Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»

Факультет Государственного и муниципального управления

Кафедра Государственной и муниципальной службы

ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ СТЕПЕНИ МАГИСТРА ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ

081100.68-«Государственное и муниципальное управление»

На тему «Проблема регионализации и механизм федеральных инспекторов»

Problem of Regionalization and Institute of Federal Inspectors

Студент группы № 762

Буранова Ю.Н.

Руководитель:

ординарный профессор, д.ф.н.,

Барабашев А.Г.

Рецензент:

профессор, к.ф.н.

Прокофьев В.Н.

Москва, 2013

Оглавление

Введение 3

Глава 1. Проблема регионализации и институт федеральных инспекторов. 9

1.1 Институт федеральных инспекторов как механизм решения проблемы регионализации. 9

1.2. История становления института главных федеральных инспекторов. 16

1.3. Мировой опыт федеративного устройства. 21

Глава 2. Современное состояние коммуникационного взаимодействия института федеральных инспекторов. 27

2.1. Взаимодействие института федеральных инспекторов и федеральной власти. 27

2.2. Взаимодействие института федеральных инспекторов и региональной власти. 33

2.3. Взаимодействие института федеральных инспекторов и населения. 39

Глава 3. Варианты дальнейшего развития института федеральных инспекторов. 45

3.1. Усиление полномочий федеральных инспекторов. 45

3.2. Изменение механизмов взаимодействия института федеральных инспекторов со всеми уровнями власти. 51

3.3. Изменения в кадровом подборе на должности федеральных инспекторов. 54

Заключение 59

Библиографический список 63

Приложение 1………………………… …………………………………….70

Введение

В истории становления современной России институт федеральных инспекторов структуры аппарата полномочного представителя президента РФ занимал в разное время разное положение. Его правовой статус менялся в зависимости от политической, экономической и этнокультурной ситуации в стране. К тому же, правовой статус главного федерального инспектора до сих пор четко не обозначен.

В рамках исследования взаимосвязи решения проблем регионализации и механизмов, присущих институту федеральных инспекторов, становиться очевидным, что важность функций главного федерального инспектора также периодически менялась.

Актуальность темы исследования. Данная проблематика продолжает оставаться актуальной и на сегодняшний день является действительно интересной в связи с изменением системы выбора губернаторов областей, а вместе с этим и возможности влияния федеральной власти на региональную власть.

Для понимания актуальности исследования необходимо акцентировать внимание на следующих аспектах:

• для понимания роли ГФИ (главных федеральных инспекторов) нужно всесторонне изучить особенности функционирования самого института главных федеральных инспекторов в современных политических и экономических условиях в России;
• существует необходимость оптимизации деятельности данного института, определение дальнейших перспектив развития этого института в условиях реализации административных реформ;
• необходимость анализа взаимосвязи между институтом главного федерального инспектора и проблемами регионализации;
• выявлением взаимосвязи между наличием в регионе федерального инспектора и решением проблемам «регионального сепаратизма».

По мнению автора, необходимость в данном исследовании обусловлена также тем, что в современном мире достаточно большую роль играет процесс «глобализации». Как известно, этот процесс напрямую взаимосвязан с процессом регионализации. А развитие процесса регионализации не может не порождать определенного ряда проблем, связанных с возможным получением регионами большей самостоятельности и «распадом» страны.

Ряд авторов считают, что «глобализация» это процесс интеграции экономической, политической и культурной сфер деятельности во всем мире. В то время как процесс «регионализации» заключается в механизме перераспределения властных полномочий, передаваемых от федерального уровня власти на региональный уровень. Но в процессе «регионализации» не все так просто. Может возникнуть ситуация, когда государства как структура и институт становятся не нужны. В данной ситуации создание института, способного укрепить «вертикаль власти», становиться просто необходимым. В нашей стране таким институтом стала структура Главных федеральных инспекторов.

Степень разработанности проблемы. В соответствии с вышеуказанными обстоятельствами возникает необходимость описания актуальности наличия федеральных инспекторов в регионах России, а также описания влияния механизма федеральных инспекторов на решение периодически возникающих «проблем» в регионах. К сожалению, в теоретической литературе, описывающей институт федеральных инспекторов, нет описания ни решения этих вопросов, ни понятного определения властных полномочий федеральных инспекторов, ни описания правового статуса главных федеральных инспекторов.

Научная проблема: анализ современного состояния института главных федеральных инспекторов, анализ исследований влияния механизмов, присущих институту федеральных инспекторов для решения проблемы регионализации.

В рамках данной работы автор хотел бы выдвинуть следующие гипотезы:

1) Вертикаль власти надо укреплять лишь в некоторых позициях взаимоотношений центра и регионов.

2) Укрепление вертикали власти должно быть в рамках:

• контрольно-надзорных функций;
• совместной координации нормативно-правовых актов;
• в особых территориальных образованиях.

3) Наилучшим инструментом для решения проблем регионализации является наличие механизма федеральных инспекторов.

Научная гипотеза: 1) наличие федеральных инспекторов в регионе является фактором, позволяющим проводить укрепление государственной власти в регионе.

2) существует возможность использования властных полномочий федеральных инспекторов для предотвращения возникновения проблем процесса регионализации.

Цель исследования: описать современное состояние института ГФИ, показать зависимость между наличием в регионе главного федерального инспектора и укреплением вертикали власти. Также необходимо изучить политическую природу и содержание, институциональные характеристики и правовые основы функционирования института главных федеральных инспекторов в субъектах РФ. Важно рассмотреть какое место занимает главный федеральный инспектор в государственном аппарате управления. В соответствии с целью в ходе исследования автор решает следующие задачи:

1. изучить и описать примерный портрет современного главного федерального инспектора;
2. рассмотреть и проанализировать функции, права и обязанности главных федеральных инспекторов в субъектах РФ;
3. рассмотреть структурные составляющие аппарата главных федеральных инспекторов в субъектах РФ.
4. определить механизмы взаимодействия главных федеральных инспекторов с разными уровнями власти;
5. определить взаимосвязь между укреплением государственности страны и введением института главных федеральных инспекторов;
6. выявить реальное значение ГФИ в современной России;
7. предоставить пути повышения значимости ГФИ в российских регионах.

Методология исследования: Одним из методов, используемых автором в ходе выполнения поставленных задач выступает междисциплинарный подход к изучению всех аспектов деятельности института федеральных инспекторов. Необходимость использования междисциплинарного подхода обусловлена тем, что институт федеральных инспекторов и такое явление как регионализация следует рассматривать с точки зрения политологии, юриспруденции, экономической географии, истории, стратегического управления, социологии и т.д.

В качестве эмпирической базы исследования использовались социологические опросы, статистические данные нескольких регионов России, а также глубинные интервью и исследования фокус-группы. В ходе работы были использованы законодательные акты и другие нормативно-правовые документы в качестве юридической базы исследования. Важным источником исторической информации выступили труды Щербинина Д.И., Арсентьева И.И., Быкова А.Н., Лебедевой А.И., Черкасова К.В., Елисеева Б.Н.и других авторов.

Важным эмпирическим источником для работы стали результаты исследования, проведенного автором в некоторых регионах России. В частности: в Москве, в Рязанской области, Пермском крае. Результаты, проведенных исследований представлены в данной работе.

В качестве методов сбора данных автором использованы: анализ документов (публикаций средств массовой информации, библиографических данных персон, занимающих должности федеральных инспекторов, материалов органов власти), углубленные интервью, анализ социологических исследований. Поскольку методология данного исследования включает в себя институциональный анализ и исторический анализ, то более подробное описание методологии проведенного исследования будет приведено в приложении 1. Используемые автором опросники и вопросы для проведения глубинного интервью вынесены в приложения 2 и 3.

Предметом исследования являются механизмы функционирования института главных федеральных инспекторов в субъектах РФ на современном этапе своего развития.

Объектом исследования выступает институт главных федеральных инспекторов в субъектах РФ.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней:

• проанализированы имеющиеся нормативно-правовые акты, касающиеся института федеральных инспекторов и на основе анализа исследованы функции, задачи и права главных федеральных инспекторов;
• составлен примерный портрет современного главного федерального инспектора;
• проанализированы и систематизированы все данные о институте главных федеральных инспекторов в субъектах РФ.

Практическая значимость работы состоит в том, что она может быть использована как база для введения изменений в систему аппарата Президента Российской Федерации, в той ее части, которая касается функционала и полномочий федеральных инспекторов. Результатами данной работы можно воспользоваться для составления таблицы, описывающей информированность граждан о работе аппарата Президента РФ.

Глава 1. Проблема регионализации и институт федеральных инспекторов.

1.1 Институт федеральных инспекторов как механизм решения проблемы регионализации.

В конце 80-х начале 90-х годов прошлого века в СССР в результате конфликта республиканского и союзного законодательства возникла ситуация, впоследствии названная «парадом суверенитетов». Данный конфликт предполагал юридическую коллизию превосходства республиканских законов над союзными законами.

Под «суверенитетом» понимается «неотчуждаемое юридическое качество независимого государства, символизирующее его политико-правовую самостоятельность, высшую ответственность и ценность как первичного субъекта международного права, необходимое для исключительного верховенства государственной власти и предполагающее неподчинение власти другого государства»^[1].

В период с августа по октябрь 1990 года происходило ряд принятий деклараций о независимости таких автономных республик как, Карельская АССР, Удмурдская и Якутская АССР, Татарская АССР и так далее. Но при этом вопроса о полной независимости и выхода из состава СССР практически ни одной из этих республик не ставился.

Таким образом, возник вопрос о создании такого союза государств, в котором они все имели бы равные права и не доминировали друг над другом. Таким объединением была выбрана «федерация».

В результате введения в каждой из «новоявленных» стран возникла юридическая коллизия, которая включала в себя несоответствие между Конституцией СССР и Конституциями новых государств. Уже в 1992 году был подписан «федеративный договор», по которому регулируются взаимоотношения между субъектами Федерации.

Заключительным этапом в построении федеративного государства послужила принятая 25 декабря 1993 года «Конституция Российской Федерации». Итогом этого явилось то, что федеральные законы стали иметь главенствующее положение на всей территории Российской Федерации. Данная Конституция подтвердила возможность заключения договоров о разграничении ряда полномочий между субъектами РФ и ее федеральным центром. Однако, было установлено, что в случае несоответствия этих положений Конституции они не будут иметь никакой юридической силы.

Но, в свете того, что построение федеративного государства предполагает, по мнению автора, более длительные сроки и наличие законодательных актов, четко регулирующих взаимоотношения «центра» и регионов, регионов и регионов, регионов и внешних государств; в стране возникла «неразбериха», которая требовала немедленного решения вопроса о контроле за ситуацией в каждом отдельно взятом регионе. Некоторые субъекты вновь созданного союза заговорили об отделении от федерального центра. К тому губернаторы перестали воспринимать федеральную власть как серьезного соперника в области управления в регионе.

В результате указанного выше конфликта в стране возникла реальная угроза распада на маленькие регионально - территориальные субъекты.

Возникла серьезная необходимость в таком механизме, который бы смог обеспечить единство государственной политики на всей территории нашей страны. Поэтому после распада СССР, практически сразу после событий августа 1991 года, первым Президентом РСФСР Б.Н.Ельциным для укрепления практически распадающейся страны был создан институт полномочных представителей Президента в субъектах Российской Федерации, который в дальнейшем был преобразован в институт Полномочный представителей Президента РФ в федеральных округах и институт Главных федеральных инспекторах. Известно, что данные должности были введены в августе – сентябре 1991 года. Они выступали в качестве постоянных представителей Президента в республиках, входящих в составе РСФСР и в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде.

Стоит отметить, что данные должности были учреждены не везде. В некоторых республиках полномочные представители так и не были назначены. Так, например, было в республиках Саха (Якутия), Татарстан и Башкортостан.

Ясно, что данный институт был создан в момент политического и государственного переустройства России для того, чтобы не допустить коллапса государственной власти и для контроля ситуации на местах, способного не допустить восстановления позиций прежней региональной номенклатуры. Поскольку именно от нее исходила угроза целостности страны.

Поскольку при создании этого института невозможно было опереться на мировой опыт из-за его отсутствия, то весь этот новоявленный институт, по мнению автора, фактически дублировал функционалы других институтов. Но, в то время создание такого института позволило сохранить государственность страны. Именно введение этого института, в дальнейшем закрепленного юридически, послужило тем «скрепляющим составом», который смог укрепить вертикаль власти в нашей стране.

Представители президента в конкретных территориях юридически обозначались в Указе Президента РСФСР «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации» от 22 августа 1991 года за номером 75. В соответствии с этим указом представительства Президента в республиках и соответственно представительств республик при Президенте были созданы для обеспечения эффективного взаимодействия органов исполнительной власти РСФСР и республик. Представители Президента по этому указу должны были выполнять поручения главы государства, контролировать соответствие законодательства «центра» и регионов, принимать обращения граждан и своевременно на них реагировать Назначенные окружением Б.Н.Ельцина, представители на тот момент времени смогли выполнить «свое предназначение». Стоит отметить, что в то время введение такого института позволило остановить процесс «дробления страны».

В настоящий момент в России в условиях национально-государственного федерализма вопрос целостности страны продолжает оставаться достаточно актуальным. Идеология укрепления федерализма в России как одного из принципов конституции является одним из главных элементов российской государственной политики. Процесс объединения субъектов Российской Федерации на сегодняшний момент вызывает в среде ученых две противоположные точки зрения. Позиция одних ученых состоит в том, что принцип федерализма ведет к ослаблению государства и в настоящее время, с нестабильной политико-экономической ситуацией в стране это недопустимо.

Другие же ученые придерживаются противоположной точки зрения. Так, по мнению Б.Н.Топорнина, федерализм должен укреплять государство. По его мнению, необходимо грамотно использовать этот принцип. Как отмечается в некоторых юридических источниках, «принцип федерализма - модель управления, которая отвечает потребностям нашего времени с учетом необходимости сохранения целостности государства и обеспечения своеобразия отдельных его территорий».^[2]

По мнению российских и зарубежных авторов, в России конца 80-х было возможно развитие нескольких сценариев, связанных с проблематикой регионализации.

Во-первых, это распад единого национального пространства на целый ряд образований. По мнению Т.Грэхема, «во все большей степени определяется занимаемой ее территории; упадок России…вполне возможен»^[3]. В исследовании 1992 года «Американские прогнозы развития геостратегической ситуации в мире в конце 20 и начале 21 века» говорилось о целесообразности деления России на шесть независимых государственных образований: Западную Россию, Урал, Западную Сибирь, Восточную Сибирь, Дальний Восток и Северные территории.»^[4]

Во-вторых, предполагалось создание новой государственности на основе этно-территориальных принципов, а также согласия центра на отделение политически активных автономий и «их перевод на уровень ассоциированных государств по типу Пуэрто-Рико»^[5]. То есть создании вокруг России системы федератизма. Такого мнения придерживался русский политолог Р.Ф.Туровский.

В – третьих, это создание Федерации с числом субъектов не более тридцати. Плюсами данного сценария являлись: дальнейшее укрепление вертикали власти, создание ресурсообеспеченных региональных пространств.

Именно этот сценарий впоследствии лег в основу создания Российской Федерации. Но при очевидных плюсах выбора именно этого сценария в стране возникло ряд проблем, неизменно сопровождающих процесс регионализации, как одного из элементов федерализма. Такими проблемами являются:

• разнонаправленность интересов отдельных групп, союзов, представляющих интересы в национальных правительствах;
• различия в приспосабливаемости отдельных регионов к участию в интеграционных процессах;
• дифференциация уровней развития и жизни населения отдельных территорий, порождающая неравенство сил и интересов при регулировании интеграционного взаимодействия;
• сложность, возникающая в силу различия исторических, культурных и религиозных корней народов населяющих Россию;
• ослабление федерального центра;
• проблемы в законодательной базе, регламентирующих отношения центра с субъектами Федерации;
• динамичное развитие региональных элит;
• обострение межнациональных отношений;
• общая социально-политическая децентрализация в результате демократизации страны.

Именно эти проблемы и призваны были решать сначала полномочные представители Президента РФ в регионах, а затем Полпреды и федеральные инспектора.

При этом, как уже отмечалось ранее, одной из основных задач государственного строительства Российской Федерации является укрепление эффективности нашего государства как единого целого. Для решения этой задачи необходимо четко выстроить структуру и состав того института, который будет выполнять контрольные функции за соблюдением законности действий региональных властей «на местах».

Созданная в начале 2000-х годов структура полномочных представителей Президента в округах да и создание самих этих округов позволили решить вопрос «этнокультурного сепаратизма». В таких вновь созданных округах появление очагов «сепаратизма» стало практически невозможным. Так называемые «красные пояса» и «белые пояса» были раздроблены, что позволило стране остаться единым государством. Именно федеральные инспектора явились помощниками полпредов в реализации задачи сохранения целостности страны. На сегодняшний день институт федеральных инспекторов должен являться связующим звеном между Президентом РФ, губернатором региона, Полпредом округа и населением данного региона.

К сожалению, одной из ведущих тенденций политического процесса в России продолжает оставаться процесс регионализации, сопровождаемый амбициями губернаторов, «семейственностью» в регионах и попытками создания некоторых территориальных образований как вполне самостоятельных субъектов управления. Понятно, что в этом случае губернаторы и иные региональные органы власти будут стараться заручаться поддержкой их действий от федеральных инспекторов. В таком случае возможны ситуации «подкупа» и иные неправомерные действия со стороны региональных властей.

В данном случае можно говорить о том, что вероятны ситуации, когда неугодного ГФИ (главного федерального инспектора) «местные» власти могут «заменить» на более сговорчивого «контролера-координатора».

В тоже время и у федеральных инспекторов есть механизмы воздействия на региональную власть. Такими механизмами являются возможность постоянного контроля за деятельностью региона, консультационные советы при федеральных инспекторах, постоянная «связь» с центром, которая может быть элементом своего рода «поддержания страха за свое место» у региональных чиновников. По словам Р.Ф.Туровского этих механизмов недостаточно для реализации задач поставленных Президентом перед представителями его аппарата. В главе 2 автором буду подробно рассмотрены те механизмы, которыми в действительности пользуются федеральные инспектора в настоящее время.

Стоит отметить что, полномочные представители проводили работу по претворению в жизнь политики государства. Таким образом, они должны были следить за лояльностью губернаторов и прочих представителей региональной власти к центральной власти. К сожалению, нет документов подтверждающих функционал представителей этого института по отношению к региональной власти. Поэтому организуя работу по реализации политики государства, определяемой Президентом, они должны были, главным образом, следить за тем, чтобы губернаторы четко выполняли задачи, поставленные центром и были преданны к Президенту, об этом говорит тот факт, что принятые в то время положения о президентских представителях в субъектах официально не опубликовано, хотя их существование определенно подтверждается рядом официальных документов.

Указанный выше институт был стопроцентным изобретением главы государства. В результате этого территориальные представители были как «меж двух огней» : парламентскими структурами и главой государства. Причина данной конфронтации была в том, что парламентарии усматривали в самом существовании этого института средство укрепления президентской власти, что для них было неприемлемо.

1.2. История становления института главных федеральных инспекторов.

Для понимания роли полномочных представителей Президента РФ в регионах (в дальнейшем Главных федеральных инспекторов) необходимо рассмотреть историю развития этого института.

Условно историю становления института полномочных представителей можно разделить на несколько этапов.

Первый этап (август 1991 – июль 1992):

Идея создания подобного института уже существовала на тот момент, в частности она была озвучена в июле 1990 года первым секретарем Ленинградского обкома КПСС Б.Гидасповым. По его мнению, такие представители Президента должны были выступать в роли посредников в случае дестабилизирующих конфликтов между регионами и центром.

Существует мнение, что идея создания такого института принадлежит Геннадию Бурбулису, а ее реальным воплощением в жизнь занимался Валерий Махарадзе, в то время главный государственный инспектор Контрольного управления. Именно эти партийные деятели занимались подбором соответствующих кандидатов.

Хотя юридически институт полномочных представителей Президента РФ в регионах еще не был до конца оформлен, но уже в конце августа 1991 года первые четырнадцать представителей были назначены соответствующими указами. Понятно, что на эти должности подбирались люди преданные демократическим идеалам и лично Б.Н. Ельцину. Существовала специальная методика отбора по данным поименного голосования на съездах партии. В соответствии с «Временным положением» определялось три сферы деятельности представителей Президента. Таковыми сферами были:

1. представительская, то есть взаимодействие центральной власти и местной власти, оказание помощи в реализации соответствующих решений Президента,
2. контрольная, которая предполагала внесение представлений на отмену региональных актов в случаи их противоречия с общегосударственными, а также контроль за выполнением решений высших органов власти.,
3. кадровая, то есть внесение представлений на отстранение от должности нарушающих законодательство служащих исполнительной власти.

В тот момент времени политическое и гражданское положение в стране было не стабильно, в связи с этим, по мнению автора, данный институт был чересчур политизирован. Скорее он был направлен не на поддержание единой страны, а на открытую конфронтацию с партийной номенклатурой, еще оставшейся «у руля региональной власти».

По мнению автора, в силу отсутствия определения четкого функционала для полномочных представителей, четко отлаженного взаимодействия между региональной властью и представителями Президента не случилось. Возможно, причиной тому было также и то, что и сам «центр» не совсем четко представлял себе, что же должны делать представители в конкретных регионах. Стоит отметить, что организаторами данного института проводилось ряд мероприятий направленных на соответствующее обучение полномочных представителей. Хотя, по мнению И. Бусыгиной, целю данных мероприятий был лишь сбор данных о представителях или создание им «правильного» имиджа.^[6]

Если говорить о влиянии представителей Президента на региональную власть, то в то время встречи представителей Президента и самого Президента проходили раз в месяц. Естественно это способствовало повышению авторитета представителей Президента у региональной власти. Более того, в самом начале, этот авторитет не уступал влиятельности глав региональных администраций, в силу того, что их также назначал Б.Н.Ельцин. Но уже к концу 1991 года авторитет представителей стал ослабевать из-за неясности положения представителей Президента в иерархии власти в России.

2 этап ( август 1992- начало 1996).

Как отмечалось выше подписание Федеративного договора стало первым «кирпичиком» при строительстве федеративных отношений в России. Именно этот договор обозначил ряд ярких проблем во взаимоотношениях центра и регионов. В это период интерес общественности к институту представителей Президента практически полностью утрачивается и даже возникают сомнения в целесообразности наличия этого института в системе государственной власти. В апреле 1992 года VI Съездом народных депутатов предлагалось упразднить этот институт. Однако, именно в этот период с помощью представителей Президента РФ в регионах были выявлены некоторые случаи злоупотребления властью в местных администрациях. В связи с этим последовал указ о реорганизации этого института. Указом № 765 от 15 июля 1992 года было утверждено «Положение о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москва и Санкт-Петербурге» в этом Положении прописывалась подчиненность представителей непосредственно Президенту РФ и их личная перед ним ответственность. Также появилось несколько новых функций, в частности представление Президенту РФ аналитических записок о политических, социальных и экономических процессах в регионах и внесение предложений по улучшению этих процессов. Произошло расширение властных полномочий представителей в сфере внесения Президенту РФ предложений об отмене актов любых органов исполнительной власти. Понятно, что эти полномочия значительно укрепили позиции института в целом и каждого его представителя в частности.

В начале февраля 1993 года Президентом РФ были внесены изменения в «Положение о главных федеральных инспекторах…». Отличительной особенностью обновленных «Положений о главных федеральных инспекторах…» стали:

• преобразования в права некоторых прежних полномочий,
• контрольная функция стала применяться избирательно в зависимости от важности той или иной проблемы.

Но события начала осени 1993 года, роспуск Советов и сосредоточение реальной власти в руках глав администраций, стали проверкой на прочность. Чрезмерная концентрация власти в руках представителей региональной власти, при том, что статус представителей Президента РФ не четко прописан в законодательных актах привела к тому, что между представителями Президента РФ и главами администраций появилось большое количество непримиримых противоречий. Некоторые представители были отстранены от занимаемых должностей с нечестной подачи губернаторов.

Важным моментом для института представителей стало включение в новую Конституцию пункта «к» статьи 83, согласно которой Президент РФ «назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации»^[7].

3 этап (1996 год).

В период предвыборной кампании 1996 года Ельцину было крайне важно удержать свое влияние, а по возможности и упрочить свое положение в регионах. Фактически единственной фигурой, которая могла бы выполнить такую задачу в регионе, стал полномочный представитель.

А губернаторы, в силу того, что они вновь стали выборными, удаляют свои регионы от федерального центра и Президента РФ. Фактически это означает, что единственная ниточка, связывающая Ельцина с гражданами, это представитель президента.

В марте 1996 года было создано Управление по работе с представителями президента с достаточно неясными функциями.

4 этап (1997 - 2000).

9 июля 1997 года Указом Президента № 696 существующий институт полномочных представителей в субъектах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента в регионах. Следствием данного Указа не стали какие либо изменения ни в статусе полномочных представителей, ни в их функционале.

5 этап (2001- н.в.)

Создание в Российской Федерации федеральных округов стало еще одним «кирпичиком», способным укрепить вертикаль власти. По замыслу представителей власти и президента федеральные округа должны были стать препятствием на пути создания местных территориальных коалиций, собранных по этническому признаку желающих отделиться от страны.

При создании федеральных округов институт полномочных представителей Президента в регионах по Указу от 13 мая 2000 года № 849 был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Этот шаг привел к появлению еще одного элемента в аппарате Президента РФ. Так появился институт федеральных инспекторов, фактически этот институт продолжил исполнять обязанности прежних полномочных представителей Президента РФ в регионах. В тоже время полномочные представители Президента РФ в федеральных округах стали, по своей сути, новым элементом вертикали власти.

.Функции же «государевого ока » на местах стали выполнять главные федеральные инспектора, введенные в это же время. В условиях напряженных отношений между центром и регионами становилось понятно, что главенствующим фактором определяющим политическую и социальную жизнь в стране являются взаимоотношения между самодостаточными регионами и центром.

В данной ситуации государственной власти необходимо было решить, каким образом укрепить государственность, а вместе с ней и «вертикаль власти». В данной ситуации единственно верным решением было создание иерархической системы, состоящей из полномочных представителей в субъектах Российской Федерации и федеральных инспекторов, находящихся практически в каждом регионе.

В период президентства Путина в России стала реализовываться так называемая модель «управляемого федерализма». Смысл данной модели заключался в управлении регионами, используя систему замены реально имеющихся у глав регионов полномочий, заменив их более мелкими компенсациями, тем не менее, позволяющими не допустить перехода губернаторов к оппозиции. Также, по мнению автора, в этой модели ГФИ отводилась роль «доносителей» и «запугивателей».

1.3. Мировой опыт федеративного устройства.

Необходимо рассмотреть примеры устройства других федеративных государств в поисках структуры схожей с институтом ГФИ. Термин «федерация» происходит от латинского слова «foederare», что означает объединение, укрепление союзом. Этот термин употребляется как синоним понятия «федеративное государство», например Российская Федерация, Федеративная Республика Бразилия.

В настоящее время существует более 20 федеративных государств. Большинство федераций это крупные или средние государства, в которых проживает примерно треть населения Земли. Неодинаков и процесс возникновения федеративных государств и их структура. Кроме этого структура государственных органов в федерациях и в их субъектах также неодинакова.

Так как федерация является государством, а ее субъекты - государственными образованиями, то и первая и вторая имеют свою систему органов государственной власти. В федерации есть органы законодательной власти, исполнительной власти, свои органы судебной власти. Субъекты федерации часто имеют свои конституции. Субъекты федерации создают свои исполнительные органы, которыми обычно являются губернаторы. Например, в США они избираются населением, а в Индии губернаторы назначаются президентом и являются представителями центральной власти.

В разных федерациях существует разная политическая ситуация. Многие из них стабильны и устойчивы. В других имеются сепаратистские движения, имеющие как мирные в канадском Квебеке, так и вооруженные формы как Чечня в России в конце 90-х годов.

Поскольку федерация имеет формы союзного государства, то в них предусматриваются различные способы участия субъектов в решении общефедеральных вопросов.

Например, в США имеется сильная финансовая власть штатов, на которую федеральный центр не распространяет свое влияние. В США существует разделение функциональных полномочий. Чаще всего субъекты федерации имеют право на решение местных вопросов.

Некоторые конституции устанавливают основные компетенции федерации (внешняя и внутренняя политика, государственная безопасность), все остальные вопросы решаются на уровне субъектов федерации. Так, например, в Конституции Танзании прописано, что в исключительном ведении федерации находятся:

Конституция Танзании и управление Объединенной Республикой,

• внешняя политика,
• налоги и акцизы,
• чеканка монет,
• нефтяные ресурсы и сырая нефть, природный газ,
• национальная экзаменационная комиссия,
• промышленные и строительные лицензии,
• чрезвычайное положение и некоторые другие элементы управления.

Другие конституции предусматривают то, что вопросы культуры, быта, начального образования относятся к ведению субъектов и федерация не имеет права вмешиваться в решение этих вопросов. Такое разделение компетенций используется в США.

Еще один способ разделения полномочий широко применяется в Швейцарии, Канаде, Аргентине и Эфиопии. В Конституции Эфиопии законодательно закреплены пункты, содержащие полномочия федерального государства и пункты, содержащие полномочия и функции штатов (килилов). Так в статье 51 Конституции Эфиопии записаны следующие полномочия федерации:

защита Конституции,

формирование политики страны в целях экономического и социального развития,

установление государственных стандартов и критериев в области здравоохранения, образования, науки, технологии, культуры,

установление и осуществление политики в области обороны и общественной безопасности,

формулирование и осуществление государственной финансовой и монетарной политики.

А в статье 52 записаны все полномочия и функции штатов. Это возможность создавать администрацию штата для самоуправления, издавать и исполнять свои конституции и законы, формулировать и осуществлять политику, стратегию и планы своего экономического и социального развития, использовать землю и другие естественные ресурсы в соответствии с федеральными законами, устанавливать и собирать налоги штатов, тем самым создавая свой бюджет. Также в этой Конституции устанавливается тот факт, что и штаты и федерация могут делегировать друг другу свои полномочия.

Иногда в государствах с федеративным устройством применяются три сферы разделения полномочий между штатами и федерацией. В конституциях этих стран прописаны сферы компетенции федерации, штатов и сфера совместной компетенции. Среди мировых федераций наиболее соответствует этому Индия. В Конституции Индии 1949 года записаны 97 пунктов, относящихся к компетенции федерации, 66 пунктов к компетенции штатов и 47 вопросов, находящихся в совместном ведении.

Наряду с различными формами участия субъектов федерации в решении общефедеральных вопросов существует контроль федерации за деятельностью ее субъектов. Формы этого контроля могут быть как ординарные, так и чрезвычайные. К числу первых относится финансовый контроль. Собственные финансовые средства штатов, кантонов, провинций обычно невелики и федерация выделяет или дотации, или субсидии. Соответственно, выдавая определенные средства субъектам, федерация должна проконтролировать правильность их расходования, соответствия расходов целевому назначению. Также существует контроль и по линии органов исполнительной власти. В отличие от законодательных органов, которые в федерациях и штатах рассматриваются как автономные, во многих федерациях установлено, что органы исполнительной власти составляют единую вертикаль.

Некоторые федеральные конституции предусматривают введение президентского правления федерации в штатах (субъектах). Особенно широкое применение такого правления распространено в Индии: со времени принятия Конституции 1950 года было уже более 100 случаев введения президентского правления в различных штатах. Основанием для принятия такой меры могут быть массовые беспорядки, отсутствие в штате конституционных властей, массовая коррупция органов власти штата.

В Бразилии штаты также имеют право вмешательства в дела муниципалий, но только в трех случаях: невыплата налогов в течение двух лет, непредставление отчетов, предусмотренных законодательством, неиспользование денежных сумм, ассигнованных на развитие и образование.

В истории Латинской Америки было несколько сот случаев федеральной интервенции, лишь в Аргентине с 1853 года-даты принятия Конституции - более двухсот. Однако во всем мире этот институт в настоящее время практически перестал использоваться. Действуют другие не менее отлаженные механизмы, позволяющие координировать деятельность федераций и штатов. Но стоит отметить, что институт интервенции продолжает оставаться хоть и резервным, но наиболее действенным механизмом влияния федерации на штаты.

Еще одним механизмом приостановления провинциального управления пользуются в Папуа - Новая Гвинея. В этой стране по Конституции, принятой в 1975 году данная мера может осуществляться правительством с последующим утверждением парламентом. Такой механизм может быть применен в случаях: коррупции в органах управления провинцией, развале управления, несоблюдения Конституции.

Естественно, что в федеративных государствах «центр» всегда стремиться контролировать каждый из своих субъектов. В тоже время и субъекты стремятся к определенной «независимости от центра». Понятно, что в таком случае каждой из сторон необходимо иметь контролирующий орган или представителя соответственно в федерации и штате.

В Федеративной Республике Германия штаты контролируют федерацию через Бундесрат. Данный орган своего рода палата земель, то есть штатов ФРГ. Такое представительство земель должно обсуждать и иметь право голоса при принятии каждого федерального закона. Бундесрат обладает теми же функциями, что и сенаты в большинстве других стран, в том числе и в России. По законам ФРГ возможны два способа деятельности Бундесрата при принятии законов. Первый способ предполагает обязательное одобрение этим органом тех федеральных законов, которые касаются дополнительных управленческих расходов земель. Второй способ предполагает одобрение этим органом законов, принятых Бундестагом. Это действие необходимо для вступления закона в силу.

Естественно, что федерация контролирует свои земли через представителей Бундестага. Обладая широкими полномочиями, этот орган устанавливает единое законодательство на территории всей федерации и единую систему судебной законодательной и исполнительной власти^[8].

Федерация и земли при выполнении своего функционала обладают правом взаимоконтроля и возможностью введения ограничений определенного ряда полномочий друг друга. Таким образом, Бундесрат выступает как противовес Бундестагу. Но в тоже время является связующим звеном между федерацией и землями. Поскольку именно через Бундесрат штаты (земли) участвуют в федеральном законодательном проекте, используют свой управленческий опыт в законодательной и управленческой деятельности федерации. К сожалению, при анализе имеющихся нормативно-правовых актов изученных федеративных государств не было найдено структуры в государственной власти способной проводить надзор и контроль за соблюдением законности местных нормативных актов федеральным законам.

В России таким связующим звеном между субъектами и федерацией выступает институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Помимо самих полномочных представителей в этот институт входят главный федеральный и федеральный инспектора. Они курируют каждый из субъектов федерации.

На сегодняшний день одним из важных вопросов деятельности института ГФИ (главного федерального инспектора) является целесообразность их действий в каждом из регионов России.

Во второй главе автор дает свое описание положения данного института в системе власти России.

Глава 2. Современное состояние коммуникационного взаимодействия института федеральных инспекторов.

2.1. Взаимодействие института федеральных инспекторов и федеральной власти.

Образование федеральных округов позволило перестроить и, по мнению автора, оптимизировать всю систему федеральных органов исполнительной власти. Стало возможным реализовать государственную политику в области развития концепции федерализма, обеспечить единство правового, социального и экономического пространства России. Стало возможным существование не только «горизонтали власти», которой способствует регионализация вкупе с глобализацией, но и «вертикали власти», которая в связи с распадом СССР утратила былую значимость. По задумке авторов создания института полномочных представителей благодаря наличию в стране федеральных округов, а вместе с тем и института «полпредов» должно было оптимизировать взаимодействие федеральных и региональных уровней управления.

Правда есть одно но, в такой иерархической системе между населением и Президентом России возникает еще один уровень власти.

Таким образом, полномочные представители президента становятся дополнительным звеном цепочки: Президент – Полномочный представитель – федеральный инспектор – население.

По мнению автора, в этой системе представители аппарата Президента РФ в округах и регионах дублируют свои функционалы.

Основным предназначением главных федеральных инспекторов является представление интересов федерации на региональном уровне и обеспечении реализации функций аппарата Президента РФ на территории соответствующего субъекта РФ. Как правило, главный федеральный инспектор назначаются в каждый субъект. Однако известно, что достаточно большое количество субъектов Центрального федерального органа не имеют главных федеральных инспекторов. В этом случае его полномочия исполняет федеральный инспектор.

К сожалению, нет никаких законодательных норм, регламентирующих деятельность федеральных инспекторов в субъектах и регламентирующих взаимодействие между федеральным инспектором и полпредом. Указ о полномочном представителе и иные правовые акты, регламентирующие деятельность полномочных представителей, также не содержат норм, поясняющих правовой статус главных федеральных инспекторов. Единственным нормативно-правовым актом, описывающим институт федеральных инспекторов является «Положение о главных федеральных инспекторах аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах»^[9]

.

Поскольку федеральные инспектора занимают достаточно важное место в структуре аппарата полномочных представителей Президента РФ, то именно на них возложена вся обязанность по реализации функций полномочных представителей в каждом отдельно взятом регионе.

Административно-правовой статус главных федеральных инспекторов закреплен в «распоряжении Администрации Президента РФ от 22.03. 2005 года № 384 «Об утверждении типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе»^[10].

Большое значение в закреплении правового статуса главных федеральных инспекторов имеют конкретные положения о главных федеральных инспекторах в соответствующих субъектах РФ, положения о полномочных представителях и их структурных подразделениях.

Поскольку именно полномочные представители по согласованию с Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров осуществляют назначение на должность и освобождение от нее главных федеральных инспекторов, то федеральные инспектора являются подотчетными полномочным представителям. В тоже время главные федеральные инспектора напрямую подчинены Президенту Российской Федерации.

Президентским указом № 849 от 13.05.2000 г. был введен новый элемент в ранее существовавшую систему управления. Если раньше взаимодействие федеральной власти с региональной властью происходило при непосредственном контакте федеральных чиновников с губернаторами, которые регулярно приезжали в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между федералами и регионалами появилась новая управленческая прослойка — полпреды. Структура управленческой власти представлена на рисунке 1.

Рис.1 Система вертикали власти в России

В этой системе былая власть института соответствующего нынешним федеральным инспекторам быстро перешла на уровень полпредов. По словам Р.Ф. Туровского полпреды в регионах времен правления Б.Н.Ельцина в начале 2000-х годов были переназначены на должности главных федеральных инспекторов. В соответствии с этим рычагов влияния, таких как прямое обращение к Президенту РФ, у ГФИ фактически не осталось. Хотя формально главный федеральный инспектор может обратиться напрямую к Президенту РФ, фактически он обязан сначала обратиться к полномочному представителю Президента РФ в соответствующем округе.

Также при данной системе все имевшиеся раньше у «федералов на местах» ресурсы пришлось передать на уровень федеральных округов.

В соответствии с функционалом федеральных инспекторов их взаимодействие с полпредами ограничивается лишь предоставлением последним аналитических записок о социально-экономическом положении региона за определенный промежуток времени.

Как известно, главные федеральные инспекторы подчинены в своей деятельности полномочному представителю. Однако, оперативное руководство их деятельностью осуществляют его заместители, курирующие соответствующие участки работы. То есть, у ГФИ нет даже прямого контакта с полномочным представителем президента.

Взаимодействие между главным федеральным инспектором и полномочным представителем президента может развиваться по двум сценариям.

Первый сценарий строится на основании проведенного интервью с главным федеральными инспектором Приволжского Федерального округа Веселковым Олегом Юрьевиче. Можно сказать, что взаимоотношения между полпредом и соответствующими федеральными инспекторами строятся на основании совместного выполнения поручений Президента РФ.

Второй сценарий: по мнению Р.Ф. Туровского, взаимоотношения полпредов и федеральных инспекторов зависят от личного отношения к соответствующему человеку. В случае доверительных отношений работа между ними может правильно выстраиваться. В ином случае совместная работа может «тормозиться» и не складываться.

Отношение к полпреду как к личности накладывает отпечаток на отношение к нему как к государственному служащему. Исходя из этого предположения, мы можем заключить, что между федеральным инспектором и полпредом могут быть доверительные отношения или «натянутые» отношения.

При проведении автором исследования, на основании анализа глубинных интервью и статьей в различных СМИ, было выяснено, что все главные федеральные инспектора считают себя помощниками полпредов в реализации поставленных президентом задач. Также было выяснено, что 38% опрошенных главных федеральных инспекторов считают свою должность не значимой по сравнению с должностью полпреда, остальные 62% считают себя не менее важными фигурами в структуре федеральной власти.

Причем большинство из этих 62% это представители личной команды полпреда в соответствующем федеральном округе. При этом ротация кадров данных должностей практически невозможна по причине отсутствия людей с соответствующей кадровой подготовкой.

Остальные 38% были назначены Президентом РФ самостоятельно и чаще всего являются представителями команды президента.

Данная ситуация показывает нам, что вся система полпредства напрямую зависит от президента и состоит из людей лично преданных ему.

Понятно, что часть главных федеральных инспекторов считает, что полпреды «отняли» у них большую часть реальной силы. При этом финансирование федеральных инспекторов сократилось и это не может не вызывать недовольства в среде инспекторов.

По мнению автора, опрошенные им инспектора не все были откровенны в ответе на часть вопросов, касающихся их взаимоотношений между полпредами и ними. Это связано с нежеланием раскрывать истинное положение вещей в этом аспекте работы главного федерального инспектора.

Еще одним важным аспектом анализа интервью явилось то, что в некоторых субъектах РФ нет полпреда, но есть федеральные инспектора. К таким субъектам относятся Татарстан и Якутия.

Перейдем к анализу взаимодействия между федеральным инспектором и Президентом РФ. По мнению Р.Ф.Туровского, прямой связи с центром у главного федерального инспектора сейчас нет.

В противовес этому мнению можно поставить мнение федерального инспектора по Рязанской области. Он говорит о том, что за несколько лет нахождения в этой должности он примерно три-четыре раза напрямую общался с Президентом РФ по поводу положения дел в Рязанской области и с просьбой об оказании помощи в решении ряда вопросов региона. Правда, каждый звонок был согласован с Администрацией Президента РФ.

В связи с этим можно сделать вывод: в реальности прямая связь президента и федерального инспектора возможна, но должна контролироваться со стороны полпреда.

2.2. Взаимодействие института федеральных инспекторов и региональной власти.

Нововведения Путина изменили расстановку сил на весах власти «центр»- «регионы». Губернаторы, являвшиеся «царями» в своем регионе и имевшие реальную власть дестабилизирующей государственную власть, перестали быть силой, могущей угрожать центру.

Губернаторы сильно ослабли в своих позициях. Они лишились возможности напрямую общаться с Президентом РФ из-за новой прослойки между ними и президентом – институтом федеральных инспекторов. Теперь Президент РФ был вправе уволить всенародно избранных губернаторов.

Закон, принятый Государственной Думой 2 июля 2005 г., предусматривал возможность роспуска президентом регионального парламента и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц»^[11]

.

Некоторые федеральные инспекторы при личных беседах говорили о том, что губернаторы в начале 2000-х годов считали их лишним элементом в системе управления.

В каждом федеральном округе были созданы координационные советы по безопасности, туда входили представители всех силовых ведомств. Например, руководители гарнизонов, прокуроры, руководители региональных управлений ФСБ, милиции. Также были созданы предпринимательские консультационные советы, состоящие из директоров крупных предприятий региона и предпринимателей. Таким образом, полпреды собрали воедино силы всех федеральных структур, противопоставляя их деятельности структур региональных. Губернаторы лишились своей главной опоры на местах - управления внутренних дел. Бывшие начальники региональных силовых ведомств, теперь подчиняются полномочным представителям президента, а не губернаторам (как это фактически было в конце 90-х годов).

В то же время произошло укрепление президентской власти, так как, выстроив вертикаль «президент — администрация президента РФ — полпреды — федеральные инспектора», Кремль приобрел систему опоры, состоящую из практически всех региональных военизированных структур.

То есть губернаторы реально опасались нового элемента управления. Со временем такое отношение поменялось, и губернаторы стали воспринимать федеральных инспекторов как помощников в улучшении социально-экономической жизни региона. По мнению федерального инспектора по Рязанской области: «По моему мнению, институт федеральных инспекторов – это связующий элемент между Президентом РФ, полпредом и населением региона».

В настоящее время взаимоотношения федеральных инспекторов и губернаторов зависят от многих факторов. Перечислим их:

• авторитет федерального инспектора в соответствующем регионе,
• его положение в системе института полномочного представителя президента,

• возраст,
• элитная генетика,
• обладание местными корнями,
• национальность,
• количество лет, проведенных в системе аппарата президента.

На основании анализа глубинных интервью с главными федеральными инспекторами автором данного исследования были составлены таблицы 1 и 2, содержащие в себе информацию об опрошенных по перечисленным пунктам. В рамках работы были исследованы биографии семи главных федеральных инспекторов в Центральном Федеральном округе. Рассмотренными в исследовании субъектами РФ стали: Белгородская область, Владимирская область, Воронежская область, Липецкая область, г. Москва, Московская область, Рязанская область. Данные инспектора были выбраны по причине наличия среди них всех возможных вариантов типичного главного федерального инспектора.

По данным этих таблиц можно будет составить приблизительный портрет главного федерального инспектора в субъекте Российской Федерации.

Возраст главного федерального инспектора	до 30 лет	от 30 до 40 лет	от 40 до 50 лет	от 50 лет и старше
Количество (чел.)	0	0	2	5

Таблица 1. Возрастной состав главных федеральных инспекторов по Центральному Федеральному округу

Учитывая размеры Центрального Федерального округа и количество народонаселения в этом округе можно говорить о том, что данная выборка может считаться репрезентативной, но лишь по данному федеральному округу.

Место предыдущей работы	Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков	Органы госбезопасности	Управленческие структуры	Финансовые структуры	МВД	Вооруженные силы РФ
Количество (чел.)	2	1	1	1	1	1