«Курс лекций по избирательному праву и избирательному процессу Российской Федерации. 2000 ...»

Отсчет избирательных сроков при назначении выборов ведется, как правило, от первого (второго) воскресенья после истечения полномочий выборного органа или депутата (должностного лица), на который они были избраны. В частности, ст. 7 Избирательного кодекса Амурской области предусматривает, что выборы Главы Администрации области назначаются на первое воскресенье после истечения срока полномочий Главы Администрации области, избранного на предыдущих выборах. При этом исчисление срока, на который был избран Глава Администрации области, начинается с момента принесения им присяги населению области на заседании областного Совета. Несколько иначе регулируется вопрос об определении даты очередных выборов в Избирательном кодексе Хабаровского края, в соответствии со ст. 6 которого днем голосования на выборах является первое воскресенье после дня голосования на предыдущих выборах. Вместе с тем, законодательство отдельных субъектов Российской Федерации (Москва, Омская область, Калужская область и др.) допускает отклонение от предусмотренных сроков, если это продиктовано потребностями совмещения различных видов выборов.

Нельзя в принципе исключать вариант фиксированного закрепления конкретных сроков (даты) проведения избирательных кампаний, в особенности на уровне местного самоуправления. Преимущество такого подхода к юридической регуляции назначения выборов состоит в том, что он не только исключает любые избирательные споры о времени их проведения, но и способствует формированию безотказного механизма периодичности организации избирательных кампаний.

Гарантируя обязательность назначения и проведения выборов, законодательство особо оговаривает, что в случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутатов. Если же и избирательная комиссия не назначит выборы в установленные сроки, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в предусмотренном законодательством порядке, то выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений (блоков), органов государственной власти, органов местного самоуправления или прокурора. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется для подготовки и проведения данных выборов Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или избирательной комиссией субъекта Российской Федерации (соответственно уровню выборов в количестве не более 15 членов и в течение 7 дней со дня вступления судебного решения в законную силу.

Общий порядок назначения выборов предполагает выполнение нескольких обязательных условий. Прежде всего они касаются четкого определения правовой базы, на основе которой будет проводиться назначаемая избирательная кампания. Заметим при этом, что принятие решения о проведении выборов при отсутствии соответствующего закона о выборах или до вступления его в силу является серьезным нарушением порядка назначения выборов, ставящим под сомнение правомерность всей избирательной кампании и ее результатов. Так, решением Новосибирского областного Совета от 24 сентября 1996 г. выборы в территориальные (городские и районные) Советы области были назначены на 8 декабря 1996 г. Однако Закон, определявший порядок избрания депутатов этих Советов, вступил в силу только 11 октября 1996 г., т.е. спустя более чем полмесяца после назначения выборов. Объяснялось такое положение тем, что депутаты Новосибирского парламента настолько были уверены в том, что глава областной администрации не использует свое право отлагательного вето, что приняли решение о назначении выборов на следующий день после принятия самого закона о выборах. Но это вряд ли может служить оправданием депутатской самонадеянности и вовсе не снимает вопросы, касающиеся легитимности назначения выборов.

Вместе с тем, следует учитывать, что, отсутствие закона о выборах отнюдь не является непреодолимым препятствием для их назначения. В случаях, прямо предусмотренных законодательством, нормативно-правовую базу выборов в отсутствие необходимых законов могут составлять специально предназначенные для этих целей документы. В частности, Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (ст. 1) установлено, что в случаях, если законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок муниципальных выборов, то выборы проводятся в соответствии с утвержденным данным Федеральным законом Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Существенное значение имеет и то обстоятельство, что ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что изменения и дополнения, внесенные в законодательство после принятия решения о назначении даты выборов, не подлежат применению в ходе назначенной кампании. Иными словами правовой режим выборов или "правила электоральной игры" не могут быть изменены в процессе избирательного марафона, что полностью отвечает принципу равенства избирательных прав, ставит преграду на пути злоупотреблений со стороны законодательных органов власти, даже если внешне они облечены в легальную форму.

Вместе с тем, при выборах депутатов представительных органов власти существенный интерес представляет вопрос о возможности применения на повторных или дополнительных выборах законодательства, действовавшего при проведении основных (очередных) выборов, но отмененного или измененного на момент назначения повторных или дополнительных выборов. Представляется, что в подобных случаях необходимо в полном объеме руководствоваться положением новых законодательных актов, если в них самих не оговорен так называемый "переживающий" эффект отмененных правовых предписаний. Заметим, однако, что такие оговорки, в целом не характерны для современного избирательного законодательства. Единственным исключением может служить Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусмотревший правило, согласно которому при проведении дополнительных и повторных выборов применяются действовавшие при подготовке и проведении основных выборов депутатов нормы измененного Федерального закона, регулировавшие порядок приобретения активного и пассивного избирательного права, выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), создания избирательных фондов, определения результатов выборов.

Необходимым условием общего порядка назначения выборов является также опубликование принятого решения в установленные сроки. При этом следует подчеркнуть, что датой опубликования признается день публикации решения о назначении выборов в официальном печатном издании соответствующего органа. Если же такого печатного издания не существует, то опубликованием считается обнародование текста принятого решения в зарегистрированных печатных или электронных средствах массовой информации с обязательным указанием на официальный характер публикации.

Особенности назначения различных видов выборов представляют собой специфические требования процессуального режима, не имеющие универсального значения, а распространяющиеся на отдельные разновидности избирательных кампаний, предусмотренные законодательством о выборах. В Российской Федерации принято различать следующие юридически оформленные виды выборов: очередные выборы; досрочные выборы; выборы в порядке ротации части депутатов либо депутатов одной из палат представительного органа государственной власти; дополнительные выборы (выборы вместо выбывшего депутата); повторные выборы. При этом избирательные законы, в особенности на региональном уровне, содержат целый ряд особых правил назначения различных видов выборов.

Единообразия в подходах к регламентации назначения досрочных выборов, выборов в порядке ротации и других видов выборов не существует даже в рамках одного уровня избирательных кампаний. Так, досрочные выборы законодательных органов власти субъектов Федерации могут проводиться в случаях роспуска (Иркутская область), самороспуска (Амурская область), отзыва избирателями более одной трети депутатов (Челябинская область), проведения референдума (Красноярский край). Правом назначения даты досрочных выборов наделен ряд органов и должностных лиц. В частности, в Сахалинской области в случае самороспуска областная Дума одновременно обязана назначить выборы, в Красноярском крае при досрочном прекращении полномочий Законодательного Собрания в результате проведения референдума по инициативе губернатора на следующий день после опубликования его результатов выборы назначает губернатор. В различные правовые формы облекается также и принятие решения о назначении даты досрочных выборов. В Амурской области, например, - это специальный закон о назначении даты досрочных выборов, а в Ямало-Ненецком автономном округе - постановление Государственной Думы автономного округа. Аналогичная ситуация характерна для назначения дополнительных и повторных выборов, а также выборов в порядке ротации. Юридическая картина принятия решения об их проведении пестрит такой дифференциацией и разнообразием, что это требует повышенного внимания к соблюдению особых процедурных правил, относящихся к каждому отдельному виду избирательных кампаний.

Формирование организационно-технологической основы выборов представляет собой одну из самых содержательных и трудоемких стадий избирательного процесса. Фактически именно на ней осуществляются основные подготовительные действия, без которых невозможна практическая реализация права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Действующее законодательство предусматривает, что формирование организационно-технологической основы выборов предполагает: во-первых, образование избирательных округов, избирательных участков; во-вторых, формирование системы избирательных комиссий или отдельных их видов; в-третьих, составление списков избирателей.

Избирательные округа образуются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с целью определения территорий, от которых, в зависимости от вида выборов и применяемой на них избирательной системы, избирается то или иное количество депутатов или должностных лиц. Законодательство различает одномандатные и многомандатные избирательные округа. При этом от одномандатных избирается один депутат (должностное лицо), а от многомандатных - несколько депутатов, причем за каждого из них избиратели голосуют персонально.

Для региональных избирательных систем характерно существенное разнообразие относительно как количества, так и вида избирательных округов, образуемых при проведении выборов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Прежде всего на образование избирательных округов оказывает влияние численность депутатского корпуса, которая весьма заметно разнится, составляя от 15 (Агинский Бурятский автономный округ) до 194 (Республика Башкортостан) депутатов. В целом же для субъектов Федерации характерным является проведение собственных парламентских выборов как по одномандатным (Красноярский край, Приморский край), так и по двухмандатным (Кировская область, Амурская область) округам. В некоторых субъектах Федерации с небольшой численностью избирателей (Ненецкий автономный округ) наряду с одномандатными территориальными округами образуется единый для субъекта Федерации многомандатный округ, от которого на мажоритарной основе избирается часть депутатов. Помимо этого образование избирательных округов находится в прямой зависимости от структуры (однопалатной или двухпалатной) законодательного органа власти субъекта Российской Федерации.

При образовании избирательных округов должны соблюдаться следующие условия:

примерное равенство по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей на депутатский мандат не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 процентов. Это требование не применяется при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов;

при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанные пределы, но должно быть не более 30 процентов;

избирательный округ составляет единую территорию, не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

При соблюдении указанных требований об образовании избирательных округов учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований. Однако данное правило вовсе не исключает дробления административно-территориальных единиц и объединения их отдельных частей как друг с другом, так и с иными административно-территориальными единицами, если это диктуется необходимостью выполнения требований, обеспечивающих примерное равенство округов по численности избирателей.

Не следует забывать и о том, что избирательные округа должны покрывать собой всю территорию, на которой проводятся выборы. Это требование вытекает из общего смысла избирательного законодательства, но не получило, к сожалению, прямого оформления как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов. С тем, чтобы исключить любые спекуляции на данный счет было бы целесообразно закрепить соответствующую норму в качестве одной из основных гарантий избирательных прав граждан на уровне федерального закона, как это сделано, например, в Омской области.

Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей не позднее чем в течение 5 дней после назначения дня голосования.

Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 70 дней до дня голосования определяет схему образования избирательных округов, в которой обозначаются их границы, перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый округ, номер и центр каждого избирательного округа, число избирателей в каждом округе. Соответствующий представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных округов не позднее чем за 60 дней до дня голосования. Публикация (обнародование) схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем через 5 дней после ее утверждения.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, учитывая возможность наступления различных коллизий при образовании избирательных округов, законодатель предусмотрел некоторые варианты их разрешения. Так, если на территории, на которой проводятся выборы, представительные органы государственной власти, органы местного самоуправления отсутствуют или не принимают решение об образовании избирательных округов в установленный срок, выборы проводятся избирательными комиссиями по избирательным округам, схема которых была утверждена при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления прежнего созыва. Однако, федеральное законодательство не содержит указания на то, как следует поступить, если после утверждения в установленные сроки схемы избирательных округов не соблюдаются требования, предъявляемые к их опубликованию. Кроме этого, неясно, может ли представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления самостоятельно разработать и утвердить схему избирательных округов, если соответствующая избирательная комиссия не определит ее (схему) за 70 дней до дня голосования. Думается, что эти пробелы федерального законодательства вполне могут быть восполнены на региональном уровне. Более того, это вполне правомерно рассматривать как одну из обязанностей законодательной деятельности субъектов Федерации, которые в своих законах должны не дублировать положения федерального избирательного законодательства, а дополнять их гарантиями, обеспечивающими заполнение на соответствующем уровне вакуума правового регулирования отдельных этапов избирательного процесса.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки. Исходя из предназначения избирательных участков законодательство предусматривает такой порядок их образования, который в максимальной степени отвечал бы интересам обеспечения удобства для проявления волеизъявления избирателей в день голосования, привязанности участков к местам проживания или временного нахождения избирателей, своевременного информирования граждан о местах нахождения избирательных участков. В соответствии со ст. 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при образовании избирательных участков должны соблюдаться следующие требования.

Во-первых, избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Вместе с тем, следует учитывать, что из этого общего требования имеются определенные исключения. Так, избирательные участки для российских граждан, находящихся на территориях иностранных государств, образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений на территории страны их пребывания. Однако, в случаях, специально оговоренных в международных соглашениях, допускается и иной порядок образования избирательных участков на территории иностранных государств. В частности, в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. на 20-летний период аренды космодрома Байконур данный город наделен в отношениях с Российской Федерацией статусом города федерального значения, глава администрации которого назначается совместно Президентами России и Казахстана по представлению российской стороны. Именно постановлением главы администрации на досрочных выборах Президента Российской Федерации, состоявшихся 26 марта 2000 г., для обеспечения конституционных избирательных прав более 18 тысяч российских граждан, проживающих на территории города Байконур, было образовано 9 избирательных участков.

Кроме этого, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации при образовании избирательных участков в воинских частях также может предусматриваться особый порядок их создания. Так, например, согласно ст. 38 Избирательного кодекса Амурской области в порядке исключения допускается образование избирательных участков непосредственно в воинских частях, расположенных в обособленных или удаленных от населенных пунктов городках. В этих случаях избирательные участки образуются командирами воинских частей по решению соответствующей территориальной (муниципальной) избирательной комиссии.

Во-вторых, избирательные участки образуются из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждый участок. Однако при образовании избирательных участков за пределами территории Российской Федерации это требование может не применяться. Законодательство также специально оговаривает, что границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

В-третьих, порядок образования избирательных участков сопряжен с соблюдением целого ряда сроков. По общему правилу избирательные участки образуются не позднее чем за 30 дней до дня голосования. В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях в исключительных случаях избирательные участки могут образовываться не позднее чем за 5 дней до дня голосования. Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования подлежат опубликованию главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования.

В-четвертых, законодательство особо оговаривает правовой режим образования и функционирования некоторых видов избирательных участков. Прежде всего это относится к организации голосования военнослужащих. В современных условиях категорически исключается создание для них так называемых "закрытых" избирательных участков. Справедливости ради следует отметить, что и прежнее (в том числе советское) законодательство о выборах прямо не предписывало необходимость их существования. Однако на практике голосование военнослужащих было полностью закрытым, что фактически исключало доступ на соответствующие избирательные участки любых лиц, кроме самих военнослужащих. В настоящее время законодательством предусматривается, что военнослужащие, как правило, голосуют на общих избирательных участках. В тех же случаях, когда избирательные участки образуются в воинских частях, федеральными и региональными законами дополнительно оговариваются гарантии открытости и гласности голосования, подсчета голосов и установления итогов голосования на таких избирательных участках. Так, Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. 24) устанавливает, что при образовании избирательных участков в воинских частях должен быть обеспечен доступ в помещение для голосования всем членам участковой и вышестоящих избирательных комиссий, наблюдателям, зарегистрированным кандидатам, их доверенным лицам и представителям, а также средствам массовой информации по предъявлении соответствующего удостоверения.

К сожалению, в действующем законодательстве не нашел подробного освещения правовой режим избирательных участков, образуемых на судах, находящихся в день голосования в плавании. Практика тех регионов, в которых этот вопрос приобретает особое значение, свидетельствует, что нередко применение общих требований законодательства к образованию судовых избирательных участков фактически недостижимо, вследствие чего может послужить причиной признания результатов голосования по таким участкам недействительными. Принимая во внимание данное обстоятельство было бы целесообразно установить особый порядок образования судовых избирательных участков, специально предусмотрев при этом возможность их образования капитаном судна с предварительного разрешения соответствующей избирательной комиссии, а также особо оговорив порядок закрытия судовых избирательных участков в случае нахождения судна в день голосования в иностранном порту либо возвращения судна до дня голосования или в день голосования в порт приписки.

Формирование системы избирательных комиссий или отдельных их видов выступает важнейшим элементом организационно-правового обеспечения выборов. Именно избирательные комиссии представляют собой тот исключительный организационный механизм, который обеспечивает периодическое демократическое обновление избираемых государственных органов, органов местного самоуправления, выборных должностных лиц. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 21) устанавливает, что в Российской Федерации действуют следующие виды избирательных комиссий: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. В соответствии с федеративной природой Российского государства на построение системы избирательных комиссий оказывают влияние не только федеральные законы, но и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований. При этом, в зависимости от вида и уровня проводимых избирательных кампаний, порядок формирования избирательных комиссий может испытывать существенные модификации.

При проведении федеральных и региональных выборов, как правило, в качестве обязательного элемента избирательного процесса предусматривается образование только окружных (если речь идет о выборах представительных органов), территориальных и участковых комиссий. Обусловлено это тем, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются действующими на постоянной основе государственными органами, вследствие чего их формирование и сроки полномочий не увязываются в законодательстве с назначением тех или иных выборов. Вместе с тем, следует учитывать, что в порядке исключения в соответствии со ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении региональных выборов обязательным условием избирательного процесса может быть предусмотрено образование временной избирательной комиссии субъекта Федерации, формируемой на основе соответствующего судебного решения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Что же касается муниципальных выборов, то объем действий по формированию избирательных комиссий по выборам органов местного самоуправления зависит от вида выборов (общие, повторные, дополнительные, досрочные, в порядке ротации) и особенностей правового статуса (сроков полномочий) избирательных комиссий, оговоренных региональными законами и уставами муниципальных образований. По общему правилу, при назначении очередных выборов в органы местного самоуправления обязательным является формирование всей системы избирательных комиссий, непосредственно участвующих в их организации и проведении. Вместе с тем необходимо отметить, что из этого правила существует и ряд исключений.

Во-первых, в соответствии со ст. 23 ч. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе. В этом случае образование территориальной (муниципальной) комиссии не может характеризоваться как органическая часть избирательного процесса, выходит за его рамки и не увязывается со сроками назначения и проведения выборов в органы местного самоуправления.

Во-вторых, в соответствии со ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривается особый порядок формирования временной территориальной избирательной комиссии при проведении выборов в органы местного самоуправления по решению суда.

В-третьих, при проведении досрочных, повторных и иных видов выборов в органы местного самоуправления может быть предусмотрен специальный правовой режим образования (использования) окружных и участковых избирательных комиссий. Так, в соответствии с Избирательным кодексом Свердловской области (ст. 88) при назначении повторных выборов уполномоченная (вышестоящая) избирательная комиссия может принять решение о их проведении избирательными комиссиями как в новом, так и в прежнем составе.

При формировании всех видов избирательных комиссий необходимо строго руководствоваться правилами, закрепленными в избирательном законодательстве. При отступлении от их требований легитимность статуса избирательных комиссий и совершенных от их имени действий будет вызывать большие сомнения, что, в свою очередь, может повлечь признание выборов недействительными.

Заслуживает особо быть отмеченным то обстоятельство, что законодательство закрепляет не только обязательную процедуру образования избирательных комиссий, но и возможность их расформирования в случае нарушения избирательных прав граждан, повлекшего признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов. К сожалению, законодательство не исключает возможности постановки вопроса о расформировании избирательных комиссий никакими временными рамками. Это вполне может послужить препятствием для организации и проведения выборов в том случае, если решение о расформировании избирательной комиссии будет принято после назначения соответствующих выборов. Для того, чтобы избежать подобных деформаций на подготовительной стадии избирательного процесса было бы целесообразно в прямой форме закрепить в законодательстве норму о том, что в период организации и проведения выборов избирательные комиссии не могут быть подвергнуты расформированию. Одновременно следовало бы предусмотреть, что в случае постановки вопроса о расформировании избирательной комиссии соответствующие выборы не назначаются, а течение сроков их назначения приостанавливается до вступления в силу судебного решения, принятого в соответствии со ст. 25 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Одним из обязательных условий организации избирательных кампаний является составление списков избирателей. В соответствии со ст. 18 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении выборов в целях реализации прав избирателей, ознакомления избирателей с данными о себе, а также в целях проведения голосования соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей и представляемых по установленной форме уполномоченными органами или должностным лицом местного самоуправления, командиром воинской части.

Порядок составления списков избирателей детально регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. При этом в списки избирателей в обязательном порядке включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Основанием для включения гражданина в список на конкретном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, также временного проживания на территории этого участка. Особо следует подчеркнуть, что гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке.

Обязательное включение всех граждан, обладающих на день голосования активным избирательным правом, в списки избирателей означает, что в Российской Федерации применяется императивный метод составления списков. В противоположность ему в некоторых странах используется инициативный метод составления списков, при котором избиратель сам должен позаботиться о том, чтобы его данные были внесены в список. Несмотря на то, что инициативный метод существенным образом искажает сведения о количестве и составе избирателей, так как он заведомо позволяет не брать в расчет пассивных граждан, не позаботившихся о своей регистрации в списках избирателей, вряд ли он может быть охарактеризован исключительно с позиций недемократичности. Нельзя не согласиться с К.В. Арановским, полагающим, что, "если с понятием гражданина связывать реальное участие человека в политической жизни страны, то и учет голосов граждан, проявивших действительный интерес к выборам, оказывается логичным и результативным". В этой связи представляется возможным в перспективе апробировать инициативный метод составления списков избирателей в российских условиях. Думается, что он вполне мог бы иметь место на муниципальных выборах; пусть даже не в чистом виде, а в определенной комбинации с действующим (императивным) порядком составления списков избирателей.

Список избирателей составляется в двух экземплярах. Сведения об избирателях, включаемые в список, располагаются в алфавитном или ином порядке (по населенным пунктам, улицам, домам, по адресам избирателей). В списке указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания избирателя.

Действующее федеральное и региональное законодательство также достаточно подробно оговаривает обязанности территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий по составлению списков избирателей, устанавливает сроки их составления, уточнения и представления для ознакомления избирателей и дополнительного уточнения, закрепляет порядок (в том числе судебный) внесения изменений в списки избирателей по заявлениям граждан, устанавливает особенности составления списка избирателей на муниципальных выборах, касающиеся иностранных граждан и военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Кроме этого следует отметить, что определенную помощь в составлении списков избирателей способны оказать инструктивные документы избирательных комиссий. Так, в Разъяснениях о порядке составления участковой избирательной комиссией списка избирателей для проведения выборов Президента Российской Федерации и представления его для всеобщего ознакомления, утвержденных постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 марта 1996 г., исчерпывающим образом были конкретизированы обязанности участковых комиссий относительно порядка составления списков избирателей, включения в списки избирателей граждан Российской Федерации, ознакомления избирателей со списком, а также особенности работы со списком избирателей при повторном голосовании.

Списки избирателей являются разовыми документами и действуют в течение одной избирательной кампании. Вместе с тем, при проведении совмещенных выборов по решению соответствующих избирательных комиссий одни и те же списки избирателей могут использоваться одновременно для нужд различных избирательных кампаний. При этом, правда, вряд ли можно расценивать как допустимое и оправданное умолчание в законодательстве о такой возможности, вследствие чего целесообразно хотя бы на принципиальном уровне обозначить в нормах права допустимость составления и использования одних списков избирателей при проведении совмещенных выборов.

Заслуживает внимания категорический запрет федерального законодательства на внесение каких-либо изменений в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов. Заметим, что такие изменения не могут иметь место даже по решению суда. Подобная позиция законодательства оправдана тем, что в противном случае результаты избирательной кампании могли бы подвергаться определенной корректировке на основании "запрограммированной" на вполне конкретные прагматические цели "чистки" избирательных списков. Так, по итогам выборов в Думу г. Владивостока, состоявшихся 17 января 1999 г., в одном из избирательных округов для признания выборов состоявшимися не хватило участия в голосовании 8 избирателей. Тогда кандидат, находившийся по итогам голосования на первом месте, обратился в суд с заявлением о внесении изменений в списки избирателей на том основании, что они содержали свыше ста "мертвых душ". Суд отказал в удовлетворении данного заявления, что не только отвечало букве закона, но и способствовало пресечению попыток обеспечить победу на выборах за счет уточнения списков избирателей задним числом.

Значение списков избирателей трудно переоценить. Во-первых, именно в них отражаются сведения обо всех избирателях, проживающих на территории избирательного участка. Во-вторых, включением гражданина в список избирателей юридически подтверждаются его избирательные права. В-третьих, на основании списка производится выдача избирательных бюллетеней. В-четвертых, по спискам избирателей устанавливается общее число избирателей, проживающих на территории избирательного участка. Все это свидетельствует об исключительной важности составления списков избирателей в полном соответствии с требованиями законодательства. Не случайно в соответствии со ст. 64 ч. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, территории, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации в целом в случае нарушения правил составления списков избирателей, если они не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

Выдвижение и регистрация кандидатов является одной из наиболее значимых стадий избирательного процесса, с которой берет начало реализация пассивного избирательного права российских граждан. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, непосредственно на этой стадии происходит "завязка" электоральных кампаний, в значительной степени определяющая весь их дальнейший ход. Именно в процессе выдвижения кандидатов необходимо соблюсти баланс интересов каждого из избирателей и общества в целом, создать предпосылки для гармоничного согласования выборных механизмов воспроизводства представительной государственной и муниципальной власти с потребностями и интересами гражданского общества, предполагающими ответственный характер участия граждан в формировании выборных политических институтов. Не случайно при определении пассивного избирательного права, в том числе при установлении квалификационных требований для лиц, баллотирующихся в качестве кандидатов на различных видах выборов, предусматриваются более жесткие ограничения, чем при реализации активного избирательного права. Вместе с тем, прогрессивный характер и уровень демократизма избирательной системы напрямую зависят от устанавливаемого законом порядка выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, так как включение в содержание электорального процесса или, наоборот, неиспользование таких способов выдвижения кандидатов, как самовыдвижение, выдвижение группами избирателей или политическими партиями и общественными движениями, существенно расширяет или, напротив, ограничивает возможности граждан в осуществлении народовластия. Все это обусловливает повышенное внимание, которое уделяется действующим законодательством вопросам выдвижения и регистрации кандидатов на различного вида выборах, проводимых в Российской Федерации.

Применительно к правовому режиму выдвижения кандидатов, несмотря на некоторую его недосказанность и противоречивость, целесообразным представляется акцентировать внимание на субъектах, наделенных правом выдвижения кандидатов, условиях, способах, стадиях (этапах) и сроках выдвижения. Законодательство достаточно подробно формулирует требования, адресованные каждому из элементов, составляющих правовой режим выдвижения кандидатов, что бесспорно способствует необходимой унификации электоральной практики и обеспечению фактической реализации принципа равного избирательного права российских граждан при формировании корпуса кандидатов на выборные должности в органах государственной и муниципальной власти. Вместе с тем, было бы преждевременно говорить о том, что современное российское избирательное законодательство предлагает совершенный вариант регуляции всего комплекса избирательных действий, сопряженных с выдвижением кандидатов.

Прежде всего на практике немало затруднений вызывает вопрос о субъектах, наделенных правом выдвижения. Казалось бы Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 28) исчерпывающим образом определяет, что кандидаты могут быть выдвинуты избирателями соответствующего избирательного округа и в порядке самовыдвижения, а также избирательными объединениями (блоками). Однако сопоставление этой нормы со ст. 33 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. "О выборах Президента Российской Федерации" позволяет усомниться, что на президентских выборах каждый избиратель обладает правом самовыдвижения, так как прямо посвященный их регулированию законодательный акт упоминает лишь о правомочности гражданина или граждан, обладающих активным избирательным правом, образовать инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек для выдвижения кандидата.

Если же учесть то обстоятельство, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" нормы данного закона носят универсальный характер и обладают приоритетом перед положениями иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации о выборах, то сам собой напрашивается вывод о том, что либо мы имеем в этом случае дело с несовершенством юридической техники, используемой избирательным законодательством, либо право самовыдвижения кандидатов вопреки требованиям основополагающего федерального законодательного акта об избирательных правах граждан не распространяется на президентские выборы. Думается, что, независимо от конкретных причин сложившегося положения, было бы целесообразно законодательно снять всякую, пусть даже малейшую, двусмысленность относительно содержания и масштабов применения права российских граждан на самовыдвижение в качестве кандидатов в депутаты и на иные выборные должности.

В этой связи нельзя не остановиться и на вопросе о территориальных границах реализации гражданами права на самовыдвижение. Электоральная практика, и особенно на уровне местного самоуправления, знает немало прецедентов, когда граждане пытаются реализовать право на самовыдвижение в тех избирательных округах, где они не обладают статусом избирателя. Однако, на наш взгляд, законодательство связывает такое право только с гражданами, обладающими активным избирательным правом при голосовании за выдвинутого кандидата. Именно так, посредством прямой привязки к избирателям соответствующего округа, фиксируется право самовыдвижения в ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Это означает, что территориальные границы права гражданина на самовыдвижение в качестве кандидата не следует полностью отождествлять с реализацией его пассивного избирательного права, так как при выдвижении иными субъектами он может претендовать на роль кандидата по любому избирательному округу, независимо от места проживания. Исходя из этого представляется оправданной практика отказов избирательными комиссиями в регистрации тем кандидатам, которые пытаются обрести соответствующий статус посредством самовыдвижения в округах, где они не обладают активным избирательным правом.

Говоря об избирателях, как субъектах права выдвижения кандидатов, нельзя не обратить внимание на то, что законодательство, по общему правилу, не требует коллективной формы участия избирателей в реализации предоставленного права и не оговаривает каких-либо количественных параметров, необходимых для осуществления ими права выдвижения кандидатов. Тем самым, одной из существенных характеристик правового режима выдвижения кандидатов является то, что граждане, обладающие статусом избирателя в соответствующем избирательном округе, вправе без ограничений выдвигать в установленном законом порядке претендентов на выборные должности как индивидуально, так и в группе с другими избирателями (независимо от их численности).

Единственное исключение из данного правила установлено Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации", который требует для выдвижения избирателями кандидата на президентскую должность проведения собрания, в котором должны принять участие не менее 100 российских граждан, обладающих активным избирательным правом (ст. 33). Никаких иных дополнительных требований к количеству избирателей, обладающих правом выдвижения кандидатов на любых проводимых в Российской Федерации выборах не предусматривают ни федеральные законы, ни законы субъектов Российской Федерации. Более того Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 29) запрещает закреплять в законах субъектов Российской Федерации такое требование к выдвижению кандидата (кандидатов), как необходимость проведения собрания избирателей с определенным числом его участников.

Тем не менее, в практике отдельных регионов встречаются попытки ограничения права избирателей осуществлять выдвижение кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в индивидуальном порядке. Так, Избирательная комиссия Свердловской области в Инструкции "О порядке выдвижения кандидатов в депутаты Палаты Представителей и списков кандидатов в депутаты Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области", утвержденной постановлением комиссии от 3 января 2000 г., вопреки требованиям ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и ст. 45 Избирательного кодекса Свердловской области (действующего в редакции Закона Свердловской области от 24 декабря 1999 г.) указала, что выдвижение избирателями кандидата в депутаты может быть осуществлено постоянно или преимущественно проживающими на территории Свердловской области избирателями (численностью два и более человека) по месту их работы, службы, учебы и жительства. Представляется, что подобные требования не имеют ничего общего с законодательством о выборах, произвольно ограничивают избирательные права граждан и их гарантии, не могут служить основанием для лишения избирателей права в индивидуальном порядке осуществлять выдвижение кандидатов.

Особое место среди субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов, отводится законодательством избирательным объединениям (блокам). Они могут реализовывать его не только в одномандатных (многомандатных) избирательных округах, но и при проведении выборов по пропорциональной системе - посредством выдвижения списков кандидатов. При этом в случае использования смешанной мажоритарно-пропорциональной системы избирательные объединения (блоки) находятся в предпочтительном, по сравнению с другими участниками электоральных отношений, положении, поскольку имеют возможность выдвигать и отдельных кандидатов, и списки кандидатов. Представляется, что подобный подход к закреплению правового статуса избирательных объединений (блоков) находится в явном противоречии с равенством избирательных прав граждан, вследствие чего нуждается в кардинальном пересмотре. При этом следует учитывать, что спектр вариантов, которые могли бы быть использованы для юридического уравновешивания прав избирателей и избирательных объединений (блоков) в вопросах выдвижения кандидатов, является чрезвычайно широким: от полного отказа от пропорциональной системы до принципиальной корректировки возможностей избирательных объединений (блоков) в выдвижении своих кандидатов и их списков.

Применительно к избирательным объединениям (блокам) существенным является и то, что выдвижение "партийных" списков кандидатов является одним из самых узких мест электорального процесса, о чем наглядно свидетельствует опыт всех трех избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Именно здесь наиболее часто проявляются корпоративные, протекционистские, корыстные, криминальные и иные интересы, далекие от целей созидания реальной многопартийности как основы подлинно демократических и свободных выборов. Нельзя не согласиться с тем, что законодательство должно содержать эффективные преграды, не позволяющие избирательным объединениям (блокам) извращать сущность и предназначение выборов, а новой партийной номенклатуре - вытеснять граждан на периферию избирательного процесса. В этой связи представляется необходимым скорейшее принятие закона о политических партиях, который обязательно должен содержать конкретные предписания, касающиеся демократизации внутриполитической жизни партий, создающие препятствия на пути формирования партий вождистского и номенклатурного типа. Не следует игнорировать и собственные потенции избирательного законодательства, которому вполне по силам приоткрыть завесу над тайной, окутывающей, как правило, процесс выдвижения кандидатур в федеральные списки партий и движений. При этом вполне может быть востребован имеющийся отечественный и зарубежный опыт правового регулирования.

Условия выдвижения кандидатов представляют собой конкретные обстоятельства, с наличием (отсутствием) которых федеральное и региональное законодательство связывает возможность реализации права граждан (их объединений) выдвигать кандидатов на выборные государственные и муниципальные должности. В зависимости от уровня и вида проводимых выборов законодательство дифференцировано подходит к правовому оформлению условий выдвижения кандидатов и может содержать разнообразные комбинации требований, адресуемых претендентам на выборные должности. Вместе с тем, все они производны от ряда юридических предписаний.

Во-первых, наличие российского гражданства. Это условие означает, что избиратели вправе реализовывать свое право при условии обладания претендентом на выборную должность гражданством Российской Федерации. Иностранные граждане могут обрести статус кандидатов только, если наряду с иностранным гражданством они обладают одновременно и гражданством Российской Федерации. В этой связи нельзя не подчеркнуть, что исключение в некоторых субъектах Российской Федерации из числа потенциальных кандидатов российских граждан, обладающих двойным или множественным гражданством, противоречит ст. 62 Конституции России, согласно которой наличие у российских граждан одновременного гражданства другого государства (других государств) не может служить основанием для ограничения их прав, в том числе и права быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Во-вторых, достижение лицом, выдвигаемым на выборную должность, определенного возраста, установленного законом. Действующие нормативные правовые акты предполагают существенную дифференциацию применительно к регулированию возрастного ценза для пассивного избирательного права. Так, в соответствии с Конституцией России минимальный возраст для кандидата на пост Президента Российской Федерации составляет 35 лет (ст. 81), а для кандидатов в депутаты Государственной Думы - 21 год (ст. 97). В отношении же региональных и муниципальных выборов Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 4) предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации возрастной ценз применительно к пассивному избирательному праву может устанавливаться самостоятельно при условии, что он не будет превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Установление же максимального возраста кандидата не допускается.

Вместе с тем, федеральное законодательство не содержит прямого и унифицированного ответа на вопрос о том, к какому моменту кандидат должен достичь предусмотренного законом минимального возраста. Что же касается нормативных актов субъектов Федерации, то они содержат самые различные варианты на этот счет. В одних регионах возрастной ценз для обладания пассивным избирательным правом привязывается к дате назначения выборов, в других - к регистрации в качестве кандидата, в третьих - ко дню голосования (дате проведения выборов). Однако, в большинстве субъектов Российской Федерации достижение соответствующего возраста не сопрягается с каким-либо конкретным этапом избирательной кампании, что существенно затрудняет уяснение принципиальной позиции законодателя относительно того, на какой момент должно приходиться достижение потенциальным кандидатом соответствующего возраста.

В-третьих, постоянное или преимущественное проживание на определенной территории. Заметим, однако, что ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права предусмотрен в настоящее время только на президентских выборах. В соответствии с ч. 2 ст. 81 Конституции России кандидат на должность Президента Российской Федерации должен проживать на территории России не менее 10 лет. Применительно к иным выборам Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" запрещает устанавливать ценз оседлости, прямо оговаривая, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Это означает, что участие гражданина в выборах в качестве претендента на любую выборную должность (за исключением должности Президента) не связано с местом его проживания, что существенно раздвигает границы отбора избирателями кандидатов по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав российских граждан" допускал возможность установления законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных условий приобретения пассивного избирательного права, связанных со сроком проживания гражданина на определенной территории, закрепляя при этом правило о том, что устанавливаемые нормативные сроки обязательного проживания не могут превышать одного года. Многие субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленной им возможностью и установили цензы оседлости в отношении пассивного избирательного права на региональных и муниципальных выборах. И хотя их нормотворчество по данному вопросу в современных условиях утратило юридическое значение, региональное избирательное законодательство по-прежнему пестрит такого рода цензами.

Вместе с тем, указание действующего федерального законодательства на возможность закрепления ценза оседлости в отношении пассивного избирательного права только в тексте Конституции России выглядит излишне категоричным. Поскольку сама Конституция Российской Федерации не содержит подобного предписания, то установление соответствующего правила на уровне федерального закона выглядит попыткой надконституционного регулирования, вследствие чего она вряд ли может быть оправдана какими-либо соображениями, пусть даже и обосновывающими расширение юридических границ участия граждан в выборах. Поэтому предпочтительным представляется использование федеральным законодательством такой формулы, согласно которой ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, не допускались бы за исключением случаев, прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

В-четвертых, отсутствие предусмотренных законодательством препятствий (ограничений), исключающих участие гражданина в выборах, в том числе и в качестве кандидата. Применительно к этой группе условий прежде всего следует подчеркнуть, что в полном объеме не принимают участие в выборах недееспособные граждане, признанные таковыми по суду, и лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ст. 32 Конституции России). Вместе с тем не допускается расширительное толкование этих ограничений, приводящие к исключению из числа субъектов пассивного избирательного права ограниченно дееспособных лиц, а также граждан, находящихся в местах лишения свободы в связи с административным задержанием, задержанием в качестве подозреваемого в совершении преступления или заключением под стражу в качестве лица, обвиняемого в совершении преступления.

К числу предусмотренных законодательством ограничений пассивного избирательного права следует также отнести несовместимость депутатского мандата или выборной должности с деятельностью иного рода и неизбираемость отдельных категорий граждан.

Институт несовместимости проистекает от того, что Конституцией России, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться ограничения, препятствующие совмещению выборного мандата с занятием иной деятельностью. Так, в настоящее время несовместимость депутатского мандата или выборной должности с соответствующего рода деятельностью оговаривается в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями "О прокуратуре Российской Федерации", других федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Как справедливо отмечается в юридической литературе, институт несовместимости не является абсолютным препятствием для выдвижения гражданина в качестве кандидата, а ставит его в положение, при котором в заявлении о согласии баллотироваться на выборную должность он обязан указать, что в случае избрания прекратит деятельность, не совместимую с выборной должностью. В противном случае реализация гражданином принадлежащего ему пассивного избирательного права будет невозможна.

Неизбираемость либо полностью исключает участие определенной категории граждан в выборах в качестве кандидатов (абсолютная неизбираемость), либо означает предусмотренную законодательством обязанность прекратить занятие деятельностью, указанной в законе, для реализации пассивного избирательного права (относительная неизбираемость). Примером абсолютной неизбираемости может служить указание Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 18), согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может избираться на данную должность более двух сроков подряд.

Что же касается относительной неизбираемости, то этот институт почти не известен российскому законодательству, в то время как зарубежный опыт содержит немало примеров его весьма широкого использования. Так, Конституция Турции (ст. 76) прямо закрепляет, что не могут быть кандидатами в депутаты, если не уйдут в отставку с занимаемых ими постов, судьи и прокуроры, члены высших судебных органов, члены Совета по высшему образованию, должностные лица, имеющие статус чиновников государственных организаций и учреждений, а также государственные служащие, которые по характеру своей службы не являются рабочими, учащимися или военнослужащими. Представляется, что и российское законодательство о выборах могло бы более активно использовать институт относительной неизбираемости, так как он выглядит гораздо предпочтительнее несовместимости, когда речь идет об адекватном опосредовании избирательным законодательством процесса формирования представительных институтов публичной власти, основанного на принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и автономии местного самоуправления.

Говоря об ограничениях в отношении пассивного избирательного права нельзя не отметить, что на уровне некоторых субъектов Российской Федерации их перечень необоснованно дополняется за счет вводимых в механизм правового регулирования выборов национальных, языковых, образовательных, профессиональных и иных цензов. На недопустимость подобного рода условий выдвижения кандидатов уже неоднократно обращалось внимание в литературе, хотя средства и способы эффективного противостояния подобной законотворческой активности субъектов Федерации и, в особенности, удаления уже имеющихся неправомерных избирательных ограничений из текстов региональных законов до сих пор не найдены.

В-пятых, согласие гражданина баллотироваться в качестве кандидата в депутаты или на выборную должность. Несоблюдение этого условия, прямо предусмотренного ст. 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", исключает возможность обладания гражданином статусом кандидата. Не случайно законодательство специально оговаривает, что такое согласие должно быть отражено в письменном заявлении, содержащем все необходимые с юридической точки зрения атрибуты.

Вместе с тем, следует отметить, что федеральное законодательство не запрещает одному и тому же лицу давать согласие баллотироваться на одних и тех же выборах различным инициаторам выдвижения и по различным избирательным округам. Оно не содержит аналогичных ограничений и применительно к субъектам выдвижения кандидатов. Тем не менее нельзя не видеть, что свобода выдвижения одного и того же гражданина кандидатом различными избирателями и избирательными объединениями не является безграничной на протяжении всего избирательного процесса, так как гражданин на одних и тех же выборах может быть зарегистрирован в качестве кандидата только один раз и только по одному избирательному округу. Важно лишь учитывать, что в соответствии со ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением (блоком) одновременно на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов.

Немаловажное значение для правового режима выдвижения кандидатов имеет вопрос о способах выдвижения. До внесения 30 марта 1999 г. изменений и дополнений в Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выдвижение кандидатов во всех случаях было сопряжено со сбором подписей избирателей в поддержку выдвижения. Исключения существовали лишь при выборах в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек. В настоящее время законодательство предусматривает, что наряду со сбором подписей законами, посвященными регулированию конкретных видов выборов, может предусматриваться в качестве способа выдвижения кандидатов внесение избирательного залога.

Первая апробация избирательного залога на основе Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" показала, что он значительно расширяет возможности граждан в плане фактической реализации пассивного избирательного права. Кроме этого, нельзя не отметить, что он не только не приводит к имущественной дискриминации на выборах, поскольку является только альтернативной сбору подписей и не может претендовать на роль исключительного и единственного канала выдвижения кандидатов, но и, напротив, позволяет, хотя бы и в незначительной степени, снизить затратный механизм выборов. Все это дает основания полагать, что законодательство могло бы более активно способствовать внедрению избирательного залога в практику организации и проведения выборов, в особенности на региональном и муниципальном уровнях.

Принимая во внимание тот факт, что федеральное законодательство оговаривает факультативный статус избирательного залога в сравнении со сбором подписей, отношение к данному способу выдвижения кандидатов, и особенно со стороны действующих губернаторов и глав администраций, является достаточно сдержанным, если не сказать негативным. Ведь в случае, если закон субъекта Федерации не оговаривает возможности выдвижения посредством внесения избирательного залога, он вольно или невольно ставит глав регионов в предпочтительное положение, так как проверка подписных листов и признание содержащихся в них подписей недостоверными предоставляет достаточно широкие возможности (в отличие от избирательного залога) избавляться от неугодных соперников на выборах при "помощи" избирательных комиссий. В этой связи было бы целесообразно закрепить в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 32) идентичное отношение к сбору подписей и избирательному залогу, как минимум применительно к региональным и муниципальным выборам.

Более того, дальнейшая демократизация избирательного процесса предполагает поиск и иных способов выдвижения кандидатов. По нашему мнению, допустима такая процедура реализации пассивного избирательного права, при которой от сбора подписей и внесения избирательного залога могли бы освобождаться кандидаты, одержавшие победу на предыдущих выборах. Вместе с тем, подходить к дополнению существующих способов выдвижения кандидатов следует крайне осторожно, заботясь о том, чтобы соответствующие новации законодательства о выборах не противоречили основополагающим принципам и нормам современного российского избирательного права. В этой связи вряд ли можно согласиться с высказанным в юридической литературе предложением о предоставлении палатам Федерального Собрания Российской Федерации права выдвижения одной (согласованной) кандидатуры на должность Президента Российской Федерации, так как его реализация означала бы ничто иное как прямое участие государственных органов в осуществлении деятельности, способствующей избранию конкретных кандидатов, что вряд ли отвечает установке Конституции Российской Федерации (ст. 13) о признании идеологического и политического многообразия общественной жизни.

Существенное значение для правового режима выдвижения кандидатов имеет вопрос о этапах осуществления соответствующей процедуры. Анализ федерального и регионального избирательного законодательства позволяет заключить, что выдвижение кандидатов последовательно образуют следующие этапы: во-первых, инициатива выдвижения; во-вторых, уведомление о выдвижении соответствующей избирательной комиссии; в-третьих, сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) или внесение избирательного залога; в-четвертых, представление документов о выдвижении в избирательную комиссию для регистрации кандидата (списка кандидатов).

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иные федеральные и региональные законы о выборах содержат подробные предписания относительно всего комплекса избирательных действий, присущих каждому этапу выдвижения. При этом важно подчеркнуть, что в любое время избиратели и избирательные объединения (блоки) вправе отказаться от инициативы выдвижения, а гражданин, выдвинутый кандидатом, вправе отозвать свое заявление о согласии баллотироваться на выборную должность.

Инициатива выдвижения является отправным этапом в непосредственной реализации пассивного избирательного права. В зависимости от субъекта выдвижения она может объективироваться в соответствующих действиях отдельных избирателей, проведении организационных собраний групп избирателей, съездов (конференций) делегатов избирательных объединений или уполномоченных представителей избирательных объединений, входящих в состав избирательного блока. При этом законодательство особо оговаривает, что инициатива избирательных объединений (блоков) о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в обязательном порядке должна быть оформлена решением съезда или конференции, принятым путем тайного голосования.

Уведомление соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата преследует три цели. Во-первых, эта стадия "легализует" статус кандидата, так как сопряжена с представлением в избирательную комиссию его письменного заявления о согласии баллотироваться на выборную должность. Во-вторых, уведомление является необходимым условием для начала сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата. В-третьих, после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии о начале сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения у кандидатов возникает обязанность создания собственных избирательных фондов для финансирования своей избирательной кампании.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации конкретизирует форму и содержание уведомления о выдвижении кандидата применительно к отдельным видам выборов, вследствие чего юридически неоправданными представляются любые не основанные на предписаниях закона требования к атрибутам такого уведомления, исходящие от избирательных комиссий. Помимо этого важно подчеркнуть, что в случае выдвижения избирательными объединениями (блоками) списков кандидатов сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения может быть начат только после заверения указанных списков избирательной комиссией, которая обязана принять соответствующее решение в течении трех дней с момента их получения.

Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов (списка кандидатов) несомненно является одним из наиболее трудоемких этапов всего избирательного процесса. Для его юридической характеристики особо значимым представляется то, что закон исчерпывающе определяет процедуру сбора подписей, предъявляемые к ним (подписям) требования и последствия несоблюдения установленных правил. Вместе с тем, в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, вместо сбора подписей или наряду с ним допускается внесение избирательного залога. Не следует забывать и о том, что стадия сбора подписей и (или) внесения избирательного залога может быть законами субъектов Российской Федерации полностью исключена из процедуры выдвижения при проведении выборов в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек.

После выполнения всех действий, связанных с выдвижением кандидата (списка кандидатов), надлежащим образом оформленные документы в любое время могут быть направлены инициаторами выдвижения или самим кандидатом в соответствующую избирательную комиссию. К числу документов, представляемых на регистрацию, относятся подписные листы, содержащие собранные в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) подписи избирателей в необходимом количестве или (и) документы, подтверждающие внесение избирательного залога. Кроме этого в случаях, предусмотренным федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации должны представляться также сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности, а также финансовые отчеты об использовании средств избирательных фондов кандидатов (избирательных объединений). Некоторые субъекты Российской Федерации, используя имеющуюся в их распоряжении возможность установления региональными законами дополнительных гарантий осуществления избирательных прав граждан, предусматривают расширенный перечень документов, представляемых на регистрацию. В частности, Избирательный кодекс Свердловской области содержит специальную статью "Условия и сроки представления документов для регистрации кандидатов" (ст. 49), согласно которой в избирательную комиссию должны представляться: 1) подписные листы, сброшюрованные, пронумерованные и заверенные кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения (блока); 2) итоговый протокол о проверке и подсчете подписей избирателей по установленной форме; 3) сведения об изменениях данных о кандидате, представленных при подаче уведомления о выдвижении в соответствующую избирательную комиссию; 4) сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов); 5) сведения об имуществе, принадлежащем на праве собственности кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов).

Сроки выдвижения кандидатов играют исключительно важную роль в осуществлении всех составляющих данную стадию электорального процесса юридических процедур. Они выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников выборов применительно ко всей избирательной кампании и каждому образующему ее этапу, предопределяют последовательность реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии со ст. 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" период выдвижения кандидатов (списков кандидатов) должен составлять не менее 45 дней при выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией России и избираемые непосредственно гражданами, не менее 30 дней - при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, не менее 20 дней - при выборах в органы местного самоуправления, глав и иных должностных лиц муниципальных образований. Тем самым федеральное законодательство резервирует за стадией выдвижения кандидатов треть времени, отводимого на всю избирательную кампанию, что вполне соответствует сложности образующих данную стадию избирательных процедур.

Конкретизация указанных временных параметров выдвижения кандидатов (списков кандидатов) осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, посвященными регулированию выборов определенного вида и уровня, в рамках общих сроков, установленных основополагающим федеральным законом о гарантиях избирательных прав граждан. Вместе с тем, нельзя не учитывать, что наряду с общими сроками выдвижения кандидатов законодательство предусматривает для данной стадии избирательного процесса специальные (укороченные и увеличенные) сроки.

Укороченные (сокращенные) сроки выдвижения кандидатов не рассчитаны на проведение основных (очередных) выборов, а допускаются только при досрочных и повторных избирательных кампаниях. Действующему законодательству известны два варианта. Во-первых, избирательные сроки в обязательном порядке сокращаются на одну четверть при проведении досрочных выборов Президента России и депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Во-вторых, сроки избирательной кампании могут быть сокращены на одну треть применительно к любым повторным выборам по решению соответствующей избирательной комиссии. Из этого следует, что сокращение сроков выдвижения кандидатов (списка кандидатов) во всех случаях является пропорциональным следствием сокращения сроков всей избирательной кампании и может иметь как императивную, так и факультативную природу.

Увеличение сроков выдвижения кандидатов оговаривается ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Она предусматривает, что в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. Не вызывает сомнения, что наличие данной нормы служит существенной гарантией для обеспечения реальной состязательности кандидатов и альтернативности выборов.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что практическое осуществление данной гарантии связано с целым рядом проблемных аспектов. Во-первых, совершенно непонятно почему решение вопроса об "отложенных" выборах привязывается законом ко дню голосования, если их безальтернативность может обозначиться уже на стадии выдвижения и регистрации кандидатов. Во-вторых, из содержания закона абсолютно неясно каковы должны быть минимальные сроки дополнительного выдвижения кандидатов и могут ли они изменять в большую или меньшую сторону период выдвижения кандидатов, предусмотренный соответствующими законами для основных (очередных) выборов. В-третьих, законодательство не дает однозначного ответа на вопрос о том, из каких стадий (этапов) должны состоять "отложенные" выборы и сколько раз они могут быть отложены для дополнительного выдвижения кандидатов. Очевидно, что без заполнения указанных пробелов законодательства о выборах реализация пассивного избирательного права граждан при дополнительном выдвижении кандидатов будет сопряжена с чрезмерно широкими границами (масштабами) использования усмотрения в деятельности избирательных комиссий.

Действующее законодательство о выборах не требует проведения каких-либо промежуточных операций между выдвижением кандидатов и решением избирательными комиссиями вопроса об их регистрации, порядок которой детально регулируется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Прежде всего законодательство предусматривает, что соответствующая избирательная комиссия в течение установленного срока, который не должен превышать 10 дней при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и 5 дней при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата (списка кандидатов) требованиям федерального закона, закона субъекта Российской Федерации и принять решение о регистрации кандидата (списка кандидатов) либо об отказе в регистрации. С этой целью избирательная комиссия вправе обратиться в соответствующие (налоговые, правоохранительные и др.) органы с представлением о проверке достоверности сведений, содержащихся в документах, представляемых в комиссию при уведомлении о инициативе выдвижения кандидата (списка кандидатов) и регистрации.