мы уже привыкли, давайте оставим эту обязательную сертификацию. И очень хорошо видно, что за сертификацию выступают люди, которые возят неизвестно откуда и неизвестно что. Вот у них проблем нет, потому что у них есть сертификат, а сертифицирующий центр, если что, говорит: а мы ничего не знаем, образцы были нормальные, мы им сертификат выдали, а что дальше они производят… Полная безответственность. Поэтому здесь, прежде всего, стратегическая установка, и в законе прописано, что надо переходить от дорыночного контроля к контролю на рынке. Если же вводится дорыночный контроль, то надо это как-то специально обосновывать, почему и что.

Далее. Очень важный раздел технического регламента – это государственный контроль. Дело в том, что сейчас у нас контрольно-надзорные органы дублируют друг друга многократно. Вот на тех совещаниях, о которых я рассказывал, мы говорили, что они посчитали. У них на мебельном производстве воду контролирует 21 организация. Одну и ту же воду. То есть каждый день практически кто-нибудь приходит и начинает мерить одно и то же по этой воде. Причем там до смешного доходит. Они могут проверять, как они выражаются, таблицу Менделеева. То есть что хотят, то проверяют. Нужно, не нужно. И, кроме того, по нашим требованиям мы должны в канализацию сливать воду, которая чище, чем та, которая течет из водопроводов. Это не анекдот, это действительно так.

Так вот, я начал с дублирования. Вот технический регламент, он как раз позволяет дублирование устранить. Если у вас требования разбросаны по множеству и множеству разных документов, то этот «пирог» никогда между ними не поделите. Они так и будут друг за другом ходить, одно и то же проверять. Если же вы собрали требования в одном документе, то вы впервые можете этот «пирог» распилить между ведомствами. И, таким образом, в техническом регламенте должно быть написано: вот эта группа требований контролируется вот этой структурой, а вот эта группа – вот этой и т.д. Если сюда входят экологи, то тогда это не проверяет Онищенко, если это проверяет Онищенко, то туда и экологи прибегут. Поэтому технический регламент позволяет еще одну очень серьезную проблему решить.

Что мы сделали для методического обеспечения этого процесса? Прежде всего, мы довольно быстро поняли, что если каждый будет разрабатывать технический регламент, как он представляется, то мы потом в единое техническое законодательство ничего этого не соберем. Поэтому мы пришли к необходимости спроектировать все будущее техническое законодательство, то есть систему технических регламентов. Мы такую работу провели. На основе классификаторов сделали первую такую «болванку». Сейчас мы дорабатываем ее на отраслевом уровне, в частности с организаторами нашего мероприятия, тоже помогали делать отраслевую систему регламентов. Она у вас в раздаточном материале представлена, и мы надеемся, что мы отдельно обсудим и вот этим вот представительным собранием одобрим этот документ и тогда мы его направим уже в Минпромэнерго с тем, чтобы можно было приказом министра сделать такой документ. Будет рекомендуемый список технических регламентов для горно-металлургического комплекса.

Почему он рекомендуемый? Вообще-то, формально говоря, Анна Алексеевна у нас специалист из Госдумы. Я думаю, если я не прав, она меня поправит. Мы не можем никаким актом взять и каким-то образом ограничить законотворчество. Сказать, вот такие законы надо принимать, а вот другие нельзя. Это просто юридически не получается.

Кроме того, мы поняли еще одну очень важную вещь. Если мы будем планировать это наше будущее законодательство только на уровне названий технических регламентов, хотя бы немного не раскрывая их содержание, то мы тоже мало чего сделаем. И эта идея у нас возникла как раз в ходе некого противодействия относительно самой стратегии разработки нового технического законодательства. Поэтому я сейчас в сторону отойду и скажу еще об одном очень важном стратегическом принципе реформы.

Так вот, в законе о техническом регулировании есть такая фраза: "Разработчиком технического регламента может быть любое лицо". Для многих это было просто красная тряпка. Как это? Специалисты должны писать. Но специалисты Госдумы нам говорили, что вообще-то нельзя такие вещи писать в федеральный закон. Но не потому, что это неправильно по сути, а потому что это уже является конституционной нормой, и, по сути дела, переписываем в частном законе наши конституционные нормы. У нас любое лицо может быть разработчиком любого федерального закона, хоть закона национальной безопасности. Но мы при этом должны понимать, что в отличие от ведомственного документа, федеральный закон принимается по очень серьезному регламенту, по сложной процедуре. Прежде всего, вы должны найти субъекта права законодательной инициативы. А это либо президент, либо Правительство, либо депутаты, либо члены Совета Федерации. Понятно, что если вы написали какой-то бред, то ни один нормальный человек не будет его вносить. Это первый и очень серьезный фильтр. Так вот, мы, тем не менее, уговорили правовое управление о том, чтобы эта фраза все-таки осталась. И это очень важно было подчеркнуть, чтобы не возникало впечатления, что новую систему технических регламентов, новое техническое законодательство опять же будут разрабатывать, как раньше, ведомства. Нам важно было подчеркнуть, что промышленность, предприятия, субъекты хозяйственной деятельности должны принять самое активное участие в разработке нового технического законодательства. И установка у нас была такая: государство должно финансировать только отдельную небольшую часть технических регламентов, которые без бизнеса разработаны просто не будут, а все остальное надо делать, прежде всего, силами предпринимательского сообщества.

Так вот, первый вариант правительственной программы, подготовленной бывшим Госстандартом, который, был органом по техническому регулированию, как раз страдал одним очень серьезным недостатком. Там все технические регламенты, которые на тот момент им пришли в голову, были подписаны под бюджетное финансирование. Денег было выделено на год не так много - 110 миллионов, это вообще крохи. Так вот они раскидали по всем техническим регламентам вот эти вот несчастные 110 миллионов. Естественно, разработать на эти деньги ничего было нельзя, но начать можно было за бюджет все. А вы понимаете, что значит начать разработку какого-либо документа за бюджетные средства. Это значит, потом надо будет перед Степашиным отчитываться за те 20 копеек, которые потратил. И если бы мы пошли по этому пути, то у нас все бы пошло через опять же ведомственные учреждения за бюджетные деньги, и уже бизнесу было бы нечего делать. И вот уже тогда вот эта вот программа была очень серьезным тормозом этих реформ, потому что многие приходили, говоря: "А вот нам показывают, вот уже на красном бланке подготовлено постановление Правительства о том, что принять такую-то, такую-то программу, а там все под бюджет. Куда вы нас зовете? Вот уже у Касьянова на подписи на столе это лежит, завтра подпишет". Я тогда работал советником заместителя председателя Правительства России, мне приходилось объяснять, что это не у Касьянова на столе лежит, а у меня, и не на столе, а под столом, и никуда этот документ не пойдет.

Ну, в результате новую программу приняли. Минпромэнерго ее разработало. Это программа стратегически по-другому устроена. Там под бюджетное финансирование записаны общие технические регламенты, и вот эти вот макроотраслевые горизонтальные регламенты, о которых я говорил. Ну, и отдельные технические регламенты атомной энергетики, зоны особой ответственности государства, где действительно имеет смысл сделать это на бюджетные деньги. Все остальное – это потенциальная инициатива предпринимательского сообщества.

Так вот, когда я говорил о названиях регламентов и о том, что внутри, вот этот как раз момент у нас и возник, когда мы боролись между этими двумя вариантами программ. Потому что на первом этапе мы продавили это протокольное решение Правительства о том, чтобы из бюджетного финансирования исключить проекты, которые уже разрабатываются на инициативной основе на небюджетные средства союзами предпринимателей, отдельными компаниями и так далее. Так что они стали делать? Они вынимают соответствующий технический регламент из бюджетной программы, а потом немного меняют название и снова его вставляют. Просто немного слова другие. И тогда мы поняли, что надо действовать иначе. И мы разработали систему объектов технического регулирования, то есть это немного более подробная нарезка. Это примерно то, что содержится в наших классификаторах. В основном это классификаторы, которые заведены на деньги, поэтому мы в основном с этими документами работаем. А дальше мы уже смотрим. Вот эта группа объектов технического регулирования, она попадает под этот вот технический регламент. И вот чтобы обнаружить ваш материал, там есть две колонки: объекты технического регулирования, а это вот технический регламент, который будет вот эти группы объектов регулировать.

Дальше возник вопрос о том, а как вообще должно быть организовано предпринимательское сообщество? Потому что опять же одна компания или один институт соберется и начнет писать. Вряд ли из этого что-нибудь нормальное получится. И здесь мы пришли к еще одному очень важному пониманию особенностей технического регулирования. Это комплексное согласование интересов и позиций всех участников рынка и государства.

По сути дела, написание технического регламента, это отнюдь не техническая работа. Это понятно, как все делается, но мы должны в итоге выйти на консолидированное решение всех базовых представителей данной отрасли. То есть отрасль должна договориться сама с собой о том, что мы принимаем такие-то нормы. Вот у нас были такие случаи, когда пишет институт. МАДИ написал один технический регламент. Его принесли нам. В Правительстве, в Госдуме посмотрели: ой, какой красивый регламент, как все замечательно написано. А потом приходят люди, которым завтра требования этого регламента выполнять. И говорят: вы что, с ума сошли, у нас все вообще обрушится. И тогда приходиться создавать экспертный совет. Сейчас я скажу о том, что это за структуры, и уже задним числом опять прогонять через отрасль, через производителей эти требования. Если мы сейчас этого не сделаем, то потом будет просто кошмар. Вам же придется эти требования выполнять, и не хотелось бы, чтобы все это выходило на конфликт после принятия технических регламентов, поэтому отраслевикам, представителям бизнеса крайне важно сейчас держать руку на пульсе, а желательно самим разрабатывать.

Понятно, что технический регламент это всегда некоторый компромисс, баланс интересов власти и бизнеса, общества и государства, производителей и потребителей. Но что касается позиции органов государственной власти, то она на данный момент понятна. Она изложена в действующей нормативной базе. А что такое позиция бизнеса? Что вообще люди реально могут выполнять в этой жизни, в этой стране, с этой техникой, с этими деньгами? Вот эту позицию у нас до сих пор никто особенно не запрашивал. Поэтому мы делаем такой крен в сторону инициативы предпринимательского сообщества.

Для того чтобы разрабатывать такие технические регламенты, мы создаем экспертные советы. Что такое экспертный совет? Это структура общественная, которая раньше утверждалась экономическим управлением Президента, а сейчас утверждается экспертным управлением Президента. Ну, по бюрократии, чтобы было понятно, наша рабочая группа, она непосредственно при администрации. То есть все бумаги наши подписывает руководитель администрации. Но организационно мы работаем с определенными управлениями Администрации Президента. Так вот эти экспертные советы, как я уже сказал, вводятся в распоряжение экспертного управления Президента, а рабочая группа подписывает штатный состав этого экспертного совета.

Кто туда входит? Туда входят, прежде всего, компании. Нам очень важно, чтобы этот экспертный совет был упакован производителями и желательно в таком представительном виде, чтобы там были и московские, и региональные структуры, крупный бизнес, малый бизнес, импортеры, экспортеры и т.д. Потому что это все баланс интересов, который должен быть учтен. Кроме того, мы туда включаем представителей отраслевой науки, корпоративные, в том числе государственные, и начальников отдела основных органов государственного контрольного надзора, которые связаны с этим видом деятельности. Но иногда мы не сразу их включаем, потому что иногда бизнесу полезно самому с собой повариться, а потом уже на следующем этапе подключать это все в работу с властью. Для того чтобы обеспечить этот процесс, мы разработали методические рекомендации. У нас тут достаточно все подробно и внятно написано, как это делать. Поэтому мы бизнесу говорим: "Вы не пугайтесь. Как делать регламенты, мы знаем, а вы знаете, что такое отрасль, какие у вас проблемы, как их решить". Поэтому в таком взаимодействии мы нормально вырулим на новую нормативную базу. И более того, сейчас мы уже подошли к тому, чтобы выпустить типовой шаблон специального технического регламента. Это просто такая пустограмма. Там прямо уже готовые фразы, а уже содержание вы туда вписываете свое. Таким образом, мы получим более или менее стандартизированный технический регламент. Вы же понимаете, что если один будет писать одно, другой другое, то потом они будут друг на друга не похожи. Тоже ничего хорошего не получится. Вот последние штрихи Анна Алексеевна как раз по этому шаблону делала. То есть им пользоваться уже можно, но мы сейчас думаем, как его легализовать. Структура этого шаблона, она уже выпущена приказом министра Минпромэнерго в методических рекомендациях, то есть по структуре там тоже уже все достаточно утверждено.

Вот, пожалуй, все, что касается собственно технического регулирования. Наверняка будут какие-то вопросы, я, естественно, не все рассказал, я на них отвечу. Многие вещи Анна Алексеевна более подробно расскажет. Но в заключении хочу сказать. В самом начале своего выступления я говорил о том, что рабочая группа вообще-то по распоряжению занимается совершенствованием взаимоотношений бизнеса и власти, поэтому кроме технического регулирования есть много других проблем. В более общем виде это называется административный барьер. Так вот, это тоже сфера нашей компетенции. Скажем так, тех.регулирование это то, что нам напрямую вменено. Если мы это провалим, то нам голову снимут. А административные барьеры… занимаетесь, ну, занимайтесь. Не будем заниматься, никто нам ничего не скажет.

Так вот, поскольку мы очень много работаем с бизнесом, у нас уже экспертных советов несколько десятков создано, причем не только в таких отраслях, как "пищевка", легкая промышленность, но и в бюджетообразующих отраслях. Помимо металлургии у нас и нефтегазовый комплекс полностью представлен, несколько десятков компаний, причем все ведущие, естественно, представлены. Это гражданская авиация, по компьютерной технике. Чего только нет! То есть все основные отрасли мы уже более или менее упаковали.

Так вот, поскольку очень плотно приходится работать с бизнесом, постоянно люди обращаются с проблемами, которые связаны не только с техническим регулированием. Есть административный барьер. И мы помогали решать эти вопросы. Но делали это факультативно, от случая к случаю. А сейчас, когда сфера контактов очень резко расширяется, а барьеры не меньше становятся, а больше, то мы поняли, что вот так вот спорадически мы эту работу вести не можем. Ни сил рабочей группы не хватит, ни всего экспертного управления, ни всей администрации. И тогда мы пришли к такому решению. Вообще есть такой принцип: чиновника никогда нельзя ставить перед проблемой. Вот у нас очень часто в бизнесе есть такое отношение, что надо пожаловаться, и потом ты, как бы, психологически переложил ответственность на того, кому ты пожаловался. И дальше ничего не происходит, и ты, как бы, всю вину переложил. Вот мы говорили, они нам ничего не сделали и не сделают никогда. Если вы хотите, чтобы вопрос был решен, его надо прорабатывать самому, поэтому мы сделали такое типовое досье на административный барьер, который у нас разрабатывают те люди, которые должны его каким-то образом разрешить, то есть сам бизнес. Мы просим указать, в чем проблема, каков экономический ущерб от того, что существует этот барьер, какие интересы он затрагивает помимо данной отрасли, данного вида деятельности, данного предприятия. То есть этот барьер может затрагивать еще соседей. Противоречит ли этот барьер каким-то нормативно-правовым документам, или, наоборот, он вполне укладывается в русло. Значит надо менять какие-то нормативные документы. Мы просим там указать предыдущие попытки. То же очень важно, чтобы было понятно, если это не первый раз, куда писали, чтобы не повторять пройденный путь. Ну и, наконец, готовое решение. Вообще у нас в структурах власти есть такой принцип: мы не будем делать за вас нашу работу. Словом мы просим бизнес, если вам это действительно нужно, просто готовить проекты решений. И тогда мы все эти документы направляем в соответствующие инстанции, подписываем экспертным управлением. Сейчас у нас очень серьезная работа проведена, будем специально делать рабочую группу с антимонопольным ведомством, которое имеет очень большие полномочия. Поэтому, если есть какие-то проблемы, можете к нам обращаться с этим, но имейте в виду, что надо будет работать, если мы хотим, чтобы эти вопросы действительно решались. Когда удается такую работу провести, то действительно удается довольно многое сделать. Кроме того, когда мы собираем эти барьеры воедино, мы обнаруживаем, что многие вопросы надо решать системно, потому что можно в одном месте решить, в другом, и так 50-100 раз мы будем с одним и тем же бороться в разных местах. А потом, когда все это выкладываешь воедино, мы делаем такие сводно-аналитические материалы, то там видно, что можно каким-то одним поворотом ключа в другом месте взять и все это убрать. Сейчас мы сделали такую очень серьезную аналитическую работу по административному барьеру в сфере ведения бывшего Санэпиднадзора. У нас с Онищенко хорошие отношения, но, тем не менее, там много чего происходит.

Извините, что столько много сразу нагрузил, я понимаю, что многие это уже по второму и по третьему разу слушают, лиц много знакомых, но те, кто впервые знакомятся, конечно, это не всегда сразу можно переварить, но тем не менее.

Сысоева Анна Алексеевна, советник аппарата Комитета Государственной Думы Российской Федерации по экономической политике, предпринимательству и туризму

Начну с того, о чем говорил Александр Владимирович, на чем он закончил свое выступление. О том, что любой технический регламент – это компромисс. И, на самом деле, это так, и у меня есть классический пример, который я привожу на всех лекциях, а я читаю лекции практически каждый месяц по техническому регулированию. Я привожу пример подушки безопасности в автомобилях. То есть мы с вами, как потребители, мы можем сказать, что давайте нам подушки безопасности, мы в этом заинтересованы. Производители могут сказать, что мы не можем этого сделать, потому что наши автомобили тогда не будут покупать. Мы не сможем просто это сделать физически. И в какой-то момент нужно договориться, все-таки какое требование мы выставляем в техническом регламенте. И вот для того, чтобы этот компромисс был достигнут, как его сделать. Невозможно же организовать переговоры внутри общества всех со всеми. Для этого существуют определенные процедуры. И вот выбор формы технического регламента, формы федерального закона, он не случаен, потому что компромисс, на самом деле, достигается через принятие федерального закона. То есть, у нас нет более высокого уровня документа, который бы выражал интересы общества. Фактически в условиях, естественно, конкурентной демократии, парламент является выразителем интересов общества, поэтому, принимая федеральный закон, утверждаются те позиции, которые приняты обществом.

И еще один нюанс. Для того чтобы достичь такого компромисса, нужно обеспечить публичность обсуждения той или иной нормы. Именно поэтому мы прописали в законе технологию публичного обсуждения технических регламентов. Несмотря на то, что это серьезно удлиняет процедуру разработки. Но, тем не менее, как стало совершенно очевидно, что невозможно единолично разработать технический регламент, потому что технический регламент – это результат переговоров, и не только внутриотраслевых, но и межотраслевых переговоров. То есть, есть производители внутри одной отрасли, есть потребители той продукции, которая эту отрасль производит, и те требования, которые закладываются в технический регламент, они, так или иначе, влияют на экономику следующих процессов, потребителей и т.д.

И еще один немаловажный момент. Прозвучало уже здесь, что технический регламент – это документ правовой. И дело в том, что любая норма в техническом регламенте, это не только техническая норма. Технический регламент очень сильно завязан на экономику. Опять же классический пример. У нас есть электричество. Мы все являемся потребителями электроэнергии, особого вида товаров. Если заложить в технический регламент, что требования к электроэнергии - ее непрерывность, невозможность отключения ни на час, ни на минут, то цена такой электроэнергии будет такова, что мы просто откажемся от ее услуг. То есть любое техническое требование, оно очень сильно связано с ценой продукции. Вы все здесь с техническим образованием в основном, вы понимаете, что абсолютно безопасной продукции не бывает. То есть всегда мы должны делать выбор между ценой продукции и ее безопасностью. Всегда есть некая доля риска, который мы закладываем в техническое требование. И с той же, электроэнергией пример. Если мы закладываем возможность отключения электроэнергии, например, на сутки, то, соответственно, те, кто являются потребителями электроэнергии, кто не имеет возможности, не должен доходить до такой стадии, что у них не работают их приборы и установки, значит они, соответственно, должны в экономику своего процесса закладывать какие-то дополнительные ресурсы, чтобы обеспечить эти сутки беспрерывной работы. Больницы, например, какие-то комплексы, металлургический наверняка, которые невозможно отключить. Абсолютно очевидно, что все это вещи считаемые, и их можно подсчитать. То есть экономика должна очень четко лежать за каждым требованием. И, как сказал Александр Владимирович, мы дали возможность, написали такую норму, о том, что разработчиком может быть любое лицо. В каком-то смысле эта норма носит обучающий характер. То есть она, как бы, подсказывает предпринимательскому сообществу, что шар на их стороне, что инициатива должна исходить от них. И честно говоря, я, когда мы писали закон о техническом регулировании, я рассчитывала на большую активность бизнеса. Пока у меня нет ощущения, что бизнес воспринял нашу реформу, хотя какие-то движения происходят. Но всего, по-моему, там сто уведомлений опубликованных. Мы рассчитывали на то, что сто уведомлений будет в первый год.

Прописали следующую процедуру. Разработчик технического регламента публикует уведомление о разработке не менее двух месяцев, но, как показывает практика, двух месяцев обычно не хватает, обычно это больше, но не менее двух месяцев он должен обсуждать технический регламент и получать замечания заинтересованных лиц. Так или иначе, но на эти замечания реагировать, составлять таблицы разногласий, затем публиковать уведомление о завершении публичного обсуждения. И как в момент разработки, в момент обсуждения и после обсуждения проект технического регламента должен быть доступен для любого заинтересованного лица. К сожалению, есть черная дыра, которую мы не смогли закрыть. Это разрыв между тем, что разработчиком технического регламента может быть любое лицо, но субъектом права законодательной инициативы по статье 104 Конституции у нас могут быть только депутаты, Правительство, Президент, члены Совета Федерации и законодательные органы субъектов Федерации. В связи с этим мы попытались такую смычку наладить между разработкой, которую может осуществлять любая компания, и тем субъектом, который потом будет субъектом права законодательной инициативы. Мы предусмотрели, что когда законопроект будет вноситься в Госдуму, то все документы, которые свидетельствуют о проведении публичных обсуждений, должны быть представлены. Если таких документов не представлено, то законопроект рассматриваться Госдумой не будет.

Я должна тоже с прискорбием сказать, что у нас в Госдуме на сегодняшний день не рассматривается ни одного технического регламента в силу того, что ни одного не было внесено. Но, на самом деле здесь есть некие объективные причины. Дело в том, что как только началась разработка технических регламентов, то возникли некие методические вопросы, и возникла та самая необходимость согласования, о которой я сказала, и все это немного затягивает процедуру во времени. Потому что нужно инициировать бизнес на то, чтобы он отреагировал на те или иные нормы, на то, чтобы он потратился, можно сказать так. Я имею в виду не только финансово, а время, силы на то, чтобы поучаствовать в разработке технических регламентов. В силу этих процедур процесс немного затянулся. И в настоящий момент еще осуществляется разработка за бюджетные деньги. Вы, наверное, знаете, что есть программа Правительства РФ, и она будет еще продлеваться на следующие годы, где выбраны некоторые технические регламенты. Прежде всего, общие технические регламенты, разработка которых будет осуществляться за деньги бюджета. Но, я сразу хочу вас предостеречь. Дело в том, что если вы думаете, что некую ответственность на себя взяло Правительство, и поэтому вам уже не надо реагировать на эти технические регламенты, то это не так. На сегодняшний день, я думаю, любая компания должна в пристальном очень внимании следить за каждым техническим регламентом в силу того, что я сказал, что есть некоторые нормы, которые могут повлиять и на другие компании. Скажем, вы читаете технический регламент об электрических сетях и думаете, что вас это не касается, а на самом деле там заложены нормы, которые напрямую могут остановить или усугубить ситуацию на вашем производстве. Ну, или то же самое с химическим производством или еще что-то.

Теперь некоторые моменты по содержанию технического регламента. Меня очень часто спрашивают, что должно содержаться в техническом регламенте. На самом деле, закон о техническом регулировании у нас здесь очень сильно ограничен в плане творчества. Есть пункт, где описано содержание технического регламента. Во-первых, там должны содержаться вид продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, о которых написан технический регламент. Давайте мы сразу договоримся, что когда я говорю «процессы производства» я имею в виду весь хвост: хранение, перевозка, реализация, утилизация, чтобы не повторять. То есть для чего это нужно сделать? Для чего нужно описать эту продукции? Для того, чтобы четко понимать предметную область технического регламента. На самом деле, когда я к вам сейчас обращаюсь, как к будущим разработчикам или экспертам, которые будут оценивать технический регламент, то вы должны иметь в виду, что технический регламент пишется не только для вас, как для производителей, которые этот технический регламент будут выполнять, но и для органов госконтроля, которые будут, имея на руках этот технический регламент, приходить и вас проверять. Поэтому орган госконтроля должен четко понимать, что вот этот технический регламент, вот та продукция, на которую он написан, и должен четко абсолютно идентифицировать эти вещи. То есть не проверять по одному техническому регламенту продукцию, которая к совершенно другой сфере относится. То есть абсолютно четко определить предметную отрасль. Здесь, на самом деле, казалось бы, очень простая вещь, но возникла масса проблем. Дело в том, что в том числе при разработке правительственных регламентов, мы столкнулись с такой попыткой ведомственного деления технических регламентов. Чтобы было понятно, я объясню на примере общих и специальных регламентов. Если общие регламенты их деление произошло, грубо говоря, по видам безопасности. Есть пожарная безопасность, безопасная эксплуатация машин и оборудования, безопасная эксплуатация зданий, то все остальное деление специальных регламентов, совершенно правильно сказал Александр Владимирович, оно относится к видам деятельности. То есть если вы, например, читаете название технического регламента о пожарной безопасности продукции животноводства, условно говоря, то изначально этот регламент написан неверно, потому что здесь выделен только одни вид безопасности. В то время как специальный регламент на какую-то продукцию должен сочетать в себе все виды безопасности: механическую, химическую и т.д. Для чего это нужно? Именно для того, чтобы те компании, которые используют этот технический регламент, не выискивали пожарную безопасность отдельно, санэпидбезопасность отдельно, чтобы то, что касается их продукции, их производства содержалось в одном регламенте. Поэтому такие попытки ведомственного деления мы сейчас будем с максимальными усилиями отвергать. Опять же у нас есть классический пример. Санэпидблагополучие в РФ. Это что за технический регламент? Это то, что касается предметной области.

Теперь следующее. Что должно содержаться в техническом регламенте? Это идентификация продукции. Опять же это нужно для того, чтобы четко понимать, какой технический регламент к какой продукции относится и как она идентифицируется. Здесь действительно возникает очень много проблем, потому что не всегда та идентификация, к которой мы привыкли, она на самом деле адекватна той продукции, которую мы употребляем. Классический пример, опять же таки, с маслом. Но дело в том, что есть еще много примеров, которые говорят о том, что неправильно сформулированы идентификационные признаки. То есть правильнее было бы формулировать идентификационные признаки с точки зрения потребителя. У нас есть требование не введения потребителя в заблуждение. Это цель технического регламента. А мы иногда формулируем идентификационные признаки исходя из того, как продукция произведена. На самом деле, это не совсем корректно. Надо попытаться поискать те идентификационные признаки, которые позволят и потребителю сориентироваться, и органу госконтроля понять, та ли это продукция или не та. Потому что как она произведена в момент, когда она уже вышла на рынок, уже может быть неизвестно.

Дальше сами требования. Очень большие проблемы возникли на стадии формирования требований к продукции и процессам производства. Во-первых, нас стали упрекать в том, что мы не предусмотрели, что технический регламент принимается федеральным законом, и что тем самым мы остановим технический прогресс, потому что мы заложим технические требования в регламент, как в федеральный закон. И чтобы их поменять, нужно будет проходить все стадии чтения, а уже технический прогресс уйдет далеко и т.д. То есть, когда вам говорят такие нормы, и когда я слышу эти нормы, ответ очень простой. Если требование заложено таким образом, что оно тормозит технический прогресс, то значит оно заложено неверно, потому что если мы сформулируем требования, как это от нас требует закон технического регулирования к конечному результату, не к процессу, а к конечному результату. Ну, например, требования содержания цианида в колбасе. Вот никакой технический прогресс в разумных временных пределах не заставит человеческий организм переваривать цианид. Следовательно, это требование, оно вполне конкретное. Оно может быть заложено, и его не нужно будет пересматривать через каждые полгода. И еще классический вариант. То, что от нас сейчас требуют, на чем настаивают некоторые ведомства, это сделать ссылки на документы нового уровня, на ведомственные документы. То есть давайте мы в технических регламентах напишем некие общие слова и сделаем ссылки на какие-то иные документы, где будут содержаться конкретные цифры. Значит, строго говоря, если мы говорим о том, что закон - это правовой документ, то любая ссылка в таком документе, она автоматически документ более низшего уровня возводит в ранг закона. То есть если мы говорим: а цифры ищите там в каком-нибудь СанПиНе №57, значит, соответственно, все СанПиНовские нормы, они автоматически становятся обязательными. То есть с точки зрения выполнения требований. Поэтому здесь стратегия очень простая. Никаких ссылок, естественно, в части обязательных требований быть не может.

Другое дело, это как относиться к стандартам. Основная же проблема в стандартах: как относится к стандартам с точки зрения применения технических регламентов? Я обсуждала это, в том числе с нашими западными коллегами. В общем-то, я не могу сказать, что какие-то у нас возникли противоречия. Но я предложила абсолютно, на мой взгляд, логичную структуру, когда действительно обязательное требование, как заложено в техническом регламенте, оно, это требование, к конечному результату.

Я возьму опять же классический пример. Мы заложили, что в молоке не должно быть сальмонелл. В стандарте может содержаться и должно, на мой взгляд, даже содержаться описание технологии, как достичь этого требования. То есть в стандартах в каком-то смысле подсказка производителю, что нужно делать, чтобы достичь вот этого отсутствия сальмонеллы. Там, например, может быть написано, прокипятить молоко в течение пяти минут. Далее производитель, который пользуется национальным стандартом и кипятит молоко в течение пяти минут, он использует это как доказательство, что сальмонелл у него нет. За него это проверили, когда делали национальный стандарт. Он дополнительного протокола не делает. Тот производитель, который выбрал для себя другую технологию, например, обработал синей лампой, такого национального стандарта нет, но он тогда делает протокол испытания на отсутствие у него сальмонелл в молоке. Вот, по-моему, вполне логичная структура. Таким образом, сразу понимаем, что национальный стандарт и любой стандарт, стандарт организации, например, может содержать либо технологию достижения какого-то требования технического регламента, либо может содержать требования более высокие. То есть, например, производители собрались и сказали, что у нас будет ртути не 0,3, а 0,003, потому что мы достигли этой технологии, мы такие молодцы, мы добились этого результата. И мы будем везде это объявлять, и это будет наше конкурентное преимущество, потому что мы понимаем прекрасно, что любое техническое достижение использует механизм конкурентной борьбы.

Теперь, что касается методик. Очень часто путают технические требования и методы исследования, испытания измерений, которые сопровождают это требование. В первоначальном варианте мы с Мариной Константиновой [Глазатовой – директором Департамента технического регулирования Минпромэнерго России] планировали все вынести на уровень закона. Но потом поняли, что методики испытаний довольно сложны технически и по объему. Поэтому получилась такая конструкция. Закладывается конкретное требование в технический регламент. Оно, кстати, не обязательно может быть числовым. Хочу вас немного сориентировать. Если можно заложить это в цифры, значит можно в цифры. Если нет, значит, это может быть какое-то словесное изложение.

Кидать пять раз, все что угодно, измерять такими-то приборами и так далее, и проверять достигли этого требования или не достигли. И вы должны прекрасно понимать, что если есть какое-то требование, которое физически измерить невозможно на сегодняшнем уровне развития науки и техники, то, следовательно, закладывать его в технический регламент бессмысленно. Вы не сможете его проверить. Если есть какие-то вещи, например, содержание микроэлементов, которое невозможно установить, то нет смысла об этом говорить.

Теперь немного по технологии разработки и принятия технических регламентов. Я сказала, что разработчик делает проект, публикует, обсуждает. Технический регламент попадает в Госдуму тем или иным путем, либо через Правительство, Президента, через депутатов. После этого технический регламент отправляется в Правительство на заключение. В Правительстве формируется экспертная комиссия, которая должна дать оценку с точки зрения техники. То есть все ли там верно. И с учетом заключения экспертной комиссии Правительство дает свое заключение, которое отправляется снова в Госдуму. Далее первое чтение, перед вторым чтением точно такая же процедура. То есть, текст второго чтения - это текст итогового документа, он отправляется в Правительство. Экспертная комиссия снова его проверяет, возвращается в Госдуму, потом второе и третье чтение и так далее, то есть как обычный закон. Мы обсуждали, и довольно активно, идеи принятия сразу в трех чтениях. Но опять же в силу того, что я сказала в самом начале, нужно добиться компромисса. И не всегда это можно сделать на стадии до Госдумы. Хотя, конечно, нам очень бы хотелось, чтобы все согласовательные процедуры законопроект проходил до появления в Госдуме, чтобы не переносить всякие межотраслевые и внутриотраслевые споры на уровень депутатов. Но, тем не менее, все равно такую возможность рассмотрения и в Госдуме надо оставить для того, чтобы добиться того самого компромисса, о котором я в самом начале сказала.

Ну, и теперь по типичным ошибкам. Первую типичную ошибку, я уже о ней говорила. Это неправильное определение предметной области. Потом, очень важно понять, кто будет исполнять требования. Любой технический регламент – это некий документ, который будет в суде рассматриваться. То есть на уровне судьи районного суда требования должны быть понятны. И должно быть понятно лицо, которое будет за все это отвечать. Любой технический регламент правильнее сориентировать на того, кто будет его исполнять. То есть если у вас в одном техническом регламенте объединены такие процессы, которые теоретически к разным лицам могут быть отнесены, то это не совсем правильно. Может быть, имеет смысл вычленить те процессы, которые очевидно будут делаться одной группой, одинаковых, по исполнению, чтобы не было такого перехлестывания. За это отвечают, допустим, производители. И здесь же у нас могут отвечать потребители, здесь же могут транспортировщики и т.д. То есть, нужно сконцентрироваться на том, кто будет выполнять это требование.

Это очень важный момент. И стандартная ошибка у всех. Дело в том, что самый традиционный подход к разработке технических регламентов: взять действующие стандарты и попытаться их переложить в текст технических регламентов. И выясняется, что наши стандарты очень многие написаны по принципу описания технологий. Скажем, стандартное кабельное изделие. При такой-то толщине жилы, такая-то обмотка, при такой-то толщине – такая обмотка. В общем-то, это описание того, как делать. Но не описание того, что должно получиться в результате. Если вы говорите о том, что продукция должна в результате быть безопасной, то нужно попытаться изложить это требование именно к результату, а не к тому, как вы это выполняете. Потому что, строго говоря, по закону о техническом регулировании исполнение конструктивной характеристики и исполнение, это уже остается на волю производителя. Мы контролируем результат. Именно поэтому мы контролируем продукцию на рынке в основном. Акцент весь на рыночный контроль. А там уже появился результат. Мы должны проконтролировать результат и понять, соответствует он требованиям или нет. Поэтому стандартная ошибка во всех технических регламентах, особенно когда описывается процесс производства, это пишут: "Стены должны быть покрыты масляной краской, в помещении должна быть система вентиляции". Но я задаю вопрос, естественно: а зачем масляной краской покрывать? Чтобы удобнее было мыть. Ну, а я: для чего мыть? Для того, чтобы было чисто. Чисто как проверяется? Значит, проверяется так-то, так-то. Я говорю: хорошо, а если в помещении, например, есть система вентиляции, но она не работает? Такое может быть? Может. То есть это выполнено требование или не выполнено? То есть требование сформулировано не так, как надо. Поэтому такой объемный документ, все перечислено там, все инструкции внутренние завода-изготовителя. Но при этом конкретно ничего невозможно установить. Это очень важная ошибка.

И, вторая, на мой взгляд, тоже очень важная ошибка, это оценка соответствия. Это просто бич всех технических регламентов. Дело в том, что в законе о техническом регулировании написано, что в техническом регламенте могут содержаться правила и формы оценки соответствия. При этом под оценкой соответствия понимается все, включая госконтроль и надзор, подтверждение соответствия, приемка и ввод в эксплуатацию законченного строительства объекта, экспертиза, испытания и так далее, и так далее, и иные формы, даже так написано. То есть все, весь комплекс операций, связанных с оценкой соответствия, он весь должен быть в техническом регламенте. Что пишут, как правило, у нас? Ну, органы сертификации пишут про сертификацию. Это понятно. Очень часто пишут регистрацию продукции одновременно с сертификацией. Санэпидзаключение одновременно с регистрацией и сертификацией. То есть уже понятно, что что-то здесь не то. И при этом абсолютно забывают госконтроль и надзор.

Что касается разделов ответственности, то здесь мы законом ограничены. Мы, в принципе, ответственность не прописываем. Единственное, что мы можем сделать, это написать, что ответственность за невыполнение технического регламента возлагается на виновных в соответствии с действующим законодательством, то есть сделать отсылки, потому что у нас все равно есть кодексы, и никто не отменяет их. Это Уголовный, Кодекс об административных правонарушениях. То есть весь этот комплекс документов, он абсолютно не перекрывается техническим регламентом.

Еще одна такая стандартная ошибка всех разработчиков - это попытка решить в техническом регламенте все иные вопросы, которые не связаны с техническим регулированием. Вопросы, там, общеотраслевой какой-то деятельности, орг. вопросы всякие разные. Попытка записать в технический регламент нормы из другого законодательства вообще. Тут мы тоже вынуждены эти нормы все вычеркивать, потому что опять же мы ограничены все-таки системой технического регулирования. То есть все-таки это нормы технического характера. Хоть они и правовые, но они не касаются всяких разных обучений персонала, еще что-то. То есть такие вещи, они смежные. Я согласна, что есть такие смежные вещи. Но впрямую техническим регулированием они не затрагиваются.

Ответы на вопросы:

- Описание технологии в стандарте может быть, а не в техническом регламенте. В техническом регламенте - нет. В технический регламент закладывается конкретное требование к молоку, которое мы берем, измеряем, проверяем. А уже в стандарте решение - как достичь этого требования. Кипячением или как-то еще.

- Хочу сказать, что ни в коем случае нельзя отбрасывать ту нормативную базу, которая годами создавалась. Мы будем просто преступниками, просто так это все выкинем и не будем никак использовать. Это и не предполагается, что так будем делать. Что касается таких норм, вся проблема в том, что есть некоторые объекты, мы столкнулись с этим, когда общались с разработчиками технических регламентов, в отношении которых очень сложно сформулировать норму к результату. Например, сосуды под давлением. Они все, как бы, некое конструктивное решение. Вот поэтому здесь нам закон о техническом регулировании, он нам позволяет. Он говорит, что если иным образом требование сформулировать нельзя, тогда можно в технический регламент заложить требования конструкции и исполнения. То есть если мы никак не создаем это требование, то мы его закладываем. Но тут не нужно забывать, что некоторые вещи, в том числе то, о чем вы говорили, иногда путают конкретные требования и метод измерения. Вот те же, например, зазоры, возможно, это некая технология, как измерить. А на самом деле, требование может быть по-другому сформулировано. Надо просто проверять на каждом конкретном примере.

Рубцов А.В.: